Прокурорський нагляд за додержанням законів про адміністративні правопорушення: проблемні питання

Відповідно до ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при вжитті інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Крім того, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Завдання прокурорського нагляду за додержанням законів передбачені у ст. 4 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення [1, 9].

У межах здійснення зазначених вище функцій та виконання покладених завдань органи прокуратури України посідають певне місце і у провадженні у справах про адміністративні правопорушення.

Так, протягом 2009 р. за результатами нагляду на цьому напрямі прокурорами були порушені 79 кримінальних справ, принесені 6 563 протести на незаконні рішення та дії у сфері притягнення до адміністративної відповідальності, за реагування прокурорів у сфері цього провадження 4 518 посадових осіб були притягнуті до дисциплінарної та адміністративної відповідальності. Основним документом, яким врегульований порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП), ст. 250 якого визначає повноваження прокурора у зазначеному провадженні.

Метою цієї статті є висвітлення окремих недоліків, які, на думку автора, містить ст. 250 КпАП та пошук можливих шляхів для їх усунення.

Отже, відповідно до ст. 250 КпАП прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні у справах про адміністративні правопорушення має право: порушувати провадження у справі про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні у справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестовувати постанову і рішення за скаргою у справі про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші передбачені законом дії [2].

Звертає увагу недосконалість наведеної норми закону.

По-перше, з її змісту виходить, що всіма перерахованими вище правами володіє лише прокурор та його заступник.

Це, однак, суперечить нормам Закону України «Про прокуратуру», згідно зі ст. 8, частини 1, 2, 3 ст. 12, ч. 1 ст. 20, статтями 34, 35, 44, 45, 56 якого, крім прокурорів та їх заступників, цілим рядом повноважень наділені старші помічники і помічники прокурора, начальники управлінь та відділів, їх заступники, старші прокурори

і прокурори управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції. Керуючись змістом Закону України «Про прокуратуру», окремі права, передбачені у ст. 250 КпАП, як наприклад, ознайомлення з матеріалами справи, перевірка законності дій органів (посадових осіб) при провадженні у справі, перевірка правильності застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення тощо мають перераховані вище прокурорські працівники.

Очевидно, на підставі саме Закону України «Про прокуратуру» О. Червя- кова зазначає, що крім прокурора та його заступника, здійснювати дії, спрямовані на виявлення порушень закону під час провадження у справі про адміністративне правопорушення, має право також помічник прокурора [3].

Як показує практична прокурорська діяльність, в органи прокуратури надходять звернення та листи про участь прокурора у розгляді тієї чи іншої справи про адміністративне правопорушення. Наприклад, з такими зверненнями звертаються органи державної податкової служби, уповноважені посадові особи яких згідно із ст. 255 КпАП мають право на складання протоколів про адміністративне правопорушення, в тому числі за порушення порядку проведення господарської діяльності (ст. 164 КпАП).

Розгляд цієї категорії справ підвідомчий районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судам (суддям).

Так, лише Шевченківським районним судом м. Чернівці, не враховуючи інші органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, впродовж 2009 р. було розглянуто 4 307 справ про адміністративні правопорушення. Зі змісту ст. 250 КпАП випливає, що брати участь в їх розгляді, хоча й така участь згідно з чинним законодавством не є обов’язковою, має право лише прокурор чи його заступник. Однак, зважаючи на кількість цих справ та завантаженість у роботі, навіть участь у 5 % (близько 215 справ) від їх загальної кількості прокурора чи його заступника є фізично неможливою.

Чинне законодавство передбачає, що право участі в розгляді кримінальних справ має ряд прокурорських працівників, перелік яких визначений вже згаданою вище ст. 56 Закону України «Про прокуратуру». Водночас право участі в розгляді справ про адміністративне правопорушення, суспільна небезпека якого, як відомо, є меншою від злочину, ст. 250 КпАП надає лише прокурорам та їх заступникам. Вказане також свідчить про нелогічність норми закону в цій частині.

У свою чергу, необхідно зазначити, що частиною повноважень, передбачених у ст. 250 КпАП (порушувати провадження у справі про адміністративне правопорушення, опротестовувати постанову і рішення по скарзі у справі про адміністративне правопорушення, інші), відповідно до Закону України «Про прокуратуру» дійсно наділені лише прокурор та його заступник.

Таким чином, обмеження ст. 250 КпАП кола прокурорських працівників, наділених правами у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, лише прокурорами та їх заступниками суперечить Закону України «Про прокуратуру», є необґрунтованим, ускладнює організацію роботи органів прокуратури на цьому напрямі, може призводити до непорозумінь у практичній діяльності.

По-друге, ст. 250 КпАП передбачає наявність у прокурора чи його заступника зазначених вище прав у разі здійснення ним нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів, тобто лише при здійсненні однієї зі своїх функцій, визначених п. 9 Перехідних положень Конституції України. Та чи правильно це?

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 121 Конституції України та п. 3 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладається функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Так, при здійснені цієї функції працівники прокуратури Шевченківського району м. Чернівці проводять перевірки законності прийняття працівниками Шевченківського РВ УМВС України в Чернівецькій області рішень про відмову в порушенні кримінальних справ. Під час однієї з таких перевірок встановлено, що 18 вересня

2009 р. дільничним інспектором райвідділу Н. було відмовлено в порушенні кримінальної справи за зверненням гр. П. щодо неправомірних дій її чоловіка — гр. В., який, перебуваючи вдома, ображав її нецензурною лайкою, погрожував та застосував відносно неї та їх спільної малолітньої дитини фізичне насильство, що не спричинило фізичного болю чи тілесних ушкоджень.

Згідно з ч. 2 ст. 99 КПК України, якщо в результаті перевірки заяви чи повідомлення, що надійшли, не встановлено підстав для порушення кримінальної справи, але матеріали перевірки містять дані про наявність у діянні особи адміністративного або дисциплінарного проступку чи іншого порушення громадського порядку, прокурор, слідчий, орган дізнання, суддя вправі, відмовивши в порушенні кримінальної справи, надіслати заяву або повідомлення на розгляд громадській організації, службі у справах дітей, трудовому колективу або власнику підприємства, установи, організації чи уповноваженому ним органу для вжиття відповідних заходів впливу або передати матеріали для застосування в установленому порядку заходів адміністративного стягнення [4].

У порушення цих вимог дільничним інспектором міліції не був взятий до уваги той факт, що хоча в діях гр. В. і відсутній склад злочину, однак своїми діями він вчинив адміністративне правопорушення, передбачене ст. 1732 КпАП. Будучи наділеним згідно із законом правом на складання протоколу про вказане адміністративне правопорушення, працівник міліції жодних заходів для притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності не вжив.

За результатами перевірки прокурором району були порушені дисциплінарне провадження щодо дільничного інспектора міліції Н. та провадження про адміністративне правопорушення за ст. 1732 КпАП щодо гр. В.

Із наведеного слідує, що порушення провадження про адміністративне правопорушення було викликане здійсненням прокуратурою району нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство, а не наглядом за додержанням та застосуванням законів.

Крім того, на органи прокуратури також покладена функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при вжитті інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Саме до інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, слід віднести такий захід забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення як адміністративне затримання, а також один із видів адміністративних стягнень — адміністративний арешт.

Згідно з п. 2 наказу Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян» від 26 грудня 2005 р. № 7гн при здійсненні наглядової діяльності прокурорам необхідно перевіряти, зокрема, додержання законів під час перебування осіб у місцях тримання затриманих і підданих адміністративному арешту громадян; а п. 10 того ж наказу визначено, що комплексні перевірки додержання законів у спеціальних приймальниках для тримання осіб, підданих адміністративному арешту, прокурорам слід проводити щодекадно [1, 342, 346].

На підставі викладеного можна підсумувати, що при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення прокурор використовує не тільки функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів, а й інші функції.

І, по-третє, зі змісту ст. 250 КпАП фактично випливає, що перерахованими правами прокурор володіє лише при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів саме у провадженні у справах про адміністративні правопорушення.

Так, впродовж 2008 р. за результатами розгляду постанов прокурора про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення, винесених під час здійснення нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, до адміністративної відповідальності було притягнуто 43 750 посадових осіб. При цьому з них притягнуті під час здійснення прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів саме у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення лише 1 529 посадових осіб (близько 3,5 %). Всі інші особи, а це 96,5 % від загальної кількості, були притягнуті до адміністративної відповідальності в результаті здійснення прокурорського нагляду в інших сферах (охорони праці, оплати праці, охорони навколишнього природного середовища тощо).

Наприклад, під час проведення перевірки на предмет додержання законодавства про містобудування прокуратурою Шевченківського району м. Чернівці був виявлений факт самовільного зайняття земельної ділянки фізичною особою-підприємцем «К», який здійснював будівництво багатоповерхового будинку. У результаті цього прокурором району винесено постанову про порушення щодо ПП «К» провадження про адміністративне правопорушення за ст. 531 КпАП, яка для розгляду направлена в уповноважений орган (обласне управління з контролю за використанням та охороною земель).

Таким чином, у цьому випадку провадження про адміністративне правопорушення було порушене в результаті здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів не про адміністративні правопорушення, а у сфері містобудування.

Більш вдалою в цій частині видається ст. 24 Закону України «Про прокуратуру», яка не обмежує право прокурора та його заступника порушити провадження про адміністративне правопорушення здійсненням прокурорського нагляду лише на певному напрямі.

Таким чином, аналіз ст. 250 КпАП свідчить, що в ній існує ряд недоліків. Для їх усунення автор пропонує викласти зазначену норму так: «Прокурор у межах своєї компетенції має право, (далі за текстом)». За такої редакції повноваженнями при здійсненні нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення буде наділене більш широке коло прокурорських працівників, а використання цих повноважень не обмежуватиметься лише виконанням прокуратурою однієї з своїх функцій чи здійсненням прокурорського нагляду на певному напрямі. Крім того, будуть усунуті суперечності як з чинним Законом України «Про прокуратуру», так і з іншим законодавством, що стосується прокурорської діяльності.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Прокуратура України : законодавство, рішення Конституційного Суду України, накази та ін. організаційно-розпорядчі документи Генерального прокурора України / Генеральна прокуратура України ; за заг. ред. О. І. Медведька. — К., 2009.
  2. Кодекс України про адміністративні правопорушення : чинне законодавство зі змінами та до- пов. на 1 березня 2010 р. — К., 2010. — С. 164.
  3. Прокурорський нагляд в Україні : підруч. / за ред. проф. І. Є. Марочкіна, П. М. Каркача. — Х., 2006. — С. 81.
загрузка...
Top