Розмежування юрисдикції судів щодо вирішення справ за участю суб’єктів владних повноважень

Міжнародні експерти та науковці одностайні у висновку, що вирішення питання про необхідність утворення спеціалізованих судових юрисдикцій залежить від конкретного концептуального бачення розвитку судової та правової систем, а також від історично-правових і політичних передумов, що сформувались у державі. Однак у будь-якому випадку створення спеціалізованої юрисдикції, на їх думку, матиме сенс лише за умов обґрунтованого обрання правової сфери спеціалізації та чіткого окреслення її меж [1, 21-22].

Нині в Україні функціонують загальні, господарські та адміністративні суди, які при розгляді справ мають керуватися актами, що закріплюють процедури вирішення конфліктів певних видів. Цими ж нормативними документами визначено їх юрисдикцію.

Аналіз положень Цивільного процесуального кодексу України (далі — ЦПК) [2], Господарського процесуального кодексу України (далі — ГПК) [3] та Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС) [4] дає змогу стверджувати, що під час вирішення питання про віднесення правового спору до юрисдикції одного із судів законодавець враховує: а) суб’єктний склад такого спору; б) зміст правовідносин, з яких він виник. При цьому інформація про учасників спірних правовідносин і характер суспільного зв’язку між ними міститься в різних статтях згаданих процесуальних актів.

Зі змісту приписів ЦПК та КАС про завдання відповідних видів судочинства, а також про коло осіб, які беруть участь у справах, випливає, що всі фізичні та юридичні особи (у тому числі й ті, які репрезентують державу) здатні мати цивільні або адміністративні процесуальні права та обов’язки, можуть бути сторонами у справах, які вирішуються за процедурами зазначених кодексів. Статтею 1 ГПК представників держави віднесено до осіб, які мають право звернутися до господарського суду. Отже, суб’єкт владних повноважень може виступати стороною у будь-якому правовому спорі, а тому його причетність до його виникнення не може бути визначальним критерієм для розмежування юрисдикції судів.

Інформацію про зміст спірних правовідносин законодавець намагається викласти в нормах про юрисдикцію судів. При їх побудові у кожному зі згаданих процесуальних актів використано різні прийоми юридичної техніки.

Відповідний припис ГПК сформульовано з використанням казуїстичного прийому: у ст. 12 Кодексу наводиться перелік справ, розгляд яких віднесено до юрисдикції господарських судів. Стаття 15 ЦПК фіксує узагальнюючі формулювання щодо ознак справ, які розглядаються в порядку цивільного судочинства. Згідно із зазначеною нормою у цивільній процесуальній формі вирішуються справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, сімейних, трудових, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли їх розгляд провадиться за правилами іншого судочинства. Статтею 4 КАС встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім тих, для яких законом передбачено інший порядок судового вирішення. Водночас у ст. 17 цього Кодексу наводяться переліки спорів, на які поширюється юрисдикція відповідних судів, а також тих, які не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Отже, в КАС правило про юрисдикцію сформульовано з використанням як казуїстичного, так і абстрактного прийомів юридичної техніки.

Як свідчить практика, викладення нормативного матеріалу в такий спосіб не привело до вирішення проблеми розмежування юрисдикції судів. Адже законодавець зловживає використанням казуїстичного прийому, який, як відомо, має суттєвий недолік: яким би досконалим не був перелік конкретних фактів, він не може охопити всі факти такого роду.

В Інформаційному листі від 26 грудня 2005 р. Верховний Суд України запропонував своє бачення вирішення проблеми розмежування юрисдикції судів і зазначив, що за правилами КАС можуть розглядатися спори, які виникли між двома (декількома) суб’єктами стосовно їх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, де хоча б один із суб’єктів законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб’єктів, а останні, відповідно, зобов’язані виконувати вимоги та приписи владного суб’єкта. З урахуванням зазначеного виокремлено дві категорії справ, розгляд яких має відбуватись у порядку адміністративного судочинства: а) спори осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, в яких такий суб’єкт зобов’язує цих осіб учиняти певні дії, утриматися від учинення цього, нести відповідальність. При цьому згідно з нормами чинного законодавства ці особи зобов’язані виконувати такі рішення (вимоги) зазначеного суб’єкта; б) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у царині управління, а також щодо укладення і виконання адміністративних договорів [5].

Повністю погоджуючись із викладеною в Інформаційному листі позицією, зазначимо, що Суд акцентував увагу на спорах, розгляд яких ініційовано особами, не наділеними владними повноваженнями, які звернулися за судовим захистом, тому що вважали, що їх права, свободи та інтереси порушено у результаті реалізації представниками влади своїх управлінських функцій.

Проте згідно з КАС звертатися до суду мають право не тільки особи, чиї права, свободи чи інтереси порушено. Положеннями досліджуваного акта зафіксовано, що суб’єкти владних повноважень теж можуть ініціювати судовий розгляд справ; деякі з них називаються у згаданому Кодексі.

Так, за зверненнями суб’єктів владних повноважень у порядку адміністративного судочинства вирішуються справи:

1) зумовлені спорами між представниками влади з приводу реалізації ними компетенції у сфері управління, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС);

2) щодо укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС);

3) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян (п. 1 ч. 4 ст. 50 КАС);

4) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян (п. 2 ч. 4 ст. 50 КАС);

5) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України (п. 3 ч. 4 ст. 50 КАС);

6) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (п. 4 ч. 4 ст. 50, ст. 182 КАС);

7) про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності (ст. 180 КАС);

8) стосовно примусового відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (ст. 1831 КАС);

9) про припинення юридичних чи фізичних осіб — підприємців (п. 3 ч. 1 ст. 1832 КАС);

10) про стягнення грошових сум, яке ґрунтується на рішеннях суб’єкта владних повноважень, щодо яких завершився строк судового оскарження (п. 4 ч. 1 ст. 1832 КАС).

У зв’язку із введенням в дію Податкового кодексу України КАС доповнено ст. 1833, згідно з якою розгляд справи в адміністративному суді можуть ініціювати органи податкової служби з метою отримання судових рішень про: а) зупинення видаткових операцій платника податків на його рахунках; б) підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту його майна; в) стягнення коштів за податковим боргом. Наведений перелік справ не є вичерпним, бо в КАС встановлено, що законом можуть передбачатися й інші випадки звернення суб’єктів владних повноважень до адміністративного суду.

Нині чимало актів містять положення, згідно з якими суб’єктам управління належить вирішувати конфлікти з підвладними особами в судовому порядку. Фіксуючи такі приписи, законодавець не замислювався над тим, яким судом і в якому порядку мають розглядатися такі спори, а тому не визначив процесуальної форми для їх вирішення. За таких умов сформовано судову практику, відповідно до якої будь-які звернення представників влади, зумовлені реалізацією останніми управлінських функцій, розглядаються за процедурами КАС, якщо для їх вирішення не встановлено інший судовий порядок.

Проаналізувавши деякі з рішень Верховного Суду України, а також зважаючи на позицію Вищого адміністративного суду України з досліджуваного питання, М. Смокович стверджує, що представник влади може ініціювати розгляд справи в адміністративному суді, якщо: а) він має право апелювати до суду з метою реалізації своїх повноважень; б) спір виник з публічних відносин і законом чітко закріплено предмет спору, з яким суб’єкт владних повноважень може звернутися до суду. Такий підхід дозволив дійти висновку, що незалежно від того, яку позовну вимогу висунуто, суд превентивно захистить права та інтереси підвладної особи, якщо визнає позов владарюючого суб’єкта безпідставним. При цьому, завдання адміністративного судочинства виконуються якнайкраще: якщо відповідачем виступає підвладна особа, то її права ще не порушено, а суд, установивши на стадії розгляду справи незаконність дій суб’єкта владних повноважень, припинить такі дії шляхом постановлення рішення про відмову в задоволенні його позову [6].

Вирішуючи питання про віднесення до адміністративної юрисдикції справ, розгляд яких ініціюється суб’єктами владних повноважень, на нашу думку, слід керуватися тими основоположними нормами КАС, якими окреслюються завдання й принципи адміністративного судочинства. їх аналіз дає змогу визначитися із тим, яку роль відіграють судові органи в забезпеченні прав, свобод та інтересів підвладних осіб, і дійти висновку про мету запровадження специфічних процедур розгляду конфліктів за участю суб’єктів управління.

Статтею 2 КАС проголошено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень при здійсненні ними управлінських функцій. Виконання задекларованого завдання забезпечується насамперед запровадженням в адміністративному судочинстві принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі, згідно з чим суд відіграє активну роль у процесі, а саме: а) уповноважується вживати передбачені законом заходи щодо виявлення і витребування доказів (у тому числі з власної ініціативи); б) може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів підвладних осіб та ін.

Навіть у випадку, коли розгляд справи ініційовано представником влади, суд повинен використовувати запроваджені КАС правила з метою захисту прав, свобод та інтересів осіб, не уповноважених керувати поведінкою інших суб’єктів. Іншими словами, під час розгляду справи суду належить перевіряти діяльність представників влади, а не оцінювати поведінку підвладних осіб.

Приміром, згідно із Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» рішення про видворення з України іноземця або особи без громадянства може бути прийнято органом внутрішніх справ, органом охорони державного кордону чи Служби безпеки України. Таке рішення є індивідуальним актом управління й, відповідно, тягне юридичні наслідки. Якщо особа, щодо якої прийнято рішення, не оскаржила його, рішення набирає чинності, але примусове його виконання можливе лише на підставі постанови адміністративного суду, яка відповідно до ч. 5 ст. 32 Закону ухвалюється за результатами розгляду позову, що надійшов з одної із названих владних інституцій [7]. Таким чином, суд фактично надає дозвіл на примусове виконання управлінського акта, а тому перед ним постає завдання перевірити легітимність цього документа, що передбачає оцінку не стільки поведінки особи, стосовно якої використовується примусовий захід, скільки дотримання вимог, що ставляться до правових актів управління.

На інших обставинах має зосереджуватися суд при вирішенні спорів за позовами суб’єктів владних повноважень, якщо останні висувають вимоги про застосування щодо підвладних осіб адміністративно-господарських санкцій.

Наприклад, згідно зі ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» до суб’єктів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу з конфіскацією грального обладнання. Рішення про накладення цих санкцій ухвалює суд за результатами розгляду позовної заяви органів міліції або органів державної податкової служби [8]. Отже, при розгляді відповідної справи суд оцінює діяльність суб’єкта господарювання, встановлює факт учинення ним правопорушення і використовує стосовно нього заходи відповідальності.

Законодавцем не визначено, до юрисдикції якого суду належить вирішення подібних конфліктів. Вищий адміністративний суд України, зважаючи на чинні нормативно-правові акти, констатує, що такі справи слід вирішувати за правилами адміністративного судочинства, бо закон уповноважує суб’єкта влади звертатися до суду з подібною вимогою [9].

Дозволимо собі зауважити, що вирішення питання про притягнення до юридичної відповідальності суб’єктів господарювання за правилами КАС призводить до свідомого ігнорування основоположних приписів цього Кодексу, чим спотворюється ідея запровадження в Україні нового способу захисту прав, свобод та інтересів підвладних осіб від свавілля з боку представників влади.

Очевидно, що вирішення у такий спосіб проблеми розмежування юрисдикції судів щодо справ за зверненнями суб’єктів владних повноважень стало можливими з причин недосконалості чинних нормативних приписів. В Україні немає кодифікованого акта про відповідальність суб’єктів господарювання за правопорушення у сфері державного управління. Отже, бракує уніфікованого порядку накладення на них санкцій, подібного тому, який діє щодо фізичних осіб завдяки існуванню Кодексу України про адміністративні правопорушення. Проте навіть за таких умов, приєднуючись до позиції, висловленої фахівцями, які репрезентують господарське право [10; 11], пропонуємо доповнити КАС положенням, яким установити, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративно-господарських санкцій. Останні, у свою чергу, віднести до юрисдикції судів господарських. Введення такого припису стане ще одним важливим кроком на шляху забезпечення стабільного й однакового правозастосування при відправленні правосуддя по спорах за участю представників влади.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Осетинський А. Й. Конкуренція судових юрисдикцій в аспекті забезпечення усталеної судової практики у земельних спорах // Вісник господарського судочинства. — 2009. — № 5. — С. 21-24.
  2. Цивільний процесуальний кодекс України : прийнятий Верховної Радою України 18 березня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2004. — № 40-41, 42. — Ст. 492.
  3. Господарський процесуальний кодекс України: прийнятий Верховною Радою України 6 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 6. — Ст. 56.
  4. Кодекс адміністративного судочинства України: прийнятий Верховною Радою України 6 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 35-36, № 37. — Ст. 446.
  5. Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами : Інформаційний лист Верховного Суду України від 26 грудня 2005 р. // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2. — С. 124-126.
  6. Смокович М. Суб’єкт владних повноважень як позивач в адміністративному судочинстві // Вісник Вищого адміністративного суду України. — 2010. — № 2. — С. 52-63.
  7. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : Закон України від 14 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 23. — Ст. 161.
  8. Про заборону грального бізнесу в Україні : Закон України від 15 травня 2009 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2009. — № 38. — Ст. 536.
  9. Щодо порядку стягнення санкцій, пов’язаних із забороною організації і проведення азартних ігор на території України : Лист Вищого адміністративного суду України від 28 вересня 2009 р.
  10. Литвинова Г. П. Проблеми розмежування юрисдикції спеціалізованих судів України : випадковість чи закономірність? / Г. П. Литвинова, С. В. Ребриста // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 1. — С. 24-26.
  11. Щербина В. С. Адміністративно-господарські санкції в системі заходів господарсько-правової відповідальності // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2. — С. 180-185.
загрузка...
Top