Публічно-правові та приватноправові засади в земельному законодавстві України

Земельне законодавство — це самостійна галузь законодавства України, яка є системою нормативно-правових актів, що регулюють земельні відносини. Фундамент формування сучасного земельного законодавства було закладено в останньому десятиріччі ХХ ст. В основі цього процесу лежало як створення нових правових інститутів і механізмів земельної реформи, так і необхідність забезпечення правонаступності правового регулювання земельних відносин. Сучасне земельне законодавство розглядає землю в комплексі: і як природний ресурс, і як майно. Саме земельне законодавство, поєднуючи приватноправові і публічно-правові методи впливу, покликане і здатне забезпечити раціональне використання й охорону земель як основного національного багатства, перебуває під особливою охороною держави. Створення ринково орієнтованого обігу земель передбачає виявлення, врахування, забезпечення оптимального поєднання і гармонізації приватних і публічних потреб та інтересів учасників земельних відносин. У цих умовах закономірно актуалізується проблема співвідношення публічно- правових і приватноправових засад у земельному законодавстві України.

У науці земельного права проблеми методології земельного права досліджувалися такими вченими-правознавця- ми, як В. Андрейцев, Г. Балюк, Ю. Вовк, В. Гуревський, А. Гетьман, І. Каракаш, П. Кулинич, В. Мунтян, В. Носік, О. Погрібний, В. Семчик, Н. Титова, Ю. Шемшученко, М. Шульга, В. Янчук та ін. Оскільки перехід до ринку не може не супроводжуватися відродженням ідеї приватного і публічного права, інтеграцією правового регулювання, слід звернути увагу на прямий зв’язок великої кількості проблем у галузі земельних відносин з ігноруванням необхідності оптимізації опосередкування приватних і публічних інтересів.

Мета цієї публікації полягає в дослідженні особливостей співвідношення публічно-правових і приватноправових засад у земельному законодавстві України.

Переходячи до викладення основного матеріалу, хочемо зазначити, що об’єктом науки земельного права є вивчення закономірностей правового регулювання земельних відносин, у тому числі проблеми взаємодії публічно-правових і приватноправових засад їх регулювання. Наукові дослідження цієї проблематики є надзвичайно актуальними і необхідними для теорії та практики. Дослідження різноманітних земельно-правових явищ лише з позицій публічного або приватного права не дає повного і всебічного уявлення про їхню юридичну природу, не дозволяє досягти мети комплексного вивчення складних відносин у галузі використання та охорони земель, запропонувати дієві способи вдосконалення земельного законодавства України. Слід зазначити, що радянська юридична наука не визнавала поділу радянського права на приватне і публічне. Основним мотивом заперечення такого поділу було те, що основою приватного права є приватна власність, а якщо вона відсутня, то відсутнє і приватне право. Сьогодні визнання приватної власності на землю, залучення земельних ділянок у ринкових обіг зумовлює розвиток приватноправових засад у земельному законодавстві. Приватноправове регулювання земельних відносин характеризується такими принципами, як визнання і захист приватної власності на землю; незалежність, автономність суб’єктів земельних відносин; рівність суб’єктів права власності на землю. Саме у ці аспекти приватноправового регулювання земельних відносин втручаються публічно-правові засоби, що виражається в певному обмеженні права приватної власності на землю, обмеженні свободи земельних право- чинів, мораторію на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення тощо. Втручання публічно-правових засад у сферу ринкових земельних відносин спрямоване на захист інтересів всього суспільства. У сучасних умовах пріоритетним є формування соціально орієнтованого земельного ринку, а він не можливий без втручання в земельні ринкові відносини публічно-правових засад.

Відповідно до ч. 3 ст. 1 Земельного кодексу України використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі [1]. Тобто особливість земельного законодавства полягає в тому, що воно є сферою взаємодії приватних і публічних інтересів, у зв’язку з чим регулювання земельних відносин здійснюється з використанням публічно- правових і приватноправових засобів. Сьогодні не можна віднести ту або іншу галузь права лише до приватного права або лише до публічного права.

Об’єктом дослідження у проблемі співвідношення публічно-правових і приватноправових засад у земельному законодавстві є, передусім, норми об’єктивного права. Цей підхід дає змогу виявити основоположний принцип регламентації земельних відносин, тобто визначити відповідний земельному праву тип правового регулювання. Приватноправовий тип регулювання земельних відносин характеризується тим, що його основоположною засадою є прагнення наділити учасників земельних відносин певними правами і можливостями їх реалізації. За характером норм і спрямованістю регулювання приватне право є переважно дозвільним. Головним результатом його регулюючого впливу є не накладення заборон і обмежень, а надання певних прав. Публічно-правовий тип регулювання характеризується тим, що в галузях публічного права на перший план висувається обов’язки учасників суспільних відносин у різних його формах (заборони, приписи тощо). За характером норм і спрямованістю впливу публічне право є переважно імперативним, а основним результатом його впливу має бути неухильне виконання учасниками суспільних відносин вимог, що містяться в законі [2, 7]. Проте не можна погодитися і з розглядом приватного і публічного права як двох галузей з відмовою від традиційного поділу права на цивільне, сімейне, земельне, адміністративне, кримінальне та інші галузі [3, 38]. Приватне і публічне право виступають як дві основні сфери правового регулювання, кожна з яких регламентує відповідну галузь суспільних відносин. Проте в самих цих галузях існують відносно відособлені групи однорідних відносин, і кожна з них вимагає специфічного способу правового впливу, формує особливу форму правового регулювання [4, 16; 5, 20].

З точки зору Є. Суханова, приватне і публічне право у всіх розвинених правопорядках продовжують існувати як дві самостійні, незалежні гілки правового регулювання, як два різні типи правового впливу на суспільні відносини [6, 24]. Проте слід визнавати і враховувати, що приватна і публічна сфери завжди взаємодіють одна з одною, внаслідок чого з’являються окремі галузі права, в яких елементи публічно-правового регулювання проникають у приватне право і навпаки. Виявляючи елементи публічно-правового і приватноправового регулювання в земельному законодавстві та визначаючи їх характерні риси, слід керуватися тим, що основним критерієм розмежування приватного і публічного права є відмінність у прийомах і способах впливу тієї або іншої галузі права на суспільні відносини. Для правильної їх диференціації також необхідно враховувати послідовність факторів, що впливають на формування правових норм, відповідно до якої інтереси суб’єктів визначають вміст суспільних відносин, а специфічні властивості цих відносин, у свою чергу, зумовлюють характер законодавчих приписів.

Комплексний (приватноправовий і публічно-правовий) характер юридичного оформлення земельних відносин знаходить свій термінологічний прояв у чинному законодавстві. Зокрема, терміну «земля», природному об’єкту і природному ресурсу, що є об’єктом земельних відносин поряд з земельними ділянками, законодавством надається більш публічно-правове забарвлення, а терміну «земельна ділянка» — приватноправове. Тому, використовуючи поняття «земля» і «земельна ділянка», законодавець у різних ситуаціях розставляє акценти в одних випадках на публічно-правовий бік відповідного об’єкта, в інших — на приватноправовий. Проте, якщо розглядати фактичний стан земельних відносин, то сама земля є сукупністю земельних ділянок [7, 9].

Публічно-правові засади земельного законодавства об’єктивно зумовлені принципами, що визначають необхідність, цілі, риси, вміст і порядок використання публічно-правових засобів у механізмі земельно-правового регулювання. Основними публічно- правовими засадами земельного законодавства є принцип обмеження земельних прав і принцип регулювання реалізації земельних прав. Публічно- правові обмеження — це законодавче звуження обсягу нормативно закріплених земельних прав, направлене на забезпечення суспільних інтересів у сфері земельних відносин. Об’єктом публічно-правових обмежень можуть бути будь-які закріплені в законі земельні права. Способами законодавчого закріплення публічно-правових обмежень земельних прав є нормативне встановлення: підстав, меж і цілей обмежень; заборонних приписів; визначеного переліку об’єктів і кола суб’єктів відповідних земельних прав.

Проголошення землі основним національним надбанням дало змогу концептуально обґрунтувати та практично «сконструювати» правовий механізм покладення на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які на рівні владних структур представляють земельні інтереси Українського народу, обов’язок такого правового врегулювання земельних відносин у країні, за якого не допускатимуться спекуляції земельними ділянками, надмірна концентрація земельної власності в окремих осіб, а також погіршення природних властивостей ґрунтів [8, 283]. Під публічним управлінням земельним фондом слід розуміти сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у процесі державного та самоврядного управління землею [9, 124].

Єдність і взаємодія публічно-правових і приватноправових засад ґрунтується на використанні загальних категорій і понять, розроблених у теорії права, таких як норма права, заборони, дозволи, відповідальність тощо. Відбувається зближення приватноправових і публічно-правових сфер регулювання. Широке використання публічно-правових засобів регулювання земельних відносин не можна розглядати як державне втручання у приватноправові відносини. Ця обставина лише підкреслює необхідність поєднання цих засобів, без чого неможливо ефективно застосовувати земельне законодавство. Приватне право не може існувати без публічного, оскільки норми публічного права гарантують ефективне використання норм приватного права, а приватноправові засоби забезпечуються, гарантуються публічно- правовими засобами. Співвідношення використання приватноправових і публічно-правових засад у регулюванні у сфері земельних відносин не є постійним. Воно залежить від конкретних умов розвитку економіки. У тих країнах, де ринок землі сформувався і основні принципи ринкової економіки ефективно функціонують, використання публічно-правових інструментів регулювання мінімальне. Там, де відбувається процес становлення земельного ринку, роль публічно-правових засобів регулювання досить істотна.

Нехтування роллю державного регулювання земельних правовідносин і створення різноманітних моделей їх регламентації цивільно-правовими важелями, які, як правило, фіксують правові форми сприятливого відчуження земель, набуття права власності і різних титулів права користування залишає поза увагою нормативно-правові засади здійснення функцій державного регулювання у сфері земельних відносин, встановлення правових режимів земель, вимог щодо їх ефективного, безпечного використання, відновлення і охорони [10, 60].

Поведінка власника земельної ділянки повинна підкорятися приписам закону, а регламентація поведінки власника земельної ділянки повинна переслідувати такі цілі: доступ всіх громадян до землі як основи їх життєдіяльності; поєднання власника земельної ділянки і виробника в одній особі (особливо це стосується сільськогосподарських земель); забезпечення екологічних вимог при господарському використанні землі як унікального дарунку природи; забезпечення цільового використання земельних ділянок; попередження спекуляції земельними ділянками [11, 38; 12, 21].

Керуючись основними напрямами державної земельної політики і на основі прийняття спеціальних і взаємозв’язаних земельно-правових норм, формується сукупність правових механізмів впливу на окремі види земельних відносин. Норми, що становлять правові механізми, мають як публічно-правовий, так і приватноправовий характер і направлені перш за все на забезпечення балансу приватних і публічних інтересів з приводу землі в суспільстві [13, 15].

При цьому важливе, якщо не вирішальне, значення надається співвідношенню і поєднанню цих механізмів у межах земельно-правового регулювання. Приватноправовий характер окремих норм про володіння, користування і розпорядження земельними ділянками не викликає сумнівів, як і публічно-правовий характер норм про державний земельний контроль або земельний кадастр [14, 130]. Проте цінність земельного законодавства як самостійної галузі полягає в можливості його використання як інструменту комплексного системного правового впливу на земельні відносини в державі. Якщо розглядати земельне законодавство просто як сукупність публічно-правових і приватноправових норм, закріплених у Земельному кодексі України та інших нормативно- правових актах, важлива частина регулятивних можливостей цієї галузі виявиться не задіяною.

Проведене дослідження дає змогу дійти висновку, що основне завдання земельного законодавства у вітчизняній правовій системі полягає у правовому забезпеченні балансу приватних і публічних інтересів у використанні землі, який досягається закріпленням сукупності взаємозв’язаних правових механізмів впливу на різні види суспільних земельних відносин. Цьому завданню відповідає сформована нині система земельного законодавства, на чолі якої знаходиться Земельний кодекс України. Взаємодія і взаємний вплив публічно-правових і приватноправових засад характерна для регулювання всіх земельних відносин. Не можна не враховувати, що кардинальні зміни приватноправової частини регулювання земельних відносин не можуть не вплинути на стан публічно-правового регулювання і навпаки. Тому перетворення в галузі приватноправового регулювання обігу земель повинні супроводжуватися аналізом наслідків таких перетворень і в публічних земельних відносинах. Те саме можна сказати і про перетворення в регулюванні державного управління земельними ресурсами. У цьому випадку слід підкреслити, що сучасне земельне законодавство, формуючи особливі норми про права на землю, їх виникнення, припинення та реалізацію, не ставить за мету ізолювати землю від загального майнового обігу. Роль земельного законодавства полягає у прийнятному як для приватних, так і для публічних інтересів включенні землі в майнові відносини з обов’язковим урахуванням специфіки землі як об’єкта відносин.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 3-4. — Ст. 27.
  2. Маштаков K. МТеоретические вопросы разграничения публичного и частного права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01. — Волгоград, 2001. — 18 с.
  3. Попондопуло В. Ф. Частное и публичное право как отрасли права // Цивилистические записки : Межвуз. сб. науч. тр. — Вып. 2. — М., 2002. — С. 17—40.
  4. Алексеев С. С. Об отраслях права // Советское государство и право. — 1972. — № 3. — С. 10—17.
  5. Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. — 1975. — № 1. — С. 16—23.
  6. Суханов Е. А. Земля как объект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия Право. — 1992. — № 5. — С. 22-26.
  7. Батталова Л. М.Гражданско-правовое регулирование земельно-имущественных отношений в современной России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.03. — Казань, 2006. — 18 с.
  8. Кулинич П. Ф. Конституційні аспекти правового статусу земельної власності в Україні // Правова держава. — К., 2006. — Вип. 17. — С. 273-284.
  9. Бусуйок Д. Поняття державного управління земельним фондом України // Право України. — 2008. — № 10. — С. 120-125.
  10. Андрейцев В. І. Суверенній Україні — нову «Земельну Конституцію» (концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю) // Право України. — 1999. — № 9. — С. 58-65.
  11. Иконицкая И. А. Основы земельного права Российской Федерации : учеб. пособие. — М., 1997. — 120 с.
  12. Иконицкая И. А. Новое законодательство о земле. — М., 1992. — 64 с.
  13. Галиновская Е. А. Земельное законодательство : особенности формирования и развития // Журнал российского права. — 2009. — С. 14-25.
  14. Афанасієв Р. Щодо публічного аспекту права власності на природні ресурси // Підприємництво, господарство і право. — 2007. — № 9. — С. 128-131.
загрузка...
Top