Шляхи удосконалення законодавчого регулювання грошової оцінки земельних ділянок

До 90-х років правове регулю­вання суспільних відносин здійснювалось на засадах існу­вання виключної державної власності на землю та жорсткої планової еко­номіки. Відтак, земля не була предме­том обороту на підставі цивільно-пра­вових та інших правочинів. Усе зміни­лось після проголошення курсу на роздержавлення та приватизацію дер­жавного майна. Поряд із державною формою власності на землю були запроваджені приватна, колективна, комунальна форми власності на зем­лю. З´явилися приватні землевласни­ки та землекористувачі. Наслідком цього стало віднесення землі до неру­хомого майна та включення її в обо­рот на підставі оренди, міни, ренти, дарування, успадкування та інших правочинів. Це, у свою чергу, вимага­ло визначення дійсної вартості землі. Активно розпочався процес форму­вання правового механізму забезпе­чення здійснення оціночної діяль­ності.

На підставі аналізу якісного стану правового механізму забезпечення оціночної діяльності можна зазначи­ти, що нормативно-правові акти з оцінки земель мають суттєві недоліки, їм властива множинність, вони містять повтори, а також між ними існують суперечності. Окрім цього, за­кони не здійснюють комплексного врегулювання діяльності з оцінки зе­мель. Ці недоліки здебільшого зумов­лені тим, що шляхи удосконалення за­конодавчого регулювання грошової оцінки земельних ділянок не є достат­ньо дослідженими у спеціальній юри­дичній літературі [1]. Таким чином, тема цієї статті є надзвичайно актуаль­ною, а її дослідження сприятиме під­вищенню ефективності правового регулювання діяльності з оцінки земель та усуненню недоліків у законодавчому забезпеченні оціночної діяльності.

З метою систематизації існуючих нормативно-правових актів з оцінки земель виникає потреба у проведенні їх класифікації [2, 176; 3, 311-345].

Відтак, за предметом правового регу­лювання їх можна поділити на чотири групи.

До першої групи належать норма­тивно-правові акти, що визначають загальні засади здійснення оцінки зем­лі, — Закон України «Про оцінку зе­мель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІУ [4], Закон України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціноч­ну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІН [5], постанова Кабінету Міністрів України «Про за­твердження Національного стандарту № 1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав"» від 10 вересня 2003 р. № 1440 [6], постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національного стандарту № 2 "Оцінка нерухомого майна"» від 28 жовтня 2004 р. № 1442 [7].

Другу групу становлять норматив­но-правові акти щодо нормативної грошової оцінки земель сільськогос­подарського призначення та населе­них пунктів — постанова Кабінету Міністрів України «Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 23 березня 1995 р. № 213 [8], спільний наказ Дер­жавного комітету України із земель­них ресурсів та інших органів «Про Порядок нормативної грошової оцін­ки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 27 січня 2006 р. № 18/15/21/11 [9].

До третьої групи належать норма­тивно-правові акти щодо нормативної грошової оцінки земель несільського-сподарського призначення (крім зе­мель населених пунктів) — постанова Кабінету Міністрів України «Про Ме­тодику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського при­значення (крім земель населених пунктів)» від ЗО травня 1997 р. № 525

[10], наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та ін­ших органів «Про Порядок норматив­ної грошової оцінки земель несільсько­господарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)» від 27 січня 2006 р. № 19/16/22/11/17/12 [11].

Четверту групу становлять норма­тивно-правові акти щодо експертної грошової оцінки земельних ділянок — постанова Кабінету Міністрів України «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11 жовтня 2002 р. № 1531 [12], наказ Державного комітету України із земельних ре­сурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцін­ки земельних ділянок» від 9 січня 2003 р.№2 [13].

За сферою дії можна виділити за­гальні та спеціальні нормативно-пра­вові акти з оцінки земель. Загальні нормативно-правові акти з оцінки зе­мель поширюються на всі суспільні відносини з оцінки земель або на їх переважну більшість. До таких нор­мативно-правових актів належить Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІУ. Спеціальні нормативно-правові акти з оцінки земель поширюються лише на обмежену сферу суспільних відносин щодо оцінки земель. Такими обмеже­ними сферами суспільних відносин є: суспільні відносини щодо норматив­ної грошової оцінки земель сільсько­господарського призначення та насе­лених пунктів, щодо нормативної грошової оцінки земель несільського­сподарського призначення (крім земель населених пунктів), щодо екс­пертної грошової оцінки земельних ділянок.

Видами нормативно-правових ак­тів з оцінки земельних ділянок за юри­дичною силою є закони та підзаконні нормативно-правові акти. Підзаконними нормативно-правовими актами є: укази Президента України, постано­ви Кабінету Міністрів України, накази керівників державних комітетів тощо [2, 72]. Підзаконні нормативні акти різняться за юридичною чинністю [З, 334]. Юридична чинність підзаконних нормативних актів залежить від ста­новища органів держави, які видають ці акти, їх компетенції, а також від ха­рактеру і призначення самих актів. Акт нижчої державної інстанції має бути не лише «під законом», а й під нормативними актами усіх вищих дер­жавних органів, яким він покликаний відповідати. Так, акти Державного комітету України із земельних ресур­сів мають відповідати не лише Закону, а й нормативним документам Прези­дента, Кабінету Міністрів України. На жаль, останнім часом спостерігалося зворотне — нормативно-правовим актам з оцінки земель, прийнятим Державним комітетом України із земельних ресурсів (порядки), надава­лась перевага над нормативно-право­вими актами з оцінки земель, прийня­тими Кабінетом Міністрів України (стандарти та методики).

За суб´єктами нормотворчості нор­мативно-правові акти з оцінки земель можна поділити на закони, укази Пре­зидента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Державно­го комітету України із земельних ре­сурсів.

Вважаємо, що ця множинність нор­мативно-правових актів з оцінки зе­мель зумовлена тим, що у прийнятих законах не здійснюється комплексно­го правового регулювання суспільних відносин щодо оцінки земель. Окрім цього, норми матеріального права пе­реважають над нормами процесуаль­ного права. Разом з тим закон має передбачати здійснення комплексного врегулювання відповідного кола суспільних відносин, а також у ньому мають закріплюватись як норми ма­теріального, так і норми процесуаль­ного права. Якщо матеріальні правові норми лише називають, позначають права, обов´язки або заборони, то процесуальні встановлюють порядок, процедуру, «регламент» здійснення прав або виконання обов´язків, встанов­лених у матеріальних нормах [2, 83].

У теорії права справедливо зазна­чається, у зв´язку з необхідністю саме процедурно-процесуального забезпе­чення здійснення прав особи потрібно зважати на обставину, що самого лише номінального, «номенклатурного» їх закріплення в тексті Конституції, інших важливих законах ще не досить для юридичної захищеності особи. Та­ке декларування, «називання» саме по собі набуває не більш ніж формально-пропагандистського значення. Не від­повідаючи на запитання, як, яким способом, якими конкретними діями втілити в життя поіменоване право людини, закон перетворюється лише на обіцянку, декларацію, гасло, мету, програму, але ще «не дотягує до явища власне юридичного» [2, 18].

За цих умов обов´язок законодавця комплексно врегульовувати суспільні відносини з оцінки земель і встанов­лювати норми, які б визначали поря­док проведення оцінки земельних ді­лянок, перебрали на себе інші органи держави — Кабінет Міністрів України та Державний комітет України із зе­мельних ресурсів. Результати такої правотворчої діяльності знайшли за­кріплення замість законів у підзакон­них нормативно-правових актах. Ос­танні у свою чергу мають суттєві не­доліки. Це призвело до зниження рівня гарантування прав на землю.

Недоліки у правотворчій діяль­ності спричинили те, що існуючі нор­мативно-правові акти з оцінки земель містять повтори. Зокрема, однакові приписи щодо методичних підходів до оцінки земельних ділянок можна знайти у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Націо­нального стандарту № 1 «"Загальні за­сади оцінки майна і майнових прав" від 10 вересня 2003 р. № 1440, поста­нові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національного стандар­ту № 2 "Оцінка нерухомого майна"» від 28 жовтня 2004 р. № 1442, поста­нові Кабінету Міністрів України «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11 жовтня 2002 р. № 1531, наказі Державного комітету України із земельних ресурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок» від 9 січня 2003 р. № 2.

Недоліки нормативно-правових ак­тів щодо оцінки земель не вичерпу­ються існуванням повторів. Між ними існують колізії. Колізії у цій сфері виникли: між актами одного і того ж органу, проте виданими в різний час; між законами та підзаконними норма­тивно-правовими актами; між актами, прийнятими різними органами; між загальними та спеціальними актами.

Загальноприйняті шляхи вирішен­ня таких колізій передбачають, що між актами одного і того ж органу, проте виданими в різний час, застосовується акт, який був прийнятий пізніше. Між законами та підзаконними норматив­но-правовими актами колізія вирі­шується на користь закону як акта, який має вищу юридичну силу. Між актами, прийнятими різними органа­ми, застосовується акт, який має більшу юридичну силу. Колізії між за­гальними та спеціальними актами вирішуються залежно від того, прий­няті вони одним органом чи різними органами. Якщо такі акти прийняті одним органом, то застосовується ос­танній. Якщо ж вони прийняті різни­ми органами, то діє перший [14, 229-230].

Щодо суперечностей між правови­ми актами одного і того ж органу, про­те виданими в різний час, то вони ви­никли між наказами Державного комітету України із земельних ре­сурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцін­ки земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 8 липня 1999 р. № 72 [15] та «Про затверджен­ня Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо прове­дення землевпорядних та землеоціночних робіт» від 13 лютого 2001 р. № 28/18 [16]. Порядок, на відміну від Ліцензійних умов, передбачав вужче коло суб´єктів, які мали залучатись до виконання робіт з оцінки земельних ділянок. Отже, після введення в дію Ліцензійних умов, коло виконавців робіт з оцінки земель стало визнача­тись безпосередньо Ліцензійними умовами, прийнятими пізніше, на відміну від Порядку.

Колізії також виникли між закона­ми та підзаконними нормативно-пра­вовими актами, а відтак актами, прий­нятими різними органами. Зокрема, між підзаконними нормативно-право­вими актами, якими є постанова Кабінету Міністрів України «Про екс­пертну грошову оцінку земельних діля­нок несільськогосподарського призна­чення» від 16 червня 1999 р. № 1050 [17], накази Державного комітету України із земельних ресурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 8 липня 1999 р. № 72, «Про затвердження Ліцензій­них умов провадження господарської діяльності щодо проведення земле­впорядних та землеоціночних робіт» від 13 лютого 2001 р. № 28/18 та Зако­ном України «Про оцінку майна, май­нових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-111.

З огляду на те, що колізія в цьому випадку вирішується на користь акта вищої сили, це мало б призвести до припинення дії приписів підзаконних нормативно-правових актів, що супе­речили положенням цього Закону. Зокрема, в частині визначення суб´єк­тів оціночної діяльності, порядку провадження професійної підготовки оцінювачів, документів, які підтвер­джували достатній фаховий рівень підготовки оцінювача, мали б керува­тись виключно положеннями Закону.

Разом з тим склалась неоднозначна ситуація, коли поряд із дією Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяль­ність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІН продовжували діяти при­писи підзаконних нормативно-право­вих актів, які мали бути скасовані цим Законом. Зокрема, наказ Державного комітету України із земельних ре­сурсів «Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцін­ки земельних ділянок несільськогос-подарського призначення» від 8 липня 1999 р. № 72 втратив чинність за нака­зом Державного комітету України із земельних ресурсів від 24 лютого 2003 р. № 36 [18], проте фактично діяв до введення в дію 13 січня 2004 р. За­кону України «Про оцінку земель». Окрім цього, видача ліцензій на про­вадження землеоціночної діяльності відбувалась відповідно до наказу Дер­жавного комітету України із земель­них ресурсів «Про затвердження Ліцензійних умов провадження госпо­дарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт» від 13 лютого 2001 р. № 28/18.

Щодо колізій між загальними та спеціальними актами, то залишення без вирішення зазначених суперечно­стей призвело до обмеження прав та свобод громадян. Відповідно до ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини та громадяни­на не можуть бути обмежені, крім ви­падків, передбачених Конституцією [19]. Незважаючи на цей консти­туційний припис, саме це відбулось у Законі України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ГУ

Оскільки спеціальні положення щодо суб´єктів проведення оцінки зе­мель, порядку підготовки таких оці­нювачів не знайшли свого закріплен­ня у Законі України «Про оцінку май­на, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІН, то по­дальше правове регулювання цих суспільних відносин мало провади­тись у межах, визначених цим Зако­ном. Проте цього не сталося. Зокрема, у прийнятому згодом Законі України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р. № 1378-ІУ передбачено, що юридична особа замість одного оціню­вача (ст. 5 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та про­фесійну оціночну діяльність в Украї­ні») обов´язково повинна мати у штаті як мінімум двох. Окрім цього, разом із цим Законом, з метою уточнення ви­мог до суб´єктів оціночної діяльності, відбувається застосування наказу Державного комітету України із зе­мельних ресурсів «Про затвердження Ліцензійних умов провадження госпо­дарської діяльності щодо проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт» від 5 серпня 2009 р. № 423 [20]. Він, у свою чергу, посилює вимоги до суб´єктів оціночної діяльності. Зокре­ма, висувається вимога про наявність у складі юридичної особи спеціаліста

(за основним місцем роботи), який закінчив вищий навчальний заклад за спеціальностями «землевпорядкуван­ня» або «землевпорядкування та ка­дастр» за освітньо-кваліфікаційним рівнем «спеціаліст», «магістр», має стаж роботи за спеціальністю не мен­ше ніж три роки, та про наявність у фі­зичної особи — суб´єкта господарю­вання диплома про закінчення вищого навчального закладу за спеціальностя­ми «землевпорядкування» або «зем­левпорядкування та кадастр» за освіт­ньо-кваліфікаційним рівнем «спеціа­ліст», «магістр» та стажу роботи за спеціальністю не менше ніж три роки. При цьому під час здійснення прак­тичної діяльності з оцінки земельних ділянок функція землевпорядкування не провадиться. Отже, у суб´єктів оціночної діяльності не має потреби у спеціалістах за спеціальностями «зем­левпорядкування», «землевпорядку­вання та кадастр». Таким чином, вимо­ги про наявність відповідної кількості оцінювачів та певних спеціалістів не лише суперечать вимогам, які пред´яв­ляються до суб´єктів оціночної діяль­ності згідно із Законом України «Про оцінку майна, майнових прав та про­фесійну оціночну діяльність в Украї­ні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІП, а й обмежують їхні права.

Отже, виникає запитання про мож­ливі шляхи вирішення таких колізій. На нашу думку, керуючись запропоно­ваними розробками в теорії права [14, 229-230], на першому етапі можна за­пропонувати такі заходи щодо уник­нення існуючих суперечностей між нормативно-правовими актами: скасу­вати акти, що суперечать Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяль­ність в Україні», привести Закон України «Про оцінку земель» у відпо­відність до Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та про­фесійну оціночну діяльність в Украї­ні», з урахуванням наведених поло­жень Закону України «Про оцінку земель» у відповідність до Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяль­ність в Україні» прийняти нові Ліцен­зійні умови провадження господар­ської діяльності щодо проведення землеоціночних робіт.

Окрім викладеного, наведені недо­ліки можуть бути усунені за допомо­гою наступної систематизації норма­тивно-правових актів з оцінки земель [З, 256] у формі консолідації [21] та кодифікації [22]. Консолідація норма­тивно-правових актів з оцінки земель­них ділянок — це процес, у результаті якого існуюча множинність норматив­них актів з нормативної та експертної оцінки земель буде об´єднана в один законодавчий акт — Закон України «Про оцінку земель». Норми права, включені в попередні акти, мають ви­кладатись у цьому Законі у логічній послідовності. Існуючі на час система­тизації повтори та суперечності підля­гатимуть усуненню. У разі необхіднос­ті має бути проведено редагування відповідних статей.

Враховуючи те, що оцінка земель є одним із різновидів оцінки майна, на­ступним етапом систематизації, на на­шу думку, може стати кодифікація. Кодифікація передбачатиме система­тизацію законодавства з оцінки майна, майнових прав та професійної оціноч­ної діяльності. Результатом кодифі­кації може стати кодекс з оцінки май­на, майнових прав та професійної оці­ночної діяльності. На тій підставі, що предметами суспільних відносин з оцінки є земля, будівлі, споруди, об´єкти інтелектуальної власності то­що, цей акт не матиме єдиного предме­та і методу правового регулювання.

Отже, цей кодекс представлятиме си­стему норм різних галузей права, які використовуватимуться під час регу­лювання цієї сфери суспільних відно­син. За цих умов він матиме комплекс­ний, а не галузевий характер.

Таким чином, це дослідження доз­волило нам проаналізувати недоліки, притаманні законодавчому регулюванню грошової оцінки земельних ділянок, та запропонувати шляхи їх подолання. На нашу думку, визначені нами положення створять сприятливі умови для подальшої діяльності зако­нодавця з упорядкування існуючих нормативно-правових актів з грошо­вої оцінки земельних ділянок.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Драпиковский А. Недвижимость : комментарий к Международным правилам оценки / А. Драпи-ковский, И. Иванова. — К., 2004. — 60 с; Драпиковский А. И. Оценка земельных участков / А. И. Драпиковский, И. Б. Иванова. — Бишкек, 2003. — 288 с; Методичні основи грошової оцінки земель в Україні : навч. посіб. / Ю. Ф. Дехтяренко, М. Г. Лихогруд, Ю. М. Манцевич, Ю. М. Палеха. — К., 2007. — 624 с; Оценка имущества и имущественных прав / Ю. Гарбар, А. Драпиковский, И. Иванова и др. ; под общ. ред. С. Скрынько. — К., 2007. — 746 с; Пале­ха Ю. М. Економіко-географічні аспекта формування вартості територій населених пунктів наук. вид. / Ю. М. Палеха. — К., 2006. — 324 с.

2. Рабинович П. M. Основи загальної теорії права та держави : посіб. / П. М. Рабінович. — Боро-дянка, 1993. — 176 с.

3. Скакун О. Ф. Теорія держави і права : підруч. / О. Ф. Скакун. — X., 2001. — 656 с.

4. Про оцінку земель : Закон України від 11 грудня 2003 р. № 1378—IV // Офіційний вісник України. — 2004. — № 1. - С. 7.

5. Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні : Закон України від 12 липня 2001 p. № 2658-Ш // Офіційний вісник України. — 2001. — № 34. — С. 1.

6. Про затвердження Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав» : постанова Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 р. № 1440 // Офіційний вісник України. — 2003. — № 37. - С. 64.

7. Про затвердження Національного стандарту № 2 «Оцінка нерухомого майна» : постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 р. № 1442 // Офіційний вісник України. -2004.-№44.-С. 31.

8. Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів : постанова Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 р. № 213 // http: //www.zakon.rada.gov.ua

9. Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та на­селених пунктів : наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та інших органів від 27 січня 2006 р. № 18/15/21/11 // Офіційний вісник України. - 2006. — № 15. - С. 154.

10. Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) : постанова Кабінету Міністрів України від 30 травня 1997 р. № 525 // Офіційний вісник України. — 1997. — № 23. — С. 87.

11. Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів) : наказ Державного комітету України із земельних ре­сурсів та інших органів від 27 січня 2006 р. № 19/16/22/11/17/12 // Офіційний вісник України. -2006. - № 15. - С. 169.

12. Про експертну грошову оцінку земельних ділянок : постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2002 р. № 1531 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 42. — С. 144.

13. Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок : наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 9 січня 2003 р. № 2 // Український земельний ринок // http://www.land-ukraine.com

14. Малько А. В. Теория государства и права : учеб. / А. В. Малько. — M., 2001. — 776 с.

15. Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення : наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 8 липня 1999 р. № 72 // НАУ // http://www.zakon.nau.ua

16. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт : наказ Державного комітету України з питань регуля­торної політики та підприємництва, Державного комітету України із земельних ресурсів від 13 лютого 2001 р. № 28/18 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 9. — С. 669.

17. Про експертну грошову оцінку земельних ділянок несільськогосподарського призначення : постанова Кабінету Міністрів України від 16 червня 1999 р. № 1050 // Офіційний вісник України. - 1999. - № 24. — С. 167.

18. Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Комітету від 8 липня 1999 р. №72 : наказ Дер­жавного комітету України із земельних ресурсів від 24 лютого 2003 р. № 36 // НАУ // http://www.zakon.nau.ua

19. Конституція України. — К., 2006. — 128 с.

20. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт : наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 5 серпня 2009 р. № 423 // Офіційний вісник України. — 2009. — № 68. — С. 114.

21. Гранат Н. Л. Тема 12. Источники права / Н. Л. Гранат, В. В. Лазарев // Общая теория права и государства : учеб. / В. С. Афанасьев, А. П. Герасимов, В. И. Гойман и др.; под ред. В. В. Лазаре­ва. - 3-е изд. — М., 2002. — С. 197.

22. Сырых В. М. Теория государства и права : учеб. / В. М. Сырых. — М., 2004. — С. 231—234.

загрузка...
Top