Районні у містах ради як конституційний інститут

Та обставина, що у вересні 2010 р. Київська міська рада отримала право вирішувати питання про неутворення районних у цьому місті рад [1] та негайно скористалася цим правом, є свідченням того, що цей процес матиме своє продовження і в інших містах з районним поділом. Тому свідченням, наприклад, є опублікована в ЗМІ позиція Міністра регіонального розвитку та будівництва України [2], а також практика діяльності ряду міських рад, які вже прийняли рішення про неутворення районних рад та створили замість них «районні адміністрації» як периферійні ланки свого виконкому.

За даними статистики в Україні налічується 26 міст з районним поділом, які поділяються загалом на 118 районів. Першим містом, де міська рада прийняла рішення про неутворення районних у місті рад, був Львів. Потім така практика була поширена на Одесу, Запоріжжя, Миколаїв, Горлівку, Макіївку, а тепер уже і Київ. З цих же причин 31 жовтня 2010 р. не були переобрані районні ради у містах Вінниці та Харкові.

Це зумовлює актуальність, теоретичну та практичну значимість теми цієї публікації.

Насамперед зазначимо, що районні у містах ради є інституцією, прямо передбаченою Основним Законом нашої держави. «Районні у містах ради та голови цих рад, — зазначається в абзаці 3 п. 8 Розділу XV «Перехідні положення», — здійснюють свої повноваження відповідно до закону».

Про це йдеться і в чинному Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон). «Районні у містах ради, — зазначається там, — після набуття чинності цим Законом здійснюють свої повноваження відповідно до закону. Обрання нового складу цих рад проводиться в порядку, що передбачений цим та іншими законами» (абзац 2 п. 2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення»).

Отже, як Основний Закон нашої держави, так і спеціальний Закон чітко орієнтують на подальше функціонування районних у місті рад, а не на їх ліквідацію.

Районні в місті ради, як відомо, є органами місцевого самоврядування, що представляють територіальні громади районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах права суб’єкта комунальної власності (ч. 5 ст. 6, ч. 4 ст. 16 Закону). Територіальні ж громади районів у містах, як і їх по-

вноважне представництво — районні ради, є також суб’єктом місцевого самоврядування, передбаченим та врегульованим не тільки Законом, а й самою Конституцією України (ч. 1 ст. 142).

Отже, у законодавця, як видається, не було достатніх конституційних підстав для наділення будь-яких інших суб’єктів, окрім самих територіальних громад районів у містах, правом приймати рішення про неутворення (ліквідацію) районів у містах.

Чим же мотивують свою позицію прихильники ліквідації районних у містах рад? Насамперед ч. 5 ст. 140 Конституції України такого змісту: «Питання організації управління районами у містах належить до компетенції міських рад», а також ч. 2 ст. 5 та абзацом 3 п. 2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, відповідно до яких територіальним громадам міст з районним поділом та міським радам таких міст надано право вирішувати питання як про утворення, так і про неутворення районних у місті рад.

Такий стан конституційного врегулювання особливостей здійснення місцевого самоврядування у містах з районним поділом, коли положення Основного Закону з одного і того самого питання змістовно не поєднані, потребує як мінімум їх офіційного тлумачення.

З огляду на це заслуговує на увагу Рішення Конституційного Суду України (далі — КСУ) від 9 лютого 2000 р. (справа про місцеве самоврядування), відповідно до якого оспорювані положення ч. 5 ст. 6 та абзац 3 п. 2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону були визнані такими, що відповідають Конституції України.

Стосовно ж ч. 1 ст. 142 та абзацу 3 п. 8 Розділу XV «Перехідні положення» самої Конституції України, то вони, на думку КСУ, хоча змістовно і не пов’язані з ч. 5 ст. 140 та іншими статтями Основного Закону, проте між цими нормами немає суперечності, оскільки відповідно до ст. 146 Конституції України «інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом» [3].

Отже, вже понад десять років тому нібито поставлено крапку в перманентних дискусіях щодо того, чи має право на існування місцеве самоврядування у районах міст з районним поділом. Адже, вирішуючи спір щодо конституційності положень Закону, які визначають територіальні громади районів у містах та районні в містах ради як окремі суб’єкти, що мають право самостійно здійснювати місцеве самоврядування та бути самостійними суб’єктами комунальної власності, КСУ у такий спосіб, як про це справедливо зазначається в юридичній літературі, захистив зазначене право [4].

Проте питання про долю районних у містах рад і після зазначеного Рішення КСУ продовжує залишатися дискусійним, оскільки ті положення Закону, що дають право їх неутворювати (ліквідовувати), на предмет відповідності їх Конституції України спеціально не ставилися, а отже, і не перевірялися.

Не зроблено цього і в Рішенні КСУ від 13 липня 2001 р. (справа про адміністративно-територіальний устрій), хоча це не завадило йому у резолютивній частині записати таке: «Під поняттям «організація управління районами у містах», що міститься в частині п’ятій статті 140 Конституції України, в системному зв’язку з її статтями 142, 143, треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно- територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України» [5].

Рішення КСУ, як відомо, є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим. Проте це зовсім не означає, що воно не може бути предметом науково-критичної оцінки.

Насамперед звертає на себе увагу та обставина, що тлумачачи положення ч. 5 ст. 140 Конституції України в системному зв’язку з її ст. 142, КСУ не врахував свою попередню позицію з приводу того, що територіальна громада району в місті є самостійним суб’єктом місцевого самоврядування, статус якого врегульований у самому Основному Законі, а отже, без її згоди не можна вирішувати як питання адміністративно-територіального поділу міста (об’єднання, роз’єднання, скорочення кількості районів тощо), так і питання про неутворення (ліквідацію) районних у місті рад.

Стосовно ж тих положень Закону, що дають право вирішувати питання про неутворення (ліквідацію) районних у містах рад, то вони, на нашу думку, не є логічно завершеними, а окремі з них прямо суперечать Основному Закону України.

Так, наприклад, спостерігається певна неузгодженість між положеннями ч. 2 ст. 5 Закону, що дають право територіальним громадам міст з районним поділом та міським радам приймати рішення про утворення районних у місті рад (там, де вони з якихось причин поки що відсутні, наприклад, у новоутворених міських районах), та положеннями абзацу 3 п. 2 Розділу V Закону, де йдеться зовсім про інше — про неутворення таких рад і в тих районах, де вони давно діють.

Викликає подив також та обставина, що право приймати рішення про неутворення районних у місті рад рівною мірою адресовано Законом двом не рівним за ступенем легітимності їх рішень суб’єктам місцевого самоврядування — територіальним громадам міст з районним поділом та міським радам, з огляду на що це право перебирають на себе зазначені ради. До того ж це право помилково тлумачиться ними як абсолютне та нічим не обмежене, а приписи Закону про те, що їх рішення мають прийматися «з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад міста», просто ігноруються.

Як наслідок, подібні рішення міських рад приймаються незважаючи на численні протести з боку районних у місті рад та всупереч рішенням судових органів, до яких вони звертаються для захисту своїх прав.

Особливе занепокоєння викликає та обставина, що при вирішенні таких важливих питань Закон не вимагає врахування думки самої територіальної громади району в місті — суб’єкта місцевого самоврядування, визначеного ч. 1 ст. 142 Конституції України як одного з власників комунального майна.

Добре відомо, що за усталеною цивільно-правовою доктриною право розпорядження майном має належати власникові цього майна. З огляду на це особливо некоректно виглядають положення ч. 4 ст. 16 Закону, відповідно до яких право на управління майном, що знаходиться у власності територіальних громад районів у місті, перебирає на себе міська рада навіть і в тому випадку, коли на це немає згоди з боку цієї громади.

Нам видається, що проблеми вдосконалення організації місцевого самоврядування в містах з районним поділом можна вирішити в інший, більш демократичний та конституційний спосіб. Йдеться насамперед про так званий інститут добровільного об’єднання (роз’єднання) територіальних громад.

Згідно з цим інститутом таке об’єднання може бути здійснено або за принципом муніципального унітаризму — з втратою правосуб’єктності територіальних громад, що об’єдналися в одну, або ж за принципом муніципального федералізму — зі збереженням правосуб’єктності та правом добровільного виходу.

Головне ж полягає в тому, що таке об’єднання має здійснюватися територіальними громадами добровільно, а рішення прийматися ними на місцевому референдумі. Об’єднання територіальних громад в одну тягне за собою і об’єднання їх комунального майна та створення єдиного їх представницького органу — ради.

Чинний Закон поки що дозволяє добровільне об’єднання лише територіальних громад сусідніх сіл (ст. 6). Проте це зовсім не означає, що це право не може бути надане й іншим їх ланкам [6], зокрема територіальним громадам районів у містах.

Зупинимося тепер ще більш детально на тих аргументах, які наводяться прихильниками ліквідації районних у місті рад для обґрунтування своєї позиції.

Територіальні громади районів у містах та районні в місті ради — штучна ланка у системі місцевого самоврядування, — наголошують вони. її існування спростовується наукою про місцеве самоврядування. Адже не може бути територіальної громади в іншій громаді.

У вітчизняній науці конституційного права є два підходи до розуміння походження тих владних повноважень, процесом реалізації яких є місцеве самоврядування, — державницький та громадівський, а також їх різні модифікації.

Прихильники громадівського підходу вважають, що коріння цих повноважень — у самій громаді, в її природних правах, які держава лише визнає та гарантує. Прихильники ж державницького підходу розглядають місцеве самоврядування як процес реалізації децентралізованих державою владних повноважень на рівень недержавних за своєю природою суб’єктів, якими є територіальні громади (територіальні спільноти громадян) та ті органи, які вони обирають (органи місцевого самоврядування).

З огляду на це по-різному вирішуються і питання про той рівень, на якому має здійснюватися місцеве самоврядування. З точки зору прихильників громадівської концепції — це так звані природні одиниці, якими є села, селища, міста. Тільки на цьому рівні можуть існувати територіальні громади, — вважають вони. З точки зору прихильників державницької концепції місцеве самоврядування може здійснюватися на будь-якому рівні адміністративно-територіального поділу держави, в тому числі й на рівні районів у містах.

З двох розглянутих концептуальних підходів найбільш сучасним, європейським є, як видається, державницький підхід. Його основні ідеї втілені у Європейській хартії (ст. 3) та у Всесвітній Декларації (ст. 2) місцевого самоврядування, а тепер уже і в новому Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики». Важливою засадою внутрішньої політики нашої держави, зазначається там, є утвердження місцевого самоврядування як фундаменту народовладдя, розширення повноважень місцевих рад шляхом децентралізації функцій органів державної влади, гармонізація загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів [7].

Твердження про те, що у системі місцевого самоврядування не може бути територіальної громади всередині іншої громади, не витримує критики з позиції європейської практики.

Так, наприклад, місто Копенгаген є комуною (територіальною громадою. — М. К.), до складу якої входять усі ті комуни, які свого часу були приєднані до цього міста внаслідок зростання його території та не втратили своєї правосуб’єктності. Або інший приклад. Місто Париж поділяється на двадцять районів, що, як і місто в цілому, мають статус комун.

Така практика властива і ряду країн постсоціалістичного характеру. Так, наприклад, у Конституції Республіки Македонія є такий запис: «Одиницями місцевого самоврядування є муніципалітети. У межах муніципалітета можуть бути встановлені й інші форми самоврядування на місцях» (ст. 114). Про це ж, але конкретніше сказано і в Основному законі сусідньої нам Угорщини: «Об’єднання виборців в общинах, містах, столиці та її районах, а також в округах мають право на місцеве самоврядування» (ст. 42).

Які ж іще аргументи висловлюються прихильниками ліквідації районних у місті рад? Діяльність цих рад та їх виконавчих органів, вважають вони, є малоефективною, призводить до надмірної політизації управління міським господарством, не сприяє проведенню політики економії бюджетних коштів, скороченню адміністративно-управлінського персоналу.

У зв’язку з цим характерною є позиція одного з добре знаних в Україні парламентарів з приводу рішення Київської міської ради про ліквідацію районних у цьому місті рад. «Відсутність районних рад у столиці дасть можливість оперативно, без політичної тріскотні приймати необхідні для міста рішення», — наголосив він у своєму інтерв’ю ЗМІ [8].

З такою позицією не можна погодитися, оскільки вона прямо суперечить уже цитованим положенням ст. 4 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», а також не витримує критики і з позиції здорового глузду. Адже так можна договоритися і до того, що зайвими є і міські ради та представницькі органи взагалі.

В Україні, як відомо, завжди були і є зараз прихильники «десоветизації» системи місцевого самоврядування. Нині, стверджують вони, основна роль у цій системі має належати не депутатському корпусу, а керівникам виконавчих органів, бо тільки вони можуть ефективно працювати та здійснювати реформу в інтересах громадян — членів територіальних громад. Стосовно ж рад, то основним їх недоліком, на думку прихильників цієї точки зору, є їх колегіальність, а отже, неоперативність та безвідповідальність при вирішенні ними питань.

Місцеві ради, як про це свідчить світовий та європейський досвід, не є витвором тільки колишньої радянської системи. Вони — невід’ємний елемент системи місцевого самоврядування в його світовому та європейському вимірах. «Це право (право на місцеве самоврядування. — М. К.), — як зазначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, — здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи» (ч. 2 ст. 3).

У радах як представницьких органах місцевого самоврядування, в тому числі й районних у містах радах, закладений великий потенціал. їх існування та належне функціонування є важливою гарантією від таких негативних явищ, як свавілля, бюрократизм, корупція в діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування та його посадових осіб тощо.

Відповідно до Закону (ст. 41) повноваження районних у містах рад мають два джерела свого наповнення, а тому за своєю природою поділяються на дві групи — власні та делеговані їм міськими радами.

Природно, що до власних повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів належить здійснення ними управління рухомим, нерухомим майном та іншими об’єктами, що належить до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження та виконання ними бюджетів районів тощо. Все ж інше, як відомо, делегується міськими радами «за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах».

Законом, як бачимо, встановлена гнучка система перерозподілу повноважень у системі місцевого самоврядування великого міста. Вона містить великий демократичний потенціал. Завдяки його належному використанню може бути досягнута певна гармонія інтересів у територіальній громаді міста, в тому числі між його центром та околицями. Крім цього, відповідні міські ради мають можливість звільнитися від питань поточного характеру та зосередитися на головних стратегічних питаннях розвитку міста.

З огляду на це заслуговує критичної оцінки практика роботи окремих міських рад, які під час розподілу своїх повноважень з районними радами навмисно звужують їх повноваження, чим створюють ситуацію, яка дозволяла б їм говорити про неефективність цієї ланки органів місцевого самоврядування, а отже, про необхідність її ліквідації.

Не витримує критики також твердження прихильників ліквідації районних у місті рад, що такий захід сприятиме утворенню єдиної системи управління міським господарством, скороченню адміністративно-управлінського персоналу. Практика ж свідчить про зворотне. Скорочується лише районна рада як представницький орган, члени якої працюють на громадських засадах, а отже, великих витрат на своє утримання не потребують. На базі ж ліквідованих виконавчих органів районних рад створюються районні адміністрації майже з тими ж функціями, але безпосередньо підпорядковані міському голові та підзвітні міській раді.

Районні адміністрації, як відомо, не передбачені чинним Законом, не вписуються в наше уявлення про систему виконавчих органів загальної та спеціальної компетенції міської ради, а тому численні спроби їх законодавчого врегулювання поки що не досягли своєї мети.

Нам видається, що на долю районних у місті рад великою мірою впливає суб’єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже важлива. За Конституцією України (ч. 2 ст. 141) він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст. 12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади міста, а також власними повноваженнями з вирішення низки питань, зокрема кадрових (ст. 42). Проте у містах з районним поділом повноваження міського голови фактично «обмежені» тим, що в кожному районі є рада, її виконком та голова цієї ради, а отже, треба рахуватися з певною автономією цих органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема при вирішенні питань, пов’язаних з управлінням об’єктами комунальної власності.

Саме ця обставина, на наше переконання, є головною причиною того, що у містах з районним поділом не припиняються спроби ліквідувати районні в місті ради.

Отже, особливості здійснення місцевого самоврядування у містах з районним поділом потребують більш чіткого та несуперечливого конституційного і законодавчого врегулювання.

Держава, якщо вона демократична, не може не демонструвати свого бажання та спроможності до самообмеження на користь місцевого самоврядування. Це ж має стосуватися і великих міст з районним поділом, їх міських рад та головних посадових осіб територіальних громад цих міст — міських голів.

Районні у містах ради як конституційний інститут та дієва ланка у системі місцевого самоврядування міст з районним поділом мають бути збережені й у процесі конституційної та муніципальної реформ.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» щодо порядку утворення районних рад» від 7 вересня 2010 року // Голос України. — 2009. — 9 верес.
  2. Яцуба В. Ліквідувати районні в містах ради необхідно було вже давно // Голос України. — 20І0. — 1 верес.
  3. Вісник Конституційного Суду України. — 2000. — № 1. — С. 22.
  4. Борденюк В. Конституційний Суд України і сфера місцевого самоврядування // Вісник Конституційного Суду України. — 2005. — № 3. — С. 66—67.
  5. Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 4. — С. 25.
  6. До такого висновку прийшов Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 18 червня 2002 р. (Справа про об’єднання територіальних громад) // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 3. — С. 34.
  7. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 40. — Ст. 527.
  8. Голос України. — 2010. — 27 листоп. — С. 5.
загрузка...
Top