Сільський, селищний, міський голова у механізмі здійснення місцевого самоврядування: конституційно-правові аспекти

У сучасних умовах у переважній більшості демократичних держав місцеве самоврядування реально здійснюється через розгалужену систему органів місцевого самоврядування, що, звісно, не виключає можливості використання різноманітних форм безпосередньої участі громадян у його здійсненні, що дістало відображення у ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування. За її змістом право на місцеве самоврядування «здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи», що «ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом» [1]. Не є винятком у цьому відношенні й Конституція України [2], відповідно до якої провідна роль у здійсненні місцевого самоврядування належить саме представницьким органам місцевого самоврядування. Це зумовлено тим, що «тільки демократично обраний колегіальний орган, якщо у ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, може претендувати на роль першого, після територіальної громади, носія функцій і повноважень місцевого самоврядування» [3, 649]. За змістом Основного Закону в Україні таку роль виконують (або принаймні мають виконувати) сільські, селищні, міські ради, які в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон) визначені органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України (ст. 10).

Разом із тим аксіомою є і те, що будь-яке виборне представництво завжди потребує створення відповідного виконавчого органу, основне функціональне призначення якого полягає у практичному втіленні його рішень у життя. Необхідність його існування у системі місцевого самоврядування продиктована об’єктивними процесами професіоналізації та спеціалізації управління, за якої функції управління повинні здійснюватися на постійній основі спеціально підготовленими людьми. Ось чому Конституція України, відображаючи ці закономірності, визначила, що місцеве самоврядування здійснюється не тільки через сільські, селищні та міські ради, а й через їх виконавчі органи (ч. 3 ст. 140). У такий спосіб Конституція встановила в системі місцевого самоврядування певну субординацію її елементів — територіальної громади, ради та її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень, що дістало відображення у мотивувальній частині відповідного Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. [4, 507]. Тобто йдеться про те, що Конституція не врівноважила статус виконавчих органів з відповідними радами як представницькими органами місцевого самоврядування. За Основним Законом це мають бути виконавчі органи відповідних рад, основне функціональне призначення яких полягає у приведенні в життя рішень цих рад як органів місцевого самоврядування, що безпосередньо представляють інтереси територіальних громад. Це означає, що саме представницькі органи місцевого самоврядування повинні формувати у своїх рішеннях первинну управлінську волю, а їхні виконавчі органи зобов’язані впроваджувати їх у життя у процесі повсякденної управлінської діяльності. З цих позицій цілком очевидним є також і те, що цілі та завдання виконавчих органів багато в чому є похідними, вторинними від цілей і завдань, сформульованих у рішеннях відповідних рад, які безпосередньо представляють територіальні громади. Такий характер виконавчих органів сільських, селищних та міських рад відображений у ч. 2 ст. 11 Закону, за якою вони є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.

За змістом відповідних положень Конституції та Закону до системи місцевого самоврядування віднесений не зовсім обґрунтовано також сільський, селищний, міський голова, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Він забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, а також здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Тим часом чимало вчених і муніципальних діячів (насамперед із числа міських голів) з огляду на те, що нібито Конституція передбачила модель «сильного голови», вважають, що у цьому Законі «не вдалося встановити оптимальні збалансовані відносини між радою, її виконавчим органом і відповідним сільським, селищним, міським головою» [5, 5]. У зв’язку з цим в Україні точаться дискусії з приводу того, хто більш повноважний у системі органів місцевого самоврядування — «рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою мером — сільським, селищним, міським головою?» [3, 650; 6, 49].

Чимало прихильників моделі «сильний мер — слабка рада», посилаючись на те, що сільські, селищні, міські голови обираються безпосередньо територіальними громадами, вважають, що вони мають нести відповідальність лише перед територіальними громадами, а не перед відповідними радами, у зв’язку з чим іноді заперечується можливість дострокового припинення їх повноважень за рішеннями представницьких органів [7, 12]. З метою «встановлення балансу сил між представницькою і виконавчою владою в системі місцевого самоврядування» [8, 233] висловлюються пропозиції про необхідність застосування принципу поділу влади у системі місцевого самоврядування [9, 87] та закріплення виняткової компетенції виконавчого комітету, в яку рада не повинна втручатися [8, 248], а також про віднесення питань формування складу виконавчих органів, затвердження їх внутрішньої структури, персональних призначень і звільнень до повноважень сільського, селищного, міського голови [8, 238] та про перерозподіл повноважень на його користь шляхом ліквідації виконавчих комітетів [10,6-7], оскільки «конституційно вони... фактично покликані формувати та здійснювати комунальну політику» [11, 723-724].

При цьому деякі автори, зважаючи на те, що сільський, селищний, міський голови у ч. 1 ст. 5 Закону виділений як самостійний елемент місцевого самоврядування, кваліфікують його як одноосібний орган місцевого самоврядування, наголошуючи при цьому на необхідності прийняття окремого закону, в якому окреслювалося б не лише коло повноважень голів, а й порядок їх здійснення, гарантії діяльності цих осіб, судовий захист їх інтересів [12, 4, 5; 13, 375; 14, 45; 15, 13; 16, 9]. Таке розуміння статусу цієї посадової особи відображено у численних проектах законів України «Про статус сільських, селищних, міських голів», які через наявність суттєвих вад були або відкликані суб’єктами права законодавчої ініціативи, або відхилені парламентом, про що йтиметься у наступних публікаціях.

Тим часом такі підходи щодо оцінки правового статусу цієї посадової особи, на нашу думку, видаються непродуктивними з огляду на потреби ставлення демократичної системи місцевого самоврядування і не повною мірою узгоджуються з Конституцією, за якою сільський, селищний, міський голова обирається територіальною громадою для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях (ч. 2 ст. 141). Адже сам по собі факт його обрання на цю посаду не перетворює його на окремий від цих органів елемент системи місцевого самоврядування. Це зумовлено тим, що за усталеною державно-правовою практикою повноваженнями наділяються, як правило, відповідні органи, в межах яких мають діяти їх посадові особи, що не виключає наділення останніх певними повноваженнями, які, проте, мають бути спрямовані на реалізацію функцій та повноважень відповідного органу. Ось чому, наприклад, до системи органів виконавчої влади належать відповідні органи, а не їх керівники, посади яких розглядаються як первинні елементи цих органів, яким також властивий системний характер.

Не є винятком у цьому відношенні сільські, селищні, міські голови, які повинні входити до системи місцевого самоврядування не безпосередньо, а у складі відповідних органів як їхня посадова особа. Іншими словами, сільський, селищний, міський голова як посадова особа, яка очолює виконавчий орган ради, первісно входить до складу виконавчого органу ради, а як посадова особа, яка головує на засіданнях ради, — до складу відповідної ради. Саме у такому сенсі сільський, селищний, міський голова може розглядатися як елемент системи місцевого самоврядування, а тому його повноваження мають бути похідними від повноважень відповідних рад та їх виконавчих органів.

Загалом такі підходи відображені у ч. 3 ст. 42 Закону, за змістом якої повноваження сільського, селищного, міського голови можна поділити на повноваження, які характеризують його як посадову особу відповідної ради, та повноваження, які характеризують його як керівника її виконавчого органу. Саме тому при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова має бути підзвітним, підконтрольним і відповідальним не тільки перед територіальною громадою, а й перед відповідною радою, що в принципі відображено (хоча й не зовсім послідовно) у ч. 5 ст. 42 Закону.

Проте це не означає перетворення сільського, селищного, міського голови на таку собі слабку фігуру, як це намагаються довести прибічники моделі «сильний мер — слабка рада». Такі оцінки заперечуються змістом тих положень Закону, за якими будь-які дії, рішення відповідних рад можуть бути «нейтралізовані» сільським, селищним, міським головою. Адже відповідно до ч. 4 ст. 59 цього Закону він має право зупинити будь-яке рішення відповідної ради і внести його на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень, які рада може відхилити шляхом підтвердження попереднього рішення двома третинами голосів від її загального складу. На практиці це відображається в тому, що чимало сільських, селищних, міських голів, користуючись цим правом, фактично «блокують» вирішення відповідними радами питань, віднесених до їх відання, включаючи питання про недовіру виконавчому комітету. Незалежний статус сільського, селищного, міського голови відображений також у тому, що відповідно до ч. 3 ст. 79 Закону його повноваження за наявності відповідних підстав можуть бути достроково припинені лише за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

З огляду на викладене доводиться констатувати, що у сучасних умовах однією з особливостей розвитку місцевого самоврядування в Україні є надмірне посилення в механізмі його здійснення ролі сільського, селищного, міського голови, в результаті чого місцеве самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ та міст представляє таку собі «міні-прези- дентську республіку», в умовах якої представницькі органи фактично позбавлені можливості впливати на виконавчі органи, очолювані сільськими, селищними, міськими головами. Адже відповідний голова, який за результатами виборів автоматично стає керівником відповідної ради та її виконавчого органу, незалежно від розкладу політичних сил у раді, може «блокувати» будь-яке рішення як представницьких, так і виконавчих органів з будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, що, з одного боку, створює основу для постійних конфліктів між ними, а з другого спростовує поширену тезу про обмеження його фактичних повноважень [17, 127].

Тому правовий статус цієї посадової особи (як і вся система організації влади на місцях) потребує відповідного вдосконалення, в тому числі й на конституційному рівні. Хоча об’єктивно переважна більшість таких питань не є предметом конституційного регулювання. Річ у тому, що на рівні місцевого самоврядування, як незмінно наголошується в літературі, не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади [3, 650; 6, 47]. За своєю природою місцеве самоврядування на рівні територіальних громад є однією з форм децентралізації виконавчої влади, суть якого полягає у виконанні Конституції та законів України у процесі самостійного вирішення питань місцевого значення в інтересах відповідних територіальних громад. При цьому, якщо діяльність представницьких органів спрямована здебільшого на виконання Конституції та законів України, то їх виконавчих органів — на виконання також рішень відповідних рад. Саме тому система управління в межах територіальних громад не може поділятися на дві паралельні підсистеми органів місцевого самоврядування, незалежні одна від одної. У зв’язку з цим навряд чи можна погодитися з пропозиціями поширити на місцеве самоврядування принцип поділу влади [10, 87] та закріпити виняткову компетенцію виконавчого органу, в яку рада не повинна втручатися [8, 248].

За результатами аналізу взаємовідносин між основними елементами системи місцевого самоврядування слід зазначити, що питання взаємовідносин між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами повинні вирішуватися на принципово іншій концептуальній основі, ніж та, що дістала відображення в Законі, змістом якого відповідні ради фактично позбавляються можливості вирішувати питання, які хоч і віднесені до відання місцевого самоврядування, проте визначені як повноваження їх виконавчих органів, у результаті чого «врешті-решт вдалося уникнути так званого «повновладного» статусу рад, які за законом мають діяти в межах своєї компетенції» [5, 4]. При цьому треба керуватися тим, що у системі місцевого самоврядування (як і в будь-якій іншій управлінській системі) має місце певна субординація її елементів — територіальної громади, ради та її виконавчих органів [6, 47; 4], оскільки без такої субординації жодна система ефективно існувати не може.

У сфері розподілу функцій і повноважень це означає, що компетенція представницького органу місцевого самоврядування головним чином має бути похідною від компетенції територіальної громади, а компетенція виконавчих органів — від компетенції відповідних рад, які безпосередньо уособлюють ці територіальні громади. Саме тому вирішення переважної більшості питань місцевого значення, за винятком тих питань, які мають вирішуватися виключно на місцевому референдумі, має бути віднесено до повноважень відповідних рад як первинних (після територіальної громади) суб’єктів місцевого самоврядування. Це повною мірою узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування, за якою місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, що, звичайно, не виключає використання «зборів громадян,
референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законодавством». Що ж стосується виконавчих органів, які уособлюють територіальні громади опосередковано, то вони, певна річ, повинні мати право вирішувати будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, але за винятком тих, що вирішуються виключно територіальною громадою або відповідною радою на її пленарних засіданнях.

Принагідно зазначимо, що такий підхід щодо розмежування компетенції у сфері місцевого самоврядування випливає зі змісту ч. 3 ст. 140 чинної Конституції, яка визначила виконавчі органи органами відповідних рад, а не незалежними від них органами місцевого самоврядування. Своєрідну першооснову для розподілу повноважень у сфері місцевого самоврядування містить також ч. 1 ст. 143 Конституції, яка головні повноваження місцевого самоврядування адресує територіальним громадам та утворюваним ними органам місцевого самоврядування, під якими треба розуміти відповідні ради, а не їх виконавчі органи, оскільки останні безпосередньо територіальною громадою не створюються. Це стосується й окремих повноважень органів виконавчої влади, якими повинні наділятися відповідні ради, а не їх виконавчі органи.

Водночас це зовсім не означає, що всі питання місцевого значення, віднесені до відання місцевого самоврядування, повинні вирішувати відповідні ради, а їх виконавчим органам має бути відведена роль лише провідника їх рішень у життя. Річ у тому, що ради, залишаючись провідними суб’єктами місцевого самоврядування, об’єктивно не можуть (і не повинні) брати на себе вирішення всіх питань, віднесених до його відання. Адже вони через те, що депутати місцевих рад здійснюють свої повноваження, не пориваючи з виробничою та службовою діяльністю, нездатні оперативно здійснювати управлінські функції на постійній основі. При цьому справа не стільки в зайнятості місцевих депутатів за місцем основної роботи чи у відсутності у багатьох із них професійних навичок управлінської діяльності, скільки в тому, що форми і методи роботи місцевих рад як колегіальних органів іноді не підходять для оперативного вирішення багатьох питань, віднесених до відання місцевого самоврядування. До того ж очевидним також є те, що чимало таких питань не потребують колективного розгляду та вирішення на пленарних засіданнях відповідних рад.

Тому, на нашу думку, при розподілі повноважень у системі місцевого самоврядування кращим є той варіант, згідно з яким виконавчі органи за загальним правилом можуть вирішувати будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, за винятком тих, які мають вирішуватися виключно на місцевому референдумі або відповідними радами. Однак такий розподіл не повинен виключати права відповідних рад розглянути і вирішити будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування Конституцією і законами України. Це, звісно, не виключає можливості наділення виконавчих органів відповідних рад певними виключними повноваженнями, до яких мають бути віднесені питання, що за своєю природою не потребують колективного розгляду і вирішення представницькими органами місцевого самоврядування.

Практика функціонування місцевого самоврядування засвідчує також необхідність зміни процедури подолання «вето» сільського, селищного,

міського голови на рішення відповідної ради, яке може бути відхилено двома третинами голосів від загального складу відповідної ради, що не має під собою жодного теоретичного обґрунтування. Сюди слід також віднести потребу у зміні підходів до порядку обрання сільського, селищного, міського голови та формування виконавчих органів відповідних рад. У зв’язку з цим можна приєднатися до думки тих вчених, які вважають ліпшим той варіант, коли голова ради обирається самою радою і за посадою очолює її виконавчий орган [3, 652]. Відповідний спосіб заміщення цієї посади зумовлений тим, що сільський, селищний, міський голова обирається для здійснення функцій керівника виконавчого органу відповідної ради, який головує на її засіданнях, а тому його мандат має бути похідним від представницького органу, який уособлює територіальну громаду. Адже в тих випадках, коли процес обрання відповідних посадових осіб та формування виконавчих органів відбувається поза межами представницьких органів, створюється підґрунтя для постійних конфліктів між відповідними радами та сільськими, селищними, міськими головами за домінуючу роль у механізмі здійснення місцевого самоврядування. Таке протистояння мало (і має) місце в багатьох містах, селищах та селах, у результаті чого відповідні ради проголосували за недовіру та дострокове припинення повноважень відповідних голів.

Про потребу обрання цих посадових осіб відповідними радами засвідчує також той факт, що підготовка та проведення виборів понад 11 тис. сільських, селищних, міських голів об’єктивно супроводжується значними фінансовими витратами, що здійснюються за рахунок міського голови, який до того ж має називатися по-іншому, засвідчує досвід переважної більшості країн, де такі посадові особи місцевого самоврядування (мери, бургомістри, алькальди тощо), які головують на засіданнях рад та очолюють їх виконавчі органи, обираються представницькими органами (Велика Британія, Греція, Данія, Іспанія, Ірландія, Люксембург) або уряд (Нідерланди)коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України. Сюди слід віднести й те, що повноваження сільських, селищних, міських голів досить часто припиняються достроково, у результаті чого чимало територіальних громад змушені проводити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови. Зокрема, лише Верховна Рада України V-V! скликань призначила позачергові вибори цих посадових осіб у понад 850 містах, селищах і селах. Часто такі вибори через брак коштів або з інших причин не проводяться, в результаті чого територіальні громади тривалий час функціонують без відповідних посадових осіб, а їх функції здійснюють секретарі відповідних рад, які не призначені для виконання такої ролі. Крім того, обрання міських голів шляхом загальних виборів створює передумови для виникнення в системі місцевого самоврядування так званого роздільного правління, яке об’єктивно не є стабільним, а тому не може бути ефективним.

Слід також критично оцінити існуючу практику проведення виборів сільських, селищних, міських голів за так званою мажоритарною системою відносної більшості, коли обраним вважається кандидат, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися у цьому виборчому окрузі [18]. Адже це іноді призводить до обрання на відповідні посади непередбачуваних осіб, які або нездатні вирішувати питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, або опікуються лише власними інтересами, що не мають нічого спільного з інтересами та потребами територіальних громад.

Врешті-решт, про доцільність обрання радою сільського, селищного, Польща, Португалія, Франція) [19, 159]. Іноді в конституціях чи законах передбачається можливість їх обрання відповідною радою або населенням (Болгарія). Є випадки, коли відповідні посади заміщуються, як правило, з числа депутатів шляхом призначення, яке здійснює монарх (Бельгія) [19, 160-163].

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Європейська хартія місцевого самоврядування // Збірка договорів Ради Європи. Парламентське видавництво. — К., 2000.
  2. Конституція України : Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.
  3. Конституційне право України : підруч. / В. Ф. Погорілко, О. Ф Фріцький, О. В. Городецький та інші ; за ред. В. Ф. Погорілка — К., 1999. — 735 с.
  4. Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве самоврядування від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 // Конституційний Суд України : Рішення. Висновки. 1997—2001. Книга 1 / відп. ред. П. Б. Євграфов. — К., 2001. — С. 3—12.
  5. Пухтинський М. Кроки, що ведуть до мети // Місцеве самоврядування. — 1997. — № 3—4. —С. 3-7.
  6. Корнієнко М. І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання : навч. посіб. — К., 2005. — 144 с.
  7. Щебетун І. С. Організаційно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02. / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — Х., 2002. — 17 с.
  8. Куйбіда В. С. Конституційно-правові проблеми місцевого самоврядування в Україні. — Л., 2001. — 375 с.
  9. Карлов О. О. Формування інституту місцевого самоврядування. — К., 1993. — 112 с.
  10. Соляннік К. Є. Організація та діяльність виконавчих органів місцевих рад в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — Х., 2003. — 19 с.
  11. Конституційне право України : академ. курс : підруч. : у 2 т. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К., 2008. — Т. 2 — 800 с.
  12. Бальцій Ю. Ю. Правовий статус міського голови в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Одес. нац. юрид. акад. — О., 2006. — 18 c.
  13. Пережняк Б., Бальцій Ю. Нормативно-правова регламентація статусу міського голови // Муніципальний рух : новий етап розвитку : матеріали VII Всеукр. муніципал. слухань «Муніципальний рух в Україні — 10 років розвитку» (6-8 вересня 2001 р., м. Бердянськ) / за ред. М. Пух- тинського. — К., 2002. — С. 374-376.
  14. Коваль В. Щодо законодавчого врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів / В. Коваль, С. Линецький // Право України. — 2000. — № 1. — С. 44-46.
  15. Шкабаро В. М. Конституційно-правовий статус міста в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Інститут законодавства Верховної Ради України. — К., 2005. — 19 с.
  16. Глазунова С. М. Конституційний статус гірських населених пунктів України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02. — К., 2011. — 18 с.
  17. Прієшкіна О. В. Місцеве самоврядування в Україні : правове регулювання безпосередньої демократії : навч. посіб. — К., 2004. — 336 с.
  18. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 р. № 2487-VI // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 35-36. — Ст. 491.
  19. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / пер. з фр. В. Ховхуна. — К., 1996. — 420 с.
загрузка...
Top