Проблеми правового регулювання державного боргу України

ВСТУП

РОЗДІЛ 1

ОСОБЛИВОСТІ МЕХАНІЗМУ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

1.1. Зміст державного боргу та його зв’язок із іншими фінансово-правовими категоріями

1.1.1.Правова природа державного боргу

1.1.2.Державний борг у системі фінансових та фінансово-правових категорій

1.1.3. Порівняльно-правовий аналіз змісту категорій „державний борг” та „державний кредит”

1.2. Принципи правового регулювання відносин у сфері державного боргу

1.3. Нормативно-правове регулювання відносин у сфері державного боргу

1.3.1. Загальні та видові характеристики правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу

1.3.2.Проблеми нормативно-правового забезпечення відносин у сфері державного боргу України

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2

НОРМАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

2.1. Зміст та особливості правовідносин у сфері державного боргу

2.2. Правовий статус суб’єктів відносин у сфері державного боргу

2.2.1. Особливості правового статусу держави у відносинах у сфері державного боргу

2.3. Характеристика об’єкта та предмета право-відносин у сфері державного боргу

2.4. Особливості виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері державного боргу

2.5. Державний борг як інститут фінансового права та його місце в системі національного права України

2.6. Правові аспекти розмежування державного та муніципального боргу в Україні. Муніципальний борг у системі фінансового права

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ ТА ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЙОГО СТАНОМ

3.1. Правові проблеми класифікації державного боргу

3.2. Управління державним боргом: фінансово-правові аспекти

3.2.1.Зміст управління державним боргом

3.2.2. Правові та організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом

3.2.3. Правові засади кризового управління державним боргом. Реструктуризація державного боргу: теорія і практика

3.3. Фінансовий контроль та звітність у сфері державного боргу

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Фінансова надійність держави, її спроможність виконувати властиві їй функції, якість державного управління загалом, відображені у показниках головного фінансового плану держави – бюджеті та результатах його виконання. Надзвичайно характерними показниками тут є не лише обсяг бюджетних надходжень та напрями використання бюджетних ресурсів, а й обсяг державного боргу. Інститут державного боргу є унікальним за своїм значенням і впливом як на видаткову так і на доходну частину бюджету. Крім того, державний борг тісно пов’язаний і взаємозумовлений такою категорією як бюджетний дефіцит і бюджетний профіцит; державний борг зумовлює і впливає на грошово-кредитну, інвестиційну, податкову політику держави; бюджетний процес та є показником фінансової надійності держави у зовнішніх відносинах; має велике соціальне значення тощо. Актуальність дослідження обумовлюється також зростанням інтересу науковців та практиків до проблем бюджетного регулювання, проблем фінансування дефіциту бюджету; активізацією процесу здійснення державних запозичень – як внутрішніх так і зовнішніх, що спричиняє зростання обсягів державного боргу. З іншого боку, проблемою державного боргу України є його нетипова структура, обтяжена борговими зобов’язаннями Уряду України, прийнятими на умовах правонаступництва; кредитною емісією, здійснюваною на початку 90-х років; проблемами бюджетного регулювання тощо.

Дослідження правового регулювання боргових відносин характеризуються значним рівнем новизни, адже свого часу визнання такої категорії як державний борг суперечило соціалістичній ідеї розбудови радянської держави. Надмірна політизація та ідеологізація науки заперечувала поняття „державного боргу” навіть як явища об’єктивного. Тому відносини у сфері державного боргу розглядали винятково через призму державного кредиту. Згодом це призвело до неготовності сприйняття проблеми державного боргу як у фінансовому середовищі так і в правовій науці. Відсутність правових досліджень у цій сфері призвели до неспроможності у відповідний момент сформулювати науково-обґрунтовану стратегію вирішення бюджетних та боргових проблем. Відповідно, фінансові органи молодої української держави виявились неготовими до управління бюджетним дефіцитом та державним боргом. Ці обставини можна вважати одночасно причиною та наслідком цілого ряду проблем правового регулювання державного боргу як на теоретичному рівні так і на практиці. Сьогодні в Україні реально склалась ситуація, коли відносини в сфері державного боргу видозмінюються і розвиваються динамічніше ніж це передбачається законодавчими актами, що для фінансових правовідносин є парадоксальним явищем. Законодавче регулювання державного зовнішнього боргу відсутнє взагалі. Законодавче регулювання державного внутрішнього боргу потребує суттєвого вдосконалення. Велика нормотворча робота повинна бути здійснена з приводу регулювання здійснення запозичень, управління державним боргом, фінансового контролю та звітності, інфраструктури державних цінних паперів тощо.

Джерельною базою наукового дослідження стали перш за все фундаментальні праці відомих учених юристів у сфері фінансового права. Серед класиків української та світової фінансової, фінансово-правової науки кінця ХІХ початку ХХ ст., котрі займались проблемами бюджетного, податкового права, права публічних видатків та бюджетного дефіциту, відомими є Х.М. Лебідь-Юрчик, Секендорф, Кольбер, Е. Берендтс, С. Іловайський, В. Лебедев, Д. Львов, І. Озеров, І. Янжул, А.А. Никитський, Л.В. Ходський.

Визначаючи джерельну базу дослідження правових проблем державного боргу, можна стверджувати, що в радянський період питаннями залучення додаткових коштів до державного бюджету на кредитних засадах займався С.Д. Ципкін. Його дослідження знайшли своє відображення у монографії „Правовое регулирование государственного кредита в СССР” (1978 рік). З цього часу на території колишнього СРСР правові дослідження на подібні теми не здійснювались. Відомо, що з 50-х років минулого сторіччя фінансове право почало активно розвиватись, сформувалась система фінансового права, почались ґрунтовні дослідження бюджетного права тощо. Відтак базу фінансових правових досліджень складають праці Ю.А. Ровінського, зокрема „Основные вопросытеории советского фінансового права”(1960р.) та інші праці; праці М.А. Гурвіча „Основные вопросы советского финансового права” (1940 р.); Л. К. Воронової „Бюджетно-правове регулювання в СРСР”(1975р.); Н. І. Хімічевої „Бюджетные права районного, городского Совета” (1973р.) та ін.

В період незалежності Української держави імпульс до розвитку фінансово-правової думки подали перші українські підручники з фінансового права за редакцією професора Воронової Л.К. та її перші публікації з приводу бюджетного регулювання. Здійснення фундаментального дослідження проблем правового регулювання державного боргу було б не успішним, якби не було вже завершених науково-теоретичних досліджень проблем правового регулювання публічних доходів, здійснених зокрема проф. Пришвою Н.Ю., проф. Кучерявенком М.П., доц. Д.А. Бекерською, доц. Н.В. Воротіною; проблем правового регулювання публічних видатків, здійснених проф. Вороновою Л.К., д.ю.н. Нечай, А.А., доц. Якимчук Н.Я. Суттєвим науковим доробком є дослідження фінансового контролю, здійснені проф. Л.А. Савченко, проф. О.Ю. Грачовою; питання грошового обігу і банківського регулювання: д.ю.н. Орлюк О.П., д.ю.н. Є.О. Алісовим, к.ю.н. А.Т. Ковальчуком.

Важливими в науковому плані, для автора, були теоретичні висновки українських та російських учених юристів-фінансистів: проф. Пацурківського П.С., проф. Селіванова А.О., проф. Горбунової О.М., проф. Карасевої М.В., проф. Крохіної Ю.А., проф. Запольського С.В., д.ю.н. Д. Вінницького, проф. С.Г. Пепеляєва, д.ю.н. Г.В. Петрової, д.ю.н. Г.П. Толстопятенка, М.Ф. Івлієвої, Н.К. Ісаєвої, С.Т. Кадькаленка, В.Я. Косаняка, О. Лукашева, Т.А. Латковської та ін. В дисертаційному дослідженні використовувались положення та наукові підходи розв’язання відповідних проблем фахівцями у сфері адміністративного права, зокрема проф. В.Б. Аверяновим, проф. О.Ф. Андрійко, проф. Рябченко О.П., доцентами Мартьяновим І.В., Ткач Г.Й., Школиком А.М., Янюк Н.В., І.Б. Коліушком та ін.

Здійснення правового дослідження було б неможливим без посилання та використання положень та висновків теоретиків права, зокрема проф. Недбайла О., Рабіновіча П.М., проф.А.В. Сурилова, проф. Алексєєва С.С., проф. В.В. Копейчикова, проф. Луць Л.А., проф. Скакун О.Ф.,проф. Копиленка О.Л., доц.Андрусяка Т.Г. та ін.

Проте проблеми правового регулювання відносин у сфері державного боргу не досліджувались. В 1998 році автором було захищено кандидатську дисертацію на тему „Правове регулювання державного кредиту в Україні”, що згодом послужило імпульсом до більш глибокого і фундаментального дослідження. Зважаючи на те, що дослідження питань державного боргу здійснювались в країнах Європи та США, автором було опрацьовано ряд монографічних досліджень іноземних авторів, зокрема це: Максвел Фрай, Вольфрам Гофлінг, Бернард Даффлон, Гуд Давід, Август Рейніх та інші. Надзвичайну цінність в процесі дослідження правових проблем державного боргу мають праці колег фінансистів та економістів. В Україні окремі проблеми державного боргу досліджували В.В. Козюк, В.В. Лісовенко, С.В. Льовочкін, В.Є Новицький, О.В. Плотніков, О. Барановський, Майстришин та ін. Серед російських учених це О.Д. Хайхадаєва, В.Я. Вавілов, О.А. Яковлева, В.В. Верхолаз, Д.Л. Головачев, Ю.А. Данилов, М.А. Лауфер, В.М. Багінова, В.В. Цибікова, Д.Л. Головачев, А.М. Русяйкіна, Г.В. Попова, А.В. Ведіхін та ін.

Разом з тим відсутність власне правових досліджень, деяка неузгодженість думок серед економістів провокує невизначеність у розумінні ряду принципових правових питань реалізації відносин у сфері державного боргу, зокрема, що стосується його класифікації та структури; порядку обслуговування та погашення, здійснення управління боргом, фінансового контролю, визначення суб’єктів його здійснення і багато інших положень. Усі вони складають сутність проблеми дисертаційного дослідження і формують його наукові завдання.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планам, темами.

Дисертація виконана у рамках загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. Обраний напрям дослідження є складовою цільової комплексної програми: “Конституційно-правові проблеми утвердження України як суверенної, демократичної, правової та соціальної держави” (номер державної реєстрації 0103U007636), яка розроблялась на кафедрі в період з 01.01.2002 року до 31.12.2004 року; та “Розвиток органів державної законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах становлення демократичної правової держави в Україні” (номер державної реєстрації 0105U007462), що почала розроблятись кафедрою з 1.01.2005 року. Дисертаційне дослідження складає відповідний внесок у розкриття напрямів загального дослідження, визначеного у цих програмах.

Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою Радою Львівського національного університету імені Івана Франка 28 квітня 2004 року протокол №18/4.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на ґрунті існуючого наукового доробку у різних сферах суспільних та політичних наук, аналізу законодавства України та зарубіжних країн визначити правову природу змісту державного боргу та механізм правового регулювання відносин у сфері формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним і сформулювати науково-обґрунтовані висновки та пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.

Досягнення вказаної мети вимагало вирішення наступних завдань:

  • визначити зміст категорії „державний борг” та вказати на її характерні ознаки; розмежувати поняття „державний борг” та „державний кредит” і довести недоцільність їх змішування та підміни одне одним;
  • визначити перелік відносин що складають зміст інституту державного боргу та довести їх фінансово-правову природу і самостійність у системі фінансового права;
  • сформулювати принципи правового регулювання державного боргу як основні параметри його формування, обслуговування, погашення та управління ним;
  • дослідити статус держави у відносинах у сфері державного боргу та розкрити особливості її статусу як позичальника, боржника та гаранта;
  • проаналізувати і визначити механізм правового регулювання державного боргу шляхом аналізу його окремих елементів: правової норми; правовідношення; підстав його виникнення, зміни і припинення; правозастосування у даній сфері;
  • обґрунтувати запровадження категорії „публічний борг” і визначити критерії розмежування державного та муніципального боргу, а також інших боргових зобов’язань публічних органів влади;
  • обґрунтувати цілісність системи інституційних та нормативно-правових зв’язків у реалізації відносин державного боргу;
  • визначити перелік питань (проблем), що потребують виключно законодавчого регулювання, а також сформулювати відповідні положення для чинного законодавства;
  • дослідити структуру державного боргу, вказати на її національну специфіку та визначити оптимальні та адекватні до сьогодення критерії класифікації державного боргу;
  • дослідити зміст управління державним боргом, його методи та організаційно-функціональні аспекти;
  • визначити методи та правові форми, за допомогою яких здійснюється управління державним боргом;
  • дослідити окремі аспекти фінансово-контрольної діяльності у сфері державного боргу;
  • дослідити та вивчити національну практику та досвід зарубіжних країн щодо оформлення звітності з операцій по державному боргу та інформації, що повинна міститись у відповідному звіті;
  • вивчити та узагальнити досвід зарубіжних країн у сфері реалізації відносин державного боргу;
  • вивчити міжнародні стандарти, що стосуються питань державного боргу.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері.

Предметом дослідженняє правові норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю, а також теоретичні і методологічні проблеми правового регулювання державного боргу; напрями розвитку правової регламентації тощо.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, автор спирався на український і зарубіжний теоретичний і практичний досвід правової та економічної наук, який викладено в науково-практичній літературі. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв’язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, зокрема тих, що виникають з приводу правового регулювання публічних фінансів.

Методологічними засадами дисертаційного дослідження стали також такі наукові методи як: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу, а також метод тлумачення.

За допомогою спеціально-юридичного методу було досліджено правову природу державного боргу, вивчено зміст та сутність суспільних правовідносин у сфері формування (утворення), обслуговування, погашення та управління державного боргу, опрацьовано емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.1.1., 1.1.2., 2.1., 2.2., 2.3., 2.5.). Застосування цього методу можна вважати принциповим при здійсненні аналізу окремих законодавчих положень і норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу, а також визначення принципів та механізму правового регулювання державного боргу (підрозділи 1.3., 2.3., 2.4., 2.6., 3.2.2.)

Застосування логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків; дозволило сформулювати такі базові поняття як „державний борг”, „муніципальний борг”, „управління державним боргом”, об’єкт та предмет відносин державного боргу та ін. Поєднання логічного та історико-правового методів дало змогу простежити історичні закономірності розвитку відносин державного боргу (бюджетних запозичень, управління боргом у різні періоди часу), відтак проаналізувати розвиток правової та економічної думки з приводу доцільності державного боргу, способів управління ним, співвідношення державного боргу до інших фінансово-економічних показників, виокремити проблеми що існували в недалекому минулому і мають сьогодні суттєвий вплив на боргові відносини уряду України і обумовлюють відповідну політику та тенденції правового регулювання (підрозділи 1.1.2., 2.1, 2.3., 2.4., 3.2.1., 3.2.3.).

Використання системно-структурного методу дало змогу авторові проаналізувати особливості правовідносин у сфері державного боргу, визначити особливості правового статусу відповідних суб’єктів, виокремити об’єкт та предмет правовідносин; сформувати систему принципів правового регулювання державного боргу на рівні конституційних принципів, галузевих (фінансово-правових) принципів та інституційних принципів державного боргу; обґрунтувати самостійність інституту державного боргу в системі фінансового права; виокремлюючи із системи публічних фінансів державні та місцеві фінанси, вдалося розмежувати державний та муніципальний борг в Україні, відобразивши відповідну систему взаємообумовленостей та зв’язків; проаналізувати та зробити висновки з приводу класифікації державного боргу та його структури; дослідити організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом (підрозділи 1.2, 2.1., 2.2, 2.2.1, 2.3, 2.5, 2.6, 3.1., 3.2.2.).

Метод тлумачення було використано, щоб з’ясувати зміст норм Конституції України і законів, що регулюють відносини, які виникають при розподілі, перерозподілі та використанні публічних фондів грошових коштів, зокрема залучених на кредитних засадах, а також коштів, що відповідно до законодавства вважаються борговими зобов’язаннями Уряду (підрозділи 1.3., 3.2.1., 3.2.3., 3.3.).

Порівняльно-правовий метод було застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних норм та стандартів у сфері публічного боргу та їх порівняння з принципами, стандартами, закріпленими в українському законодавстві та існуючою практикою (підрозділи 1.1.3., 2.6., 3.1., 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3., 3.3.).

Теоретичні висновки дисертації ґрунтуються на науковому доробку теорії та історії держави і права, фінансового права, конституційного, адміністративного, а також цивільного галузей права.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці комплексним, узагальненим монографічним дослідженням теоретичних та практичних проблем правового регулювання державного боргу. У дисертації обґрунтовано низку нових з погляду теорії та важливих для практики понять і положень, які винесено на захист:

  1. Вперше здійснено чітке розмежування категорій „державний борг” та „державний кредит” з огляду на правову природу цих понять, їх правові наслідки та правову регламентацію.
  2. Вперше сформульовано загально-теоретичне правове визначення категорії „державний борг” як системи фінансових зобов’язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов’язань третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов’язань, прийнятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов’язання Уряду.
  3. Вперше доведено, що відносини державного боргу є публічними, оскільки лежать в площині доходів і видатків бюджету (публічного фонду грошових коштів); мають специфічний механізм гарантування, що походить від державного суверенітету, а напрями використання позичених державою коштів мають суспільний або державний характер і задовольняють публічний інтерес. Обґрунтовано, що відносини у сфері державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у сфері фінансової діяльності держави – у всіх складових її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів.
  4. Вперше сформовано систему принципів правового регулювання державного боргу, що складається із трьох взаємообумовлених блоків: конституційні принципи регулювання відносин державного боргу; фінансово-правові принципи регулювання державного боргу; інституційні принципи регулювання державного боргу;
  5. Вперше розв’язано проблему розмежування приватного і публічного у відносинах державного боргу через призму статусу держави як публічного носія влади і, одночасно, її статусу як юридичної особи, що забезпечує можливість публічним органам управляти власністю, здійснювати господарську діяльність тощо. Доведено, що підстава виникнення правовідносин у сфері державного боргу, а саме здійснення запозичення, що характеризується добровільністю і своєрідною договірністю, не може бути таким критерієм розмежування, оскільки державний борг чинить прямий і безпосередній вплив на стабільність національної грошової одиниці, на вартість державних цінних паперів та фондовий ринок загалом, обсяги бюджетного дефіциту, податковий тиск, інвестиційний клімат тощо.
  6. Вперше розмежовано вплив цивільно-правового та фінансово-правового регулювання відносин державного боргу шляхом виокремлення предмета та об’єкта відносин державного боргу. Доведено, що зміст державного боргу поглинає бюджетні запозичення. Отож, бюджетні запозичення (сума позичкових коштів) є об’єктом відносин державного боргу. Так само об’єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов’язання, що виникли не на кредитних засадах, а мають інше походження.
  7. Вперше доведено, що договірний елемент правового впливу у відносинах державного боргу існує лише в процесі реалізації механізму окремих правовідносин (бюджетне запозичення, гарантії тощо), що забезпечує ринковість державного боргу, його ліквідність, що досягається завдяки властивостям інструментів цивільного обороту.
  8. Через призму категорії „фінансова діяльність держави” та „публічні фінанси”, вперше доведено приналежність інституту державного боргу до системи фінансового права та обґрунтовано його самостійність. Визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а відтак виділення їх у самостійний інститут, є необхідність здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов’язаннями, незалежно від їхнього походження.
  9. Вперше запропоновано авторське визначення правової норми, що регулює відносини у сфері публічного боргу.
  10. Вперше в українській юридичній літературі вводиться поняття „публічний борг” та обґрунтовано доцільність запровадження його у фінансово-правовий понятійний апарат.
  11. Вперше в юридичній науці досліджується структура та класифікація державного боргу та запропоновано нові підходи і критерії класифікації державних боргових зобов’язань.Доведено доцільність запровадження розширеної класифікації державного боргу, яка б більш системно відображала боргове становище держави; допомагала у чіткому визначенні структури державного боргу та його обсягів; відображала специфіку різних видів боргових зобов’язань та їх співвідношення у загальній структурі боргу; допомагала у формуванні боргової стратегії держави тощо.
  12. Доведено необхідність дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу з огляду на суб’єктний склад відповідного правовідношення та правову форму зобов’язання.
  13. По-новому викладено зміст управління державним боргом в широкому та вузькому розуміннях.
  14. Дістали подальшого розвитку дослідження системи здійснення зовнішнього фінансового контролю державного боргу з боку Рахункової палати.
  15. Вперше, в українській правничій літературі, на підставі міжнародних стандартів аудиту публічного боргу, проаналізовано елементи внутрішнього фінансового контролю: середовище контролю, оцінка ризиків, інформація та зв’язок, моніторинг.
  16. Запропоновано введення у чинне законодавство ряду понять, що своїм змістом визначають відповідні розрахунки, які на практиці повинні слугувати своєрідними індикаторами рівня державного боргу, а саме: забезпечення державного боргу, бюджетної гнучкості та уразливості до боргового невиконання.
  17. Обґрунтовано, що важливим елементом регулювання державного боргу є визначення його меж і обсягів. Йдеться про певні інституційні межі, до яких належать: конституційне та законодавче закріплення цілей управління державним боргом, контроль тощо; бюджетні обмеження: рівень податкової квоти, необхідної для обслуговування процентних платежів; обмеження для державних запозичень на ринку капіталу; політико-психологічні межі: взаємозв’язок величини державного боргу з формою державного правління та частотою зміни уряду в державі. Тобто ефективність боргового фінансування економіки зумовлена обсягом боргу, що сформувався за попередні періоди, поточним станом економіки, компетентністю службовців тих органів, що відповідають за бюджетну, податкову (фіскальну) політику держави.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатівдослідження полягає в тому, що їх може бути використано:

  • для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічного боргу (державного та муніципального); для наукового аналізу окремих видів боргових зобов’язань публічних органів влади; у подальшому здійсненні аналізу теоретичних проблем правового статусу суб’єктів – учасників правовідносин у сфері державного боргу; для подальшої розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання формування (утворення), обслуговування, погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері;
  • при вдосконаленні чинного законодавства України у сфері регулювання державного боргу: внутрішнього та зовнішнього; при приведенні у відповідність до міжнародних стандартів класифікації державних боргових зобов’язань, управління державним боргом та фінансового контролю;
  • для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у державному регулюванні публічних фінансів та боргових зобов’язань публічних органів влади;
  • у навчальному процесі при підготовці та викладанні навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Правове регулювання державних цінних паперів в Україні”, а також написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із вказаних курсів.

Положення дисертації можуть слугувати для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних, господарських правовідносин, правового статусу учасників фінансових правовідносин.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає також у тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства на основі внесення відповідних змін і доповнень до нормативних актів України; здійснення попередніх експертиз проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів. Ряд висновків і узагальнень були реалізовані дисертантом під час роботи у Центрі політико-правових реформ; в процесі здійснення функцій експерта Проекту “Аудит державних фінансів”; інституційного експерта Світового банку щодо підготовки та реалізації проекту підтримки судової реформи в Україні. Ряд пропозицій дисертанта реалізовано у проектах законів України “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про Рахункову палату України”, “Про комунальну власність” та ін.

Результати дисертаційного дослідження використовувались під час викладання лекційних курсів “Фінансове право” та “Банківське право” на юридичному факультеті Львівського національного університету імені Івана Франка, Львівського банківського інституту; підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювалися на засіданнях та методичних семінарах кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка. Окремі положення доповідались автором на науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах: міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми правового регулювання державних доходів і видатків в Україні” (жовтень 1999 р., Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Полтава); „ABA Section of Business Law’s Spring Meeting. Banking Law Comeete” (березень 2000 р. США, штат Огайо, Коламбус); Другій національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право - актуальні проблеми реформування” (травень 2000 року, Банківська академія Національного банку України, м. Суми); міжнародній науковій конференції “Конституційні права і свободи громадян в Україні та Республіці Польща: реалії й перспективи” (листопад 2000 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); VII регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2001 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); науково-практичній конференції „Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000 р. ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); науково-практичній конференції „Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, Міністерство Фінансів України, м. Ірпінь); міжнародній науково-практичній конференції “Місцеве самоврядування в Україні та Польщі” (квітень 2001 р., Вища школа адміністрації і управління в Перемишлі, м. Жешув, РП); Міжнародній науковій конференції „Конституція України – основа стабільності конституційного ладу та реформування суспільства (до п’ятої річниці Конституції України)” (червень 2001 р. м. Львів); міжнародному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (листопад 2002 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); VIIІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2002 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); міжнародній науковій конференції “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003 року, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці); щорічній Всеросійській науково-практичній конференції „Правові проблеми економічної, адміністративної та судової реформи в Росії” (грудень 2003 р. МДУ ім. М. Ломоносова, Москва, РФ); ІХ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2003 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове право в умовах ринку в ХХІ сторіччі” (вересень 2004 р., Московська державна юридична академія, м. Москва, РФ); Круглому столі у Верховній Раді України “Інституційний розвиток Рахункової палати в системі вимог міжнародних та європейських стандартів” (червень 2003 р., м. Київ); Хрегіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2004 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); XІ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2005 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Круглому столі „Проблеми та механізми фінансово-кредитного забезпечення інноваційно-екологічних проектів” (лютий 2005 р., Львівський банківський інститут Національного банку України, м. Львів); міжнародній конференції „Адміністративна реформа в Україні: необхідність та перспективи проведення” (грудень 2005 р., Центр політико-правових реформ, м. Київ); ХІІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2006 р., ЛНУ імені Івана Франка); міжнародному круглому столі “Законодавчі дефініції в праві: логіко-гносеологічні, політико-юричдичні, морально-психологічні і практичні проблеми” (вересень 2006 року, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці).

Публікації. Основні положення дисертації автор виклав у 35 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія (загальним обсягом 18,8 д. а.), 21 стаття в наукових фахових виданнях (загальним обсягом 13 д.а.), одноосібний авторський навчальний посібник „Банківське право” (2002 р. обсягом 14 д.а.); навчальний посібник „Фінансове право” (у співавторстві), науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України (у співавторстві), а також статті, надруковані у наукових журналах, матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та засідань тематичних “круглих столів”.

Структуру дисертаціїобумовлено логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділено на 12 підрозділів (окремі з них складаються із пунктів), висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи складає – 441 сторінку, основний текст - 360сторінки, список використаних джерел – 703найменування.

РОЗДІЛ 1

ОСОБЛИВОСТІ МЕХАНІЗМУ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

Зміст державного боргу та його зв’язок з іншими фінансово-правовими категоріями

1.1.1. Правова природа державного боргу.

Вже стала аксіомою теза про те, що фінансові відносини існують тільки у вигляді правовідносин. Не є винятком і відносини у сфері державного боргу. Проте поки що не можна стверджувати, що юристи з’ясували зміст цієї категорії, її методологію, структуру, порядок, форми, способи управління та обслуговування державного боргу, способи забезпечення державних боргових зобов’язань, види юридичної відповідальності за правопорушення у відносинах у сфері державного боргу та інші питання. Однак зрозуміло, що вони потребують чіткого розуміння та закріплення у правових формах. Саме феномен права повинен забезпечувати цивілізовані відносини у сфері державного боргу, додержання оптимальної структури державного боргу та ефективне управління ним.

Вважаємо, що запорукою досягнення мети дослідження, а відтак здійснення правового аналізу категорії „державний борг”, є чітке розуміння змісту цієї категорії. Спробуємо проаналізувати відповідні визначення і дефініції, зроблені нашими попередниками та сучасниками – ученими юристами і фінансистами.

Класики фінансово-правової науки професори Ю.А. Ровiнський [110][1], С.Д. Ципкін [144][2] у радянський період досліджували проблеми правового регулювання державного кредиту і зробили неоціненний внесок у розвиток науки, проте проблеми державного боргу не обговорювались. Це суперечило соціалістичній ідеї розбудови радянської держави. Державний борг був явищем неприпустимим. Надмірна політизація та ідеологізація науки заперечували поняття “державного боргу” навіть як явища об’єктивного, тому відносини у сфері державного боргу розглядали винятково через призму державного кредиту. Сьогодні очевидним є те, що державний борг – це така ж економічна, фінансова і правова категорія, як податки, бюджет, грошовий обіг і відіграє важливу роль у створенні збалансованих державних фінансів і стабільного грошового обігу. З огляду на це важливо зрозуміти зміст державного боргу, форми і методи його формування, значення, взаємозв’язок і взаємообумовленість із іншими видами бюджетних правовідносин.

Сьогодні в світі немає жодної держави, яка б не мала державного боргу. Відтак реалії життя потребують глибокого переосмислення багатьох понять і категорій, серед яких важливе місце займає проблема правового регулювання державного боргу як форми, методу та виду управлінської діяльності держави у сфері фінансів.

Питання формування і фінансування державного боргу цікавили вчених фінансистів ще в ХІХ ст., коли щойно зароджувалась цивілізована система залучення додаткових грошових ресурсів до державного бюджету. Для прикладу, у США до періоду „великої депресії” 30-х років, головним завданням було досягнення бюджетної рівноваги та її підтримка. Бюджетний дефіцит розглядали як явище екстраординарне. Проте досить швидко стало зрозуміло, що жорстко збалансований бюджет ще більше поглиблює коливання економічної кризи. Дефіцитне фінансування уряди багатьох індустріально розвинутих країн почали розглядати як один із найважливіших інструментів підтримки стабільності та стимулювання розвитку національної економіки. Уряди користувались послугами центральних банків, які сплачували більшу частину випущених державних зобов’язань за рахунок грошової емісії. Це мало іншу небезпеку, оскільки провокувало інфляцію.

Еволюція державного боргування відбувалась поступово. Труднощі бюджетного регулювання в 70–80-х роках ХХ ст. зумовили свого роду переворот у теорії і практиці державно-фінансового регулювання. Перехід до монетаризму негативно вплинув на сферу державних фінансів, оскільки контроль обсягів грошової маси став головним елементом нової економічної політики. Уряди були змушені відмовитись від послуг Центральних банків та звернутись до кредитних ринків за ресурсами для покриття бюджетних дефіцитів. Проте економічна політика держав, що надавали перевагу скороченню видатків і бюджетних дефіцитів, теж не привели до стабільності державних фінансів – дефіцити бюджетів багатьох країн навіть перевищили свої розміри. Зростання державних боргів привело до якісно нових змін, які проявились у зміні функції державного боргу, а саме як додаткового джерела фінансування державних видатків. Подальше нарощування державного боргу стало здійснюватись, значною мірою, з метою сплати відсотків за вже існуючими зобов’язаннями. Посилення внутрішніх суперечностей у системі державного втручання в економіку та фінанси поставило питання регулювання державного боргу на одне з перших місць серед сучасних проблем державного управління у сфері фінансів[458][3].

Сьогодні юристи вже оперують поняттям „державний борг”, його починають використовувати у правотворчій та правозастосовчій практиці. Проте чіткості і однозначності у розумінні його змісту та розмежуванні з категорією „державний кредит” ще немає. Обґрунтування самостійності інституту державного боргу у фінансовому праві залишається актуальним і досі не розробленим.

Вважаємо, що визначення змісту категорії „державний борг” повинно, як на нашу думку, слугувати тією відправною позицією, яка приведе до науково обґрунтованих висновків щодо інституту державного боргу та відносин що його становлять.

Державний борг – це відносини у сфері випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. Це квінтесенція категорії, узагальнена спільна думка багатьох поколінь вчених. Таке визначення є дещо загальним і потребує конкретизації. Це завдання досліджували наші сучасники, зокрема проф. М.П. Кучерявенко визначає державний борг як заборгованість держави в процесі формування і використання додаткових грошових ресурсів держави за рахунок тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, іноземних держав [163][4].

Доктор юридичних наук О.П. Орлюк зазначає, що державний борг – це загальний обсяг накопиченої заборгованості уряду власникам цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вирахуванням бюджетних надлишків [186][5].

Проф. О.Ю. Грачева під державним боргом розуміє боргові зобов’язання держави (Російської Федерації) перед фізичними і юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб’єктами міжнародного права, охоплюючи зобов’язання щодо державних гарантій, наданих державою [227][6].

Узагальнюючи запропоновані визначення, можна зазначити, що спільним для них є те, що ключовими елементами цієї категорії є боргові зобов’язання держави; кредитні ресурси у формі державних цінних паперів та дуже широкий суб’єктний склад позичальників. Проте у трьох із запропонованих визначень є і свої відмінності. Оскільки державний борг – це фінансово-економічна категорія, то вважаємо доречним проаналізувати доробок колег фінансистів з метою уніфікації відповідної категорії, її адекватного розуміння та доцільності застосування.

В.В. Козюк формулює державний борг як загальну суму емітованих, але непогашених позик із нарахованими процентами, а також прийнятих державою на себе у відповідний спосіб зобов’язань[71][7].

На думку О.Д. Хайхадаєвої, державний борг є результатом кредитних відносин, що виникають у зв’язку з трансформацією капіталу від національного приватного сектора або з-за кордону в державний бюджет на основі принципів запозичення. Державний борг – це результат кредитних відносин, у яких держава виступає позичальником, а вся маса позичкового капіталу становить величину державного боргу[134][8].

Г.В. Попова визначає державний борг як суму заборгованості за випущеними і непогашеними борговими зобов’язаннями держави, охоплюючи нараховані за ними відсотки. Ю.Я. Вавілов зазначає, що державний борг – це результат взаємозв’язків виконавчих органів державної влади з фізичними та юридичними особами (резидентами і нерезидентами), виконавчими органами інших держав і міжнародними фінансовими організаціями у галузі формування фонду запозичених ресурсів для задоволення державних потреб[21][9].

В.В. Верхолаз розуміє під державним боргом особливі кредитно-фінансові відносини, в яких держава виступає позичальником, а сума запозичених ресурсів становить величину державного боргу. На його думку, за своєю суттю державний борг є сукупністю кредитно-фінансових відносин, що виникають у зв’язку з переміщенням капіталів від національного приватного сектора, домашнього господарства та інших суб’єктів ринкової економіки до державного бюджету на основі запозичення цих капіталів. Внутрішній борг – це комплекс визнаних і юридично оформлених боргових зобов’язань (ринкового і неринкового характеру) державних та регіональних органів держаного управління перед економічними суб’єктами, що обслуговуються шляхом виплати відсотків чи погашення основної суми заборгованості [441][10].

Д.Л. Головачов наголосив на політико-економічному змісті державного боргу і визначив його як сукупність заходів з приводу вирішення суперечностей між економічними і соціальними потребами суспільства унаслідок формування додаткових ресурсів держави за рахунок запозичення грошових коштів у приватних осіб та інститутів недержавного сектора. Він стверджує, що економічний зміст категорії „державний борг” полягає у відношенні вторинного розподілу вартості валового суспільного продукту та частини національного багатства, скерованого на формування додаткових ресурсів держави унаслідок запозичення грошових коштів у приватних осіб та інститутів, у тім числі й іноземних – поза державним сектором, а також за рахунок кредитів іноземних держав[444][11].

Ю.А. Данилов апелює до американського досвіду і визначає сукупний або публічний борг, не розмежовуючи державний і муніципальний борг. Отже, він визначає державний і муніципальний борг як борг державної влади різного рівня перед іншими секторами народного господарства. Зокрема, зазначає, що загальна сума державного і муніципального боргу охоплює суму заборгованості одного державного органу перед іншим[45][12]. Подібної думки дотримуються й інші вчені. Наприклад, економісти Л.А. Московкіна та В.П. Поляков визначають державний борг як сукупні зобов’язання уряду, місцевих органів влади, державних підприємств та організацій [189][13].

К.В. Рудий вважає, що державний борг – це сума заборгованості з випущених і непогашених державних позик центрального чи місцевого уряду й автономних урядових установ (включно із нарахованими відсотками)[112][14].

На перший погляд, визначення збігаються, проте не всі вони є однаковими за своїм змістом. Сам факт плюралізму думок засвідчує про актуальність проблеми і необхідність її єдиного розуміння з метою чіткого правового закріплення. Аналізуючи зміст категорії „державний борг”, що визначають наші сучасники, знаходимо низку спільних положень. Зокрема, вважають можливим і доцільним визначення характерних особливостей та базових положень змісту державного боргу, що випливають із наведених визначень.

По-перше, основою змісту державного боргу є кредитно-фінансові відносини з приводу залучення державою додаткових фінансових ресурсів, тобто здійснення запозичень.

По-друге, позичальником і боржником у цих відносинах є держава.

По-третє, формою державних запозичень є державні цінні папери.

По-четверте, позичкові ресурси – це тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб, іноземних держав, міжнародних організацій тощо.

П’ятою характерною ознакою вважаємо також присутність у відповідних правовідносинах суб’єктів, які мають право вимоги щодо виплат відповідних сум із бюджету. Тобто, стороною правовідносин у сфері державного боргу є власники боргових зобов’язань або інші управомочені особи (суб’єкти).

З огляду на існуючі дефініції наголосимо на принципових розбіжностях у низці визначень, які є дуже характерними. Позбавлення їх правового аналізу залишить невизначеність у правовому регулюванні. Суперечливими і неоднозначними залишаються питання суб’єктного складу цих відносин, об’єкта та форми боргових зобов’язань.

Щодо суб’єктного складу, то є абсолютно особливим статус держави, який може розкриватись по-різному у ролі позичальника, боржника або гаранта. З іншого боку, такі вчені, як К.В. Рудий, Ю.А. Данилов, В.В. Верхолаз [45, 112, 443] вводять у визначення державного боргу суми місцевих запозичень, тобто муніципальний борг. З правового погляду така плутанина понять є неприпустимою, оскільки діє принцип самостійності бюджетів різних рівнів та право територіальної громади самостійно здійснювати управління в межах визначеної компетенції на відповідній території.

Щодо форми боргового зобов’язання, то більшість визначень ґрунтується на кредиті. В.В. Козюк пише і про “інші, прийняті державою на себе у відповідний спосіб зобов’язання”[71][15]. Професор О.Ю. Грачова наголошує на гарантіях, наданих державою [227][16]. Усі ці розбіжності і доповнення вимагають аналізу та відповідних висновків.

Отже, в основі змісту державного боргу є кредити – бюджетні запозичення, проте не всі боргові зобов’язання держави виникли і виникають на підставі здійснення кредитних операцій (бюджетних запозичень). На підтвердження цієї думки зазначимо, що Д.Л. Головачев упроцесі аналізу змісту державної заборгованості наголошує на трьох її складових елементах:

  • Фінансова заборгованість (або заборгованість фінансування), під якою розуміють боргові зобов’язання державного сектора, що виникли в результаті схваленого державними органами запозичення кредитних ресурсів (у заздалегідь встановленій формі) і слугують залученню коштів для фінансування бюджетних видатків.
  • Адміністративна заборгованість – це грошові зобов’язання, що тісно пов’язані і залежать від поточної бюджетної політики. До адміністративної заборгованості зараховують, перш за все, борги за платежами в державному секторі (наприклад, заборгованість із виплати заробітної плати). Тобто це ті кошти, за якими вже затверджені статті видатків у бюджеті, однак фактично, ці платежі не були здійснені. Цей вид заборгованості зберігається до моменту погашення заборгованості в новому фінансовому році і має, зазвичай, короткостроковий характер;
  • Імовірні боргові зобов’язання у разі поруки (обумовлені зобов’язання), які є особливим видом заборгованості, що виникає під час надання державними органами визначених фінансових гарантій[45][17].

Приблизно такої самої позиції притримується і О.Я. Яковлєва[458][18].

З огляду на вже існуючий доробок, його аналіз, а також сучасні умови функціонування публічних фінансів вважаємо, що зміст державного боргу становлять відносини з приводу формування (випуску), обслуговування, погашення та визнання боргових зобов’язань уряду у формі державних цінних паперів, інших формах урядових бюджетних запозичень, боргових зобов’язань, що виникають у результаті порушень бюджетного та податкового регулювання, а також інших зобов’язань, взятих на себе державою, відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів.

Отже, очевидним є розширення змісту державного боргу за межі державного кредиту, тобто за межі сум усіх бюджетних запозичень. Державний борг поглинає їх, проте не обмежується цим.

Зміст категорії державного боргу необхідно аналізувати не лише як суму боргових зобов’язань уряду за здійсненими бюджетними запозиченнями, а й в контексті державних доходів та видатків. Для України новою за своїм змістом є проблема адміністративної заборгованості. Бюджетний кодекс не передбачає такого виду заборгованості. Фінансово-правова наука теж не розглядає і не аналізує зміст цієї категорії. По суті, йдеться про бюджетну заборгованість. Щороку в законі про державний бюджет держава бере на себе обов’язок із приводу фінансування передбачених заходів, програм тощо, що повинно супроводжуватись перерахуванням бюджетних асигнувань відповідним розпорядникам бюджетних коштів. Проте, може виникнути перебій у здійсненні фінансування, а відповідна сума після закінчення відповідного бюджетного періоду ніби “зависає в повітрі”, оскільки методологічно не передбачено її перенесення у боргові зобов’язання. Отже, адміністративна заборгованість може бути значною за своїми обсягами і разом з тим не обліковуватись як боргове зобов’язання. Відбувається розходження статистичних показників щодо обсягів державного боргу, його складу, що не сприяє здійсненню планомірного розподілу і використання бюджетних видатків. На ці суми не нараховують відсоток, як платню за кредит, проте вони повинні бути сплачені з урахуванням індексу інфляції. Власне одним із дуже важливих і методологічно не розв’язаних проблем є визначення природи адміністративної заборгованості. Вважаємо за необхідне із самого початку визначитись зі змістом базових категорій. Поточна бюджетна заборгованість, очевидно, є наслідком ухвалення нереального бюджету або неналежного його виконання. Фінансування заходів, передбачених в акті про бюджет, є обов’язком держави, а не борговим зобов’язанням, а передбачені у ньому платежі мають свої призначення і свій рядок у бюджеті. Зрозуміло, що у разі їхнього недофінансування, ці суми прямо впливають на дефіцит бюджету і в сукупності доповнюють його.

На нашу думку, суми адміністративної заборгованості, тобто, заборгованості за виплатами, які держава передбачила здійснити в процесі виконання бюджету, повинні мати належне правове оформлення, адже передбачені законом про державний бюджет виплати повинні бути здійснені у будь-якому випадку. Якщо держава не спроможна їх здійснити, то це засвідчує нереальність бюджету, а також те, що бюджетний дефіцит вищий, ніж це передбачено. Необхідно інтенсифікувати бюджетні надходження або ж шукати джерела покриття бюджетного дефіциту (фінансування дефіциту або фінансування боргу). Якщо ж буде здійснено запозичення, то з’явиться підстава говорити про державне боргове зобов’язання, яке виникає з моменту здійснення такого запозичення. Проте ці питання є дуже складними і дискусійними як в теоретичному аспекті, так і на практиці, особливо, коли бюджетний дефіцит зростає в процесі виконання, тобто фактично перевищує обсяг, затверджений актом про бюджет.

Державний борг у системі фінансових та фінансово-правових категорій.

Одним із принципів бюджетної системи України, відповідно до Бюджетного кодексу України, є принцип збалансованості, згідно з яким, повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період [460][19]. Проте розраховувати на бездефіцитний бюджет у країні, що переживає докорінну трансформацію господарського механізму та глибокий економічний криз, нереально. Для збалансування бюджету необхідно зменшити видатки і збільшити доходи, а за умов кризи забезпечувати це в комплексі неможливо. Йдеться лише про реально допустимий дефіцит і про не інфляційні шляхи його подолання. Законодавча невизначеність у сфері податкової, боргової політики, приватизації тощо не сприяє повному і вчасному надходженню бюджетних ресурсів. Разом з тим, не завжди можна скоротити адміністративно-управлінські, оборонні видатки держави, оскільки вони, як твердять економісти, є мало еластичними стосовно спаду виробничого і податкового потенціалу. Крім того, потрібно враховувати соціальні бюджетні видатки, які в подібній ситуації мають тенденцію до зростання завдяки збільшенню кількості незабезпечених чи малозабезпечених громадян, безробіття тощо. Складається замкнуте коло, першопричиною і наслідком якого є бюджетний дефіцит. Відтак, вважаємо, що проблему бюджетного дефіциту, як одну з найважливіших передумов формування державного боргу, потрібно з’ясувати.

Бюджетний дефіцит – це перевищення видаткової частини бюджету над доходною[460][20]. Історичний екскурс правових досліджень фінансового права засвідчує те, що ґрунтовні висновки з проблем бюджетного дефіциту було здійснено ще наприкінці XVII ст. українськими, європейськими, російськими правниками та фінансистами. У праці „Бюджетові право” 1927 р. Директор Департаменту Державної скарбниці УНР Х. Лебідь-Юрчик писав: „Обраховані суми прибутків і видатків держави становлять числовий вираз потреб і ресурсів, що їх має держава на даний фінансовий період, і складають два найголовніші акти при будуванні бюджету. Третім не менш важливим актом є порівняння сум прибутків і видатків і балансування їх, себто зрівноваження прибутків із видатками й досягнення ефекту господарювання в данім бюджетовім періоді. (...) Усунення дефіциту тим трудніше, чим більший він є. Дефіцити є майже щорічним явищем європейських держав, особливо по світовій війні. Причинами дефіцитів необхідно вважати: 1) постійне поширення державної діяльності, в силу закону соціяльного розвитку, 2) діяльність держави для будучих поколінь, що причиняється до нарушення рівноваги між звичайними прибутками й видатками, 3) нездатність громадянства до економічного й податкового розвитку з таким поспіхом, з яким виникають державні потреби, і 4) ріжні випадки природнього, соціального, політичного й військового характеру.”. [83][21] Необхідність балансування прибутків і видатків з’ясовував у Німеччині Секендорф, а у Франції Кольбер, який вважав його неминучою умовою складання бюджету і дотримувався цієї засади в період управління фінансами Франції. Досліджував цю проблему і Лоренц Штейн, який зробив висновки про необхідність глибокого вивчення та аналізу прибутків і видатків з метою побільшення прибутків, коригування видатків, пошуку надзвичайних ресурсів (позички та ін.) і в результаті – збалансування бюджету. Х. Лебідь-Юрчик також писав: „Процес досліду потреб і проектованих видатків має найчастіше застосування в тих державах, де розвинута спеціалізація управління, а відомо, що вона завше причиняється до високих вимог кредитів, бо кожне відомство уважає свою діяльність за найважнішу в державі, нехтуючи цілість потреб усієї держави. З неможливості задоволення великих вимог окремих міністерств повстає боротьба між ними й міністерством фінансів. У боротьбі відкривається перспектива всіх потреб і ресурсів держави, оцінюється значіння кожної потреби з боку необхідності, доцільності та своєчасності її як рівно ж обраховуються розміри видатків на них. Така праця збагачує міністрів досвідом і витворює з них не тільки спеціалістів у певній галузі державного управління, але й державних мужів з широким розумінням державних потреб” [83][22].

Сучасні дослідження підтверджують постулати наших попередників. На думку М.А. Лауфера, є кілька причин існування та виникнення бюджетного дефіциту, зокрема:

  • дефіцит може бути викликаний необхідністю здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки, відображаючи державне регулювання економічної кон’юнктури;
  • дефіцит може мати тимчасовий характер, що зумовлено дискреційним характером надходження податків;
  • дефіцит може відображати кризові явища в економіці країни, її розвал, неефективність фінансово-кредитних зв’язків, неспроможність уряду контролювати фінансову ситуацію в країні [450][23].

Зазвичай, дефіцит породжується одночасною дією всіх зазначених чинників, тому і з правових, і з економічних міркувань надзвичайно важливо передбачити верхню допустиму межу дефіциту та застосовувати коректні методи погашення бюджетного дефіциту. Це проблема комплексна, проте правова норма повинна бути однозначною. Економісти доводять, що допустима величина бюджетного дефіциту не може перевищувати 3-5% ВВП. Крім того, методи покриття бюджетного дефіциту є різні – емісійний та неемісійний. Ці методи мають неоднаковий вплив на економіку країни і її наслідки. Емісійний метод є кредитно – грошовою емісією. Як відомо, випуск в обіг незабезпечених грошей порушує закони грошового обігу, викликає інфляцію і всі проблеми, пов’язані з нею. Неемісійний метод полягає в покритті дефіциту на позичковій основі з використанням різних форм державного боргу, що стало дуже характерним для багатьох країн в останні десятиріччя[450][24].

Власне виникнення державного боргу є, зазвичай, результатом фінансування дефіциту державного бюджету. Крім емісії державного боргу (боргових зобов’язань уряду), бюджетний дефіцит може покриватись шляхом оподаткування (що само по собі означає скорочення доходів населення і всього приватного сектора економіки), або ж надходжень від приватизації. Цікавими вважаємо висновки, здійснені у дисертаційному дослідженні канд. економ. наук В.В. Лісовенка, який у своєму авторефераті визначив найбільш дискусійні і проблемні аспекти державного боргу. Серед них, зокрема, питання, пов’язані з перекладанням тягаря боргу на прийдешні покоління; способи фінансування бюджетного дефіциту (позики чи інфляційний податок); формування державних „фінансових пірамід”; взаємозалежність державного боргу та інфляції; природні та конституційні обмеження під час залучення державою позик. Автор наголошує на специфічності практики державного боргування в різних країнах, що зумовлено низкою чинників, таких як рівень довіри платників податків до держави і національної грошової одиниці; інвестиційний клімат у країні; розвиненість ринків капіталів; обсяг державного боргу; напрями використання залучених коштів; структура і ставки податкових доходів бюджету, зокрема, співвідношення надходжень від прямих та непрямих податків тощо. Специфіка України полягає в тому, що державний кредит тут не є альтернативою податкового методу фінансування, а як доповнення цього джерела: в результаті державних запозичень зменшення тиску не відбувається. Крім того, інша проблема пов’язана з певною нестабільністю національної грошової одиниці України та невиконанням нею певною мірою своїх функцій, зокрема, – функції засобу нагромадження. Результати дослідження В. В. Лісовенка дають змогу зробити висновок, що у разі залучення державного кредиту запозичення витісняють приватні інвестиційні проекти. Зокрема, витіснення приватного інвестування та інші чинники зумовили надзвичайно низький рівень валових інвестицій в основний капітал, що простежувалось свого часу в Україні. У роки, коли Україна найбільш активно вдавалась до запозичень, існував найнижчий рівень інвестицій, наслідком чого є зменшення виробничих можливостей для майбутніх поколінь, що свідчить про перекладання тягаря[25][449].

По-іншому трактують доходи, що надходять до бюджету в результаті розпродажу державного майна (державної власності), які допомагають не лише збалансувати дефіцитний бюджет, а й досягти перевищення доходів над видатками, що означає зниження сукупного боргу. Крім того, приватизуючи збиткові підприємства, уряд зменшує видаткову частину майбутніх бюджетів, пов’язану з необхідністю фінансування нерентабельних підприємств. З іншого боку, надходження від приватизації можуть забезпечувати обслуговування та погашення державного боргу (відповідно до закону України „Про Державний внутрішній борг”, 50% надходжень від приватизації зараховують до спеціального фонду саме з такою метою). Іншою проблемою для України є якісні і кількісні характеристики приватизації. Разом з тим, приватизаційні надходження характеризуються певною „разовістю”, і їх не можна переоцінювати. Зокрема, досвід багатьох країн, особливо Великобританії, доводить, що використання приватизації як способу зменшення державного боргу пов’язано з цілою низкою проблем та обмежень, серед яких особливо виділяють: невисоку питому вагу державного сектору; нестійкість надходження фінансових ресурсів від приватизації та їхню сильну залежність від поточної політичної кон’юнктури, необхідність значних капітальних вкладень для реформування підприємств, які пропонують на продаж тощо.

Другий шлях – це грошова емісія. Такий захід послаблює дефіцит бюджету, проте чинить сильний тиск на економіку і призводить до збоїв у грошово-кредитній системі. Досвід України на початку 90-х років продемонстрував слабкі сторони цього заходу, адже „галопуюча” чи як її називали „гіперінфляція” була спровокована, зокрема, прямими кредитами Національного банку.

Отже, вплив бюджетного дефіциту на економіку визначають методом його фінансування. Аналітична класифікація методів фінансування може бути різноманітною [134][26] – внутрішнє і зовнішнє; банківське і небанківське; інфляційне і неінфляційне. На думку проф. Хайхадаєвої, жоден із цих методів не можна назвати неінфляційним, проте яскраво виражений інфляційний ефект мають прямі кредити центрального банку – тобто емісія незабезпечених грошей.

Американський фінансист М. Фрідмен у своїй праці „Історія грошей у США: 1867-1960” наголошує на тому, що головною причиною інфляції є фіскальна політика держави, спрямована на зростання державних видатків, що покриваються випуском позик [392][27].

Інфляція є одним із побічних явищ державного боргу. Економісти стверджують, що емісія державного боргу може послугувати джерелом інфляційного тиску на економіку. Проте найбільш виразним інфляційним джерелом фінансування бюджетних дефіцитів є купівля державних зобов’язань центральним банком країни і прямі кредити центрального банку. Купуючи державні боргові зобов’язання на первинному ринку, центральний банк здійснює додаткову емісію безготівкових грошей[134][28]. Існують економічні обґрунтування того, що кредитна емісія це, по суті, казначейська емісія, оскільки вона в повному обсязі покриває дефіцит бюджету [391][29]. Сьогодні пряме кредитування бюджету через центральні емісійні банки в розвинутих країнах заборонено або суворо обмежено. У вітчизняній та іноземній літературі доведено, якщо більшу частину своєї заборгованості уряду вдається розмістити поза емісійними установами (не в центральному банку країни), то емісія державного боргу не чинить такого прямого впливу на зростання грошової маси. Чим ширші в уряду можливості здійснювати запозичення у населення, приватних фірм, організацій, тим слабші інфляційні наслідки державного боргу. З іншого боку, відсутність розвинутої мережі фінансових ринків, попиту на державні цінні папери промислових і торгівельних компаній, небанківських фінансових інститутів та населення примушують уряд звертатись до послуг центрального банку. Саме за таких умов реалізується інфляційний ефект державного боргу, тому завдання українського правотворця – запобігти, закріпити на законодавчому рівні відповідні обмеження. Сьогодні можна констатувати, що в Україні це вже зроблено, зокрема, в Бюджетному кодексі України та Законі України „Про Національний банк України”, згідно з якими Національному банку України заборонено надавати прямі кредити Уряду[460, 483][30].

Девальваційні кризи в державі теж переважно пов’язані з незабезпеченими рівнями короткострокового боргу, а саме в іноземній валюті. Держави, які мають змогу здійснювати запозичення за кордоном, можуть інвестувати більші обсяги коштів, ніж якби вони оперували лише внутрішніми заощадженнями, але доходи від експорту, очевидно, повинні забезпечувати достатню кількість іноземної валюти для обслуговування державного боргу в іноземній валюті.

Коли платежі за боргом у іноземній валюті збільшуються швидше, ніж обсяги експорту, у державі виникне проблема труднощів балансових платежів, оскільки її міжнародні резерви стали нижчими від критичних рівнів, а національна валюта здевальвована. Отже, державам, у яких різко збільшується обсяг боргу у іноземній валюті, варто розвивати внутрішні важелі управління, які б подавали попереджувальні сигнали законодавцю у випадку, коли розміри іноземних запозичень та боргових платежів досягають кризових рівнів [695][31].

Отже, знаходимо зв’язок і спільну першопричину таких явищ, як бюджетний дефіцит, інфляція, державний борг.

Використовуючи науково-теоретичний доробок фінансистів та правників, наголосимо:

  1. Бюджетний дефіцит можна фінансувати завдяки бюджетним запозиченням, і в такому випадку, на думку проф. О.Д. Хайхадаєвої, державний борг є своєрідною попередньою умовою успішного економічного розвитку. Єдиною найбільшою небезпекою тут є некерованість зростаючого державного боргу, тому його потрібно застосовувати в розумних межах.
  2. Сьогодні особливо зростає роль державного боргу як регулятора грошового обігу. Боргові цінні папери є інструментом грошово-кредитної політики НБУ.
  3. Здійснюючи емісії державних цінних паперів, держава дбає про джерело фінансування державного бюджету за умов збереження стабільного грошового обігу. Інвестори ж зацікавлені в надійному і ліквідному розміщенні капіталу та одержанні гарантованого доходу. Відповідно, зміна емітованого боргу призводить до зміни співвідношення інтересів держави і її кредиторів. Це, зокрема, впливає на притік коштів до бюджету. Саме так з’являється змога використовувати механізм державного боргу як інструменту економічного стимулювання.
  4. Світова практика засвідчує, що процентні ставки за державними цінними паперами є основою процентних ставок банківського кредиту та корпоративних боргових зобов’язань, тобто державні цінні папери дають певну оцінку ефективності позичених ресурсів. Крім того, зміна процентних ставок за державними борговими зобов’язаннями змінює відсотки за кредит і тим самим теж має регулятивний вплив на економіку країни[134][32].

На жаль, в Україні не створено надійних джерел погашення створюваного боргу. Головна причина боргової напруги полягає у недостатньому економічному зростанні країни. Нарощування внутрішнього державного боргу відбувалось за принципом „фінансової піраміди”. Загалом, можна констатувати факт драматичності стану державного боргу в Україні. Зростання державної заборгованості є зовнішнім проявом кризи державних фінансів. Спочатку державний борг був наслідком бюджетного дефіциту, а згодом, паралельно перетворився в самостійний чинник, що впливає на розвиток кризових явищ у сфері державних фінансів. Фактична відсутність раціонального управління державним боргом призвела до того, що ситуація дуже часто виходить з-під контролю.

Наслідки кредитного фінансування видатків державного бюджету залежать від низки чинників, зокрема від того, куди скеровують одержані кошти, і від того, звідки і в якій кількості держава набуває грошові ресурси понад бюджетні надходження, тобто, звідки держава може залучати додаткові кредитні ресурси. Щодо скорочення видатків бюджету, то його можуть здійснювати змінюючи напрями інвестування бюджетних коштів, використання винятково цільових фінансових пільг і санкцій, які дають змогу враховувати умови різних виробників; фінансування лише найважливіших соціальних затрат, недопущення фінансування за рахунок бюджету тих заходів, що не мають важливого соціального, політичного або адміністративного значення.

Використання державних позик є доцільним, зокрема для фінансування державних капітальних вкладень (самоокупних проектів). Реалізація таких проектів сприяє задоволенню суспільних потреб, економічному зростанню і, водночас, забезпечує повернення позичкових коштів, залучених на їхнє фінансування. Самоокупні проекти у вузькому значенні – це інвестиції у державні підприємства, які забезпечать плату чи виручку від реалізації, достатню для обслуговування боргу, який виник унаслідок їхнього фінансування. У широкому значенні, самоокупні проекти – це інвестиції, які збільшують майбутні доходи держави і базу оподаткування.

Проблеми зростання податкового тягаря для обслуговування державного боргу не існує, якщо виробництво у країні зростає вищими темпами, ніж реальна процентна ставка по державних зобов’язаннях. Якщо ж національний дохід країни залишається постійним, а Уряд щороку позичає його частину, то відношення державного боргу до національного доходу зростатиме до нескінченності, а ставка податку, необхідна для покриття процентних витрат по державному боргу, з часом наблизиться до 100 %.

Отож, сьогодні маємо в Україні ситуацію, коли бюджетний дефіцит є явищем перманентним і має тенденцію до зростання, а відтак свідчить про необхідність якісного управління державним боргом, який має стійку тенденцію до зростання

Порівняльно-правовий аналіз змісту категорій „державний борг” та „державний кредит”.

Із змісту законодавства випливає, що бюджетне фінансування і бюджетні запозичення – поняття рівнозначні. Проте вважається, що термінологія повинна бути уніфікованою і чітко визначеною, пропонується розглядати запозичення як форму (спосіб) бюджетного фінансування. Державний борг не збігається зі змістом державного кредиту і є значно ширшим поняттям, ніж винятково результат бюджетних запозичень.

Для того щоб остаточно з’ясувати недоцільність взаємозаміни понять державний борг і державний кредит, пропонуємо аналіз цих категорій у їхній єдності та відмінності. Дійсно, ці категорії взаємо-зумовлюють одна одну, оскільки борг формується внаслідок здійснення операцій у сфері державного кредиту (бюджетних запозичень), проте державний борг – це своєрідна категорія. Наведемо характерні ознаки державного боргу і державного кредиту, адже необхідність наукового розмежування цих понять є необхідною з позицій фінансово-правового регулювання.

  1. Державний борг є на межі двох видів розподільчих відносин: фінансів і кредиту. Принципами кредиту є строковість, платність, поверненість. Бюджетні запозичення використовують найчастіше для покриття бюджетного дефіциту і в майбутньому скеровують на фінансування відповідних державних потреб. Разом з тим, бюджетні запозичення здійснюють з метою фінансування державного бюджету, а також фінансування державного боргу.
  2. Відносини у сфері державного кредиту здебільшого передбачають роль держави в статусі позикоодержувача, а у відносинах у сфері державного боргу – боржника, як управлінця, власника і гаранта. Це зумовлює реалізацію специфічних методів її фінансової діяльності, зокрема, правовий статус та компетенцію уповноважених державою органів.
  3. Бюджетні запозичення – це засіб фінансування державних видатків, а борг – їхня складова частина. Борг (боргові зобов’язання) – це потенційні та реальні бюджетні видатки.
  4. Державний борг є перманентним, таким, що має постійний характер, тоді як конкретне запозичення має свої етапи, стадії та завершений, визначений у часі характер. На нашу думку, цікавою є взаємозалежність: операції з державним боргом передбачають здійснення бюджетних запозичень, які можливо здійснювати, якщо є довіра зовнішніх і внутрішніх інвесторів до держави як до позичальника. З метою забезпечення надійності державних облігацій та інших боргових зобов’язань уряд повинен дбати про стабільну доходну базу бюджету загалом. Це набуває особливого значення, оскільки реалізується інвестиційна мета, і разом з тим, вивільняється платник податку за рахунок стимулюючої політики оподаткування. Проте, якщо немає такого соціального чинника, як довіра до уряду, то таке економічне відношення як кредит (бюджетне запозичення) не реалізовується або реалізовується з порушенням відповідних принципів. Разом з тим, борг існує все одно до того часу, поки не буде погашений. Навіть за обставин політичної стабільності і здорової економіки державні облігації можуть рефінансуватись за рахунок випуску нових, тобто, „старий борг” рефінансується шляхом створення „нового боргу”. Конверсія облігацій – це не нова угода про кредит, а одностороннє вольове рішення держави.
  5. З огляду на методи фінансової діяльності держави відносини у сфері державного кредиту зараховуємо до добровільного методу мобілізації фондів грошових коштів, тоді як обслуговування боргу і здійснення розрахунків є методами розподілу та використання фондів грошових коштів.
  6. Відносини у сфері державного кредиту містять елементи добровільності та договірності, навіть якщо вона умовна, а відносини у сфері обліку, обслуговування, погашення, управління державного боргу – це комплекс управлінських заходів з боку спеціально створених державних органів, що мають владні повноваження.
  7. Державний кредит є методом мобілізації коштів, та коли виникає необхідність здійснення розрахунків за наданими гарантіями, розуміємо, що за таких операцій надходження до централізованих фондів не відбувалось. Проте ця операція суттєво відображається на видатковій частині бюджету, тобто в процесі використання та розподілу фінансових ресурсів. Отже, гарантії можна визначити як фінансово-правову особливість державного боргу. У разі наявності власного боргу чи наявності гарантій держава зобов’язується віддати борг за себе або ж за третю особу. Відмінність полягає лише в умові сплати, адже за гарантією, держава сплачує тільки тоді, коли позичальник не розрахується за своїм борговим зобов’язанням. Отож, якщо аналізувати гарантію не в момент її надання, а в момент її виконання, то сама гарантія є нічим іншим як складовою державного боргу і в жодному випадку не державним кредитом, оскільки не було прямого надходження коштів; відповідних правових форм запозичення; необхідності поточного обслуговування самого кредитного зобов’язання тощо.
  8. Від обсягів, динаміки та якості управління державним боргом залежать успіх проведення операцій на ринку державних цінних паперів, тому їх і не можна взаємозаміняти так само, як ціле і частину цілого.

Отже, основним критерієм розмежування відносин у сфері державного боргу і державного кредиту є вид боргового зобов’язання, відповідно, і підстави їхнього виникнення, спосіб реалізації та обслуговування, а також методи фінансової діяльності держави. Перманентна категорія державного боргу передбачає наявність відносин та їхню правову регламентацію з приводу мобілізації фінансових ресурсів за рахунок позичкових коштів; відносини з приводу використання бюджетних коштів, залучених на засадах фінансування бюджету чи фінансування боргу; а також з приводу обслуговування, погашення та управління державним боргом.

Розглядаючи зміст державного боргу у контексті інших фінансово-правових категорій, можемо переконатись, що виникає багато проблем, які необхідно переосмислити і взяти до уваги під час побудови й успішного функціонування фінансової системи країни та творення нового законодавства, зокрема державного боргу. Отже:

  1. Державний кредит – це частина цілого, тобто одна з груп суспільних відносин, що становлять інститут державного боргу. Отож, суб’єктний статус держави (боржник і кредитор) та вид методу фінансової діяльності держави (мобілізації чи розподілу централізованого фонду грошових коштів) доводять, що ці категорії є взаємозумовлюючими, але абсолютно самостійними, тому їх не можна взаємозамінювати.
  2. Статус держави потрібно розглядати сьогодні у ролі позичальника, боржника та гаранта. Власне з цього погляду розмежовують види боргових зобов’язань, та їхні правові форми.
  3. Сьогодні в Україні (та в інших пострадянських державах) фактичний зміст державного боргу, його кількісні та якісні показники виходять за рамки державного кредиту, а відтак – традиційної структури державного боргу. Натомість, чинна система визначення державного боргу не дає змоги відобразити у цілісності та відповідності фактичного стану речей структури державного боргу. Отже, державний борг де-факто і де-юре має дещо інші складові, ніж результат здійснення бюджетних запозичень (державного кредиту). Наприклад, адміністративна заборгованість, заборгованість публічного сектору; борг, прийнятий на умовах правонаступництва тощо.
  4. Складності структури державного боргу, проблеми обліку, визнання боргових зобов’язань вимагають нової моделі класифікації державного боргу та її адекватного і єдиного розуміння економістами, фінансистами та юристами. Йдеться про види боргу: державного внутрішнього і зовнішнього; капітального і поточного; монетизованого і немонетизованого; публічного і державного та ін.
  5. Зважаючи на суб’єктний склад відносин у сфері бюджетних запозичень наголосимо, що власне визначення „бюджетне запозичення” є значно ширшим і коректнішим, оскільки конституційне право на залучення позичкових ресурсів мають й інші публічні органи, а саме – органи місцевого самоврядування. З огляду на це використання терміну державний кредит принципово не може передбачати кредитів органів місцевого самоврядування. Виникає питання, котре теж повинно мати чіткий правовий розв’язок і однозначне теоретичне розуміння – чи є муніципальний борг складовою державного боргу? Очевидно, що законодавчо варто розмежовувати і такі поняття як державний кредит і місцеві запозичення; державний борг та муніципальний борг. Вважаємо виправданим оперувати в законодавчій та нормативно-правовій практиці терміном бюджетні запозичення із вказівкою на суб’єкта запозичення і відповідно визначати державний борг та муніципальний борг (бюджетний борг міста Києва, бюджетний борг міста Львова тощо). За своєю правовою природою державний борг і муніципальний борг є формами публічного боргу.
  6. Доцільно зазначити про існування консолідованого боргу в державі Україна – публічного боргу, який би охоплював усі боргові зобов’язання публічних органів та інших суб’єктів, що оперують публічними фінансами. Сьогодні, на нашу думку, складається низка передумов, які дають змогу вживати та оперувати поняттям „публічний борг”. Сама по собі категорія „фінанси” характеризується публічністю. Ще у 1882 – 1885 роках проф. В.А. Лебедєв писав, що під фінансами варто розуміти не тільки доходи або гроші, але усі матеріальні або особисті кошти, які державна чи громадська влада має у своєму розпорядженні для задоволення потреб суспільства [182][33].

Проф. Л.К. Воронова, д-р юрид. наук А.А. Нечай за основу розмежування публічних і приватних відносин використовують таку категорію як „інтерес” і наголошують, що наявність публічного фінансового інтересу дає змогу чітко відокремити межу регулювання відносин, що мають грошовий характер, нормами фінансового права [162][34]. Сучасна українська наука фінансового права у своєму доробку має фундаментальні дослідження з приводу публічних доходів (д-р юрид. наук Н.Ю. Пришва), публічних видатків (д-р юрид. наук А.А. Нечай) [109, 96], тож вважаємо, що аналіз категорії „публічний борг” теж має своє підґрунтя. Разом з тим, деякою об’єктивністю цього процесу і мотивацією до відповідних досліджень є міжнародні стандарти класифікації державного боргу, фінансового контролю та звітності у сфері державного боргу. Відповідно до низки документів, публічний борг охоплює зобов’язання публічного сектору та інших суб’єктів щодо боргових зобов’язань уряду держави на внутрішньому і зовнішньому ринках (докладніше ці питання розглянуті у цьому та інших підрозділах). Проте існують деякі застереження з приводу чинного українського законодавства згідно з яким держава не відповідає за зобов’язаннями підприємств, установ, організацій, державних органів, а останні не відповідають за зобов’язаннями держави.

  1. Термінологічне непорозуміння, що виникає у зв’язку з відносинами у сфері одержання державного кредиту, тобто здійснення бюджетних запозичень і надання державного кредиту відповідно до законодавства про бюджет (сільське господарство, система освіти, житлове будівництво тощо). Аналізуючи і співставляючи категорії „державний борг”, „державний кредит” наголосимо, що останнє провокує термінологічну плутанину, породжує асоціації з відносинами у сфері бюджетного кредитування – коли держава виступає в ролі кредитора. На перший погляд, це незначна проблема, проте вважаємо, що в практиці нормативно-правового регулювання терміни з подібним звучанням, але протилежним змістом є неприпустимим. З огляду на це запропоновано з’ясувати і чітко визначити зміст таких понять: державний борг; бюджетні запозичення як одна із форм складових елементів структури та причин державного боргу; державний кредит як державне кредитування галузей народного господарства та підприємств. З метою уникнення непорозумінь у термінології і понятійно-категоріальному апараті, запропоновано застосовувати термін „державний кредит”, „державне кредитування” винятково у відносинах, у яких держава виступає кредитором. Відносини з приводу залучення державою позичкових ресурсів потрібно визначати як бюджетні запозичення, а державний борг – як інститут фінансового права, що охоплює своїм предметом сукупність однорідних суспільних відносин, за якими держава виступає боржником, гарантом, позикоодержувачем, а також здійснює управління державним боргом, його обслуговування та погашення в контексті своєї фінансової діяльності.[35][368]

Зазначені ознаки і характеристики доводять нам той факт, що зміст державного боргу не варто розглядати винятково через призму поняття державного кредиту (бюджетних запозичень). Державний борг не може бути в тіні державного кредиту, оскільки зміст і структура державного боргу в будь-якій країні складається не лише з операцій по залученню державних запозичень, особливо коли йдеться про українську структуру державного боргу. З іншого боку, тільки чітке правове регулювання зможе систематизувати й окреслити проблему та розв’язати її. Можливості державного боргу як регулятора економіки чи засобу фінансування бюджетного дефіциту повинні ґрунтуватись на цивілізованих, власне правових відносинах. Це передбачає чітке і стабільне виконання державою своїх зобов’язань, відсутність прямого кредитування бюджетного дефіциту з боку НБУ, належне юридичне оформлення боргових відносин, ведення адекватного обліку по державному боргу, встановлення форм звітності про склад і структуру державного боргу; визначення напрямів використання позичених ресурсів; ухвалення закону про структуру державного боргу тощо.

Розглянемо міжнародні стандарти, що визначають зміст категорії „державний борг” і його елементи, зокрема, стандарти, розроблені Міжнародною організацією Вищих органів фінансового контролю в особі спеціально створеного у 1991 р. Комітету з питань публічного боргу (Public Debt Committee). Комітет ще не робив спроби розробити одне чи більше орієнтовних визначень поняття державний борг. Натомість Комітет виокремив і визначив елементи державного боргу, які потрібно враховувати в різних видах звітів. Критерієм класифікації елементів публічного боргу є звітність. Залежно від виду звіту, особи користувача звітної інформації тощо обирають найбільш доречні визначення. Проблеми звітності щодо державного боргу України ми не вводимо у зміст цього дослідження. Йдеться лише про спробу визначення окремих універсальних елементів публічного боргу, зокрема державного. Отже, залежно від цілей, для яких створюють звіт і від того, що саме перевіряють, визначення терміну державний борг повинно містити:

  • Грошові та інші зобов’язання, які прямо беруть на себе публічні особи, зокрема:
  • центральний чи федеральний уряд, залежно від форми політичної організації влади;
  • державні, провінційні, муніципальні, регіональні та інші місцеві уряди та органи;
  • державні корпорації та підприємства;
  • інші юридичні особи державної чи квазідержавної природи.
  • Грошові та інші зобов’язання, які беруть на себе публічні особи на користь приватних корпорацій, та інші особи.

Оцінка позик тих центральних банків, які не належать до державних осіб, залежатиме від точного статусу цих банків і їхніх відносин із державним сектором[696][36].

Елементи державного боргу

Різні елементи грошових та інших зобов’язань, взятих державними агентами чи корпораціями, які перші спонсорують, можна розглядати як прямі позики через низку інших фінансових зобов’язань, торговельні рахунки, а також різні непередбачені обставини та зобов’язання. Ці зобов’язання можуть бути закріплені як грошові і мати значний вплив на майбутні потреби в позиках і, як наслідок, майбутні вимоги щодо економічних ресурсів держави. До таких зобов’язань належать:

  1. Гарантії (забезпечення). Це передбачає традиційні позики в кредиторів, охоплюючи ті, що відбуваються в межах уряду, відповідно до формальних угод, які переважно визначають позичену суму, встановлену процентну ставку чи процент обліку, засоби забезпечення (якщо наявні) та строк, протягом якого потрібно здійснити розрахунок.
  2. Банківська позика.
  3. Позики від іноземних урядів чи міжнародних організацій.
  4. Валовий прибуток від схем державного заощадження. Він охоплює суми на депозитах в ощадних банках, які використовує Уряд, або скеровують на державні цілі.
  5. Видача національної валюти, банкнот та монет, включно з тими, які уряд вводить в обіг та які перебувають в обігу.
  6. Рахунки, які сплачують за товари та послуги.
  7. Податкові надходження.
  8. Грошові зобов’язання за довгостроковою орендою.
  9. Пенсійні зобов’язання та медичне забезпечення.
  10. Інші допомоги, які надають суб’єкти публічного сектору. Вони містять точні або висловлені непрямо зобов’язання уряду оплачувати майбутні претензії (позови) за низкою його програм. Їх важко виразити в кількісних показниках, проте ці показники, зазвичай, вагомі, і тому їх потрібно враховувати під час будь-якої оцінки державного боргу.
  11. Гарантії третім сторонам. Вони містять, де це можливо, гарантії позики як державних агентів, так і приватних чи квазіпублічних осіб, а також гарантії на інші цілі, з-поміж яких – фінансування експорту або курси валют.
  12. Гарантія від збитків (компенсація).
  13. Листи-підтвердження зобов’язання чи інші форми юридично незобов’язуючих документів про запевнення виконання зобов’язань.
  14. Програми страхування та повторного страхування (перестрахування).
  15. Інші зобов’язання. Це зобов’язання, що виникають з існуючих контрактів, угод або законодавчих актів чи рішень, які могли стати грошовими зобов’язаннями за умови виконання специфічних умов [696][37].

Отже, можна стверджувати, що сьогодні виникає низка проблем, які необхідно переосмислити і взяти до уваги для побудови й успішного функціонування фінансової системи країни, творення нового законодавства, яке ґрунтується, зокрема, на адекватності розуміння окремих фінансово-правових категорій.

Зазначимо, що основним чинником формування державного боргу є бюджетний дефіцит, який виникає під час нерівномірного циклічного розвитку економіки держави, ефективності її господарських зв’язків, неефективного управління у сфері фінансів, бюджетного регулювання тощо, а також об’єктивних вимог суспільного, політичного, зовнішньо-економічного життя, що знаходять своє нормативно-правове закріплення. Оскільки борг необхідно повернути, то державний борг є засобом відтермінування, зміщення в часі об’єктивних альтернативних затрат на виробництво суспільних благ.

Отже, державний борг – це система фінансових зобов’язань держави, що виникають у результаті здійснення запозичень; із наданих державою гарантій по зобов’язаннях третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; боргових зобов’язань, прийнятих на себе відповідно до чинного законодавства; сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному розмірі, суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов’язання. Загалом це можна визначити, як сукупність відносин, за якими виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, боржника або як гаранта погашення позик іншими позичальниками.

Зміст категорії державного боргу необхідно аналізувати не лише як суму боргових зобов’язань, потрібно зважати також на його місце в контексті правового регулювання бюджетних доходів і видатків. Державний борг сьогодні не лише залучення позичкових ресурсів, а інструмент грошово-кредитної політики НБУ; частина бюджетного права, оскільки однаково стосується і бюджетних доходів і бюджетних витрат; проблема, яка зумовлює також і хід бюджетного процесу. Це категорія, що впливає на такі явища, як бюджетний дефіцит, інфляція тощо.

Принципи правового регулювання відносин у сфері державного боргу

Аналіз механізму правового регулювання відносин у сфері державного боргу, на нашу думку, буде неповним без визначення принципів правового регулювання відносин у сфері державного боргу. Оскільки питання принципів права є об’єктом досліджень теорії права, то візьмемо за основу вже обґрунтовані та теоретично доведені поняття, категорії та класифікації.

У період політичних, економічних, соціальних та правових перетворень важливо орієнтуватися на статичні та концептуальні категорії, які походять із досвіду та практики, уявлень та побажань. Варто враховувати й рівень політичної, освітньої та культурної зрілості суспільства, а отже й готовність сприймати відповідні правила в майбутньому. Для цього насамперед потрібно сформулювати і визначити ті правові засади, на яких мають ґрунтуватися відповідні відносини. Іноді ці засади мають бути рамковими і водночас гарантувати формування, реалізацію чи тлумачення правової норми у відповідному ракурсі. Відносини у сфері державного боргу охоплюють права й інтереси держави, її кредиторів, а також інших суб’єктів, з якими держава має здійснити розрахунки, зазвичай, грошові, з приводу своїх боргових зобов’язань. Це надзвичайно складне поєднання публічних і приватних інтересів, які на певних етапах і стадіях трансформуються і переходять з одного якісного стану в інший. Баланс цих інтересів і їхнє задоволення – це запорука фінансової, політичної та соціальної стабільності держави, а також її фінансової безпеки. Не можна розглядати норми права, форми права, зміст правовідносин та правовий статус їхніх учасників, не визначивши ті керівні засади та ідеї, що зумовлюють розвиток правової думки та практики у відповідній сфері та у відповідному напрямі. Як слушно зазначає проф. О.Ф. Скакун, призначення принципів права, зокрема, полягає в тому, щоб забезпечувати однотипне формулювання норм права; забезпечувати їхній вплив на суспільні відносини шляхом правового регулювання та інших видів правового впливу [199][38].

Р.З. Лівшиц наголошував, що еволюція права походить від ідей до норми, потім через реалізацію норм – до суспільної практики. Починаючи з виникнення ідеї, а ідея дуже часто формується у вигляді правового принципу, принцип визначає і направляє розвиток права[84][39]. Існує й інша позиція щодо генези правових принципів. На думку Г.В. Мальцева, закони права є об’єктивними закономірностями соціального розвитку. Обґрунтування саме такої позиції було здійснено також і в праці Г.А. Гаджиєва про конституційні принципи ринкової економіки [32][40]. Вчений наголошує на тому, що головною якісною характеристикою конституційних принципів є їхняоб’єктивність. Він вибудовує таку систему принципів: загальні принципи права проявляються в конституційних принципах, котрі перебудовуються з галузевих принципів і норм. Будучи конституційними, загальні принципи права займають своє особливе місце серед інших джерел права. Загальні принципи права – це положення (правила) об’єктивного права (тобто не природничого чи ідеального), що можуть мати своє вираження в текстах закону, а можуть і не мати, але обов’язково повинні застосовуватись в судовій практиці[32][41].

Оскільки предметом цього дослідження не є безпосередньо принципи права, то вважаємо за доцільне скористатись із вже існуючого доробку юристів-теоретиків, конституціоналістів, фінансистів та запропонувати стислу класифікаційну систему правових принципів безпосередньо у сфері формування, обслуговування, погашення та управління державним боргом і виокремити основні з них: загальні правові принципи, що можуть бути відображені у Конституції, які впливають на виникнення та перебіг відносин у сфері державного боргу; галузеві – фінансово-правові принципи; інституційні принципи державного та муніципального боргу.

Значення аналізу конституційних засад державного боргу, їхнє узагальнення та визначення полягає в тому, що саме під впливом цих засад формуються галузеві фінансово-правові та інституційні принципи.

Роль Конституції, зокрема, полягає в тому, що вона забезпечує збалансованість публічних і приватних засад у праві, насамперед тим, що закріплює багатоманітність власності, її статус і співвідношення між її видами, організацію влади, соціальну спрямованість держави тощо. Нормуючи відносини між суб’єктами влади і підпорядкованими цій владі, Конституція утверджує себе як головне джерело публічного права[73][42].

Серед основних конституційних засад у демократичних державах, що зумовлюють існування та розвиток фінансових відносин, наголосимо на низці принципів, що є загальними, наприклад, принцип державного суверенітету, принцип законності, принцип верховенства права, принцип рівності тощо. Ці засади загалом зумовлюють існування держави та її функціонування. Разом з тим, фінансова діяльність держави – це засіб для її існування та розвитку. В силу певних обставин, не обов’язково надзвичайних, держава утворює борг, який повинна обслуговувати, погашати та здійснювати управління ним. Без сумніву, тенденції законодавчого та нормативно-правового регулювання формуються під впливом положень Основного закону, тому вважаємо за доцільне умовно класифікувати ці засади у дві групи: загальні та спеціальні. Аналізувати ці групи принципів потрібно в порівняльно-правовому аспекті фінансових правовідносин, а саме відносин у сфері державного боргу.

До загальних засад у теорії конституційного права, а також права Європейського Союзу, зараховуємо: принцип державного суверенітету. Актуальність розгляду цього принципу набуває нового значення в контексті функціонування Європейського Союзу та вступу нових країн до нього. Для прикладу, в Конституції Італії передбачено, що законодавча влада належить державі та областям за умови додержання Конституції та зобов’язань, що випливають із права Європейського союзу та міжнародних зобов’язань. Проте зі змісту цієї самої статті зрозуміло, що держава має право виняткового законодавства, зокрема, у сфері грошей, захисту заощаджень, фінансових ринків, валютної системи, податкової системи та державної відповідальності, вирівнювання фінансових доходів [78][43].

Конституція Іспанії визначає, що держава володіє винятковою компетенцією, саме, у сфері державних фінансів та державного боргу[78][44].

Принцип законності.Звертаючись до праць українських правників зазначимо, щопринцип законності є загально-правовим принципом, що діє в усіх галузях державного та суспільного життя. Під законністю потрібно розуміти додержання і виконання приписів Конституції України, законів та інших нормативних актів усіма державними і недержавними підприємствами, установами й організаціями, посадовими особами, громадянами. [41][45]Свій вияв цей принцип знаходить у правотворчій і правозастосовній діяльності. Він означає також верховенство закону в системі юридичних актів, єдність законності, тобто однакове розуміння і дотримання законів, несуперечність норм, що становлять діючу систему права, обов’язковість норм права для всього населення, неприпустимість зворотної сили законів, що встановлюють нову, або більш тяжку юридичну відповідальність та ін. [175][46]

В Україні визнаний і діє принцип верховенства права. Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти ухвалюють на основі Конституції. Норми Конституції є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини й громадянина безпосередньо на підставі Конституції гарантується (ст. 8 Конституції України).

Принцип справедливості. Принцип справедливості передбачає його трактування як зовнішнього щодо права явища і як спеціально-юридичної категорії, що відображає певні властивості самої юридичної форми. Йдеться про здатність права захищати політичні, економічні та інші інтереси різних соціальних груп, кожна з яких має свої уявлення про справедливість. Щодо справедливості, то як спеціально-юридичну категорію її розглядають у відповідності, пропорційності, збалансованості і певній гармонійності між здійсненими витратами, зусиллями, звершеннями людей і відповідною реакцією на це суспільства, вираженою у вигляді винагороди, заохочення чи осудження. У цьому разі зазначений принцип виступає як принцип усієї правової системи. [175][47]

Принцип рівності перед законом і судом. Цей принцип виражено в рівності правового становища всіх перед законом, наявності рівних загальногромадянських прав і обов’язків, рівному захисті перед судом, незалежно від національної, статевої, релігійної належності, походження, місця проживання, посадового стану та інших обставин [175][48]. Іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території України на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (ч.1 ст. 26). Як відомо, власниками державних цінних паперів можуть бути також нерезиденти або іноземці. Особливою ознакою відносин у сфері державного боргу є їхній публічний характер. Проте перед законом повинні бути рівними всі учасники суспільних відносин відповідно до умов, встановлених чинним законодавством, відповідних угод тощо. Зокрема, проф. Скакун О.Ф. виокремлює складові елементи принципу рівності: єдність (взаємозв’язок) прав і обов’язків, оскільки на її думку, говорити про реальність будь-якого права можна лише за наявності відповідного йому юридичного обов’язку (наприклад, право на виплату відсотка чи іншого виду доходу за державним цінним папером реалізовується через обов’язок держави сплатити відповідну суму у визначений строк і у відповідний спосіб). По-друге, це взаємна відповідальність держави та особи [199][49].

Принцип пропорційності.Принцип пропорційності бере початок у праві Німеччини і був запроваджений у європейському праві, зокрема в праві Європейського Союзу Судом ЄС, а згодом одержав своє закріплення в Договорах про утворення ЄС. Принцип пропорційності закріплений у національному праві більшості європейських країн. Це дало змогу Суду ЄС, а також Суду з прав людини, що керуються Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод, вивести цей принцип до розряду загальних принципів права. Відповідно до змісту всієї Європейської конвенції, Європейський суд розвинув і доповнив критерії допустимості втручання держави в майнові права. Зокрема, він вивів принцип, що ліг в основу судової практики застосування ст.1 Протоколу №1 до Європейської конвенції: “... Суд повинен встановити, чи було дотримано справедливу рівновагу між вимогами суспільного інтересу і вимогами захисту основних прав приватних осіб”[50]. Зазвичай, необхідність запровадження законодавчих обмежень пов’язана з визнанням важливості певних суспільних (публічних) інтересів, що є метою, заради досягнення якої запроваджено обмеження основного права. Відповідно, за таких обставин виникає проблема співрозмірності засобу та мети. Конституційний принцип співрозмірності (пропорційності), що є формою виразу загально-правового принципу співрозмірності, містить правила, заборони, адресовані, перш за все, законодавцю[32][51]. Як зазначає Г.А. Гаджиев, мета обмежень основних економічних прав має бути дійсно публічною і важливою, а способи її досягнення повинні мати мінімально обмежувальний характер – саме в цьому, на думку автора, полягає основний зміст цього принципу. Зміст обмежувальних заходів – це визначена економічна політика держави, що здійснює державне регулювання ринкової економіки. Отже, принцип співрозмірності (пропорційності) стосується не лише законодавця, а й судів, котрі застосовуючи закон, який вводить обмеження економічної свободи, виступають в ролі оцінювачів обмежувальних дій законодавця [32][52]. Для відносин у сфері державного боргу характерною є нерівність їхніх учасників, особливо що стосується внутрішнього державного боргу, хоч разом з тим можлива добровільність. Обмеження основних економічних прав громадян, наприклад, з приводу проведення несвоєчасних виплат населенню чи виплат державних зобов’язань не в повному розмірі – є неприпустимою. Проте такі випадки трапляються. Якщо відбувається реструктуризація заборгованості, то причина має бути дійсно публічною і важливою, а способи її досягнення повинні мати мінімально обмежувальний характер. Звичайно, зміст таких обмежувальних заходів виявляється у фінансовій (економічній) політиці держави, котра, власне, і визначає цей публічний інтерес. У цьому контексті виникає ще одне надзвичайно складне питання – щодо визначення публічного інтересу. У відносинах у сфері державного боргу є своя дуже характерна особливість. Зокрема, якщо власником державного цінного паперу чи вкладу, гарантованого урядом, чи будь-якого іншого державного зобов’язання є фізична чи юридична особа, і держава не провела розрахунку з ним, то порушується його приватний інтерес. Проте, якщо таких суб’єктів є багато і держава зобов’язалась у відповідний спосіб виконати свої зобов’язання перед населенням, то це вже набуває характеру суспільного інтересу – різновиду публічного. Крім того, боргові зобов’язання становлять відповідну частину публічних видатків централізованих фондів грошових коштів. Їхнє погашення відбувається за рахунок суспільства: в теперішньому або майбутньому часі. Таке поєднання публічних (державного і суспільного), а також приватних інтересів породжує багато проблем правозастосування. Наприклад, як діяти судам, до яких надходять поодинокі позови про заборгованість по заробітній платі, по відшкодуванню ПДВ, по розрахунках за вкладами, повернення яких гарантовано законодавством? Правова невизначеність у цих питаннях може призвести до масовості поодиноких позовів, які згідно із законодавством можуть і будуть задовольнятись, проте не матимуть фінансового підґрунтя. Це призведе до ситуації, коли заздалегідь відомо, що судове рішення буде не виконано, або ж уряд буде здійснювати розрахунки вибірково, на підставі судового рішення. Очевидно, це не найкращий прецедент. Отже, принцип пропорційності у відносинах у сфері державного боргу повинен бути забезпечений належною фінансовою стратегією держави (зокрема, борговою стратегією) щодо здійснення запозичень, визнання боргу, управління ним, а також визначення умов його обслуговування та погашення.

Принцип юридичної безпеки.Юридичну визначеність іноді називають “юридичною безпекою” (від англ. – legal security, франц. – securite juridique) – це один із найважливіших загальних принципів, визнаних Судом ЄС [32][53]. Це широка концепція, в основі якої є передбачуваність, а відтак впевненість у перебігу відносин. Загальна ідея юридичної безпеки визнана більшістю правових систем. У праві ЄС її роль більш конкретна і виявляється у формі різноманітних підконцепцій, що оцінюють як її застосування. Найважливіші з них: відсутність (неприпустимість) зворотної сили нового закону, набуті права (vested rights) і законні сподівання (legitivate espectations) [137][54]. Що стосується відносин у сфері державного боргу, то принциповим вважаємо момент впевненості інвестора у кредитоспроможності держави – уряду. Без впевненості і довіри до уряду зі сторони населення, міжнародних фінансових організацій та іноземних держав бюджетні запозичення неможливі, або ж ці відносини існуватимуть у спотвореному вигляді – будуть реалізовуватись обов’язковими, адміністративними методами всередині держави. Принцип юридичної безпеки у цих відносинах виявляється у фінансовій спроможності держави: зокрема, відповідній бюджетній політиці; доцільній та раціональній системі публічних видатків; ефективній податковій системі; налагодженому механізмі приватизаційних процесів; ефективності функціонування грошово-кредитного ринку та банківської системи тощо. Це в комплексі створює систему гарантій забезпечення боргових зобов’язань уряду, а також ставить питання про механізм юридичної відповідальності у відносинах у сфері державного боргу. Держава повинна гарантувати права позичальників і визначати права та обов’язки Уряду у сфері здійснення розрахунків за борговими зобов’язанням. Закон повинен регулювати відносини настільки чітко, щоб власник боргового зобов’язання не мав потреби забезпечувати дотримання свого права в судовому порядку, бо це може бути небезпечним як для фінансової стійкості держави, так і спричинення суспільного невдоволення, а відтак великої шкоди публічному інтересу, що може виявлятись і в проблемі реалізації та виконанні судових рішень.

Принцип добросовісності та неприпустимості зловживання суб’єктивними правами. У період становлення та розвитку ринкових відносин існувало таке явище, як зловживання приватним правом. Це зауважили вчені-цивілісти, проте вважаємо, що і у публічних відносинах потрібно пам’ятати про цей принцип. Оскільки його визначають як загальний, то вважаємо, що є сенс говорити про нього в контексті відносин у сфері державного боргу. Як відомо, позичальниками, кредиторами або власниками боргових зобов’язань Уряду можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, зазвичай, недержавної форми власності. Зокрема, в процесі управління державним боргом, наприклад, під час проведення реструктуризації, відбувається зміна попередніх умов здійснення запозичень в односторонньому порядку – державою. Тому необхідно так визначати правову норму, щоб не допустити зловживання, в цьому випадку державою (Урядом), своїми правами за рахунок суб’єктивних прав кредиторів, інвесторів та інших суб’єктів. Умови проведення подібних заходів повинні бути дуже чітко і докладно регламентовані. В.Ф. Яковлєв визначив як один із дуже небезпечних процесів сучасності – зловживання приватним правом, що призводить до великої соціальної напруги[438][55].

До спеціальних конституційних принципів, що випливають зі змісту конституцій зарубіжних країн зараховуємо:

Принцип законодавчого регулювання відносин у сфері державного боргу.

Відповідно до ст. 92 КонституціїУкраїни, винятково закони України встановлюють порядок утворення та погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи.Крім того, ст. 85 Основного закону передбачає, що до повноважень Верховної Ради України належить затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їхнім використанням. Можна стверджувати, що це загальносвітова практика, оскільки подібне положення закріплено у Конституціях різних країн. Наприклад, у Конституції Німеччини передбачено, що відкриття кредитів, так само як і прийняття фінансової відповідальності за зобов’язаннями, гарантіями та іншими видами забезпечення, що можуть призвести до видатків у майбутніх розрахункових роках, потребують законодавчого уповноваження із вказівкою чи дозволом встановлювати їхні розміри. При цьому усі подробиці регулює федеральне законодавство [78][56].

Конституція Італії передбачає, що тільки шляхом видання законів палати дозволяють ратифікацію договорів, які передбачають фінансові зобов’язання [78][57].

У Республіці Польща отримання позик, а також надання фінансових гарантій і порук держава здійснює відповідно до принципів і порядків, встановлених законом[78][58].

У Великобританії, а саме у ст. 1 Акта про парламент 1911 р. визначено, що призначення платежів, зокрема з державного позичкового фонду, або сум, дозволених парламентом на виплату публічного боргу, чи на будь-яку іншу фінансову мету; зміна чи скасування подібних призначень; відкриття кредитів; укладення та гарантії за позиками зараховують до фінансових законів (фінансових біллів).

У Конституції США передбачено, що Конгрес, зокрема, має право: затверджувати позики від імені Сполучених штатів[78][59].

У Конституційному Акті Канади 1876 р. передбачено, що винятково законодавчі повноваження Парламенту Канади поширюються на питання, що стосуються державного боргу та державної власності; позик за рахунок державного кредиту [78][60].

У Конституції Франціїпередбачено, що договори, серед яких є ті, що накладають зобов’язання на державні фінанси, можуть бути ратифіковані або схвалені тільки на підставі закону і вступають у дію тільки після ратифікації чи схвалення[61]. Конституція Іспанії визначає, що прийняття державою на себе зобов’язань, що випливають із угод або договорів, потребують попереднього дозволу Генеральних кортесів, зокрема щодо договорів, якими покладають фінансові зобов’язання на державу [78][62].

У Японії теж жодних державних коштів не можна витрачати і ніякі державні зобов’язання не можуть бути прийняті без рішення парламенту[63].

Принцип збалансованості бюджетів.Такий принцип чітко та однозначно закріплено у Конституції Німеччини, де передбачено, що доходи і видатки Федерації повинні бути збалансовані в бюджеті [78][64].

Принцип звітності і публічності щодо інформації про державний борг.У НімеччиніФедеральний міністр фінансів зобов’язаний представляти в Бундестаг і Бундесрат, за дорученням Федерального уряду, звіт про всі доходи і видатки, а також про стан державного майна і боргу в наступному фінансовому році.

У Польщі Рада міністрів протягом п’яти місяців після закінчення бюджетного року надає сейму звіт про виконання бюджетного закону разом з інформацією про стан заборгованості держави [65].

Принцип визначення обсягів запозичень та умов щодо їхнього використання.За Конституцією Німеччини, розмір коштів на видатки з приводу виконання боргових зобов’язань держави не повинен перевищувати сум, визначених у бюджеті в главі інвестицій. Відхилення допускаються винятково з метою запобігання порушень національного економічного балансу.Ст.111 Конституції Німеччини регулює основи здійснення державних видатків, якщо бюджет на наступний рік не прийнято до моменту завершення поточного бюджетного періоду. Якщо державні видатки не покриваються передбаченими у спеціальних законах податками, зборами та іншими джерелами чи запасними коштами підприємств, то федеральний Уряд може мобілізувати ресурси на кредитних засадах, необхідні для підтримки народного господарства, в розмірі, що не перевищує четверту частину загальної суми бюджету поточного року[78][66].

У Польщі не можна брати в (борг) позику або надавати фінансові гарантії і поруку, внаслідок яких державний публічний борг перевищуватиме 3/5 вартості річного ВВП. Спосіб підрахунку вартості річного ВВП, а також державного публічного боргу встановлено законом. [78][67] Збільшення видатків або обмеження доходів, запланованих Радою міністрів, не може призводити до встановлення Сеймом більшого бюджетного дефіциту, ніж встановлено (передбачено в проекті бюджетного закону. Бюджетний закон не може передбачати покриття бюджетного дефіциту шляхом взяття зобов’язань у центральному банку держави[78][68].

Основний закон Іспанії передбачає, що кредити, надані для сплати відсотків і на покриття державного боргу, завжди враховують у рядок видатків бюджету, і до них не можна вносити зміни чи поправки, поки вони відповідають умовам емісійного закону[78][69].

У Конституції Сполучених Штатів Америки передбачено, що правомірність державного боргу США, затвердженого законом, враховуючи борги з виплати пенсій, нагород за службу під час придушення заворушень чи повстання, не можна ставити під сумнів. Проте США чи будь-який із штатів не повинні приймати на себе зобов’язання і сплачувати борги, здійснені в підтримку заворушення чи повстання проти США, і не будуть приймати претензії, пов’язані з втратою або звільненням будь-кого з рабів, оскільки всі подібні борги, зобов’язання і грошові претензії визнаються незаконними і недійсними [78][70].

Принцип визначення умов правонаступництва.Практика визначення основних умов правонаступництва у сфері боргових зобов’язань держави в Основному законі існує у низці країн. Наприклад, уНімецькій Конституції в перехідних положеннях передбачено, зокрема, що Федерація несе видатки на окупаційні потреби та за іншими внутрішніми і зовнішніми зобов’язаннями, що випливають із війни. Крім того, визначено окремі умови реструктуризації боргу, а саме: законодавством може бути передбачено, що не підлягають виконанню або виконуються не повною мірою:

  1. Зобов’язання імперії, а також зобов’язання колишньої землі Прусії та інших неіснуючих більше корпорацій та установ публічного права;
  2. Зобов’язання Федерації чи інших корпорацій та установ публічного права, пов’язаних з передаванням майнових цінностей, зокрема, щодо колишніх імперських водних шляхів, колишніх імперсь-ких автострад та імперських шосейних доріг, майна імперії, інших умов правонаступництва, а також інших зобов’язань;
  3. Зобов’язання земель і громад (об’єднань громад), що випливають із дій, які були вчиненні визначеними носіями права до 1.08.1945 р., під час виконання наказів окупаційної влади чи при усуненні спричинених військовими діями негативних наслідків в межах, визначених імперією адміністративних завдань, що входило до її компетенції.

Це саме стосується зобов’язань Німецької демократичної республіки чи її суб’єктів права, а також зобов’язань Федерації, інших корпорацій, установ публічного права, пов’язаних із переходом майнових цінностей Німецької демократичної республіки до Федерації, а також зобов’язань, що випливають із міроприємств НДР чи її суб’єктів права [78][71].

Стаття 6 п.1. Конституції США визначає, що усі борги і зобов’язання, що існували до моменту прийняття Конституції, мають для Сполучених штатів таку саму юридичну силу, яку мали при конфедерації[72].

Принцип розмежування державного боргу (боргових зобов’язань Уряду) та місцевого боргу.Зазвичай, визначення такого принципу є характерним для держав із федеративним устроєм. У Канаді в кожній провінції законодавче зібрання може видавати закони із зазначених питань, зокрема щодо грошових позик винятково за рахунок кредиту провінцій. У Конституції також передбачено, що усі активи, пов’язані з державним боргом кожної провінції, будуть належати цій провінції. Разом з тим, Канада буде нести відповідальність за боргами і зобов’язаннями кожної провінції, які належали останнім до часу встановлення Союзу[78][73].

У Конституції Великобританії зумовлено, що терміни „публічні фінанси” і „запозичення” не означають відповідно публічних фінансів і запозичень, які встановлює місцева влада та установи, для місцевих потреб.

Отже, порівняльний аналіз конституційних положень Англії, Італії, Німеччини, Польщі, США та інших країн дав змогу виокремити низку основних конституційних засад у сфері державного боргу. Це має важливе науково-методологічне та практичне значення, адже дає змогу визначити об’єктивні закономірності та підходи до розв’язання та вирішення боргових проблем держави. Такий аналіз показав, що в Україні не всі засади визначені у Конституції, проте це не означає, що для нас ці проблеми є неактуальними чи мають менше значення. Навпаки, це повинно привернути увагу українського нормотворця щодо визначення відповідних положень у чинному законодавстві, зокрема, з приводу чіткого розмежування державного та муніципального боргу та чіткого державного регулювання здійснюваних місцевими органами запозичень; визначення обсягів запозичень та умов щодо їхнього використання; умов реструктуризації боргу; умов правонаступництва тощо. Разом з тим, визначення таких принципів як тенденцій у світовій практиці в перспективі дасть змогу чітко окреслити інституційні засади державного боргу в системі фінансового права та слугуватиме орієнтиром у створенні законодавчої та нормативно-правової бази щодо державного боргу.

Проаналізуємо теоретичну фінансово-правову проблему – визначення галузевих фінансово-правових принципів та інституційних правових принципів державного боргу. Очевидно, що загалом основні засади правового регулювання публічної фінансової діяльності мають ґрунтуватися на фінансово-правових принципах. Фінансово-правові принципи сьогодні щойно починають утверджуватися і тому вважаємо дуже актуальним визначати їх у контексті конкретних фінансових правовідносин та зазначити про їхню доцільність та реалізацію. Йдеться також і про принципи, що стали такими внаслідок юридичного оформлення відповідних положень у фінансовому законодавстві. Як наголошує Ю.А. Крохіна, найважливіше завдання сучасного етапу розвитку фінансово-правової доктрини – визначити основні ідеї фінансового права, надати їм форму і зміст принципів та оформити їх нормативно. Фінансово-правові принципи дадуть змогу систематизувати інститути Особливої частини фінансового права, а фінансове законодавство набуде внутрішньої узгодженості[431][74].

Отож, у цьому дослідженні вважаємо за доцільне визначити принципи фінансового права та їхній вплив на відносини у сфері державного боргу – як інституту фінансового права. Такий аналіз також допоможе визначити особливості фінансових відносин у сфері державного боргу, ще раз довести приналежність цього інституту до Особливої частини фінансового права, а також відобразити проблеми чинного законодавства, визначивши аспекти, що вже знайшли своє правове закріплення, а також ті, що потрібно юридично оформити в майбутньому.

Принципи фінансового права вперше сформулював основоположник сучасного фінансового права професор Ю.А Ровінський. Вони стосувалися радянського фінансового права і були визначені як принципи фінансової діяльності держави[110][75]. Такий підхід був виправданий, його підтримали теоретики права та дослідники фінансового права, адже саме через призму фінансової діяльності держави визначали предмет фінансового права – як галузі права, галузі законодавства, науки. Сьогодні очевидною є необхідність вироблення принципів фінансового права власне в сучасних умовах: умовах ринкової економіки, рівноправного захисту різних форм власності, створення публічних, але недержавних фондів коштів, сучасної системи місцевого самоврядування тощо. Сьогодні вже є певні напрацювання в цьому напрямі, зокрема, проф. Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Н.Ю. Пришва, П.С. Пацурківський, Н.І. Хімічева, Ю.А. Крохіна у своїх працях визначають та обґрунтовують сучасні принципи фінансового права.

До основних фінансово-правових принципів сьогодні належать:

Принцип пріоритету публічних фінансових інтересів у фінансовій діяльності України та муніципальних утвореннях. Серед останніх фінансово-правових досліджень найбільш яскравим, з погляду визначення та обґрунтування поняття публічних фінансів, є монографічне дослідження А.А. Нечай. Зокрема, автор покладає в основу визначення предмета фінансового права саме цю категорію. З огляду на це, одним із наукових досягнень А.А. Нечай є ознаки публічності, які вона сформулювала[95][76], та визначення видів публічного інтересу[77]. Що ж стосується пріоритету публічного фінансового інтересу як принципу фінансово-правового регулювання, то варто приєднатися до думки Ю.А. Крохіної, де автор пише, що держава і муніципальні утворення виступають обов’язковими учасниками фінансових правовідносин, маючи можливість застосувати владні повноваження. Серед сучасних тенденцій розвитку фінансового права, як закономірність, простежується проникнення об’єктів публічно-правового регулювання у приватно-правове, і навпаки. Поєднання публічних і приватних інтересів у правовому регулюванні фінансових відносин виявляється у двох взаємопов’язаних аспектах: збереження публічного пріоритету, але з урахуванням приватних інтересів; взаємопроникнення і взаємодія публічно-правових та приватно-правових юридичних засобів, зокрема, категорій, принципів, дефініцій, методів [431][78].

У відносинах у сфері державного боргу, як таких, що станов-лять фінансово-правовий інститут, виявляється пріоритет публічних фінансів, який є визначальним, адже, по-перше, запозичення здійснюють до централізованих фондів коштів – бюджетів (державного/місцевих). По-друге, їх здійснюють з метою задоволення публічних інтересів – профінансувати економічно та соціально значущі бюджетні видатки. По-третє, обслуговування державного боргу відбувається за рахунок, публічних фінансів – бюджетних коштів. На цій стадії простежується цікаве перетворення публічного інтересу: із державного – на суспільний. Коли йдеться про виплату гарантованих державою вкладів в установах Ощадбанку СРСР, то в жодному разі не можна обмежуватися приватним інтересом вкладника. Хоч він тут і присутній, проте головним є суспільний публічний інтерес та публічний державний інтерес з приводу виконання своїх гарантій та пошуку фінансових ресурсів. З іншого боку, у виконанні своїх боргових зобов’язань держава зацікавлена не менше, ніж сам власник боргового зобов’язання держави. Це дуже важливо для держави з погляду її фінансової стабільності та безпеки, політичної та економічної кон’юнктури, кредитного рейтингу, інвестиційної привабливості, соціального клімату тощо. Навпаки, незадоволення вимог інвесторів може спричинити тяжкі економічні наслідки для держави, як всередині, так і зовні. З огляду на це якісне задоволення вимогкредиторів та інвесторів на ринку державних цінних паперів, виконання урядових гарантій, додержання і виконання міжнародних договорів у сфері фінансів є публічним інтересом. Статус держави у відносинах державного боргу однаково реалізується через характеристики правового статусу юридичної особи, що в цьому випадку пояснює так зване взаємопроникнення публічних і приватних інтересів. Проте саме пріоритет публічного фінансового інтересу фінансової діяльності держави зумовлює інститут державного боргу як інститут фінансової системи держави та фінансово-правовий інститут.

Принцип єдності фінансової політики і грошової системи.Це одна з необхідних умов гарантованого Конституцією держави принципу єдності економічного простору, вільного переміщення фінансових ресурсів тощо. Це дуже складне поєднання правових, економічних, політичних відносин. Варто наголосити, що відносини у сфері державного боргу є дуже чутливими до найменшого дисбалансу чи порушення цього принципу. Фінансова політика держави, яку реалізовують здійснюючи запозичення, визначаючи обсяг бюджетного дефіциту та джерела його покриття, встановлюючи граничні розміри державного внутрішнього і зовнішнього боргу в процесі вироблення механізмів, способів управління та обслуговування державного боргу загалом потребує чіткої і налагодженої системи у визначенні всіх показників. Зокрема, важливо враховувати податкову політику, капітальні вкладення та інвестиції, якість приватизаційних процесів, а також кваліфіковане здійснення повноважень i виконання функцій органами державного управління: Міністерством фінансів, Національним банком, Державним казначейством та іншими. З іншого боку, інструментом здійснення бюджетних запозичень, або інструментом у механізмі управління боргом, є державні цінні папери, наявні в обігу. Ринок державних цінних паперів займає окремий сектор на ринку фінансових послуг. Важливе значення тут має грошово-кредитна політика Національного банку України, ефективна та доцільна діяльність органів державної виконавчої влади, що здійснюють регулювання ринку фінансових послуг, наприклад, Комісія з цінних паперів та фондового ринку тощо.

Тож додержання принципу єдності, взаємоузгодженості та гармонійності бюджетної, фінансової, грошової та кредитної політики у фінансовому праві є дуже важливим, зокрема, щодо відносин у сфері державного боргу.

Принцип самостійності органів місцевого самоврядування в рамках компетенції фінансової діяльності.Цей принцип ґрунту-ється на конституційних засадах організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Відповідно до ст. 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [459].Цей принцип відображено в бюджетному законодавстві України. Зокрема, стаття 7 Бюджетного кодексу України у контексті принципів бюджетної системи визначає принцип самостійності, трактуючи його так: Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетними зобов’язаннями органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетними зобов’язаннями держави[460][79]. Такий принцип дає підстави до визначення поняття публічного боргуу фінансовому праві та класифікувати його на державний та місцевий (муніципальний) борг.

Принцип соціальної спрямованості фінансово-правового регулювання.Цей принцип випливає зі змісту Конституції України, де закріплено, що права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Закріплений в Основному Законі перелік прав та свобод громадян України зобов’язує державу до їхнього реального забезпечення, що фактично неможливо без відповідних фінансових ресурсів. Крилатим виразом став уже вислів проф. О.М. Горбунової про те, що найкращий спосіб управління – це управління за допомогою грошей[36][80]. Водночас ми усвідомлюємо, що управляти за допомогою грошей передусім можна за умови існування чіткої системи публічних доходів та публічних видатків. Щоб реалізовувати усі притаманні та властиві державі функції, вона повинна мати у своєму розпорядженні відповідні фінансові ресурси та здійснювати їхній розподіл за відповідними напрямами, задля реалізації конкретних завдань та досягнення поставленої мети. Це виявляється в бюджетній, податковій політиці держави, у визначенні правового режиму коштів бюджетів усіх рівнів та позабюджетних фондів грошових коштів різних форм власності, здійснення розрахунків тощо. Закріплення у фінансовому законодавства видів бюджетних видатків та порядку здійснення фінансування із централізованих фондів коштів, визначення захищених статей видатків Державного бюджету тощо визначає соціальне спрямування розвитку нашої держави. Щодо інституту державного боргу, то оскільки сьогоднішній тягар державного боргу, по суті, лягає на завтрашнього платника податку, то соціальна спрямованість держави та її законодавство має забезпечити якісне та ефективне використання позичкових ресурсів. Потрібно щоб змога сплати за борговими зобов’язаннями з’являлась від одержаного прибутку чи вигоди у майбутньому за рахунок власне позичкових ресурсів. Законодавство має адекватно визначати граничні обсяги державного боргу та реально оцінювати змогу його обслуговування. Одним із яскравих прикладів соціального спрямування фінансового законодавства, зокрема, що стосується державного боргу, є прийняття Закону України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” [468][81]. Це, з одного боку, зразок підпорядкування публічного державного інтересу суспільному та, водночас, підтвердження публічно-правового статусу держави як носія суверенітету і суб’єкта міжнародних відносин. Держава юридично взяла на себе на умовах правонаступництва борг, який фактично не формувала і запозиченнями якого не користувалася. Водночас, для вкладника колишнього Ощадного банку СРСР такі гарантії є запорукою довіри до держави, а зважаючи на обсяги вкладів – і покращенням матеріально-фінансового стану. Реалізація цього принципу в реальному житті потребує якісного та кваліфікованого державного управління, зокрема, у сфері фінансів, а також комплексу реформ: політичних, економічних, фінансових тощо. Проте варто зазначити, що на жаль, сьогодні ідея соціальної справедливості залишається швидше принципом, оскільки цей борг на законодавчому рівні до структури державного боргу не зараховано.

Принцип гласності.Конституційні положення щодо обов’язкового оприлюднення законів України, а також те, що із цим пов’язано факт набрання чинності, свідчить про принцип гласності та публічності в національному праві. Щодо фінансового законодавства, то крім цього загального правила, варто зазначити про принцип публічності та прозорості, закріплений у Бюджетному кодексі України (п. 10 ст. 7) [460][82]. Відповідно до цього положення, Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджують, а рішення щодо звіту про їхнє виконання ухвалюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні Ради. До того ж стаття 28 Бюджетного кодексу “Доступність інформації про бюджет” передбачає, що інформація про бюджет має бути оприлюднена. Зокрема, Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації:

  1. проекту закону про державний бюджет;
  2. закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід’ємною частиною;
  3. інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками кварталу та року;
  4. інформації про показники виконання зведеного бюджету України;
  5. іншої інформації про виконання Державного бюджету України.

Ця стаття передбачає обов’язкову публікацію проекту закону про державний бюджет в газеті “Урядовий кур’єр” не пізніше ніж через сім днів після його подання Верховній Раді України [460][83].

Відповідні вимоги щодо оприлюднення висувають також і органам державної влади на місцях та органам місцевого самовря-дування щодо місцевих бюджетів усіх рівнів.

Оскільки показники державного боргу щорічно визначають у державному бюджеті (місцевий – у відповідному місцевому), то можна говорити про гласність як обговорення та їхнє затвердження представницьким органом влади, а також публічність, як оприлюднення відповідних показників і надання офіційної інформації про це. Наголосимо, що це питання залишається дуже актуальним і до кінця нерозв’язаним, адже в акті про бюджет містяться показники державного боргу та обсяги бюджетних запозичень на конкретний рік. Проте зведену інформацію про загальний обсяг боргу, його класифікацію з відповідним вартісним виразом тощо офіційно не оприлюднюють. Вважаємо за доцільне оприлюднювати також напрями використання бюджетних запозичень, аналіз ефективності відповідних вкладень, адже йдеться про публічні фінанси, власником яких є народ України, так само як і її боргових зобов’язань.

Згідно з міжнародними стандартами існують вимоги щодо оприлюднення інформації про зовнішні боргові зобов’язання України. Дані поширюються одночасно для всіх користувачів через офіційний сайт Національного банку України[84].Додатково ці дані публікують в аналітичній і статистичній публікації НБУ Платіжний Баланс України. Регулярне оновлення (нові публікації) можна знайти в щомісячному Бюлетені Національного Банку України. Зокрема, спеціальною передумовою, відповідно до стандартів, є те, що для міністрів чи інших урядових органів (інституцій) така інформація недоступна до того моменту, поки не буде опублікована для громадськості.

Закон України „Про Національний банк України” передбачає, що НБУ відповідальний за повноту платіжного балансу, який є одним із головних характеристик зовнішнього боргу. Чинне законодавство гарантує такожконфіденційність інформації, зокрема ст. 66 Закону України „Про Національний банк України” [483][85], а також Закон України „Про Державну cтатистику” [478][86], ”Про інформацію” [476][87].

Детальний опис даних по зовнішньому боргу, поданий у Платіжному Балансі України, дає змогу порівняти дані платіжного балансу і міжнародної позиції Українських інвестицій. Крім того, можливо порівняти дані по зовнішньому публічному боргу України з опублікованими Міністерством Фінансів[88].

Принцип плановості. Зміст цього принципу полягає в тому, що діяльність держави та органів місцевого самоврядування у сфері мобілізації, розподілу та використання фондів грошових коштів здійснюють на підставі фінансових планів, які розробляють відповідно до державних та місцевих планів і програм. Н.І. Хімічева зазначає, що фінансове планування охоплює всі ланки фінансової системи. Його здійснюють на всіх територіальних рівнях, а також у різних галузях і сферах економіки, на підприємствах, установах, організаціях[214][89]. Головним фінансово-плановим актом держави та територіальної громади є бюджет, затверджений вищим представницьким органом державної влади або рішенням відповідної ради. У загальнодержавному масштабі складають зведений фінансовий баланс, у якому враховують фінансові ресурси країни. Щодо державного боргу то, з огляду на те, що потрібно повертати основну суму боргу, а також виплачувати гарантійні зобов’язання та відсотки – навантаження на бюджет є дуже значним. Розрахунок за борговими зобов’язаннями – процес тривалий у часі і фактично борг існує завжди, тому принцип плановості і планування державного боргу є дуже важливим. Плануванню мають підлягати сумарні обсяги державного боргу, граничні обсяги боргу на відповідний рік, строки та розміри бюджетних запозичень, які здійснюють, адже це впливає на обсяги боргу та порядок його обслуговування. Особливих методів планування вимагає реструктуризація державного боргу, адже обслуговування поточного боргу та реструктуровані зобов’язання накладаються в часі і здійснюються з одного бюджету (відповідного року). З огляду на це потрібно також планувати і джерела надходжень коштів, які зараховують у рахунок обслуговування державного боргу. Вважаємо доречним зазначити про те, що Закон України „Про Державний внутрішній борг України” передбачає, що для фінансування витрат з розміщення, рефінансування, виплати доходу та погашення боргових зобов’язань Уряду України у складі Державного бюджету України створено фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. До цього фонду зараховують кошти в розмірі 50%, одержаних від приватизації майна державних підприємств[467][90]. Ефективність приватизаційних процесів в Україні та достатність коштів цього фонду на обслуговування державного боргу не є предметом дослідження. Наголосимо, що ця проблема потребує глибокого самостійного аналізу і вжиття практичних заходів.

Зазначені принципи та їхній зміст, зокрема щодо проблем правового регулювання державного боргу, дасть змогу сформулювати інституційні принципи державного боргу, адже на підставі загальних принципів фінансового права діють принципи його підгалузей та інститутів з притаманною їм специфікою [214][91].

Не аналізуючи взаємозв’язку та взаємозумовленості галузевих та інституційних принципів, спробуємо визначити основні правові принципи інституту державного боргу. Їхнє визначення зумовлено потребою регулювати статус суб’єктів відносин з приводу формування, обслуговування, управління та погашення державного боргу; структуру та зміст державного боргу; обсяги залучення кредитних ресурсів; загальний обсяг державного боргу та його вартості; визначати правовий режим державних цінних паперів; правовий статус професійних учасників ринку та інвесторів на ринках державних цінних паперів; податкове регулювання тощо[45][92].

Враховуючи ці та інші обставини, визначимо такі основні принципи фінансово-правового інституту – інституту державного боргу:

  • принцип законодавчого регулювання відносин з приводу формування обслуговування, управління та погашення державного боргу, а також законодавчого визначення структури державного боргу зі встановленням його граничного обсягу;
  • принцип адекватності правових форм до реальних відносин у сфері державної заборгованості;
  • принцип законності, доцільності випуску та прийняття боргових зобов’язань Урядом;
  • принцип класифікації державного боргу на внутрішній і зовнішній із чітким визначенням його можливих складових за видами боргових зобов’язань та за іншими критеріями;
  • розподіл між внутрішніми і зовнішніми ринками державного боргу з дотриманням відповідних пропорцій між ними;
  • принцип розмежування відповідальності публічних органів за власними борговими зобов’язаннями;
  • принцип розмежування державного та муніципального боргу;
  • принцип ринкової вартості та ринкового обігу державних цінних паперів;
  • принцип гарантованості повернення, платності та строковості позичених державою ресурсів у вигляді бюджетних запозичень;
  • принцип відповідальності за неналежне, несвоєчасне проведення розрахунків із кредиторами, власниками державних цінних паперів та іншими уповноваженими особами;
  • принцип визначення пріоритетних напрямів використання позичених ресурсів у відповідний період часу.

1.3. Нормативно-правове регулювання відносин у сфері державного боргу

Загальні та видові характеристики правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу.

Як зазначає проф. Л.К. Воронова, головним завданням державного регулювання фінансових відносин є узгодження інтересів суб’єктів цих відносин завдяки встановленню необхідних обмежень і заборон. Державні органи, як частина державного механізму, наділені владними повноваженнями в галузі фінансів, тобто юридично закріпленими можливостями здійснювати державну владу, ухвалювати від імені держави юридично значимі рішення в галузі фінансів і забезпечувати їхню реалізацію [162][93].

Власне правова норма є невід’ємним елементом механізму правового регулювання. Теоретико-правові дослідження змісту відносин у сфері державного боргу неможливі без ґрунтовного аналізу тих правових норм, які зумовлюють і визначають цей вид суспільних відносин. Правова норма – це клітинка фінансового права, якій властиві особливості, притаманні кожній правовій нормі, зумовлені роллю, яку відіграють вони в життєдіяльності держави та органів місцевого самоврядування [162][94]. Аналіз правових норм дасть змогу з’ясувати види суб’єктів; методи, за допомогою яких здійснюють правове регулювання; законодавство, що регулює ці відносини; правову модель певного виду відносин з урахуванням його відповідних особливостей. Правовий вплив держави у сфері публічних фінансів покликаний не лише формулювати відповідні правила з метою регулювання суспільних відносин, а й забезпечувати розвиток економіки, стабільність грошової одиниці, проведення різного роду стабілізаційних заходів та забезпечувати економічну безпеку держави.

У контексті досліджень проблем правового регулювання державного боргу, зокрема механізму його правового регулювання, вважаємо за доцільне сформулювати поняття та визначити особливості фінансово-правової норми, що регулює відносини у сфері формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом.

Зміст відносин у сфері державного боргу містить деякі специфічні особливості відповідних правових норм. Проф. Н.І. Хімічева зазначає, що загальний зміст фінансово-правових норм має багато конкретних визначень, зумовлених різноманітністю фінансових відносин, багаторівневою структурою фінансової системи тощо [213][95].

Загалом зміст державного боргу становлять відносини щодо: 1) здійснення бюджетних запозичень; 2) відносини, що виникають у зв’язку з прийняттям державою у належній правовій формі відповідних боргових зобов’язань; 3) здійснення розрахунків за прийнятими зобов’язаннями у формі бюджетних запозичень чи в інших формах згідно з чинним законодавством; 4) управління, обліку та контролю державного боргу.

У першому випадку відбувається добровільний метод мобілізації грошових коштів до централізованих фондів держави (органів місцевого самоврядування). Відповідно, учасники відносин з приводу здійснення бюджетних запозичень вступають у них за добровільною згодою і вільним волевиявленням. Крім того, інструмент бюджетних запозичень у вигляді державних (муніципальних) цінних паперів є предметом цивільно-правових відносин. У другому та третьому випадках держава бере на себе зобов’язання у відповідній правовій формі розрахуватись за своїми борговими зобов’язаннями щодо здійснення запозичень, а також інших фінансових зобов’язань. Це означає добровільне покладання державою на вищі органи державної влади відповідальності щодо здійснення розрахунків за власними борговими зобов’язаннями або ж за борговими зобов’язаннями, які вона не утворювала (боргові зобов’язання попередньої влади), проте визнала у належній правовій формі тощо.

Без сумніву, такі особливості правовідносин зумовлюють певні специфічні ознаки правової норми, що регулює відносини у сфері державного боргу. Отож, вважається за доцільне визначити специфічні особливості правових норм, що регулюють відносини у цій сфері на підставі загальних критеріїв класифікації правової норми.

У фінансовому праві виокремлюють особливості фінансово-правової норми, зважаючи на її специфіку. Зокрема, щодо її змісту, характеру встановлених у ній приписів, відповідальності за порушення встановлених правил, порядку захисту прав учасників фінансових відносин.[213][96] Загалом йдеться про те, що правила, визначені у фінансово-правових нормах, реалізовують шляхом надання учасникам цих відносин таких юридичних прав та покладанні на них відповідних юридичних обов’язків, реалізація яких забезпечує планомірне утворення, управління, розподіл (перерозподіл) і використання публічних фондів коштів та фінансовий контроль. Таке загальне визначення змісту фінансової норми права випливає з визначення предмета фінансового права, здійсненого А.А. Нечай. Зокрема, автор зазначає, що йдеться про правову норму, яка регулює публічні фінанси[450][97].

За загальним правилом, правові норми містять державні приписи і є імперативними. Проте імператив фінансово-правової норми має форму категоричного припису, що не дає змоги суб’єкту правовідносин змінювати зміст норми або по-іншому впливати на перебіг існуючих правовідносин. Крім того, фінансово-правова норма позбавляє суб’єктів фінансових правовідносин права оперативної самостійності, тобто не пропонує альтернативної поведінки. Фінансово-правові норми мають імперативний характер, оскільки містять державне веління. Їхньою особливістю є те, що імператив виступає у формі категоричного припису, який виключає зміну умов норми за волевиявленням суб’єктів відносин[226][98]. Учасники відносин, що врегульовані нормою фінансового права, не можуть змінити приписи та порядок її застосування. Варто наголосити, що фінансово-правові норми не є простим волевиявленням законодавчого органу чи органу виконавчої влади, вони завжди мають матеріальне підґрунтя[36][99].

Ми маємо підстави свідчити про імперативність правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу. Проте, зважаючи на різнорідність відносин, що є похідними або такими, що зумовлюють виникнення відносин з приводу боргових зобов’язань (операції з державними цінними паперами, їхня купівля, продаж тощо), потрібно наголосити, що ці відносини регулюють також норми конституційного, цивільного, адміністративного галузей права. За сферою своєї дії ці норми є такими, що забезпечують або доповнюють фінансово-правовий інститут – інститут державного боргу в процесі реалізації відносин, що становлять його. Відповідно, ступінь категоричності у правових нормах, що регулюють відносини у сфері державного боргу та похідні від нього, є неоднаковим.

Оскільки відносини у сфері боргу виникають у процесі залучення до бюджетів (державного та місцевих) додаткових фінансових ресурсів, а також здійснення розрахунків по боргових зобов’язаннях Уряду (органів місцевого самоврядування) за рахунок бюджетних коштів, то зрозуміло, що головне місце тут займає фінансово-правова норма.

Щодо конституційно-правових норм, то вони визначають пріоритет законодавчої влади та представницьких органів (місцевих рад) під час встановлення та регулювання відносин у сфері державного та муніципального боргу.

Усі інші відносини, що пов’язані з участю інвесторів на ринку державних цінних паперів та операції з державними цінними паперами на вторинному ринку, – регулюють інші правові норми, зокрема, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Усі ці особливості виявляються у відповідній класифікації правових норм, яку пропонують здійснити щодо відносин у сфері державного боргу:

  1. Залежно від характеру впливу правової норми на учасників правовідносин:
  2. Зобов’язуючі норми праварегулюють і визначають активну поведінку суб’єктів та зобов’язують у категоричній формі вчиняти певні дії. Для прикладу, Закон України „Про Дер-жавний бюджет України на 2005 рік” у ч. 2 ст. 13 передбачає, що позичальники іноземних кредитів (крім суб’єктів чітко визначених у законі), щодо яких ухвалено рішення про надання державних гарантій, отримуючи такі гарантії зобов’язані подати зустрічні, безвідзивні та безумовні гарантії банків, фінансові показники яких відповідають вимогам, визначеним Кабінетом Міністрів України за участю Національного банку України, або надати інше належне забезпечення та сплатити до Державного бюджету України плату за їхнє отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України. [488][100]

Така правова норма свідчить про складні (комплексні) правовідносини, що передбачає також цивільно-правові зв’язки між позичальниками та банками, а також відповідні адміністративні відносини, що виникають у процесі виконання відповідних функцій Кабінету Міністрів та Національного банку. Проте немає підстав вважати, що відносини у сфері державного боргу регулюють цивільно-правові норми (цивільне законодавство). Це може бути доречним щодо характеристики державних цінних паперів, як предмета цивільних правовідносин, зокрема з приводу права власності на них. Водночас, вважаємо за потрібне зазначити, що згідно з ч. 2 ст. 1 Цивільного кодексу цивільне законодавство до бюджетних відносин не застосовують, якщо інше не передбачено законодавством. Тобто, ми можемо стверджувати, що цивільно-правові норми регулюють похідні від відносин у сфері державного боргу відносини[461][101].

  • Забороняючі норми права– регулюють пасивну поведінку суб’єктів фінансових відносин і передбачають не вчиняти дії, що порушують фінансову дисципліну і законність. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України „Про Державний бюджет України на 2005 рік” встановлено, що у 2005 р. надання державних гарантій, гарантій Ради міністрів Автономної Республіки Крим та гарантій органів місцевого самоврядування, крім чітко передбачених випадків, – не здійснюється [488][102]. Приклад забороняючої норми права знаходимо також у Бюджетному кодексі України, де у ст. 73 передбачено, що надання позичок з одного бюджету іншому заборонено. Згідно з ч. 4 ст. 74 Бюджетного кодексу України, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати десять відсотків видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу [460][103].
  • Уповноважуючі норми права– містять дозвіл відповідним органам чи посадовим особам конкретизувати приписи, відображені в правовій нормі. Уповноважуючі (дозволяючі) правові норми вказують на можливу, припустиму поведінку [191][104].

B уповноважуючих правових нормах, як зазначає О.М. Горбунова, категоричний характер припису держави поєднується з певними повноваженнями учасників фінансових відносин. У них міститься дозвіл розпоряджатися суб’єктивними правами в межах норми, керуючись загальними правовими принципами[36][105]. Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України, для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати коротко-термінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду [460][106].

  1. За сферою дії правової норми:
  2. Загальнодержавна правованорма – це норма, сформована та санкціонована вищими органами державної влади, юридичний вплив якої поширюється на всю територію держави. Наприклад, відповідно до ст. 18 Бюджетного кодексу України, граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлено на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Обсяг основної суми державного боргу не повинен перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України.
  3. Місцева правова норма – норма, яку формулює та затверджує місцевий орган влади – орган місцевого самоврядування, або державної виконавчої влади, та поширюється винятково на відповідній території. Наприклад, рішення відповідної ради про місцевий бюджет, рішення про випуск облігацій місцевої позики тощо.
  4. Залежно від виду правової норми:
  5. Фінансово-правова норма. Порядок фінансування бюджету та державного боргу, а також відносини щодо погашення, обслуговування та управління боргом, фінансового контролю, обліку та звітності державного боргу, регулюють фінансово-правові норми. Регулювання відносин з приводу державного боргу є пріоритетним. Зважаючи на те, що вони покликані регулювати відносини, що виникають у процесі реалізації добровільної фінансової участі юридичних, фізичних осіб, іноземних держав та інших суб’єктів у формуванні централізованих публічних фондів, і водночас усвідомлюючи, що держава (орган місцевого самоврядування) одноособово встановлює умови здійснення позики, умови реструктуризації боргу тощо, стверджуємо, що ці норми є імперативними, проте категоричність такої норми не є абсолютною, оскільки факт добровільності відносин у сфері здійснення бюджетних запозичень є беззаперечним.
  6. Конституційно-правованорма.Відповідно до п.1 ч.2 ст. 92 Конституції України, винятково закон України встановлює порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи. У Конституції України, в п.14 ч.1 ст. 85 передбачено також, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їхнім використанням.
  7. Адміністративно-правованорма– це встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично обов’язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації цими учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов’язків. Метою цих норм є, зокрема, забезпечення організації та впорядкованості дій суб’єктів виконавчої влади та місцевого самоврядування [151][107]. Для прикладу, згідно з Положенням про Державне казначейство, Головне управління Державного казначейства відповідно до завдань, покладених на нього, здійснює разом з Національним банком і Мінфіном управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства[620][108].
  8. За змістом,норми, що регулюють відносини у сфері публічного боргу, доцільно класифікувати на:
  9. Матеріальні норми– закріплюють матеріальний, зокрема, грошовий зміст юридичних прав та обов’язків учасників фінансових правовідносин. Ці норми мають статичний характер, зазвичай, містяться в законодавчих актах і діють тривалий період часу. Вони визначають зміст державного боргу, його структуру, суб’єкти відносин у сфері державного боргу, їхній правовий статус, повноваження та компетенцію. Усі ці норми визначено, зокрема, у Бюджетному кодексі України; Законі України “Про державний внутрішній борг” та деяких інших.
  10. Процесуальні норми– встановлюють порядок застосування і дії норм матеріального права, процедуру реалізації відносин у сфері державного боргу. Зокрема, процес здійснення запозичень: емісію державних (муніципальних) цінних паперів, порядок реєстрації їхнього випуску; порядок їхнього розміщення; операції з державними (муніципальними) цінними паперами; порядок надання державних гарантій; порядок здійснення розрахунку за борговими зобов’язаннями тощо.

Отже, правова норма, яка регулює відносини у сфері публічного боргу (державного/муніципального), – це імперативний припис уповноваженого органу держави (органу місцевого самоврядування) у відповідній правовій формі щодо формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом, та який набирає чинності у передбачений ним строк (або згідно з чинним законодавством), чітко визначає права та обов’язки суб’єктів цих відносин, їхню відповідальність і забезпечується політико-правовим статусом держави, (органу місцевого самоврядування) та примусовою силою відповідного суб’єкта публічної влади.[109][313]

Зважаючи на те, що ці норми права регулюють відносини у сфері публічних фінансів, необхідно пам’ятати про функції фінансів та їхнє значення для держави. Вважаємо доцільним навести цитату проф. О.М. Горбунової, яка зазначає, що фінансово-правову норму засадничо потрібно конструювати так, щоб вона слугувала не лише акумуляції коштів у фондах грошових коштів та їх розподілу, але й сприяла розвитку економіки і соціальних процесів у державі [36][110]. З огляду на це дуже важливо, щоб правова норма, що регулює відносини у сфері державного (муніципального) боргу, передбачала оптимальну модель щодо наповнення бюджету додатковими ресурсами; виконувала загальнодержавні (місцеві) програми економічного розвитку; забезпечувала їхнє ефективне та раціональне використання; сприяла стосункам та діловим зв’язкам із іноземними державами.

Проблеми нормативно-правового забезпечення відносин у сфері державного боргу України.

Відомий теоретик права С.С. Алексєєв визначив, що правове регулювання – це здійснюваний за допомогою права, всієї системи правових засобів вплив на суспільні відносини, на поведінку людей[152][111]. Це визначення стало досить тенденційним і одержало свій розвиток у сучасних дослідженнях теоретиків права. Зокрема, Т.Г. Андрусяк визначає правове регулювання як державно-владний вплив на суспільні відносини за допомогою правових засобів з метою їхнього впорядкування, утвердження, охорони і розвитку. Правове регулювання зумовлене низкою чинників, а саме: а) рівнем економічного розвитку суспільства; б) соціальною структурою суспільства; в) рівнем зрілості, стійкості суспільних відносин; г) рівнем правової культури громадян і посадових осіб; д) рівнем визначеності предмета, засобів і методів правового регулювання. Цілями правового регулювання є: 1) закріплення за допомогою юридичних засобів існуючих суспільних відносин; 2) стимулювання розвитку та поширення суспільних відносин, які відповідають загальнодержавним і загально-суспільним потребам та інтересам; 3) створення умов для виникнення і розвитку нових необхідних типів і форм суспільних відносин; 4) усунення суспільно небезпечних та суспільно шкідливих відносин. З огляду на те, наскільки вдається досягнути у процесі правового регулювання цих цілей, і визначають ефективність правового регулювання[10][112].

Самостійним елементом механізму правового регулювання в теорії права виокремлюємо „нормативно-правові акти”.

Відносини у сфері державного боргу реалізовують винятково у вигляді правовідносин, тобто винятково на правовій основі. Загалом можна сказати, що їх регулюють норми конституційного, фінансового, цивільного, адміністративного права. Такі норми законодавець застосовує, як один із засобів впливу на поведінку фізичних, юридичних осіб, публічних органів тощо; встановлення єдиних правил для впорядкування відповідних відносин.

У теорії права одним із дискусійних вважають питання первинності та співвідношення понять „нормативно-правовий акт” та „норма права”. Унаслідок опрацювання відповідних праць, зокрема А.В. Сурилова, С.С. Алексєєва, В.В. Копейчикова, П.М. Рабіновича, Л.А. Луць, Т.Г. Андрусяка, Л.Р. Сюкийнен, С.В. Поленіна, А.В. Міцкевича зазначимо, що дійсно це питання є цікавим з погляду теорії права. Проте у дослідженні вважається за доцільне обрати єдину позицію теоретичного обґрунтування, здійсненого С.С. Алексєєвим та іншими представниками юридичної науки і визначити, що нормативно-правовий акт – це акт, що містить норми права [125][113]. Проф. А.В. Сурилов наголошував, що нормативний акт називається нормативним, оскільки містить норми права. На думку вченого, важливо розглядати поняття нормативного акта вконтексті поняття його зовнішнього виразу. Оскільки „його юридична сила визначається тим, у яку зовнішню форму його зодягнено”[201][114].

На основі офіційного тлумачення змісту нормативно-правового акта[641] [115]проф. Л.К. Воронова визначає нормативно-правовий акт як форму фінансового права і формулює такі визначення. Нормативно-правовий акт, що регулює фінансові відносини – це офіційний письмовий документ, прийнятий або виданий уповноваженим на це органом у визначеній законодавством формі за встановленою процедурою, який спрямовано на регулювання фінансових відносин і містить нормативні приписи (не має персоніфікованого характеру, розрахований на багаторазове застосування, і дія його не вичерпується одноразовим виконанням).[162][116]

Дуже важливою характеристикою нормативно-правових актів є те, що вони узгоджені між собою як по горизонталі, так і по вертикалі. Загалом, у своїй цілісності, єдності та взаємоузгодженості утворюють систему законодавства. Як зазначає С.С. Алексєєв, системний характер законодавства виявляється: в єдності основних принципів правотворчості; ієрархічності нормативно-правових актів; в їх узгодженості; деталізації одних актів іншими; в охороні приписів одних нормативних актів іншими [125][117].

Відповідно до теоретичних напрацювань, визначених систем та класифікацій нормативно-правових актів, а також згідно з Конституцією України можна зазначити, що систему нормативних актів України за суб’єктами нормотворчості становлять:

Закони України, Постанови Верховної Ради України, прийняті Верховною Радою України;

Міжнародні договори та інші міжнародні нормативно-правові акти, ратифіковані Верховною Радою України;

Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, прийняті Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, прийняті Кабінетом Міністрів України;

Постанови, накази, положення, інструкції, правила тощо, затверджені відповідно постановами або наказами міністерств і відомств;

Постанови, рішення і розпорядження Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, прийняті Радою міністрів Автономної Республіки Крим;

Розпорядження Голів місцевих державних адміністрацій, затверджені відповідними Головами місцевих державних адміністрацій;

Рішення та постанови місцевих рад та виконавчих комітетів, ухвалені місцевими радами;

Накази керівників відділів та управлінь на місцях, затверджені відповідними керівниками.

Визначаючи таким чином загальну систему нормативних актів в Україні, зосередимось на питанні нормативно-правового регулювання відносин власне у сфері державного боргу. Саме правовий вплив держави суттєво забезпечує не лише розвиток економіки, стабільність грошової одиниці, проведення різного роду стабілізаційних заходів, а й економічну безпеку держави.

Державний борг по своїй суті є категорією економічною, проте вона тісно пов’язана і зумовлена правом – правовими нормами, що регулюють державні боргові відносини. Управління економічними відносинами неможливе без існування відповідних нормативних актів та їхньої реалізації. За будь-яких обставин економічні відносини набувають врегульованої і впорядкованої форми.

Правові основи державного боргу, його визнання як фінансово-правової категорії міститься в Основному законі нашої держави. Зокрема, відповідно до ст. 92 Конституції України, винятково Закони України встановлюють порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи. Отже, Конституція України не визначає змісту державного боргу, його класифікації тощо. Проте в Конституції держава визнає ймовірність існування державного боргу або навіть визнає його як об’єктивний необхідний чинник (компонент) розвитку і функціонування фінансово-економічної, бюджетної, грошово-кредитної системи держави.

Конституція України визначає, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього[459][118]. Надходження від позик зачислюють у доходну частину державного бюджету. Коли Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України, вона враховує в загальній сумі доходів і плановані на даний рік надходження з позики. Асигнування на погашення заборгованості держави за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій теж передбачено Верховною Радою України у відповідних статтях закону, які затверджують загальну суму видатків державного бюджету.

Щодо форм боргових зобов’язань, то варто зазначити, що ми не маємо достатньо підстав для висновку, що державні цінні папери – це єдина форма боргових зобов’язань. Відомо, що державні цінні папери можуть виконувати різні функції, серед яких фіскальна, а також регулятивна, інвестиційна тощо. Це ж стосується і кредитів. Конституція уповноважує Верховну Раду України щодо затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених держбюджетом України, здійснення контролю за їхнім використанням. Цією статтею чітко визначений суб’єкт ухвалення рішення та здійснення контролю за їхнім використанням – Верховна Рада України. Проте зміст цієї статті зосереджений також на (об’єкті), а саме на тому, що йдеться про позики, не передбачені Державним бюджетом України. Виникають питання: у якому випадку і з якою метою потрібно залучати позики, якщо їхньої суми не передбачено в Державному бюджеті; яка мета і механізм використання коштів таких позик, а також за рахунок яких надходжень у майбутньому така позика буде обслуговуватись; за рахунок яких коштів повинно відбуватись погашення боргу; Верховна Рада України здійснює контроль за їхнім використанням, проте якою є ефективність впливу Верховної Ради на порушення, зловживання у сфері державного боргу, інформація про які міститься, зокрема, у звітах та висновках Рахункової палати? Очевидно, всі відповіді на питання варто шукати в чинному законодавстві. Проте системний аналіз чинного законодавства виявляє, на жаль, прогалини, колізії та інші проблеми правового забезпечення. Аналіз практики здійснення запозичень свідчить також і про прямі порушення правил зазначеної конституційної норми. Згідно з висновками Рахункової палати всього протягом 1997 – 1998 років було ухвалено вісім рішень про отримання комерційних (фідуціарних) позик. П’ять із них ухвалив Президент, а три – Уряд України. Чотири з цих рішень ухвалювали з грифом “не для друку”. Жодне з рішень про отримання зовнішніх комерційних позик на ратифікацію не подавали та ВерховнаРада не затверджувала.[659][119]Це, як вже було зазначено, не відповідає встановленому Конституцією України у ст. 92, п. 14 ст. 85, п. 3 ст. 6 порядку, суперечить п. 4 ст. 5 Закону “Про міжнародні договори України”, а також Порядку ухвалення рішення про одержання Україною позик, не передбачених Державним бюджетом України.

Для ще одного прикладу наведемо інформацію Рахункової палати про аналіз використання позик Міжнародного Банку реконструкції та розвитку. Зокрема, ст. 6 Закону України „Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного Банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій” [472][120], Кабінету Міністрів надає право одержувати від Банку кошти на будь-яку суму. Отож, це знову суперечить п. 14 ст. 85 Конституції України згідно з якою рішення про одержання Україною від міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, затверджує Верховна Рада України.

Законами України про Державний бюджет України 1997 – 2000 років було затверджено лише загальні обсяги зовнішніх запозичень без визначення конкретних кредиторів. Крім того, Програми зовнішніх запозичень із визначенням кредиторів, умов позик, напрямів їхнього використання Урядом – не приймались і на затвердження Верховній раді України разом з Державним бюджетом України не подавались[668][121]. Додамо, що такі програми не складали і в майбутніх періодах.

Крім того, в жодному із законодавчих актів, в тім числі і в законах про ратифікацію угод про одержання позик, не здійснено переліку органів, на які б покладалась відповідальність за виконання конкретних умов угод тощо.

Отже, наслідки недосконалого правового регулювання призводять до труднощів з одержанням позик, зокрема, від Міжнародних фінансових організацій, а головне – непоправних труднощів у процесі обслуговування та погашення державного боргу.

Загальне правове регулювання державного боргу потрібно здійснювати конституційними законами. Сьогодні це: Закон України „Про правонаступництво” [463][122]; Закон України „Про державний внутрішній борг України” [467][123]; Бюджетний кодекс України [460]; Закон України „Про структуру державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня 1996 року та 1997 рік” [469][124]; Закон України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” [468][125]; Закон України „Про цінні папери і фондовий ринок” [462][126]; щорічні закони про державний бюджет; міждержавні договори та угоди про одержання міжнародних кредитів.

Очевидно, що навіть із назв перерахованих законодавчих актів ми розуміємо, що розкриття і чіткої регламентації усіх відносин у сфері державного боргу, а також деталізацію змісту конституційних положень не передбачено на законодавчому рівні. Законодавче регулювання зовнішнього державного боргу відсутнє взагалі.

Сьогодні необхідно на законодавчому рівні передбачити механізм співпраці з міжнародними організаціями. Визначити порядок укладення міжнародних кредитних угод та їхньої ратифікації; визначити перелік документів, які необхідно подати до ратифікації, а особливо експертні висновки, техніко-економічне обґрунтування тощо. При наданні згоди на отримання позики необхідно визначати і вказати органи державного управління, що несуть відповідальність за виконання умов міжнародних договорів та ефективне використання запозичених коштів; визначити правовий статус іноземних консультантів та груп управління проектами щодо реалізації і використання позик, наданих міжнародними фінансовими організаціями; передбачити джерела обслуговування та повернення іноземних позик; визначити правовий режим коштів (залишків), що перебувають на закордонних рахунках Міністерства фінансів України, які утворилися в результаті нарахування іноземними банками відсотків, сплачених за зберігання коштів на спецрахунках тощо. Так само безліч проблем існує й у сфері внутрішнього державного боргу, зокрема щодо боргу, прийнятого на основі правонаступництва.

Відрадно, що все ж таки основні засади боргової політики визначено в Бюджетному кодексі України, хоч на нашу думку, було б доцільно визначити державний борг окремим розділом із більш широким змістом, який би був особливо доречним до моменту прийняття спеціального нормативно-правового акта – Закону „Про державний борг України”. Адже саме Бюджетний кодекс серед інших нормативних актів є спеціальним кодифікованим актом у сфері публічних фінансів, до яких ми зараховуєм також і державний борг. Змістовний аналіз законодавства, а також рекомендації щодо його удосконалення здійснюватимуться в процесі дослідження.[127][323]

Наступну групу нормативно-правових актів становлять:

  • Укази та розпорядження Президента України, наприклад, Указ Президента від 1994.06.15, № 306/94 „Про першочергові заходи щодо компенсації громадянам України втрат від знецінення цінних паперів і грошових заощаджень”; Розпорядження Президента від 1996.01.10, № 9/96-рп "Про термінові заходи щодо виконання Постанови Верховної Ради України від 14 грудня 1995 р. „Про Указ Президента України від 5 жовтня 1995 р. „Про випуск облігацій державної зовнішньої позики України 1995 року” та ін. [519 – 537]
  • Постанови Кабінету Міністрів України. В кожному окремому випадку позика надають згідно з такою постановою. [542,549, 551, 553, 554, 558, 563, 570, 571 та ін.] У відповідній постанові, зазвичай, визначено головні умови випуску позики, надані Міністерством Фінансів України, а саме: форма запозичення та вид державного цінного паперу; загальний обсяг емісії, номінальна вартість, термін, спосіб погашення, вид прибутку за державним цінним папером тощо.
  • Останню групу нормативних актів становлять прийняті на основі зазначених документів нормативні акти, що безпосередньо визначають механізм обслуговування та управління державним боргом. Це нормативні акти, прийняті Міністерством Фінансів України, Національним банком України, Державним казначейством України та ін. [628, 629, 632, 633, 644, 645, 647-649 та ін.] Ці акти є правовою формою здійснення фінансової діяльності відповідних органів (органів спеціальної компетенції, для яких фінансова діяльність є основною). Тобто, шляхом прийняття нормативно-правових актів, ці органи реалізовують свою фінансово-правову компетенцію. Труднощі сьогодні виникають через неврегульованість багатьох проблем, пов’язаних із формуванням та обслуговуванням державного боргу. Сьогодні потрібно вдосконалити інституційну систему, що забезпечує відносини у сфері державного боргу. Необхідно вдосконалити систему управління позиками; концентрувати розпорядчі та контрольні функції у міністерстві фінансів, усуваючи дублювання їх іншими органами державного управління; розробити систему звітності відповідальних посадових осіб відповідних органів за використання позик та організацію виконання проектів, під які здійснено запозичення.

Відповідний аналіз законодавства на предмет його відповідності існуючим на практиці проблемам, серед яких проблема неповернень іноземних кредитів, гарантованих урядом; неможливість проведення розрахунків за облігаціями внутрішньої державної позики, а також здійснена систематизація нормативно-правових актів і їхнє наочне оформлення в додатках дають підстави стверджувати про недосконалість нормативно-правового забезпечення відносин у сфері державного боргу, а лише його „поверхневе” регулювання. Відповідно, можна стверджувати про те, що нормативно-правове регулювання розвивається ситуативно і несистемно, оскільки базові – основоположні категорії та механізми управління державним боргом законодавчо не визначені. Йдеться, зокрема, про такі категорії, як:

  • зміст державного боргу;
  • класифікація державного боргу та його структура;
  • види боргових зобов’язань та особливості їхньої реалізації;
  • правове регулювання зовнішнього державного боргу;
  • надання урядових гарантій у сфері кредитно-розрахункових відносин;
  • правовий статус органів державної влади, що відповідають за формування, обслуговування та погашення державного боргу;
  • обслуговування та погашення державного боргу;
  • управління державним боргом;
  • облік, звітність та контроль у сфері державного боргу та низка інших положень.

Зазвичай, дії професійних учасників фондового ринку, емісію та обіг державних цінних паперів регулюють закон та підзаконні акти (Укази Президента, Постанови Уряду), а також нормативні акти тих державних органів, яким доручено виконувати певні функції з регулювання цих відносин. Відсутність повноцінного законодавства сприяє утворенню нерегульованого державного боргу і не дає змоги з впевненістю здійснювати професійні дії на фінансовому ринку.

Сьогодні ми можемо також говорити про злободенність проблеми правового регулювання державного боргу України, яка, по суті, стоїть поряд із проблемами затвердження проекту Державного бюджету України. Питання обслуговування державного боргу не можна розглядати окремо від бюджетного процесу, адже суми, передбачені на обслуговування та погашення Державного боргу позначаються на виконанні державного бюджету поточного року, а також їх потрібно враховувати у процесі виконання бюджетів майбутніх років. З іншого боку, невиконання (неналежне виконання) державного бюджету провокує і спричиняє зростання державного боргу, незалежно від того, чи здійснювали бюджетні запозичення, адже бюджетна заборгованість згодом трансформується у державне боргове зобов’язання.

З огляду на це наголосимо на неприпустимості порушення принципів утворення та обслуговування державного боргу, однобічності вирішення цієї проблеми, а також необхідності виваженої політики реалізації відносин у сфері здійснення бюджетних запозичень, особливо за умов соціально-політичної нестабільності в державі. Запорукою цього повинен стати вмайбутньомуЗакон України „Про державний борг України”, що закріпить основи правового регулювання внутрішнього і зовнішнього державного боргу, з урахуванням державного боргу в частині, передбаченій Законом України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”. Такий нормативний акт повинен сконцентрувати і зосередити в собі основні принципи, мету і прерогативи державної політики в цій сфері; визначати у всіх деталях принципи та порядок утворення державного боргу; форми державного боргу; класифікацію державного боргу; порядок його обслуговування та погашення; процедури випуску, розміщення, обігу державних цінних паперів в Україні та отримання доходу від операцій із ними; порядок залучення іноземних кредитів та механізм їхнього використання і погашення; умови надання гарантій за борговими зобов’язаннями; реєстр боргових зобов’язань; методи управління державним боргом; контроль та звітність за державним боргом; відповідальність у сфері державного боргу; порядок оприлюднення інформації про стан державного боргу тощо. Закон повинен регулювати порядок виникнення, зміни і припинення відносин у сфері державного внутрішнього боргу та державного зовнішнього боргу України.[128][392]

Законодавче закріплення цих відносин забезпечить більшу стабільність і не допустить ухилення чи ігнорування задекларованих принципів; полегшить проведення і сприятиме підвищенню ефективності контролю за процесом обігу державних цінних паперів, використанням позичених коштів; забезпечить уникнення неконтрольованого зростання державного боргу тощо.

Висновки до розділу 1

Дослідження та аналіз проблем, охоплених змістом першого розділу, дозволило сформулювати наступні висновки:

  1. Зміст державного боргу становлять відносини з приводу виникнення/випуску, обслуговування, погашення та визнання боргових зобов’язань уряду у формі державних цінних паперів, інших форм урядових бюджетних запозичень, боргових зобов’язань, що виникають унаслідок порушень бюджетного та податкового регулювання, а також інших зобов’язань, взятих на себе державою, відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів.
  2. Основним критерієм розмежування відносин у сфері державного боргу і державного кредиту є вид боргового зобов’язання. Відповідно, відмінними є і підстави виникнення різних видів боргових зобов’язань, спосіб їхньої реалізації та обслуговування. Категорія державного боргу пов’язана з наявністю відносин (та необхідністю відповідної правової регламентації) щодо: а) порядку мобілізації фінансових ресурсів за рахунок позичкових коштів; б) порядкувикористання бюджетних коштів, залучених на засадах фінансування бюджету чи фінансування боргу; в) порядкувизнання інших боргових зобов’язань Уряду та гарантії їхнього обслуговування (відшкодування), погашення, а також відносин з приводу управління державним боргом загалом. Державний кредит є однією з груп суспільних відносин, що становлять інститут державного боргу, тобто є різновидом (складовою) інституту державного боргу. Отже, аналіз статусу держави як позичальника, боржника, гаранта та аналіз видів існуючих методів фінансової діяльності держави (мобілізації чи розподілу централізованого фонду грошових коштів) доводять, що ці категорії є взаємозумовлюючими, але нетотожними.
  3. У сучасній державі Україні (як і в інших пострадянських державах) фактичний зміст державного боргу, його кількісні та якісні показники виходять за межі поняття державного кредиту, а відтак і за рамки традиційної структури державного боргу. Чинна система визначення державного боргу не дає змоги відобразити у цілісності та відповідності фактичному стану речей структури державного боргу. Унаслідок відповідного переосмислення можемо констатувати, що державний борг де-факто і де-юре має й інші складові, крім тих, що пов’язані із здійсненням бюджетних запозичень (державним кредитом). Такими складовими є, наприклад, заборгованість публічного сектора та борг, прийнятий на умовах правонаступництва тощо.
  4. Зважаючи на суб’єктний склад відносин у сфері бюджетних запозичень, зазначимо, що власне таке визначення – „бюджетне запозичення” – є значно ширшим і вдалішим, ніж „державний кредит”. Право на залучення позичкових ресурсів мають й інші публічні органи, а саме – органи місцевого самоврядування, що походить від їхнього конституційного права на бюджет та права територіальної громади самостійно здійснювати управління в межах встановленої компетенції на відповідній території. З огляду на це використання терміну державний кредит принципово не може передбачати кредити органів місцевого самоврядування. Вважаємо виправданим оперувати в законодавчій та нормативно-правовій практиці терміном „бюджетні запозичення” з визначенням суб’єкта запозичення і, відповідно, розрізняти державний борг та муніципальний борг.
  5. Сьогодні, на нашу думку, виникає низка передумов, що дають змогу оперувати поняттям „публічний борг”. Сучасна українська наука фінансового права своїм доробком має фундаментальні дослідження з приводу публічних доходів (д-р юрид. наук Пришва Н.Ю.), публічних видатків
    (д-р юрид. наук Нечай А.А.). Вважаємо, що категорія „публічний борг” теж має право на існування і мусить бути досліджена. Певним підґрунтям для відповідних досліджень та висновків є міжнародні стандарти класифікації державного боргу, фінансового контролю та звітності у сфері державного боргу. Згідно з низкою міжнародних документів публічний борг охоплює зобов’язання усього публічного сектора та інших суб’єктів щодо боргових зобов’язань, які гарантовані органами влади як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках. Що стосується державного і муніципального боргу, то вважаємо, за своєю правовою природою це різні форми публічного боргу.
  6. Аналізуючи і зіставляючи категорії „державний борг” і „державний кредит” зазначимо, що остання призводить до термінологічної плутанини, породжуючи асоціації з відносинами у сфері бюджетного кредитування – коли держава виступає в ролі кредитора. На перший погляд, це незначна проблема, проте вважаємо, що в практиці нормативно-правового регулювання є неприпустимими терміни, зміст яких протилежний до використаних у цих термінах слів або словосполучень. Тому доцільно чітко розрізняти такі терміни та поняття як: державний борг, бюджетні запозичення; державний кредит. Терміни „державний кредит” та „державне кредитування” потрібно застосовувати винятково щодо відносин, у яких держава виступає кредитором. Відносини з приводу залучення державою позичкових ресурсів доцільно визначати як бюджетні запозичення, а під державним боргом розуміти сукупність однорідних суспільних відносин, за якими держава виступає боржником, гарантом, позикоодержувачем, а також здійснює управління державним боргом, його обслуговування та погашення в контексті власної фінансової діяльності.
  7. Зміст категорії “державний борг” необхідно трактувати не лише як суму боргових зобов’язань, але зважати також на його місце в контексті правового регулювання бюджетних доходів і видатків. Це також є частиною бюджетного права, оскільки стосується і бюджетних доходів, бюджетних витрат. Проблеми, які охоплює цей інститут, суттєво пов’язані і з ходом бюджетного процесу. Категорія “державний борг” зумовлена такими явищами, як бюджетний дефіцит, інфляція тощо. Крім цього інститут державного боргу сьогодні тісно пов’язаний не лише із залученням позичкових ресурсів, але одночасно і з регулюванням грошово-кредитної політики НБУ.
  8. Сформульовано загально-теоретичне визначення категорії „державний борг” як системи фінансових зобов’язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов’язань третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов’язань, прийнятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов’язання Уряду. Загалом державний борг можна визначити як сукупність відносин, за якими виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як боржника, або як гаранта погашення позик іншими позичальниками.
  9. Аналіз загальних конституційних принципів а також виділення спеціальних конституційних принципів що визначені у Конституціях зарубіжних країн щодо регулювання відносин державного боргу у поєднанні із аналізом фінансово-правових засад, дозволло сформулювати основні принципи фінансово-правового інституту – інституту державного боргу, а саме:
  10. принцип законодавчого регулювання відносин з приводу формування обслуговування, управління та погашення державного боргу, а також законодавчого визначення структури державного боргу зі встановленням його граничного обсягу;
  11. принцип адекватності правових форм до реальних відносин у сфері державної заборгованості;
  12. принцип законності, доцільності випуску та прийняття боргових зобов’язань Урядом;
  13. принцип класифікації державного боргу на внутрішній і зовнішній із чітким визначенням його можливих складових за видами боргових зобов’язань та за іншими критеріями;
  14. розподіл між внутрішніми і зовнішніми ринками державного боргу з дотриманням відповідних пропорцій між ними;
  15. принцип розмежування відповідальності публічних органів за власними борговими зобов’язаннями;
  16. принцип розмежування державного та муніципального боргу;
  17. принцип ринкової вартості та ринкового обігу державних цінних паперів;
  18. принцип гарантованості повернення, платності та строковості позичених державою ресурсів у вигляді бюджетних запозичень;
  19. принцип відповідальності за неналежне, несвоєчасне проведення розрахунків із кредиторами, власниками державних цінних паперів та іншими уповноваженими особами;
  20. принцип визначення пріоритетних напрямів використання позичених ресурсів у відповідний період часу.
  21. Відносини у сфері державного боргу реалізовують винятково у вигляді правовідносин, тобто на правовій основі.Їх регулюють норми конституційного, фінансового, цивільного, адміністративного права. Такі норми застосовують законодавці як один із засобів впливу на поведінку фізичних, юридичних осіб, публічних органів та інших суб’єктів, становлення єдиних правил для впорядкування відповідних відносин.
  22. Правова норма, яка регулює відносини у сфері публічного боргу (державного/муніципального) – це імперативний припис уповноваженого органу держави (органу місцевого самоврядування), здійснений у відповідній правовій формі щодо формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом, та який набирає чинності у передбачений ним строк (або згідно з чинним законодавством), чітко визначає права та обов’язки суб’єктів цих відносин, їхню відповідальність і забезпечується політико-правовим статусом держави (органу місцевого самоврядування) та примусовою силою відповідного суб’єкта публічної влади.
  23. Нормативно-правове регулювання державного боргу розвивається ситуативно і несистемно, оскільки базові – основоположні категорії та механізми управління державним боргом законодавчо не визначені. Вмайбутньомуці питання повинні бути визначені у Законі України „Про державний борг України”, що закріпить основи правового регулювання внутрішнього і зовнішнього державного боргу з урахуванням державного боргу також у частині, передбаченій Законом України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”. Такий нормативний акт повинен сконцентрувати і зосередити в собі основні принципи, мету і прерогативи державної політики в цій сфері, визначати: 1) принципи та порядок утворення державного боргу, 2) форми державного боргу; 3) класифікацію державного боргу, 4) порядок його обслуговування та погашення, 5) процедури випуску, розміщення, обігу державних цінних паперів в Україні і отримання доходу від операцій з ними; 6) порядок залучення іноземних кредитів та механізм їхнього використання і погашення; 7) умови надання гарантій за борговими зобов’язаннями; 8) порядок формування та ведення реєстру боргових зобов’язань; 9) методи управління державним боргом; 10) контроль та звітність за державним боргом; 11) відповідальність у сфері державного боргу; 12) порядок оприлюднення інформації про стан державного боргу та ін. Закон повинен регулювати порядок виникнення, зміни і припинення відносин у сфері державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України.

РОЗДІЛ 2НОРМАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

2.1. Зміст та особливості правовідносин у сфері державного боргу

Відносини у сфері державного боргу є одним із видів фінансових правовідносин. Проте це твердження потребує відповідного обґрунтування, адже плутанина таких категорій, як „державний борг” та „державний кредит” не дає змоги чітко визначити роль цих відносин у системі права та предмет правового регулювання за ознакою однорідності відповідного виду відносин. Актуальність проблеми, що стосується визначення правової природи відносин у сфері державного боргу, пояснюють також необхідністю вдосконалення класифікації державного боргу, визначенням об’єкта цих відносин; інструментів формування, погашення та обслуговування державного боргу, тобто, предмета інституту; методів правового регулювання тощо. Взаємозаміна різних за своїм змістом понять призводить до різних позицій у науковців та деяку розгубленість у нормотворця, оскільки немає чіткості у визначенні всіх цих питань.

Аналіз відносин у сфері державного боргу потрібно розпочати із визначення об’єктивних критеріїв зарахування цих відносин до певної галузі права. Аналіз проблеми державного боргу в перспективі відносин, що виникають у сфері державних запозичень, які здійснюються у формі державних цінних паперів, дає підстави вважати, що вони не належать до предмету фінансового права. Зокрема, М.В. Карасьова у своєму монографічному дослідженні „Финансовое правоотношение” пише, що на її погляд, відносини з приводу державних та муніципальних цінних паперів між боржниками та відповідними кредиторами не є фінансово-правовими. Незважаючи на те, що виникають у процесі фінансової діяльності, вони не регулюються з допомогою владних приписів[62][129]. Така позиція є дискусійною адже цінні папери – це інструмент цього виду відносин, а не його зміст. Зміст відносин у сфері державного боргу становлять права та обов’язки їхніх суб’єктів, що виникають у зв’язку з необхідністю балансування бюджету, а також здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями Уряду, тобто державні цінні папери тут виступають навіть не об’єктом, а предметом. Природа відносин у сфері державного боргу є фінансово-правовою, адже вони виникають винятково у сфері публічних фінансів і з приводу фінансової діяльності держави. Як наголошує професор Л.К. Воронова, фінансові правовідносини в механізмі правового впливу виконують три основні функції: 1) вказують на коло осіб, на яких у конкретний час розповсюджується дія фінансово-правової норми; 2) закріплюють конкретну поведінку юридичних осіб і громадян у галузі мобілізації, розподілу та використання фондів коштів, якої вони повинні додержуватись; 3) є умовою для можливості приведення в дію юридичних засобів забезпечення суб’єктивних прав і правових обов’язків учасників правовідносин [162][130]. Спробуємо проаналізувати ці функції через визначення характерних особливостей відносин у сфері державного боргу (зокрема, у п. п. 2.2, 2.3, 2.4).

Здійснюючи науково-теоретичні узагальнення базових положень фінансово-правової науки, зазначимо, що фінансові правовідносини виникають у специфічній сфері діяльності держави та органів місцевого самоврядування, а саме: з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів [223][131]. Ці відносини мають свої характерні особливості, що їх визначали юристи, фінансисти. Акцентуючи на загальних особливостях фінансових правовідносин, спробуємо проаналізувати відносини у сфері державного боргу з метою визначення і доведення їхньої фінансово-правової природи.

Першою характерною ознакою фінансових правовідносин є те, що вони виникають тільки усфері публічних фінансів і є складовою змісту фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, тобто, планомірного утворення, розподілу і використання державних та місцевих фондів грошових коштів.

Відносини у сфері державного боргу виникають як необхідністьбалансування бюджету. Їхньою характерною особливістю є те, що під час фінансування бюджету, а відтак утворення державного боргу, здійснюється їхня акумуляція – як метод фінансової діяльності держави. З іншого боку, в процесі обслуговування і погашення державного боргу відбувається їхній розподіл і використання. Отже, відносини у сфері державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у сфері фінансової діяльності держави – у всіх складових її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів.

Відносини державного боргу не можна зводити винятково до кредитних, так само як і до розрахункових відносин, оскільки вони становлять специфічний вид управлінської діяльності держави в особі уповноваженого нею органу з приводу формування боргу та визначення його структури; управління боргом, боргових операцій тощо. Особливістю розрахунків є сплата відсотків за користування позиченими коштами.

Фінансові правовідносини є різновидом публічних майнових відносин і мають грошовий характер, оскільки виникають із приводу грошових коштів, а саме: державних та місцевих фінансових ресурсів, які використовують на загальнозначущі потреби.

Особливістю відносин у сфері державного боргу є те, що надходження від бюджетних запозичень (формування боргу) відображено в доходній частині бюджету, хоч насправді це не доходи, а надходження. Ці суми, в перспективі, є видатками бюджету, які скеровують на обслуговування і погашення державного боргу, тобто державний борг завжди показує, скільки грошових коштів було запозичено на фінансування бюджетного дефіциту і скільки грошових коштів необхідно виплатити взагалі та в поточному році, зокрема. Про це свідчить Бюджетна класифікація, якою передбачено у Розділі ІІ в частині функціональної класифікації видатків бюджету, – видатки на обслуговування боргу – код 0170 (внутрішнього - 0171 і зовнішнього – 0172) [637][132], а також Порядок відображення операцій, пов’язаних з державним боргом, при плануванні та виконанні державного бюджету, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2004 р.[648][133]

Наголошуючи на публічному характері відносин державного боргу, розглянемо це питання ще у таких двох аспектах.

По-перше, йдеться про задоволення публічних інтересів, що чітко визначені у бюджетному законодавстві. Відповідно до ст. 15 Бюджетного кодексу України, запозичення не використовують для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.[460][134] Загалом, це положення можна визначити як позитив бюджетного законодавства, проте воно немає продовження і не є достатньо імперативним. Грошові ресурси, які унаслідок залучення становлять державний борг, скеровують безпосередньо на утворення (формування) фонду грошових коштів – а саме бюджету. Ст. 13 Бюджетного кодексу України, у якій йдеться про складові частини бюджету, передбачає, зокрема, зачислення до загального фонду бюджету „фінансування загального фонду бюджету”, яке згідно зі ст. 11 Бюджетного кодексу України здійснюють за типом кредитора або за типом боргового зобов’язання. Відтак скерування цих коштів визначають завданнями та функціями держави, зокрема, керуючись поточними потребами конкретного бюджетного періоду, яке дещо не узгоджується з ч.2 ст. 15 Бюджетного кодексу.

По-друге, публічні інтереси стосуються порядку обслуговування та погашення державного боргу, адже це, як було зазначено, здійснюють за рахунок бюджетних видатків. Йдеться про своєчасність і точність розрахунків із кредиторами, оскільки від цього залежить також кредитний рейтинг держави на зовнішньому ринку, довіра до уряду та оцінка його діяльності, а також джерело ресурсів, які скеровують на погашення та обслуговування боргу. Загалом, державний борг як публічно-правова категорія передбачає публічний обов’язок його повернення. Незважаючи на те, чи це будуть здійснювати завдяки ефективній виробничій, господарській та іншій діяльності, чи за рахунок підвищення податків з населення в майбутньому, у будь-якому випадку обслуговування та погашення державного боргу є публічним обов’язком і задовольняється за рахунок публічних фондів коштів. Вважаємо, що винятково правова норма повинна закласти відповідь на питання напрямів використання запозичених ресурсів, а також джерела погашення боргових зобов’язань за бюджетними запозиченнями та іншими борговими зобов’язаннями держави. Сьогодні дуже важливо у законодавчому порядку визначати напрями використання бюджетних запозичень і встановити чітку систему контролю за їхнім використанням. Відшкодування боргових зобов’язань потрібно здійснювати завдяки підвищенню рівня добробуту держави і населення. Вважаємо також, що тезу про невиробничий характер відносин у сфері державного боргу потрібно трансформувати. Бюджетні запозичення треба скеровувати на розвиток, удосконалення, перебудову конкретних галузей народного господарства, здійснювати самоокупні проекти.

Ознака публічності розкривається також через особливості механізму гарантування боргових зобов’язань публічних органів. Зазначимо, що це специфічний вид правових гарантій і загалом відрізняється від цивільно-правового механізму забезпечення виконання боргових зобов’язань. Хоч, з іншого боку, існують погляди, згідно з якими, власне реалізація цивільно-правового механізму за державними борговими зобов’язаннями є найбільшою гарантією для кредитора [39][135]. Проте це думка суперечлива, бо насправді жодного механізму примусу до держави застосувати не можна. На нашу думку, цивільно-правові гарантії тут є похідними. У публічних відносинах, якими є відносини у сфері державного боргу, гарантії виявляються через публічні фонди коштів, державне (муніципальне) майно, інші активи публічного сектору. Конкретніше, ці гарантії виявляються у праві публічного позичальника, емітента позики встановлювати і стягувати податки та інші обов’язкові платежі; це право власності, право одержання доходів від власності та господарської діяльності. З огляду на це гарантіями погашення можна вважати планові надходження податкових платежів до бюджету, майно, що перебуває у власності публічного органу – держави, органу місцевого самоврядування; банківську гарантію тощо, а та-кож можливість прийому цінних паперів у рахунок сплати податків, зборів, обов’язкових платежів до бюджету з урахуванням нездійснених виплат за купонами та номінальної вартості облігацій, тобто це гарантується статусом держави.

Проблема гарантій виконання державою (Урядом або місцевим органом влади) боргових зобов’язань є на сьогоднішній день недослідженою. Проте, на нашу думку, потрібно це питання вивчати, оскільки розвиток системи гарантування фінансових зобов’язань може якісно розширити потенціал внутрішніх та зовнішніх інвесторів. У результаті здійсненого теоретичного аналізу і практики можна визначити деякі напрями вирішення цього питання. Зокрема, для створення додаткових гарантій щодо повернення коштів, мобілізованих унаслідок проведення позики, інвесторами в рамках фінансової конструкції облігаційної позики можуть формуватись спеціальні страхові фонди, а саме:

  • Фонд обслуговування державного боргу. З метою підвищення надійності повернення коштів, мобілізованих за позикою, може бути сформовано спеціальний фонд обслуговування державного боргу. До цього фонду зараховуються кошти бюджету, визначені законодавчим актом, а також надходження від розміщення облігацій. В Україні законодавство передбачає створення такого фонду [467][136]. На нашу думку, було б логічно закріпити у законодавстві зачислення до такого фонду: профіциту державного бюджету; визначеного відсотка надходжень від приватизації (не менше як 50%); доходів, що перевищують видатки НБУ; прибутків від діяльності Національної акціонерної страхової компанії „Оранта”, Державного спеціалізованого Ощадного банку України; інших надходжень.
  • Гарантійний фонд облігаційної позики, сформований з майна емітента. Відповідно до деяких схем, поверненість коштів із муніципальної облігаційної позики, поряд із бюджетом, забезпечуються об’єктами власності емітента. Існують думки, що часто застава нерухомості, як надійна і достатня гарантія – не приваблива в силу цілої низки проблем оперативної та адекватної реалізації. На це вплинула недосконалість законодавства про власність, недостатній розвиток ринку нерухомості та недосконала система оцінок вартості майна.
  • Гарантії третіх осіб. У більшості випадків гарантами виступають самі емітенти – органи виконавчої влади. Гарантами за позиками можуть виступати і юридичні особи (банки, страхові компанії). Крім того, залучення фінансових інститутів може бути доброю рекламою для інвесторів. Варто наголосити, що таку практику в Україні вже створено. [16][137]

Наступною характеристикою фінансових правовідносин є те, що у них обов’язковим суб’єктом виступає держава (в особі органів законодавчої або виконавчої влади; фінансово-кредитних органів, наділених владними повноваженнями стосовно інших учасників фінансових правовідносин), а також територіальна громада (в особі відповідного органу місцевого самоврядування). Це зумовлено тим, що сама держава (чи орган місцевого самоврядування) здійснює фінансову діяльність в інтересах суспільства: організує надходження грошових коштів до різних державних (місцевих) грошових фондів, розподіляє й використовує їх на соціально-економічні програми та інші суспільно необхідні потреби.

У сфері державного боргу держава є обов’язковим суб’єктом правовідносин. Це пояснюють метою існування цих відносин, а саме фінансуванням дефіциту бюджету унаслідок здійснення бюджетних запозичень та формування державного боргу; визнання боргових зобов’язань; здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями держави, що виникають у процесі управлінської держави; управління, погашення та обслуговування державного боргу тощо. У цих відносинах держава виступає в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Національного банку України.

Однією з особливостей фінансових правовідносин є те, що вони за своєю природою – владно-майнові відносини, де відносини влади невіддільні від майнових. Для прикладу: визначення сум запозичень у бюджеті; визначення сум на погашення, обслуговування боргу; регулятивна політика держави щодо процентних ставок, ставок оподаткування тощо. Ухвалюючи вольове рішення, уповноважений державою орган у належній правовій формі та у грошовому (фінансовому) виразі передбачає відповідні фінансові правовідносини. Владність цих відносин не пов’язана з підпорядкованістю позичальників. Щодо них держава не здійснює адміністративного (управлінського) регулювання. Йдеться про те, що дер-жава, здійснюючи свою діяльність на ринку боргових зобов’язань, володіє тими фінансовими можливостями (інструментами), котрі фактично регулюють відносини державного боргу в односторонньому порядку, навіть якщо змінюються умови запозичень за згодою кредитора (позичальника). Наприклад, умова про кредитування Національним банком України комерційних банків під заставу державних цінних паперів спонукає інвесторів (позичальників) в особі банків до купівлі державних цінних паперів.

Без сумніву, специфічними є відносини у сфері державного зовнішнього боргу, регулювання якого здійснюється відповідно до принципів та правил міжнародного приватного та публічного права.

Отож, можна стверджувати, що всі відносини у сфері державного боргу мають загалом владний характер, хоч проявляється він у різних методах впливу на його учасників, залежно від їхнього правового статусу. Ступінь імперативності може також бути різним залежно від стадії правовідносин державного боргу (утворення, обслуговування, погашення).

Ще однією особливістю фінансових правовідносин є те, що їхнє виникнення, зміна та припинення не відбуваються за волевиявленням сторін, а пов’язані з фінансово-правовими актами.

Відносини у сфері державного боргу існують, як і усі інші фінансові відносини, винятково у формі правовідносин. Жодне боргове зобов’язання держави не виникне, якщо це не буде визначено у нормативно-правовому акті компетентного органу. Відносини з приводу здійснення бюджетних запозичень виникають винятково на підставі нормативно-правових актів Уряду. Управління державним боргом теж здійснюється на підставі нормативно-правових актів тощо.

Одним із найбільш дискусійних питань у фінансово-правовій науці є договірний характер відносин, що виникають з приводу купівлі-продажу державних цінних паперів та операцій із ними. Очевидно, є підстави стверджувати, що цивільно-правове регулювання цих відносин є визначальним, оскільки здійснення бюджетних запозичень, управління боргом тощо ґрунтується на засадах зобов’язального права. Видається, що одним із головних питань у цій темі (те ж стосується і правового регулювання страхування, банківських послуг, інвестицій) є розмежування приватного і публічного через призму аналізу статусу держави як публічного носія влади і, одночасно, її статусу як юридичної особи, що дає змогу публічним органам управляти власністю, здійснювати господарську діяльність тощо. Тобто, підстава виникнення правовідносин у
сфері державного боргу, що характеризується добровільністю і своєрідною договірністю, не може бути таким критерієм розмежування. Державний борг чинить прямий і безпосередній вплив на стабільність національної грошової одиниці, на вартість державних цінних паперів та фондовий ринок загалом, обсяги бюджетного дефіциту, податковий тиск, інвестиційний клімат тощо. Держава дійсно наділена низкою спеціальних інститутів і комплексом спеціальних інструментів, що забезпечують функціонування всіх цих систем різними методами, зокрема методами правового регулювання, що властиві публічному і приватному праву. Проте для держави, як публічної влади, це засіб, а не мета, оскільки метою є задоволення публічних інтересів, за допомогою фінансів і, відповідно, у сфері фінансів.

Варто зазначити, що дійсно, відповідно до ст. 1 Цивільного кодексу України, цивільне законодавство регулює особисті немайнові та майнові відносини, засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їхніх учасників. [461]Відносинам, що виникають у процесі здійснення бюджетних запозичень, властиві деякі з цих ознак, проте тут не може йтися про юридичну рівність сторін, а також про те, що це „особисті” чи приватноправові відносини. Держава в односторонньому порядку передбачає порядок виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин, переслідуючи публічно-правовий інтерес, про що йшлося вище. Зокрема, це може бути балансування бюджету або обслуговування чи погашення державного боргу.

Отже, наявність ознак, що узгоджуються і збігаються з ознаками фінансово-правових відносин, а також те, що відносини у сфері державного боргу є складовою змісту фінансової діяльності держави, дає всі підстави стверджувати, що відносини у сфері державного боргу є фінансово-правовими. Звичайно, комплексність правового регулювання накладає специфічні особливості на правову природу відносин у сфері державного боргу. Це, зокрема, виявляється у суб’єктному складі та правовому статусі учасників цього виду відносин; підставах їхнього виникнення та припинення тощо. Усі ці та інші особливості будуть розглянуті поетапно в контексті аналізу відповідних правовідносин, адже як і будь-яке інше органічно цілісне утворення, фінансові правовідносини, зокрема, у сфері державного боргу, мають свою певну структуру (склад), тобто сукупність взаємопов’язаних його елементів, а саме: суб’єкт, об’єкт, суб’єктивні права та юридичні обов’язки.

2.2 Правовий статус суб’єктів відносин у сфері державного боргу

Суб’єктивні права та обов’язки становлять зміст фінансових правовідносин. Усі їхні складові спрямовані на досягнення цілей фінансової діяльності держави та місцевих органів влади й зумовлені специфікою цієї діяльності. Однак кожний окремий елемент виконує особливі, тільки йому притаманні функції. Завдяки такому складу фінансові правовідносини виконують усі свої функції в процесі фінансової діяльності державита місцевого самоврядування.

Матеріальним змістом фінансових правовідносин є поведінка суб’єктів, а юридичним – суб’єктивні юридичні права й обов’язки, що встановлені фінансово-правовими нормами. Суб’єктивні права – це притаманна фінансовому або кредитному органу для задоволення його (тобто держави або муніципального органу, від імені яких він виступає) інтересів міра дозволеної (можливої) поведінки, забезпечена юридичними обов’язками іншої сторони відносини. Саме обов’язки іншої сторони, які містяться у нормі, і є гарантією додержання прав уповноваженого державою фінансового органу. Цей обов’язок може полягати в утриманні від дій, або у виконанні певного обов’язку.Юридичний обов’язок у фінансових правовідносинах – це приписана зобов’язаному суб’єкту і забезпечена змогою державного примусу міра необхідної поведінки, якої повинен дотримуватися належний суб’єкт [162][138].

Права та обов’язки суб’єктів фінансових правовідносин є їхнім структурним елементом і становлять зміст фінансових правовідносин, що залежать від їхнього виду. У правах та обов’язках суб’єктів фінансових правовідносин, у їхніх особливостях, взаємозв’язках розкриваються можливості і межі активності їхніх суб’єктів та відображаються матеріальні ознаки галузі права, тобто предмет правового регулювання, і юридичні риси, тобто властивий галузі метод правового регулювання.

У відносинах у сфері державного боргу дуже складно встановити схему прав і обов’язків. Борг формується на основі добровільно взятих на себе державою боргових зобов’язань, або одержання бюджетних запозичень, що здійснюється відповідно до волі держави і теж на добровільних засадах з боку кредиторів. Якщо боргові зобов’язання виникають з обов’язку держави здійснити розрахунок (у будь-якій іншій сфері), то зобов’язаною стороною тут виступає держава. Проте це виняткові випадки. Отже, незалежно від того, чи це відбувається на підставі визнання боргових зобов’язань у нормативно-правових актах, чи на підставі здійснення запозичень, що здебільшого має договірний характер, ці відносини є добровільними. Зрештою, розміщення державних цінних паперів теж здійснюється на добровільних засадах. Отже, держава в особі органів державної влади володіє правом залучати позичкові ресурси до централізованих фондів грошових коштів. Бюджетний кодекс України з цього приводу містить статтю 16 „Право на здійснення запозичень”, якою передбачено, що право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належать державі в особі Міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України [460][139]. Проте це відбувається з метою балансування бюджету. Отож, право держави на запозичення є вимушеною необхідністю щодо поповнення бюджету. Зовсім по-іншому виглядає обов’язок держави щодо здійснення розрахунків за своїми борговими зобов’язаннями (управління, обслуговування та погашення) боргу. Незважаючи на яскраво виражений публічний інтерес, його задоволення відбувається через реалізацію державою свого правового статусу як юридичної особи, зокрема, цивільноправовими методами. Тут маємо яскравий приклад взаємопроникнення публічно і приватноправових матерій: реалізація публічного інтересу за допомогою приватно-правових засобів. Боргові відносини Уряду (місцевого органу влади) в своїй основі ґрунтуються на цивільно-правових принципах, проте мають характерні особливості, зумовлені завданням і функціями держави (органу місцевого самоврядування) і випливають з їхніх владних повноважень. Зокрема:

  • Регулювання ринку боргових зобов’язань урядовим суб’єктом (центральним банком або іншим уповноважним органом місцевого самоврядування) – зобов’язаною стороною.
  • Особливості гарантування боргових зобов’язань (або навіть взагалі їхня відсутність і чітке визначення);
  • Особливості юридичної відповідальності. Зазвичай, це політична відповідальність.
  • Особливості звітності та контролю;
  • Інші.

Отже, якщо на стадії формування державного боргу зобов’язаної сторони немає і йдеться про фінансову компетенцію фінансових органів, що забезпечують ці відносини, то на стадії обслуговування і погашення боргу держава, в особі Уряду, є зобов’язаною стороною за утвореним боргом, проте зберігає за собою привілеї публічного органу. Ці привілеї, з одного боку, виключають змогу державного примусу, а з іншого, слугують гарантією виконання боргового зобов’язання.

Отже, держава у відносинах у сфері державного боргу реалізовує свій статус публічного органу і юридичної особи одночасно і виступає у ролі боржника, гаранта та зобов’язаного суб’єкта, який зобов’язаний сплатити на користь іншої особи (публічної, приватної) грошові суми за рахунок централізованих фондів грошових коштів, відповідно до взятих на себе боргових зобов’язань.

Нагадаємо, що суб’єкт фінансових правовідносин – це реальний учасник конкретних фінансових правовідносин, який є носієм фінансових прав та обов’язків. Суб’єктами фінансових правовідносин є держава, уповноважені державою органи, органи місцевого самоврядування, фінансові органи та інші юридичні особи, а також фізичні особи, які на підставі правових норм можуть бути учасниками фінансових правовідносин.

Зі змісту категорії „державний борг” очевидним є те, що держава виступає ініціатором відповідного виду правовідносин, переслідуючи свій фінансовий інтерес, та в односторонньому порядку визначає умови, порядок виникнення та припинення правовідносин тощо.

У відносинах державного боргу від імені держави суб’єктами (учасниками) правовідносин є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Національний банк України,Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерство юстиції України, Фонд державного майна України. Оскільки йдеться про публічні фінанси, не можна не згадати про органи фінансового контролю, які чинним законодавством уповноважені здійснювати контроль за обліком та порядком обслуговування державного боргу: Рахункову палату, Міністерство фінансів, Державну податкову службу України. Враховуючи такий суб’єктний склад правовідносин у сфері державного боргу, перш за все, варто зазначити про фінансово-правову компетенцію органів державної виконавчої влади у сфері державного боргу. Право публічного органу на балансування бюджету, як вже було зазначено, реалізовується через фінансово-правову компетенцію відповідних державних органів і забезпечується їхніми відповідними повноваженнями. Розглянемо повноваження органів державного управління спеціальної компетенції, для яких фінансова діяльність є основною, а саме:Міністерства Фінансів України, Державного казначейства України, Національного банку України. Зважаючи на роль Уряду у відносинах у сфері державного боргу, зробимо спробу визначити приблизний перелік повноважень Кабінету Міністрів України, що стосується державного боргу. Перш за все, такі повноваження випливають із ролі Уряду у бюджетному процесі. Відповідно до Конституції України, Уряд подає на розгляд Верховної Ради України проект Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік, а відтак, пропозиції щодо здійснення державних запозичень та управління державним боргом. Важливо, щоб до Верховної Ради був поданий також звіт про використання коштів, залучених шляхом державного запозичення.

Кабінет Міністрів повинен здійснювати інституційне забезпечення ефективного управління державними боргом, координацію діяльності вищих органів виконавчої влади, створювати відповідні спеціальні структурні одиниці. Кабінет Міністрів укладає угоди з урядами інших держав, міжнародними фінансовими організаціями, іноземними кредиторами про надання Україні кредитів (позик) із зовнішніх кредитів та подає їх на ратифікацію до Верховної Ради України. У межах, визначених законодавством, ухвалює рішення щодо випуску (емісії) державних боргових цінних паперів; надає внутрішні та зовнішні державні гарантії; здійснює контроль за порядком отримання державою позик та надання державних гарантій; цільовим використанням коштів, залучених шляхом державного запозичення, в тім числі й з метою фінансування дефіциту платіжного балансу; ухвалює рішення про емісію державних цінних паперів відповідно до законодавства України.

У контексті визначення державної програми приватизації об’єктів, що перебувають у державній власності, важливо інформувати парламент про ті, що можуть бути використані для фінансування дефіциту Державного бюджету, а також погашення державного боргу та виступати як застава.

Уряд повинен нести відповідальність за ефективне формування та виконання Державного бюджету України, формування й погашення державного боргу та ефективне управління ним.

Розглянемо це докладніше.Згідно з Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Президента України від 26.08.99 № 1081/99, одними з головних завдань Міністерства є:

  • розроблення стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави і погашення та обслуговування державного боргу;
  • забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення, в межах своєї компетенції, державного фінансового контролю.

Відповідно до чинного законодавства України, Міністерство фінансів України здійснює за дорученням Кабінету Міністрів України в установленому порядку випуск державних цінних паперів, визначає обсяги емісії облігацій внутрішньої державної позики, за строками погашення у межах загального обсягу емісії; виступає від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення облігацій, які випускають [529][140].

У звязку з цим, Міністерству фінансів України належать такі повноваження у сфері випуску та обслуговування облігацій внутрішньої державної позики:

1. Розміщувати державні облігації згідно з основними умовами та порядком випуску;

2. Визначати час здійснення та обсяги випуску державних облігацій;

3. Визначати терміни обігу державних облігацій;

4. Визначати форми та шляхи розміщення облігацій, етапи подання заявок на придбання облігацій;

5. Установлювати граничний рівень дохідності облігацій відповідно до якого задовольняються заявки учасників розміщення облігацій;

6. Визначати, в разі потреби, методику розрахунку цінових умов розміщення облігацій залежно від рівня їхньої дохідності;

7. Оприлюднювати інформацію про результати розміщення облігацій;

8. Оформляти випуски облігацій глобальними сертифікатами;

9. Забезпечувати своєчасне погашення облігацій та сплату доходу за ними[644][141];

10. Передбачати щороку в проекті Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік кошти, необхідні для обслуговування та погашення державних облігацій;

11. Виступати від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення та сплати доходу за облігаціями, які випускають, згідно з постановами Кабінету Міністрів України;

12. Вирішувати, за погодженням з Національним банком, питання випуску, розміщення та погашення державних облігацій, відповідно до зазначених головних умов та порядку випуску[597][142].

Державне казначейство України здійснює, за дорученням Мінфіну, погашення та обслуговування державного боргу в національній та іноземній валюті. [620][143]

Разом з тим, сьогодні констатуємо факт існування недосконалого та суперечливого законодавства. Зокрема, зазначені статутні Положення Міністерства Фінансів та Державного казначейства України після затвердження Бюджетного кодексу України не приведено у відповідність з його нормами. У чинному Положенні про Міністерство фінансів України відсутні окремі повноваження та функції щодо управління державним боргом, які покладено на нього Бюджетним кодексом України.

Міністерство фінансів розробляє та оприлюднює орієнтовні графіки розміщення облігацій у порядку, визначеному його нормативно-правовими актами.

Із чинного законодавства України випливає, що Міністерство фінансів України є також головним розпорядником коштів, передбачених у державному бюджеті з видатків на погашення заборгованості по знецінених грошових заощадженнях громадян в установах Ощадбанку і страхових внесках до колишнього Укрдержстраху та викупу облігацій Державної цільової безпроцентної позики 1990 р. Головні розпорядники несуть відповідальність за обґрунтованість планування видатків та ефективність використання коштів, установлюють форму звітності про їхнє використання одержувачами, отримують від них звіти та аналізують ефективність використання бюджетних коштів. Крім того, на Міністерство фінансів України Кабінетом Міністрів України покладені функції координації та контролю за використанням цих коштів (постанови Кабінету Міністрів України від 17.05.2000 № 817; від 26.03.2001 № 275; вiд 30.05.2005 № 409 та ін.) [595, 599, 617]1[144]Тобто, саме Міністерствуфінансів належитьвизначальна роль у плануванні та витрачанні коштів, передбачених на погашення знецінених заощаджень громадян України, які законами про державний бюджет на 2000–2001 роки зараховано до захищених статей. У структурі Міністерства фінансів функціонує спеціальний Департаментуправління державним боргом. На цей Департамент покладено обов’язки та повноваження з приводу: розробки стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави, погашення і обслуговування державного боргу, участь у розробці проекту Державного бюджету України в частині фінансування бюджету за рахунок державних запозичень, забезпечення взаємодії з НБУ.

Відповідно до Закону України „Про Національний банк України”, Національний банк виконує операції з обслуговування державного боргу, пов’язані з розміщенням державних цінних паперів, їхнім погашенням і виплатою доходу за ними [483][145]. Закон України „Про цінні папери і фондовий ринок”, у п. 9 ст. 10 уточнює, що йдеться про операції, пов’язані з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик та цільових облігацій внутрішніх державних позик України. Крім того, НБУ провадить депозитарну діяльність щодо цих цінних паперів[642][146].

Порядок проведення операцій, пов’язаних із розміщенням цих облігацій, встановлює Національний банк України за погодженням з Міністерством фінансів України. Особливості провадження депо-зитарної діяльності з державними облігаціями України визначає Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку разом з Національним банком України.

З огляду на це, Національний банк, відповідно до своїх пов-новажень, для розміщення облігацій внутрішньої державної позики здійснює такі операції:

1. Поширює повідомлення Міністерства фінансів про розміщення облігацій серед його учасників. Відповідно до Постанови Правління Національного банку України „Про затвердження Положення про порядок проведення операцій, пов’язаних з розміщенням облігацій внутрішніх державних позик” [644][147], учасники розміщення облігацій – це зберігачі, які є клієнтами Національного банку України під час здійснення ним функцій депозитарію державних цінних паперів;

2. Здійснює збір заявок учасників розміщення облігацій та під-готовку аналітичної інформації щодо визначення обсягів розміщення облігацій і встановлення граничного рівня їхньої дохідності. Заявкою є офіційна пропозиція учасника розміщення облігацій щодо їхнього придбання;

3. Здійснює розподіл облігацій між учасниками їхнього розміщення відповідно до встановлених Міністерством фінансів обсягів розміщення облігацій та граничного рівня дохідності облігацій;

4. Надає учасникам розміщення облігацій інформацію про обсяги та цінові умови придбаних ними облігацій;

5. Визначає розмір грошових зобов’язань учасників розміщення облігацій;

6. Організовує та обслуговує розрахунки за результатами розміщення облігацій;

7. Здійснює зачислення облігацій на рахунки в цінних па-перах учасників розміщення облігацій;

8. Здійснює облік та зберігання глобальних сертифікатів, якими оформляють випуски облігацій.[644][148]

Операції з розміщення облігацій внутрішньої державної позики здійснює Національний банк України через брокерів або дилерів.Власне вони провадять професійну діяльність зберігачів. Банки теж виконують зазначені операції у порядку і на умовах, визначених Національним банком. Інші торговці цінними паперами виконують ці операції у порядку і на умовах, визначених Міністерством фінансів за погодженням з Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку і Національним банком. До таких інших торговців цінними паперами можна зарахувати, відпо-відно до Наказу Міністерства Фінансів України „Про затвердження Тимчасового положення про технічний порядок і умови здійснення торговцями цінними паперами, які не належать до установ банківської системи, операцій, пов’язаних з розміщенням та погашенням облігацій внутрішніх державних позик” від 29.08.2000 р., торговців цінними паперами, які не належать до установ банківської системи[632][149]. Вони мають право здійснювати операції з розміщення та погашення облігацій внутрішніх державних позик на підставі:

  • повідомлення Міністерства фінансів України про виконання торговцем функцій агента з розміщення та погашення облігацій;
  • угоди між Депозитарієм державних цінних паперів та торговцем про депозитарне обслуговування операцій торговця з облігаціями;
  • угоди між комерційним банком та торговцем про розрахунково-касове обслуговування.

На підставі повідомлення Міністерства фінансів України про виконання торговцем функцій агента з розміщення та погашення облігацій, останній повинен укласти з Національним банком України, як депозитарієм державних цінних паперів, угоду про депозитарне обслуговування в порядку, визначеному чинним законодавством.

У контексті визначення ролі і статусу Національного банку України у відносинах у сфері державного боргу цікавою є його роль як управомоченого суб’єкта на відшкодування боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України за кредитами Національного банку України, отриманими для фінансування дефіциту Державного бюджету України у 1994 – 1996 роках. Це визнана Урядом України забор-гованість перед НБУ, проте реструктуризована на умовах, визна-чених Законом України “Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України” [473][150]. Очевидно, завданням Уряду та фінансистів є розроблення ринкового механізму відшкодування цієї заборгованості. Це предмет до роздумів теоретиків фінансів та права, а також практичних працівників фінансової та банківської сфери.

Отже, право держави на здійснення запозичень забезпечується фінансово-правовою компетенцією (повноваженнями) органів державної виконавчої влади у сфері формування, управління, обслуговування та погашення державного боргу.

З іншого боку, внаслідок боргових зобов’язань публічного органу, зобов’язаною стороною виступає носій боргу – відповідно, це Уряд в особі Міністра фінансів. Саме через Міністерство фінансів потрібно здійснювати задоволення прав та інтересів управомочених суб’єктів: власників державних цінних паперів, власників інших боргових інструментів, визнаних державою. Тобто, єдиним зобов’язаним суб’єктом у цих відносинах є держава в особі уповноваженого органу, тобто сторона – ініціатор відносин, що склались. Обов’язок держави у цих відносинах полягає у своєчасному, належному та повному задоволенні інтересів кредиторів та інших суб’єктів, перед якими державою визнано борг щодо повернення основної суми боргового зобов’язання та виплати відсотків за користування позиченими коштами. В силу того, що єдиною зобов’язаною стороною у цих відносинах є держава, існує проблема забезпеченості його виконання й одночасно недоречність застосування державного примусу, про що вже йшлося. Єдиним зобов’язаним суб’єктом у цих відносинах є сторона – ініціатор відносин, що склались, тобто управомочена від початку сторона.

Особливої актуальності набирають сьогодні проблеми організаційного регулювання державних запозичень та управління державним боргом, що пов’язано зі створенням спеціальних органів державної влади, а також налагодження системи державного фінансового контролю, що дозволило б підвищити ефективність управління борговим сегментом та забезпечило б належний рівень безпеки національної економіки і фінансового управління в державі загалом.

У професійних колах актуальною темою до дискусії є створення в Україні спеціального уповноваженого органу, основною функцією якого було б здійснення управління державним боргом. Наприклад, на Агентство з управління державним боргом може бути покладено відповідним законодавством повноваження щодо управління державним боргом, а саме:

  • бути уповноваженим агентом Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Національного банку України з питань управління державним боргом України та його ризиками;
  • здійснювати управління ризиками: ринковим, пролонгації, ліквідності, кредитним, розрахунковим, операційним, керуючись принципами мінімізації ризиків за комплексом показників, здійснювати управління державним боргом;
  • формувати концепцію національної боргової політики;
  • подавати пропозиції Міністерству фінансів України, Національному банку України та Кабінету Міністрів України щодо вдосконалення нормативно-правової бази України з приводу управління державним боргом;
  • здійснювати аналіз боргового портфеля України;
  • організовувати проведення аукціонів із продажу безнадійних боргів перед державою;
  • здійснювати інформаційну підтримку і, в разі необхідності, надавати пропозиції Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України, Національному банку України щодо оптимальної структури державного боргу, термінів його погашення, обслуговування, складу боргових інструментів;
  • виконувати функції офіційного інформаційного агентства Міністерства фінансів України, Міністерства економіки та європейської інтеграції України, Національного банку України з питань формування прозорості управління державним боргом та його ризиками;
  • виконувати функції національного координатора з управління ризиками державного боргу;
  • здійснювати моніторинг як національних, так і зовнішніх фінансових ринків, проводити власні дослідження, публікувати регулярні звіти, інформувати про результати досліджень;
  • в межах, визначених Законом України про Державний бюджет України, узгодивши з Міністерством фінансів України, інформувати органи місцевого самоврядування про ліміти сум боргу;
  • інформувати Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України про факти перевищення лімітів запозичення органами місцевого самоврядування;
  • готувати проекти постанов щодо видачі державних гарантій до затвердження Кабінетом Міністрів України після проведення оцінки відповідного проекту та підтвердження його доцільності на основі раніше встановленого рейтингу;
  • отримувати інформацію про утворення та погашення боргових зобов’язань від: Міністерства фінансів України, Національного банку України, АР Крим, органів місцевого самоврядування України, м.Києва;
  • встановлювати рейтинг для визначення процента та вартості державної гарантії;
  • створювати умови для формування національних потоків економічної інформації, обробляти її, складати економічний рейтинг регіонів України, фінансових установ тощо [703][151].

Наступну групу суб’єктів правовідносин у сфері державного боргу становлять особи, на користь яких держава зобов’язана вчинити відповідні виплати, як розраховуватись за кредити (бюджетні запозичення), у яких відповідні суб’єкти виступали кредиторами і є власниками відповідних цінних паперів; інші юридичні та фізичні особи, публічні органи, щодо яких виникли державні боргові зобов’язання в процесі здійснення фінансової діяльності держави, та держава визнала такі зобов’язання у нормативно-правовому порядку. Варто зазначити, що одним із законодавчо визначених критеріїв класифікації боргових зобов’язань є класифікація за типом кредитора. Це передбачає, зокрема, необхідність офіційного ведення обліку кредиторів та власників боргових зобов’язань.

Російський економіст Д.Л. Головачов наголошує, що під час вирішення проблеми визначення структури кредиторів держави потрібно керуватись таким:

  • використання офіційної інформації, що містить дані про структуру підписчиків на визначену позику;
  • аналіз технічної структури боргових зобов’язань, на основі якого роблять висновки про можливих власників державних цінних паперів;
  • репрезентативні опитування та дослідження[444][152].

З цим можна погодитись, проте, зважаючи на складну і дуже неоднорідну структуру державного боргу України, яка охоплює не лише державні цінні папери, потрібно керуватись також видами боргових зобов’язань. Щодо третього, то дійсно репрезентативна інформація залишається дуже часто єдиним джерелом, проте завжди існує застереження до такого роду інформації. Вважаємо, що інформацію стосовно структури державного боргу, суб’єктного складу кредиторів держави потрібно надавати офіційно і обов’язково оприлюднювати, адже йдеться про публічні фінанси.

Складність визначення суб’єктного складу власників боргових зобов’язань полягає в тому, що не завжди ці суб’єкти є кредиторами (позичальниками). Сьогодні у переліку суб’єктів, які мають право на відшкодування і погашення боргових зобов’язань держави, є органи державної влади, державні підприємства тощо. Державний борг охоплює не лише суми здійснених запозичень, а й інші боргові зобов’язання, визнані державою у належній правовій формі. Ці зобов’язання неринкові за своєю природою, а їхній облік та порядок погашення є різним. Оскільки це не запозичення, то на ці суми не нараховують відсоток, вони не мають встановленого терміну погашення тощо. Проте це не означає що відносини з таких боргових зобов’язань не повинні зазнавати правового регулювання. Навпаки, законодавство повинно чітко встановлювати порядок визнання боргових зобов’язань, відмінних від запозичень, а також механізм здійснення розрахунків за ними. Логічним є зарахування до державного боргу всіх боргових зобов’язань, за якими виступає Уряд або інший суб’єкт, що діє від імені держави або Уряду. Проте повинні бути законодавчо визначені критерії зачислення таких боргових зобов’язань до державного боргу.

Керуючись змістом Бюджетної класифікації (Розділ IV Класифікація боргу), зокрема, класифікацію боргу за типом кредитора, серед таких суб’єктів виокремлюємо:

  1. У сфері внутрішнього державного боргу:
  2. державні фонди;
  3. бюджети вищих рівнів;
  4. Національний банк України;
  5. банки;
  6. фінансові установи;
  7. нефінансові державні підприємства;
  8. суб’єкти нефінансового приватного сектору;
  9. інші.[637][153]
  10. У сфері державного зовнішнього боргу:
  11. міжнародні організації економічного розвитку;
  12. органи управління іноземних держав;
  13. іноземні комерційні банки;
  14. постачальники;
  15. інші.

Очевидно, визначена сьогодні структура державного боргу потребує деякого коригування, оскільки в окремих положеннях суперечить чинному законодавству і навіть не відповідає своїй назві, адже ми не можемо вважати державні фонди і бюджети вищих рівнів кредиторами держави. Крім того, механізм реалізації боргових правовідносин держави з низкою суб’єктів не визначено. Наприклад, відносини з нефінансовими державними підприємствами; суб’єктами нефінансового приватного сектору; банками тощо. Статусу кредитора відповідають суб’єкти, визначені у частині, що стосується зовнішнього державного боргу, тоді як суб’єктний склад власників боргових зобов’язань у частині внутрішнього державного боргу потребує уточнення і приведення у відповідність до Бюджетного кодексу та чинного законодавства України.

Потребує деяких уточнень і класифікація за типом боргового зобов’язання, але про це йтиметься далі.

2.2.1. Особливості правового статусу держави у відносинах у сфері державного боргу.

Правовий статус держави в контексті визначення боргових зобов’язань державного сектору має свої особливості в кожному конкретному випадку їхньої реалізації. Зокрема, якщо взяти за критерій роль і статус держави у відносинах у сфері державного боргу, то знайдемо сукупність відносин, унаслідок яких виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як гаранта або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках поєднуються і накладаються, проте, як вже було зазначено, мають свої характерні особливості і є головним критерієм до розмежування понять державний борг, боргове зобов’язання, бюджетна заборгованість.

Держава позичальник. Проф. Ю.А. Ровінський, проф. С.Д. Ципкін зазначали, що суми державних позик – це не доходи бюджету, а надходження, які потрібно погашати. Бюджетний кодекс України також виокремлює такі категорії, як доходи бюджету та бюджетні надходження. На нашу думку, це правильна теза, оскільки безсумнівним є факт необхідності повернення залучених позик. Тобто, сьогоднішні надходження за позиками – це завтрашні державні видатки. Хоч, по суті, вони прирівнюються до доходів, оскільки за їхній рахунок фінансують загальнодержавні потреби.

Державне запозичення можна визначити як залучення державою, в особі Уряду, що діє через Міністерство фінансів або інший уповноважений фінансовий орган, грошових коштів, майна чи/та майнових прав, яке передбачає прийняття зобов’язань щодо повернення грошових коштів на умовах строковості та платності.

Аналізуючи окремі елементи структури державного внутрішнього боргу, розуміємо, що найбільш доцільним, ефективним і цивілізованим механізмом боргування є випуск державних цінних паперів. Варто зазначити, що випуск та обіг державних цінних паперів передбачає специфічний вид управлінської діяльності держави, а також цілу систему організаційно-правових заходів на фінансовому та грошово-кредитному ринках. Розглянемо це на прикладі облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП). Проведені аналітичні дослідження ринку державних цінних паперів (починаючи з 1995 р.) дають змогу зробити певні висновки щодо особливостей функціонування ринку державних цінних паперів в Україні. У цьому контексті хотілося б наголосити на таких головних проблемних аспектах сучасного українського ринку запозичень: правовому, фінансовому та економічному.

Проблеми правового регулювання.Ринок ОВДП не мав чітких правових рамок свого функціонування. У період його становлення і розвитку була відсутня концепція розвитку ринку державних цінних паперів та боргової політики держави загалом. Відповідно правове регулювання ринку державних цінних паперів було ситуативним і не визначалось системністю та послідовністю. Воно зводилось до періодичного видання постанов Кабінету Міністрів України, Національного банку, наказів Міністерства фінансів про випуск та обслуговування чергових зобов’язань держави, де визначали параметри випуску облігацій в обіг, дохідність, строки погашення.

За обсягом емісії і капіталізацією ринок вийшов за межі національної економіки, став міжнародним в умовах відсутності правових критеріїв розмежування державного боргу на внутрішній та зовнішній. Це призводило до загрози фінансовій стабільності та економічній безпеці держави, адже саме нерезиденти мали переважне представництво на ринку ОВДП. За таких обставин частина внутрішнього боргу трансформувалась у зовнішній. Коли в 1997 р. Уряд запровадив часткове зниження дохідності по державних облігаціях, різка негативна реакція нерезидентів на ці заходи показала обмеженість можливостей державного регулювання внаслідок надмірної залежності від зовнішніх чинників.

Варто заначити, що на жаль, проблема законодавчого регулювання ринків державних цінних паперів, їхніх видів, форм, порядку випуску, обігу та здійснення операцій з ними – залишається актуальною і сьогодні. За весь час функціонування ринку ОВДП не з’явилось альтернативне джерело фінансування бюджетного дефіциту.

Наступний аспект теж дуже тісно пов’язаний із правовим. Йдеться про ринок фінансових послуг. Потрібно констатувати, що на момент становлення та розвитку ринку державних цінних паперів інфраструктура національних ринків фінансових послуг була несформованою. Основним учасником відносин тут виступали банки на чолі з НБУ. Дворівнева банківська система України забезпечила продаж державних облігацій винятково через комерційні банки. Фінансисти стверджують, що така ситуація сприяє емісійному характеру боргових зобов’язань, що є явищем негативним.

Економічний аспект проблемиполягає в тому, що ринок ОВДП формувався як самодостатній, і кредитна система відокремилась від виробництва. Виробництво залишилось без капіталів, які могли б бути інвестовані у відтворення продуктивного сектору. Дохідність ОВДП значно перевищила дохідність виробничих вкладень. Надвисока гіперболізована дохідність ОВДП призвела до того, що банківські та небанківські ресурси спрямовувались на ринок ОВДП, обминаючи інші сектори економіки, провокуючи диспропорції на макро- та мікрорівнях. Нормативно-правові акти НБУ щодо нормативного регулювання діяльності комерційних банків не містили ніяких обмежень щодо обсягів придбання банками державних зобов’язань. Безальтернативність вкладень в ОВДП позбавила підприємства й організації заінтересованості в розвитку корпоративних фондових інструментів. Через піраміду ОВДП відбулась трансформація інвестиційних ресурсів учасників фінансового ринку у фонди зловживання – витрати в соціальній сфері, зарплати, пенсії фінансуються за рахунок зростаючих позичкових схем.

Сьогодні однозначно зрозуміло, що оздоровлення фінансового ринку України неможливе без розроблення науково обґрунтованої стратегії випуску та обігу державних цінних паперів, яка ґрунтується на довгострокових інтересах держави. Державні боргові зобов’язання повинні стати окремим об’єктом дослідження в галузі фінансового, цивільного, господарського права та в теорії і праві фінансового менеджменту. Безсумнівно, що державні запозичення не потрібно використовувати для вирішення поточних проблем, тому треба змінити хибний погляд на фондовий ринок та інші види ринків фінансових послуг тощо.

Cьогодні є труднощі у визначенні правового режиму такої складової державного внутрішнього боргу, як кредити НБУ. Кредити, одержані Урядом від Національного банку, мають емісійний (інфляційний характер). На думку окремих фахівців, якщо ці запозичення зараховувати до складу державного внутрішнього боргу, то вони, очевидно, повинні характеризуватись як емісійне (інфляційне) фінансування. У періоди ухвалення таких рішень Уряд не зважав на ринкові параметри боргових інструментів, зрештою, і самі інструменти не мали вторинного обігу. Найсуттєвіша складова внутрішнього боргу – заборгованість перед НБУ – не підлягала ні обслуговуванню, ні управлінню: у 1991 – 1992 роках НБУ покривав різницю між видатками та надходженнями бюджету; у 1993 –
1996 роках – кредити НБУ оформляли як боргові зобов’язання Уряду. Умов надання цих кредитів (строковість, процентна ставка) не оприлюднювали, а уряд не висловлював намірів обслуговувати цей борг в осяжній перспективі.[71][154]Така форма залучення додаткових фінансових ресурсів є зручною для держави, оскільки не вимагає обслуговування у вигляді сплати процентних платежів і погашення капітального боргу. Однак для суспільства казначейська емісія означає інфляцію і зниження життєвого рівня населення. Неринкові боргові зобов’язання – своєрідний контракт між урядом та іншою стороною про вкладення відповідної суми коштів. У кредитора, по суті, немає змоги реалізувати такий контракт на вторинному ринку, і він вимушений дочекатись його погашення, оскільки суттєво обмежений у можливостях їхньої майбутньої реалізації. Отже, одною зі складових державного внутрішнього боргу є заборгованість Уряду України перед Національним банком України. Використання коштів банку як способу бюджетного запозичення характеризуються тим, що державні кредитні установи безпосередньо, а не через операції з державними цінними паперами, передають частину кредитних ресурсів на покриття видатків уряду. Пряме кредитування банком бюджету в країнах з ринковою економікою ніде не використовують, оскільки йдеться не про кредитну, а про казначейську емісію.

Законом України від 23 січня 1997 р. № 21/97-ВР „Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки” ця заборгованість перед Національним банком України щодо компенсаційних виплат населенню в установах Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху визначена у розмірі 2133,0 тис. грн і протягом 1997-2003 років не обслуговувалася та не погашалася. [661][155] Проте обов’язок повернення коштів залишається. З огляду на відсутність у Державному бюджеті України коштів на погашення боргу перед Національним банком України, його було реструктуризовано. На виконання заходів з реструктуризації було прийнято Закон України „Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України” [473]. Відповідно до цього закону, було визначено види заборгованості перед НБУ і зачислено їх до внутрішнього державного боргу, а саме:

  • заборгованість за відстроченими кредитами, наданими за рахунок кредитної емісії Національного банку України у національній валюті, яка станом на 1 січня 1999 р. становила 3 438 565 585 грн;
  • заборгованість за відстроченими кредитами, одержаними для фінансування дефіциту Державного бюджету України в іноземній валюті, яка станом на 1 січня 1999 р. становила 1 183 911 897 доларів США;
  • нараховані відсотки за користування кредитом, які станом на 1 січня 1999 р. становили 133 209 171 доларів США [473][156].

Наголосимо, що країни з перехідною економікою відпрацювали іншу схему реструктуризації боргу перед центральним банком. Зазвичай, така заборгованість переоформлялась в існуючі боргові інструменти з більш тривалим терміном погашення. Коли центральний банк продавав їх на відкритому ринку, то відповідні інструменти автоматично набували вторинного обігу, відповідно перетворюючись на ринкові, а загальна строкова структура внутрішнього боргу цих країн подовжувалась[71][157].

Зовнішнімикредиторами України є міжнародні економічні та фінансові організації, окремі держави й окремі суб’єкти економічної та фінансової діяльності.

Перші зовнішні державні позики Україна здійснила ще в 1992 р.,і станом на 1 січня 1993 р. зовнішній державний борг України в доларовому еквіваленті становив 396 млн дол. США. У подальшому зовнішній державний борг зростав, і станом на 31.05.2006 р. становив 8342054,68 тис. дол. США. Це 56,31 % до загальної суми державного прямого та гарантованого боргу України.

Сьогодні найбільшими кредиторами України є міжнародні фі-нансові організації (МФО) передусім Міжнародний валютний фонд та Світовий банк. Україна вступила у МВФ та Світовий банк у 1992 р., відповідно до Закону України „Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного Банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій”[472][158]. Членство України у Міжнародному валютному фонді (МВФ), Міжнародному банку реконструкції та розвитку (МБРР), Багатосторонньому агент-стві по гарантіях інвестицій (БАГІ), Міжнародній фінансовій корпо-рації (МФК), Міжнародній асоціації розвитку (МАР), Чорноморсь-кому банку торгівлі і розвитку (ЧБТР) та Європейському банку реконструкції та розвитку (ЄБРР) сприяє доступу до порівняно де-шевих кредитних ресурсів, які надають на пільгових умовах. За весь період співробітництва з МФО Україна (станом на 1 травня 2006 р.) отримала кредитних ресурсів на загальну суму більш, як 11 млрд до-ларів США, в тім числі від МВФ - 4,41 млрд (3009,83 млн спе-ціальних прав запозичення), МБРР - 4,3 млрд, МФК - 470 млн та ЧБТР - 97,5 млн доларів США, а також від ЄБРР – близько 2,27 млрд євро[622][159].

План співробітництва України з міжнародними фінансовими організаціями – окремий розділ Державної програми економічного і соціального розвитку України на календарний рік, який розробляє Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції за поданням заінтересованих центральних органів виконавчої влади.

Згідно з “Положенням про порядок підготовки та реалізації проектів розвитку економіки України, який підтримують міжнародні фінансові організації”, проекти поділяються на системні та інвестиційні [602][160].

Системні проекти – проекти, спрямовані на підтримку реформ в Україні, в рамках яких фінансові ресурси, які надає МФО, використовують для збалансування державного бюджету. Головним розпорядником коштів державного бюджету в рамках системних проектів є Мінфін.

Інвестиційні проекти – проекти, які впроваджують юридичні особи на умовах фінансової самоокупності та передбачають обов’язкове співфінансування проекту; проекти розвитку інституційної спроможності центральних органів виконавчої влади, організацій та установ, у рамках яких погашення та обслуговування позик МФО здійснюють за рахунок коштів державного бюджету.

Повноваження органів державної влади щодо взаємодії та співпраці з міжнародними фінансовими установами, безпосередньо здійснюють

Міжнародний валютний фонд

Україна набула членства в МВФ 3 червня 1992 року (відповідно до Закону України від 03.06.92 № 2402-ХІІ „Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій”. Квота України у фонді становить 1 млрд 372 млн СПЗ (Спеціальних прав запозичення).

Кожна держава-член МВФ підтримує відносини з фондом тільки через своє казначейство, центральний банк, стабілізаційний фонд чи інший подібний фіскальний орган. МВФ теж підтримує відносини винятково з цими установами[162]. Кредити МВФ спрямовуються на підтримку курсу національної валюти, міжнародних резервів держави та активних позицій платіжного балансу згідно зі Статутом МВФ.

Одержувачами кредитів МВФ є центральні банки країн, які зараховують їх у свої міжнародні резерви і використовують винятково для інтервенцій на валютному ринку для зазначених цілей.

Виконання програми зробило можливим отримання фінансової допомоги інших міжнародних фінансових організацій, зокрема Світового банку і Європейського банку реконструкції та розвитку.

За період дії програми Україна здійснила шість переглядів програми, отримані кошти було спрямовано на збільшення валютних резервів з метою підтримки платіжного балансу і досягнення стабілізації грошово-кредитної системи та створення умов економічного зростання країни.

Україна як повноправний член МВФ здійснює проведення щорічних консультацій з питань макроекономічної політики згідно зі статтею IV Статей Угоди Міжнародного валютного фонду від 22 липня 1944 року[163].

Реалізація Україною програм з Міжнародним валютним фондом є одним із важливих чинників формування інвестиційного клімату нашої країни, зростанням довіри до макрофінансової стабільності економіки.

Уряд України налаштований і надалі співпрацювати з Міжнародним валютним фондом. Продовження співпраці з МВФ є визначальною для збереження можливостей фінансування дефіциту бюджету за рахунок порівняно дешевих позик від міжнародних фінансових організацій, зокрема, Світового банку та ЄС, які є найкращими за ціновими та строковими складовими позичання. Значні обсяги видатків на обслуговування і погашення зовнішнього державного боргу в наступні чотири роки потребують пошуку джерел їхнього фінансування. Залучення кредитних, фінансових ресурсів, вартість яких є вищою за кредити від Світового банку, призведе до зростання відсоткових виплат і скорочення програмних видатків бюджету в середньостроковій перспективі.

У майбутньому започаткування нових програм співпраці з МВФ буде ґрунтуватисяна основі підходів, викладених у посланні Президента України до Верховної Ради України, які підтверджуватимуть необхідність поступового перенесення центру ваги у співробітництві з МВФ у площину без кредитних стосунків, узгодження головних параметрів макроекономічної політики з тенденціями та прогнозами розвитку світової кон’юнктури, з динамікою і напрямами світових фінансових та інвестиційних потоків і поглибленням координації у сфері валютної політики.

Відповідно до затвердженої Стратегії співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями на 2006 – 2008 роки,співробітництво з МВФ з огляду на стабілізацію макроекономічної ситуації ґрунтуватиметься в подальшому на остаточному переході до безкредитних відносин, проведенні консультацій при формуванні макроекономічної політики держави. Важливу роль у співробітництві відіграватиме залучення технічної допомоги для забезпечення дотримання рекомендацій, розроблених у рамках програми оцінки стану фінансового сектору, податково-бюджетної прозорості, таргетування інфляції, управління валютними ризиками, банківського нагляду, бухгалтерського обліку та фінансової звітності, запобігання фінансовим правопорушенням тощо. Фінансова підтримка державного бюджету шляхом застосування механізму позики на політику розвитку поєднуватиметься із залученням консультаційної допомоги для розв’язання першочергових завдань структурних реформ, підвищення конкурентоспроможності національної економіки та її найважливіших секторів, підтримки вступу до СОТ та створення умов для європейської інтеграції України.

Разом з тим, у процесі співробітництва з МБРР акцентуватиметься на реалізації інвестиційних проектів, які сприятимуть розвитку інфраструктури, комунального господарства, енергетики, підвищенню конкурентоспроможності приватного сектору економіки та вдосконаленню інформаційно-комунікаційних технологій. Триватиме інституціональне реформування органів виконавчої влади. Передбачається збільшення кількості проектів, пов’язаних з розвитком регіонів, розв’язанням соціальних та екологічних проблем територіальних громад [622][164].

Визначаючи правовий статус МВФ, варто також зазначити про те, що на виконання центральної ролі у врегулюванні кризи зовнішньої заборгованості країн що розвиваються, претендує саме цей орган. Щодо офіційної заборгованості країн-членів МВФ, яка утворилась за умовами позики на двосторонній основі, то проблеми з реструктуризацією вирішують в рамках Паризького клубу кредиторів. Це неформальне міжнародне міжурядове об’єднання діє з 1956 р. Врегулювання заборгованості в рамках клубу здійснюється, зазвичай, у формі відстрочки платежів, термін сплати за якими настає в найближчий період. Обов’язковою умовою угоди про реструктуризацію боргу за правилами Паризького клубу є виконання боржником програми економічної стабілізації, узгодженої з МВФ. Така програма охоплює:

  • здійснення жорсткої фіскальної і монетарної політики, зокрема, скорочення дефіциту бюджету шляхом зменшення обсягу видатків поряд зі збільшенням податків і цін на продукцію державних підприємств, підвищення процентних ставок і збільшення банківських резервів, ліквідацію контролю цін та відміну індексації заробітної платні;

  • лібералізацію зовнішньої торгівлі;

  • заходи щодо зниження обмінного курсу національної валюти з метою скорочення імпорту і збільшення експорту, покращення платіжного балансу та забезпечення здатності країни обслуговувати свій зовнішній борг.

Пріоритет у списанні боргу надають країнам, який виник у них за рахунок імпорту озброєння (клуб може списати 80 – 85 % загальної суми таких кредитів). Проте борги за енергоресурси списанню, зазвичай, не підлягають.

Усі схеми реструктуризації, які застосовувало світове фінансове співтовариство з метою врегулювання проблеми заборгованості країн що розвиваються та найбідніших країн, передбачають виконання стабілізаційних програм, схвалених бреттон-вудськими інститутами. Офіційні і комерційні кредитори розглядають успіх переговорів з МВФ як свідчення того, що країна має серйозні наміри розрахуватись із боргами та відновити свою кредитоспроможність.

Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР)

Ідею створення європейського банку для фінансування еконо-мічних реформ у країнах Східної Європи з метою їхнього переходу до ринкової економіки вперше висловив у жовтні 1989 р. президент Франції Франсуа Міттеран, вона знайшла широку підтримку серед європейських країн та інших держав світу.

Засновниками нового міжнародного кредитного інституту – Європейського банку реконструкції та розвитку (the European Bank for Reconstruction and Development) стали країни Європи, а також США, Мексика, Венесуела, Марокко, Єгипет, Ізраїль, Японія, Авст-ралія, Нова Зеландія разом з двома інституціональними членами – Європейським економічним співтовариством (ЄЕС) та Європейсь-ким інвестиційним банком (ЄІБ). Сьогодні членами Банку є 58 країн, ЄЕС та ЄІБ.

Угоду про створення ЄБРР було підписано 29 травня 1990 р., яка набула чинності 28 березня 1991 р. Угодою передбачено встановлення тісних контактів Банку із Всесвітнім банком та Міжнародним валютним фондом. ЄБРР має статус міжнародної фінансової організації з найвищим кредитним рейтингом (ААА). Штабквартира ЄБРР розташована у Лондоні[165]. Для вступу України в ЄБРР Президент України підписав відповідний Указ „Про членство України в Європейському банку реконструкції та розвитку” від 14 липня 1992 р., завдяки чому, вже 13 серпня 1992 р. Україна набула статусу країни-члена ЄБРР[521][166].

З моменту заснування у 1991 р.,початковий капітал ЄБРР стновив 10 млрд ЕКЮ, проте у 1996 р. його було збільшено до 20 млрд євро. Країни-члени відповідно до встановлених квот передплачують акції Банку, зокрема, обов’язковій сплаті підлягають 30 % акцій, решта 70 % являють собою частину гарантійного капіталу, тобто акції, які потрібно сплачувати на вимогу Банку. Квоти в капіталі ЄБРР розподілено у таких пропорціях: 51 % для країн-членів ЄС та його двох інститутів; 13,5 % для країн Цент-ральної та Східної Європи; 11,3% для інших європейських країн; 24,2% для неєвропейських країн. Найбільші частки в капіталі Банку мають США – 10 %; Німеччина, Франція, Італія, Великобританія, Японія – по 8,5 %. Частка України в статутному капіталі ЄБРР становить 0,8 %, Росії – 4%.

У рамках прийнятої стратегії ЄБРР працює у двох напрямах: надання міжнародних кредитів на пільгових умовах під гарантії Уряду (40%) та кредитування приватних підприємств України на комерційних умовах (60%). За період з 1991 – 2003 років 72% проектів були спрямовані у приватний сектор, решта – у державний. Банк фінансує різні галузі, окрім оборонної та тютюнової промисловості, а також проектів ігорного бізнесу. ЄБРР здійснює такі види фінансування: кредити для комерційних підприємств; кредити для проектів у галузі розвитку інфраструктури; інвестиції в статутні фонди підприємств, гарантії. За весь період співробітництва України з ЄБРР у державному секторі було запроваджено 11 спільних проектів (з яких чотири реалізовано) загальною вартістю 492,54 млн дол. США та 178,10 млн євро. Станом на 01.01.2005 суму позик у доларовому еквіваленті використано на 88%, у євро – на 52 %. Станом на 31.05.2006 року заборгованість України перед ЄБРР становить: 98431,22 тис. дол. США (0,66% із 17,62% заборгованості за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку) і 161145,72 (1,09% із 8,79% гарантованого боргу перед міжнародними організаціями)[167].

Аналіз досвіду одержання та використання Україною позик міжнародних фінансових організацій свідчить про необхідність вирішення низки правових проблем, що відповідно повинно бути визначено у законодавстві. Зокрема, це стосується:

<>§§§§§[168].

У серпні 1997 року Україна через Міністерство фінансів України вперше вийшла на міжнародний фінансовий ринок з метою отримання комерційних позичкових коштів. Ці запозичення здійснювались у формі фідуціарних позик. На той час розміщення зовнішніх боргових зобов’язань через облігації могло здійснюватись лише за допомогою іноземних посередників, оскільки чинне законодавство не передбачало повноважень Міністерства фінансів України на розміщення облігацій зовнішньої державної позики. Через деякий час Уряд переоформив ці зобов’язання в облігації зовнішньої державної позики[169].

Комерційні кредити, до яких Уряд України вдався у 1997 р., були вимушеним кроком у борговій та фінансовій політиці нашої держави. До 1997 року можливості щодо одержання кредитів від Міжнародних фінансових організацій на якийсь період часу вичерпались. Водночас, ринок внутрішніх боргових зобов’язань вже існував і потребував здійснення розрахунків за облігаціями державної внутрішньої позики. Тобто, наставав період погашення деяких боргових зобов’язань України, що супроводжувався значними розмірами бюджетного дефіциту і відсутністю додаткових джерел його фінансування. Отже, Уряд був змушений шукати нові джерела фінансування державного бюджету та погашення державного боргу.

Фідуція (від лат. fiducia) – довіра; (від англ. fiducion) – угода, заснована на довірі[306][170]. Фідуціарні операції – це фінансові операції, які банк або трастова компанія проводить від свого імені, але за дорученням і за рахунок клієнтів. Для фінансування кредиту, який надають позичальнику, фідуціар випускає власні облігації з аналогічними умовами, які потім розповсюджує серед інвесторів. Відповідно до експертних висновків, а також тогочасних публікацій, знаходимо переваги такої форми запозичень перед позиками від міжнародних фінансових організацій або зв’язаних (товарних) кредитів іноземних держав. Залучені таким чином кошти можна вільно, без додаткових умов і обмежень використовувати. Проте ці запозичення були значно дорожчими. В зв’язку з низьким кредитним рейтингом України ці позики вважали високоризиковими для кредиторів, відтак надавались на короткі терміни під дуже високі відсотки та під державні гарантії [659][171]. Протягом 1997 – 1999 років Міністерство фінансів України здійснило комерційні (фідуціарні) запозичення на суму 2,5 млрд дол. США. Це відразу позначилося на структурі джерел фінансування дефіциту бюджету (питома вага зовнішнього фінансування у 1998 р. перевищила 63%); призвело до зростання державного боргу та погіршило його структуру через короткотерміновий характер цих позик[659][172]. Відповідно до висновків Рахункової палати, всього протягом 1997 – 1998 років було ухвалено вісім рішень про отримання комерційних (фідуціарних) позик. П’ять з них ухвалив Президент України, а три – Уряд України. Чотири з цих рішень були ухвалені з грифом “не для друку”. Жодне з рішень про отримання зовнішніх комерційних позик на ратифікацію не подавалося та Верховною Радою не затверджувалося. Це не відповідає встановленому Конституцією України (ст. 92, п. 14 ст. 85, п. 3 ст. 6), Закону України “Про міжнародні договори України” (п.4 ст. 5) порядку ухвалення рішення про одержання Україною позик, непередбачених Державним бюджетом України.

Практика застосування інституту фідуціарних позик в Україні свідчить про очевидні проблеми правового регулювання зовнішньої заборгованості, невизначеності статусу України як позичальника на зовнішньому ринку, обмеженості її участі на фінансових ринках тощо. На фоні правової неврегульованості позики одержувались і з порушенням принципів законності, гласності та публічності. Умови договорів позики, як виявилось згодом, були дорогими в обслуговуванні. Законодавство не передбачало напрямів та умов використання такого виду запозичень, що було стратегічною помилкою, адже позики були короткостроковими і з високим відсотком.

Порядок випуску облігацій зовнішньої державної позики було визначено у червні 1999 р. шляхом внесення змін і доповнень до Закону України “Про цінні папери та фондовий ринок”[462]. Проте на той момент уже було здійснено всі фідуціарні позики, які передбачали випуск зовнішніх облігацій через іноземних посередників.

Серед держав найбільшим кредитором є Російська Федерація. Станом на 31 травня 2006 р. борг України перед РФ становив 1387855,86 тис. дол. США. У відсотковому відношенні до загальної суми державного прямого та гарантованого боргу – це 9,37 %. Для порівняння, загальна сума заборгованості за позиками, наданими закордонними органами управління, становить 15%. Серед інших великих позичальників виокремлюємо Німеччину (2,39 %) та США (1,36 %)[173].

Умовно зовнішній державний борг за торговельними кредитами потрібно поділити на заборгованість, що виникла внаслідок використання кредитних ліній, та заборгованість, що виникла в результаті реструктуризації на довгостроковий період простроченої поточної заборгованості за отримані по імпорту від країн СНД енергоресурси та інші поставки. Кредитні лінії – це виділені певними державами обсяги коштів, у межах яких у цій державі Україна може придбати в кредит необхідну їй продукцію, вироблену на цій території її виробниками. Реструктуризація здійснювалася шляхом переоформлення поточної заборгованості окремим країнам у довгострокові торговельні кредити або шляхом випуску державних цінних паперів (облігацій зовнішньої державної позики).

Статус держави в ролі гаранта. Відповідно до Закону України „Про державний внутрішній борг”, до боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити [467][174]. Це умовне боргове зобов’язання, необхідність виплати якого настане за умови його невиконання одержувачем кредиту. Позики гарантовані урядом, це навіть не надходження, тобто держава не має прямого матеріального інтересу в цих відносинах, проте обов’язок відшкодування гарантованих сум і відсотків, за певних обставин, є безсумнівним. Суми виданих гарантій зараховують до внутрішнього державного боргу, та разом з тим, вони є державною заборгованістю лише потенційно, а не фактично. Тобто, лише у випадку неможливості погасити борг позичальником, залучені під державні гарантії позичкові ресурси скеровують на реалізацію конкретних інвестиційних проектів у народному господарстві, державному управлінні тощо. Умовні (гарантовані) боргові зобов’язання держави можна визначити як борг за кредитами (позиками), обов’язок погашення яких виникає лише в силу вступу зобов’язань відповідно до гарантій Уряду перед іншими суб’єктами – кредиторами. Надані Кабінетом Міністрів України гарантії мають безумовний і безвідкличний характер та становлять боргові зобов’язання України як держави.

Зазвичай, держава може виступати гарантом як за зовнішніми зобов’язаннями – перед нерезидентами, так і за внутрішніми –
перед резидентами. Загальна сума гарантованого внутрішнього і зовнішнього боргу в Україні станом на 31.05.2006 р. становить 2861154,31 тис. дол. США, що у відсотковому відношенні до загальної суми державного прямого та гарантованого боргу становить 19,31 %[175].

В Україні на загальному фоні правової неврегульованості проблем формування, обслуговування, управління та погашення державного боргу вже багато років провадилась невиважена політика у наданні державних гарантій, що призвело до необхідності здійснення значних розмірів бюджетних витрат, і як наслідок, припинення практики надання державних гарантій Уряду, за окремими винятками.

Іноземні кредити під державні гарантії було залучено у рамках кредитних ліній, відкритих на підставі відповідних міжурядових та міжбанківських угод. Зокрема, Постановою Президії Верховної Ради України від 15.07.1992 р. за № 2561 [509][176] і Декретом Кабінету Міністрів України від 17.03.1993 р. за № 25 [539][177], Кабміну було надано право виступати гарантом від імені держави за іноземні кредити. Після прийняття Закону України „Про міжнародні договори України” у 1993р. та Конституції України всі міжнародні договори щодо іноземних кредитів ратифікувалися Верховною Радою України. Проте тільки після виходу постанови Кабінету Міністрів №655 від 17.08.1995р. та розпорядження Кабінету Міністрів №748-р від 07.12.1995р. ВАТ „Державний експортно-імпортний банк України” („Укрексімбанк”), як банк-агент, почав укладати договори застави за зазначеними іноземними кредитами. Однак, незважаючи на це, „Укрексімбанк” уклав тільки із 17 позичальниками (з 65) договорів застави, які мали формальний характер. 48 боржників договору про заставу зовсім не оформляли. Крім того, договори застави укладали через два-три роки після надання гарантованих кредитів.

Отже, практика надання урядових гарантій розпочалась у 1992 р.[509][178]і досягла критичної межі, коли прийшов час розрахунку. Так званий умовний державний борг став для України цілком реальним у сумі 10,54 млрд грн. ($1,96 млрд) станом на 30 червня 2001 року[179]. До того моменту близько 65% від цієї суми було виплачено за рахунок бюджетних коштів внаслідок невиконання підприємствами-позичальниками умов кредитних угод. Станом на 1 січня 2001 р., прострочена заборгованість перед державним бюджетом, яка виникла внаслідок невиконання суб’єктами господарської діяльності зобов’язань за іноземними кредитами, становила 987 млн доларів США, в тім числі за кредитами, спрямованими на задоволення потреб агропромислового комплексу, – 419 млн доларів США (42 %), промисловості – 351 млн (36%), галузі охорони здоровя – 114 млн (11%), у нафтопродуктах – 48 млн (5 %), інших потреб – 55 млн доларів США (6% загальної суми заборгованості). Протягом 2000 року зазначена заборгованість зросла на 249 млн доларів США. Зокрема, з 73 юридичних осіб-позичальників 20 підприємств, борг яких становить 892 млн доларів США (90% загальної суми), не здійснювали платежів за іноземними кредитами. Витрати державного бюджету на виконання державою гарантійних та кредитних зобов’язань за іноземними кредитами, залученими державою, або під її гарантії, відшкодовані протягом 2000 року в сумі 80 млн гривень у тім числі шляхом повернення стягнення на предмет застави боржника або на його майно, що перебуває у податковій заставі, – 0,2 млн грн, повернення стягнення на кошти дебіторів боржника – 5 млн гривень. Такий захід вживають до боржників органи державної податкової служби та державної виконавчої служби[600][180].

Боргова криза, до якої потрапила Україна, стала наслідком відсутності законодавчо-визначеної стратегії управління державним боргом, граничних (критичних) показників його розмірів, а також неефективних заходів Кабінету Міністрів і Міністерства фінансів до підприємств-позичальників по виконанню ними фінансових зобов’язань за іноземними кредитами перед державою. Кредитні угоди укладали між фіктивними українськими та іноземними фірмами, що унеможливило повернення багатьох кредитів. Були й інші недоліки – кредити надавали у зв’язаній товарній формі, унаслідок чого національний товаровиробник перебував у гіршому становищі.

Згідно з Бюджетним кодексом Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їхніх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов’язань суб’єктам винятково у межах повноважень, встановлених відповідно законом про Державний бюджет чи рішенням про місцевий бюджет. Важливо, що гарантії надають лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів. У разі невиконання юридичними особами своїх зобов’язань органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, охоплюючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників. Граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період відповідно законом про Державний бюджет чи рішенням про місцевий бюджет[460][181].

На жаль, система вимог та заходів для забезпечення погашення боржниками простроченої заборгованості за іноземними кредитами, залученими під державні гарантії, недосконала та неефективна. Такий висновок зробила Колегія Рахункової палати, розглянувши результати перевірки достовірності звітних даних про обсяги заборгованості за іноземними кредитами, наданими під гарантії Уряду України, та ефективності заходів щодо її погашення.

Такого самого висновку дійшла і Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України. У відповідному звіті зазначено, що робота контролюючих та правоохоронних служб не привела до своєчасних розрахунків з бюджетом за отримані кредити. Результатом перевірок державних служб усіх рівнів стали сотні тисяч аркушів документів. Із 77 підприємств-позичальників тільки десять забезпечили платежі в повному обсязі, 43 – погашають борг у мізерних розмірах, а решта 24 – не сплатили жодної копійки до бюджету. Непогашена заборгованість 65 підприємств-позичальників по кредитах, отриманих під гарантії уряду, продовжує рости, і станом на 01.08.2003р. (за даними Державної податкової Адміністрації України) становить більше 8,9млрд грн (або 1,66 млрд дол США).

Заборгованість 20-ти позичальників на суму близько 2млрдгрн або взагалі незабезпечена майновими активами, або їх обмаль, що, по суті, унеможливлює вжиття будь-яких заходів стягнення як органами Державної податкової служби, так і органами державної виконавчої служби. 22 позичальники (а це майже третина всіх позичальників, сума боргу 2млрд275,2 млнгрн) перебувають у процесі судового провадження.

За даними ДПА України, станом на 01.02.2003 р. прострочену заборгованість суб’єктів господарювання перед державним бюджетом за іноземними кредитами, залученими державою або під державні гарантії, не підтверджено на суму 4млрд720млн грн (або 900 млндол США). [518][182]

За даними Рахункової палати, серед підприємств-боржників стрімко зросла кількість банкрутів: визнані банкрутами 20 підприємств із сумою боргу понад 900 млн грн, з яких щодо десяти судами ухвалені рішення про списання боргу через відсутність активів на суму 682 млн грн. Як наслідок, робота щодо погашення боргів за гарантованими іноземними кредитами є мало результативною. Під час зростання простроченої заборгованості у 2002-2004 роках майже на 600 млн дол. США органами стягнення забезпечено її погашення лише на 160 млн дол. США.[183][670]

Одним із останніх заходів Уряду, спрямованих на погашення заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, є встановлений механізм продажу права вимоги погашення простроченої понад три роки заборгованості перед державою або під державні гарантії шляхом оформлення векселів на ім’я Мінфіну та проведення відкритих аукціонів [621][184].

У контексті аналізу статусу держави, як гаранта, доречним, на нашу думку, зазначити про боргові зобов’язання держави перед громадянами України, прийнятими на засадах правонаступництва. Це борг, що виник не на умовах запозичення Української держави, проте держава де-юре гарантує його відшкодування. Це питання має дуже серйозне правове, фінансове, соціальне та політичне значення.Сьогодні день можна свідчити лише про відповідне переоформлення документів та часткове здійснення розрахунків із власниками боргових зобов’язань держави, визнаних умовами правонаступництва, проте питання визнання такої заборгованості і зарахування її до державного внутрішнього боргу залишається сумнівним і до кінця невизначеним. Згідно з тлумаченнями і коментарями Рахункової палати, одним з основних видів діяльності установ Ощадного банку СРСР республіканських ощадних кас було залучення тимчасово вільних коштів населення на вклади, обслуговування обігу державних цінних паперів та проведення розрахунково-касового обслуговування населення. Кошти, залучені на вклади, акумулювалися на кореспондентських рахунках Ощадбанку (ощадкас) протягом року. Щорічно після закінчення календарного року, відповідно до встановленого порядку, загальну суму залишку коштів на кореспондентському рахунку Ощадбанку (ощадкас) України заключними оборотами списували на кореспондентський рахунок Правління Ощадбанку колишнього Союзу РСР, а останнє передавало їх Держбанку СРСР та Міністерству фінансів СРСР для фінансування витрат Державного бюджету колишнього Союзу РСР. Загальна сума акумульованих і списаних відповідно до зазначеного порядку коштів з кореспондентського рахунку Ощадбанку (ощадкас) України на кореспондентський рахунок Правління Ощадбанку колишнього Союзу РСР станом на 1 січня 1991р. Становила 84,3 млрд руб., що відповідало залишку вкладів населення на вищезазначену дату [666].[185] Законом України від 16 вересня 1992 р. „Про державний внутрішній борг України” передбачено зарахування до складу боргових зобов’язань Уряду України частини боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, взятої на себе Україною [467].[186] Отже, Україна, як самостійна держава, взяла на себе зобов’язання щодо повернення громадянам їхніх заощаджень у сумі 84,3 млрд руб., проте згідно з висновком Рахункової палати, Міністерством фінансів України не була виконана умова Угоди про прийняття на баланс цієї суми боргу. Загальна сума боргових зобов’язань держави за знеціненими грошовими заощадженнями, поміщеними в установи Ощадного банку України та страхові внески громадян в установах колишнього Укрдержстраху в період до 2 січня 1992 р. дорівнює 131,96 млрд грн і становить 75 відсотків (98,58 млрд. грн.) з боргових зобов’язань колишнього СРСР, прийнятих на себе Україною та 25 відсотків (33,38 млрд грн.) з боргових зобов’язань безпосередньо України [666].[187]

Постановою Верховної Ради України від 12.07.96 № 327/96-ВР „Про структуру бюджетної класифікації України” (нині нечинна) було визначено, що до структури державного внутрішнього боргу зачислено заборгованість за компенсаційними виплатами населенню в установах Ощадбанку України та колишнього Укрдержстраху за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадбанком СРСР, та компенсаціями за ними [637].[188]

Законом України від 21 листопада 1996 р. „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”, а саме ст. 1, встановлено зобов’язання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 р., облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 р., державні казначейські зобов’язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР. Компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992-1994 років і які знаходились на рахунках Ощадного банку України не менше одного повного календарного року в період 1992 -1995 років [468][189]. Отже, держава зобов’язалась забезпечити збереження та відновлення реальної вартості заощаджень громадян і гарантувала їм компенсацію у встановленому порядку. 17 січня 1997 р. Законом України за № 8/97-ВР „Про внесення змін до Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” було вилучено положення про те, що заощадження громадян України зачислюють до державного внутрішнього боргу України. Зобов’язання держави щодо погашення знецінених заощаджень громадян не було введено також і до складу структури державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня 1996 р., затвердженої Законом України від 23 січня 1997 р. № 21/97-ВР [470, 471].

Керуючись Законом України від 17 січня 1997 р. № 8/97-ВР „Про внесення змін до Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”, яким скасовано низку важливих положень цього Закону, проаналізуємо положення, які спричинили зміну правового режиму заощаджень громадян України, здійснених в установах Ощадбанку УРСР. Зокрема, зі ст. 4 Закону вилучено положення про те, що заощадження громадян України є державним внутрішнім боргом України, а зі ст. 6 положення стосовно того, що відновлення заощаджень громадян України здійснюють шляхом переведення їх у цільові боргові зобов’язання держави у порядку, який визначає Кабінет Міністрів України та Національний банк України[470][190]. Наступні зміни до зазначеного Закону внесені Законом України від 24 березня 1998 р. за № 201/98-ВР „Про внесення змін до Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”,яким: ч. 2 ст. 7 змінено і викладено у такій редакції: „Перелік груп вкладників і черговість виплат проіндексованих грошових заощаджень, а також обсяг виплат згідно зі ст. 8 цього Закону у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, встановлюються Кабінетом Міністрів України”. У частині першій ст. 8 було визначено, що у разі смерті вкладника спадкоємці, які взяли на себе організацію похорону, пред’являючи ощадну книжку вкладника та свідоцтво про смерть, можуть одержати частину проіндексованого вкладу, суму якої визначають, керуючись розміром державної допомоги на поховання, збільшеним у п’ять разів. Внесеними змінами позицію „збільшено у п’ять разів” вилучено, тобто, у разі смерті вкладника спадкоємці тепер можуть отримати в установах Ощадбанку тільки суму у розмірі державної допомоги на поховання (150 грн.)[471][191].

Варто наголосити на тому, що усі виплати, проведені протягом 1997 – 2004 років, стосувались грошових заощаджень, поміщених в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також державних цінних паперів у період до 2 січня 1992 р. Як вже було зазначено, Закон України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” передбачає компенсацію також і грошових заощаджень громадян України, поміщених в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992 – 1994 років і які перебували на рахунках Ощадного банку України не менше одного повного календарного року в період 1992 – 1995 років.

Однак цим Законом не передбачено індексацію зазначених заощаджень, не визначено співвідношення, у якому ці заощадження відновлюються. Тобто механізму компенсації грошових заощаджень громадян України, поміщених в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 19992 – 1994 років, законодавством України на сьогодні не встановлено.

Без сумніву, головна проблема полягає у фінансових можливостях держави. Якщо звернути увагу на те, що протягом 1997 – 2004 років найбільшою сумою видатків, яку затверджували у Державному бюджеті України на проведення компенсації була сума 0,5 млрд грн, то відновлення заощаджень громадян у сумі 132 млрд грн є справою не одного року. Сьогодні існує ціла низка проблем нормативно-правового забезпечення цих відносин. Заборгованість по знецінених грошових заощадженнях громадян України, через конкуренцію норм різних законодавчих актів, що мають однакову юридичну силу у складі державного внутрішнього боргу, Міністерство фінансів України не обліковує. У результаті, боргових зобов’язань держави перед громадянами України документально не оформлено. Законодавство України щодо порядку обліку боргових зобов’язань держави по знецінених грошових заощадженнях громадян України має суперечливий характер. Існує конкуренція норм різних законодавчих актів, що мають однакову юридичну силу. Зокрема, згідно з міждержавною Угодою від 13 березня 1992 р. про принципи та механізм обслуговування внутрішнього боргу колишнього СРСР та Закону України „Про державний внутрішній борг” така заборгованість є внутрішнім боргом держави. Водночас у Законах України від 21 листопада 1996 р. № 537/96-ВР „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” та від 23 січня 1997 р. „Про структуру державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня 1996 року і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки” ця заборгованість не зачислена до складу державного внутрішнього боргу. Це є однією з причин незадовільного, повільного й такого, що здійснюється за залишковим принципом виконання боргових зобов’язань держави перед своїми громадянами. Відсутність зазначених зобов’язань держави у складі внутрішнього державного боргу дає змогу Уряду та Міністерству фінансів України ухилятися від виконання цих зобов’язань у повному обсязі. Відтак відсутні деякі процесуальні положення. Існуюча система обліку знецінених заощаджень громадян не забезпечує відображення їхнього реального розміру та державних гарантій їхнього повернення; відсутність чіткої урядової політики щодо відновлення заощаджень, а також недосконалість взаємовідносин між Міністерством фінансів, Державним казначейством та Ощадним банком призводили до постійних запізнень ухвалення урядових рішень про встановлення порядку виплати цих цільових коштів після прийняття законів про державний бюджет. Часто Ощадний банк розподіляв кошти по обласних управліннях, відділах, філіях за різними методиками, а в окремих випадках суб’єктивно. Створено нерівні умови для вкладників під час розподілу і використання бюджетних коштів, що порушувало конституційні права громадян України. Унаслідок цього, а також інших обставин, Рахункова палата свідчить, що загальна сума заборгованості за знеціненими грошовими заощадженнями населення майже за п’ятьроків (1997 – 2001 рр.) зменшилася лише на 0,3 відсотка (391 млн грн) від гарантованої державою суми повернення [666]. Цьому сприяла правова невизначеність їхнього обліку у складі державного боргу, недосконала система фінансування видатків з погашення заборгованості, а також порушення під час їхнього здійснення[192]. Україна, по суті, останньою серед країн колишнього СРСР врегулювала наприкінці 1996 р. на законодавчому рівні свої зобов’язання перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери.

Зрозуміло, що боргові зобов’язання держави на умовах правонаступництва – це не надходження. Більше того, держава виступає в ролі боржника за борг, який вона не формувала і яким не користувалась, тому і процес його погашення повинен мати свої особливості. Відповідно, правове регулювання повинно бути чітким і однозначним. Натомість,порівняльний аналіз положень порядків, що регулювали виплату компенсаційних коштів Ощадним банком протягом 1997-2001 років, показав таке:

  • категорії вкладників, які мали право на компенсацію, постійно змінювалися;
  • для одних категорій вкладників виплати компенсацій здійснювались тільки на один вкладний рахунок, а для інших – за кожним;
  • протягом 1997-1999 років передбачалось подекадне перерахування цільових коштів з державного бюджету до Ощадного банку, а з 2000 р. – щомісячне;
  • не визначено принципів, за якими потрібно вираховувати кількість вкладників за кожною категорією, і за якими критеріями потрібно здійснювати розподіл коштів по регіонах, в результаті чого розподіл коштів Ощадбанком здійснювався за різними методиками[666][193].

Відсутність зазначених зобов’язань держави у складі внутрішнього державного боргу не сприяє виконанню цих зобов’язань у повному обсязі. Відтак відсутня низка процесуальних положень.

З часу прийняття Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” суб’єкти законодавчої ініціативи пропонували багато шляхів вирішення проблеми з відновленням заощаджень, проте однозначного вирішення цього питання так і не відбулося. Хотілося б лише наголосити, що, наприклад, в Росії Законом „Про відновлення і захист заощаджень громадян Російської Федерації” №73-ФЗ від 10.05.1995 р.,[691][194]гроші, вкладені в Ощадбанк до 20.06 1991 р., офіційно визнані державним внутрішнім боргом. Загалом у Росії прийнято п’ять законів, які повністю відновили майнові права власників заощаджень, здійснених у радянський період. У 1997 р. було введено поняття номіналу цільового боргового зобов’язання Росії (1 борговий рубль дорівнює карбованцеві СРСР). У тому самому році БЗР почав офіційно котуватися: держкомстат РФ, керуючись цінами поточного тижня, визначає обсяг БЗР, а уряд його контролює і затверджує. Сьогодні курс БЗР становить приблизно 27 рублів. Тобто, 1 радянський карбованець у Росії майже дорівнює доларові США. Загалом, внутрішній борг Росії перед вкладниками Ощадбанку СРСР становить понад 8 трильйонів рублів – це близько 270 млрд дол. США. Механізму перекладу боргових зобов’язань у реальні гроші немає. Проте держава визнала свій борг і заявила про готовність повернути його в повному обсязі. Вважаємо, що цей досвід Україні варто перейняти. Одним із важливих висновків із цього питання є абсолютна необхідність визнання статусу боргових зобов’язань, що виникли на умовах правонаступництва за зобов’язаннями перед населенням України, як складової державного внутрішнього боргу України.

Щодо гарантій повернення страхових внесків громадян, то встановлено, що станом на 02.01.92 р., загальна сума проіндексованих внесків по 17553783 договорах довгострокового страхування життя була визначена у розмірі 7784477,0 тис. грн, в тім числі за видами страхування:

  • змішане страхування життя – 3200400 тис. грн;
  • страхування дітей – 2135700 тис. грн;
  • страхування до одруження – 2317455 тис. грн;
  • страхування додаткової пенсії – 44100 тис. грн.

Лише у 1996 р. Постановою Верховної Ради України від 12.07.96 № 327/96-ВР „Про структуру бюджетної класифікації України” було визначено, що до структури державного внутрішнього боргу зараховують заборгованість за компенсаційними виплатами населенню в установах Ощадбанку України та колишнього Укрдержстраху і за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадбанком СРСР, та компенсаціями за ними [512].[195]

Статтею 4 Закону України від 21 листопада 1996 р. № 537/96-ВР „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” заощадження громадян були зачислені до державного внутрішнього боргу України, частина якого щодо компенсації страхових внесків на 1 жовтня 1996 р. визначена у розмірі 7,77 млрд грн.

Цю суму заборгованості визначають шляхом переведення її з карбованців, у сумі 7,4 млрд крб., у гривню, з коефіцієнтом 1,05, що становило 7,77 млрд грн. Проте вже 17 січня 1997 р. Законом України за № 8/97-ВР було вилучено положення про те, що заощадження громадян України зараховано до державного внутрішнього боргу України. Зобов’язання держави по погашенню страхових внесків громадян не було введено також і до складу структури державного внутрішнього боргу України, затвердженої Законом України щодо цього від 23 січня 1997 р. № 21/97-ВР [469]. Надалі, в порушення статті 6 Закону України від 16 вересня 1992 р. № 2604 „Про державний внутрішній борг України”, таку структуру не затверджувала Верховна Рада України жодного разу [467]. Відтак, посилаючись на висновок Рахункової палати зазначимо, що навіть не було встановлено порядку розподілу коштів для компенсації заощаджень громадян України за цією структурою. Виділення коштів на погашення заборгованості по знецінених страхових внесках відбувалося за залишковим принципом, непропорційно і було здійснено протягом семи років лише двічі. В результаті, для вирішення цієї проблеми спрямовано бюджетних коштів у сумі 4,6 млн грн, що становить лише 0,3 відсотки видатків, здійснених на погашення знецінених заощаджень та 0,06 відсотки від суми заборгованості по страхових внесках[661][196]. За рахунок цих коштів протягом семи років повернуто лише 1,1 % гарантованої державою суми (131,96 млрд грн).

Як з’ясували аудитори, головною причиною утворення заборгованості зі страхових внесків громадян стало вилучення 3,8 млрд рублів (59 відс.) загального обсягу страхового резерву до союзного бюджету колишнього СРСР. Процедура розподілу державного внутрішнього боргу колишнього СРСР в частині страхових внесків залишилася незавершеною, частка такої заборгованості, що належить Україні, не визначена і, відповідно, не обліковується ні в Мінфіні, ні в НАСК „Оранта”. Єдиним документальним підтвердженням заборгованості по страхових внесках на сьогодні залишились особисті рахунки страхувальників (картки картотеки), що зберігаються у відділеннях страхових компаній[661][197].

Держава – боржник без права (можливості) використання додаткових фінансових ресурсів на кредитних засадах

Сьогодні в Україні виник специфічний борг держави перед населенням; відчутною є заборгованість держави перед публічними органами за виконання агентських послуг держави, але за власний рахунок (державними цільовими фондами); бюджетами вищих рівнів тощо. Разом з тим відстежуємо деяку неузгодженість правового регулювання щодо подібного виду боргових зобов’язань, адже згідно з Бюджетним кодексом усі зобов’язання повинні виникати на кредитній основі. З іншого боку, Бюджетна класифікація у відповідному розділі передбачає статті, у яких визначено публічні органи та фонди, перед якими держава має борг[637][198].

Дуже складним питанням в контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі здійснення її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері. Йдеться про стосунки з Росією та іншими державами за поставлені товари, надані послуги тощо. Законність здійснення операцій, що передбачають міждержавні розрахунки прямо впливає на рейтинг держави, зокрема кредитний, успіх усіх інших господарських операцій, політичних та інших відносин. Очевидно, такі розрахунки здійснюють відповідно до міждержавних договорів. Заборгованість та відповідальність у цих відносинах може виникнути винятково відповідно до положень міждержавного договору. З цього приводу цікавою є позиція російського економіста Д.Л. Головачова.Конкретизуючи зміст категорії „державний борг”, він доходить висновку, що борги державних підприємств, особливо заснованих відповідно до норм публічного права, потрібно враховувати під час оцінки державного боргу. Те ж саме стосується також і заборгованості, утвореної державою і фінансованих за її рахунок посередницьких фінансових установ[444][199]. Заборгованість державних підприємств, заснованих відповідно до норм приватного права (наприклад, у вигляді акціонерних товариств, акції яких повністю чи більшою частиною належать державі) не потрібно зачислювати до державної заборгованості. З такою думкою можна погодитись, проте її варто доповнити і конкретизувати, адже такі суми прямо впливають на бюджетні видатки, бюджетний дефіцит та державний борг. Необхідно дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу. Потрібно керуватись суб’єктним складом та правовою формою зобов’язання. Боргові зобов’язання, що виникають з міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, можуть бути зачислені до державного боргу тільки тоді, якщо таку угоду укладено від імені Кабінету Міністрів України, або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов’язання, і це передбачено у відповідному нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет.

На підтвердження цієї позиції зазначимо, що в одному з проектів Закону України „Про Державний борг України” №1229-1 визначено категорію „валові зобов’язання державного сектору економіки України”, яка містить основну суму боргу та супутні витрати, що охоплюють: державний внутрішній борг, державний зовнішньій борг, борг Національного Банку України перед Міжнародним Валютним Фондом, борг органів місцевого самоврядування України та борг Автономної Республіки Крим; кредиторські заборгованості бюджетних установ; заборгованість за виплатами Державних цільових фондів; суми умовних боргових зобов’язань держави. У проекті також роз’яснено, що валові зобов’язання державного сектору економіки України – економічний показник, який розраховують з метою визначення безпечних величин державного боргу для забезпечення боргової безпеки країни[703]2.[200]Отже, це ще раз підтверджує необхідність визначення тих видів боргових зобов’язань, які зараховують до державного боргу.

У структурі державного боргу містяться також статті, які за своєю природою є заборгованістю, а не борговим зобов’язанням у класичному розумінні, хоч підлягають до сплати за рахунок бюджетних коштів. Для прикладу, заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позиками зачислена до державного боргу за сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій. Великого резонансу набрала справа із заборгованістю педагогічним і науково-педагогічним працівникам, щодо статті 57 Закону „Про освіту”.

Відсутність механізму „перетворення” бюджетної заборгованості в статус боргових зобов’язань не дає змоги класифікувати борг, порушує права та законні інтереси суб’єктів, яким не було здійснено виплати; свідчить про відсутність гарантій законності, соціальної захищеності, справедливості, зрештою, соціальної спрямованості фінансового регулювання загалом.

Свідченням того, що бюджетна заборгованість набуває ознак складової державного боргу є випуск облігацій ПДВ.

Сьогодні існують деякі сумніви щодо справедливості деяких заходів Уряду в цьому напрямі. Спробуємо розглянути основні з них.

Правовою передумовою такого заходу став Закон України „Про Державний бюджет України на 2004 рік” відповідно до якого і було створено новий механізм погашення простроченої бюджетної заборгованості з повернення ПДВ шляхом оформлення її державними цінними паперами [487]. Отже, відповідно до статті 12 Закону України „Про Державний бюджет України на 2004 рік”, погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість, яка виникла станом на 1 листопада 2003 р. і не відшкодована на 1 січня 2004 р., здійснюється шляхом її оформлення облігаціями внутрішньої державної позики з терміном обігу п’ять років[487][201]. На виконання статті 12 Закону Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 25.12.2003 № 2014 „Про випуск облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість”, якою затверджено Порядок випуску, обігу, погашення облігацій внутрішньої державної позики зі строком обігу п’ять років та Основні умови випуску облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість [610][202]. Було також видано спільний Наказ Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації України від 14 січня 2004 р. „Про затвердження заходів щодо випуску облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість”[649][203].

Ставку доходності за облігаціями встановлено на рівні 120 % облікової ставки Національного банку України, яка діяла у відповідному періоді нарахування доходу.

Головна особливість цих облігацій полягає в тому, що їхнє погашення здійснюється шляхом проведення щорічних виплат з погашення основної суми боргу в розмірі 20 % номінальної вартості облігації, а нарахування доходу здійснюється за період з 1 січня по 31 грудня відповідного року (протягом п’яти років). Погашення основної суми боргу та сплата доходу за облігаціями здійснюється у безготівковій формі 31 грудня. Отже, платники податку наприкінці цього року, а саме з 31 грудня 2004 р., отримували суму нарахованого доходу, керуючись фактичним розміром облікової ставки та погашенням основної суми боргу у розмірі 200 грн на кожну облігацію. Остаточне погашення облігацій відбудеться 31 грудня 2008 р.

Умови випуску облігацій внутрішньої державної позики не передбачають та не встановлюють будь-яких обмежень як щодо обігу облігацій, так і щодо володіння та розпорядження облігацій, що повністю відповідає нормам чинного законодавства, яке регулює відносини власності та обігу цінних паперів.

Для платників податку, які оформили прострочену бюджетну заборгованість з податку на додану вартість облігаціями, не встановлено будь-яких обмежень щодо використання та розпорядження цінними паперами. Отримані у власність платниками податку облігації можуть бути використані: як застава під час отримання банківського кредиту; дохідний фінансовий інструмент, який забезпечує отримання гарантованого відсоткового доходу; реалізовані на вторинному ринку цінних паперів відповідно до умов, які будуть запропоновані його учасниками.

Оформлення простроченої бюджетної заборгованості облігаціями є підтвердженням та визнанням державою безумовності зобов’язань щодо погашення платникам податку належних сум бюджетного відшкодування з податку на додану вартість, свідченням її намірів остаточно вирішити проблему забезпечення своєчасності виплати бюджетного відшкодування та встановити паритетні відносини з платниками податків[204].[685]

Разом з тим, цікавим, на нашу думку, є висновок Колегії Рахункової палати, яка розглянула Звіт про результати перевірки використання бюджетних коштів на відшкодування простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість, врегульованої шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики. Згідно з цим документом фіскальної мети держави не було досягнуто, крім того, фактично було створено нерівні умови перед законом для суб’єктів права щодо відшкодування їм інших боргових зобов’язань держави і широке поле для корупційних дій. Як встановили аудитори, це рішення коштує державі понад 600 млн грн, які необхідно сплатити в рахунок обслуговування випущених ОВДП-ПДВ протягом п’яти років, і за якими вже сплачено понад 180 млн грн. Натомість вигоду від реалізації цього механізму отримали фінансові посередники, у тім числі нерезиденти, які придбали державні цінні папери зі значним дисконтом, а також Державна податкова адміністрація України, яка переклала невиконані бюджетні зобов’язання перед платниками податків на державний борг України.

Зважаючи на принципово різні позиції виконавчої влади і Рахункової палати, зазначимо таке. З одного боку, прогресивно, що проблему з існуючою бюджетною заборгованістю було розв’язано у ринковий спосіб і боргове зобов’язання Урядового органу стало ліквідним. Крім того, правовою підставою оформлення такого боргового зобов’язання стала законодавча норма, що з правової позиції є правильним. Проте видається, що правовий механізм належним чином ще не відпрацьовано і в майбутньому, якщо виникне така необхідність, ця формула не повинна спрацьовувати. Реалізація такого цінного паперу, як облігація внутрішньої державної позики, передбачає добровільність їхнього набуття (додамо, що часто покупців ОВДП називають інвесторами). У цьому випадку йдеться про ущемлення прав платників податку. З іншого боку, випуск ОВДП означає надходження додаткових ресурсів до бюджету. Крім того, відповідно до бюджетного законодавства, суми запозичень скеровуються на визначені цілі тощо. Загалом видатки на проведення заходів щодо випуску, розміщення даного виду цінних паперів, виплата доходу їхнім власникам несе додаткові витрати у сумі, що перевищує суму заборгованості перед платниками податків, хоч ці кошти вже освоєно державою на поточні завдання виконання бюджету попереднього року, а додаткових надходжень з інвестиційною метою або на фінансування бюджету чи боргу не передбачається. Очевидно, фінансові розрахунки є більш серйозним аргументом, проте з правової позиції вважаємо, що перш за все, Уряд та Верховна Рада повинні проаналізувати причини виникнення такої заборгованості у бюджеті; здійснити аудит цього виду боргових зобов’язань та взяти до уваги відповідні висновки Рахункової палати; визначити джерела надходження коштів для покриття заборгованості і закріпити відповідні положення у належних правових формах. Крім того, при виникненні такого виду заборгованості і неможливості її відшкодування, Уряд, зокрема Голова ДПА, повинен нести відповідальність.

Наступним залишається питання правового оформлення набуття бюджетною заборгованістю статусу боргового зобов’язання Уряду. У відповідному нормативно-правовому акті Верховна Рада повинна визначити джерела обслуговування та погашення нового боргового зобов’язання, а також внести зміни до Закону про структуру державного боргу на відповідний рік та до Закону про Державний бюджет на відповідний рік. Рішення Верховної Ради повинно ґрунтуватись, зокрема, на експертному висновку Департаменту Державного боргу, Національного банку, Комісії з цінних паперів і фондового ринку тощо.

Вважаємо, що на законодавчому рівні потрібно визначити питання щодо правової форми боргових зобов’язань, а також момент, з якого вони відносяться до державного боргу. Оскільки, відповідно до Конституції України, питання державного боргу підлягають винятково законодавчому регулюванню, вважаємо, що необхідно у законодавчому порядку, а саме у Законі України „Про Державний борг” (а також у Бюджетному кодексі України) передбачити, що винятково законодавча норма є правовою підставою зарахування боргового зобов’язання до державного боргу України. Обов’язковим є визначення механізму обслуговування й повернення такого боргового зобов’язання. Структуру державного боргу та зміни до неї повинен визначати законодавчий орган – Верховна Рада України.

Варто зазначити, що державну заборгованість (бюджетну заборгованість) визначають як проблему бюджетного регулювання та його недосконалість, проблему невиконання чи неналежного виконання бюджету поточного року. Отже, держава виступає в ролі боржника за невиконання відповідних зобов’язань, що виникли не в результаті запозичень (тобто, додаткових фінансових ресурсів не використовували). Очевидними тут є проблеми бухгалтерського обліку, скритого бюджетного дефіциту тощо. Проте держава не може не зважати на ці види заборгованості. Усі фінансові зобов’язання держави повинні обов’язково бути виконаними. Якщо немає змоги це здійснити у поточному році (році, у якому було передбачено здійснення відповідних платежів), ця заборгованість автоматично не зникає і строк давності на неї не поширюється. Відповідні суми переносяться у бюджет наступного року, проте вже не можуть визначатись як видатки відповідної галузі (сфери). Тому так важливо визначити механізм перетворення бюджетної заборгованості у боргове зобов’язання держави на засадах доцільності, відповідальності, об’єктивності, законності, економічності.

Класифікація боргу за типом кредитора здійснюється відповідно до типу утримувача боргового зобов’язання й охоплює, зокрема, внутрішній борг (заборгованість за позиками, отриманими з бюджетів різних рівнів та державних фондів; заборгованість перед банківськими установами; іншими органами управління; внутрішня заборгованість, не зачислена до інших категорій; коригування) [292][205]. Вважаємо, що визначення таких суб’єктів, як кредиторів, є неправильним, оскільки, як вже було зазначено, ці зобов’язання виникли не на кредитних засадах, тобто, додаткових ресурсів не застосовували. За цими зобов’язаннями не нараховують відсотки, хоча не можна залишати поза увагою необхідність здійснення розрахунку з урахуванням індексу інфляції.

Сьогодні для України важливо ліквідувати проблеми бюджетної заборгованості, що згодом трансформується у державний борг. Це передбачає вдосконалення бюджетного законодавства, чітке дотримання законодавства, зокрема в процесі виконання бюджету; скасування системи здійснення розрахунків шляхом взаємозаліку тощо.

Особливості правового статусу держави у ролі позичальника, боржника, гаранта зумовлюють різнорідність боргових зобов’язань (різнорідність елементів боргу), особливості правового режиму відповідних правовідносин, вартість та специфіку обслуговування боргового зобов’язання; особливості його обліку тощо. Проте, незалежно від джерела виникнення боргового зобов’язання, джерелом погашення кожного з них є бюджет.

2.3. Характеристика об’єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу

Предметом дослідження цього підрозділу є проблема визначення та співвідношення об’єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу. Чітке й адекватне їхнє розуміння дасть змогу відповісти на питання, що стосуються впливу цивільного та фінансового правового регулювання, методів правового регулювання, допоможе визначити відносини, що становлять предмет інституту державного боргу та його місце у системі національного права України тощо.

Об’єкт фінансових правовідносин, як визначає проф. Л.К. Воронова – це фонди коштів, які формують, розподіляють і використовують унаслідок реалізації суб’єктивних прав і юридичних обов’язків [223][206]. Разом з тим, вважаємо, що одночасно об’єкт може дещо детермінувати юридичні права та обов’язки учасників правовідноcин. За загальним уявленням, під об’єктом фінансових правовідносин потрібно розуміти те, на що спрямована поведінка учасників фінансових правовідносин, детермінована їхніми інтересами. Власне з метою задоволення відповідних інтересів і виникають відповідні правовідносини [62][207]. Проф. М.В. Карасьова, у своїй праці дослідила, зокрема, питання об’єкта та предмета фінансових правовідносин, тому вважаєм за доцільне використати її доробок і власне на його підставі зробити висновки про об’єкт та предмет правовідносин у сфері державного боргу.

Об’єктом фінансових правовідносин є матеріальна субстанція – фонди коштів (гроші або грошові зобов’язання унаслідок утворення та використання грошових фондів держави та місцевого самоврядування) та нематеріальна субстанція (проекти фінансово-правових актів, фінансово-правові акти, звітність тощо). Об’єкти фінансових правовідносин можна аналізувати з погляду фінансово-правових норм, оскільки вони регулюють поведінку суб’єктів стосовно певних об’єктів, про які йдеться в самій фінансово-правовій нормі. Однак, як зазначає О.П. Дудін, аналіз свідчить, що в окремих випадках об’єкт фінансових правовідносин безпосередньо не визначений правовою нормою (не зафіксований у нормі) і може бути виділений лише абстрактно. В останньому випадку йдеться про так звані невіддільні від матеріального змісту об’єкти правовідносин, які спеціально законодавством не регламентуються [48][208].До об’єктів фінансових правовідносин, на думку М.В. Карасьової, які з тим чи іншим ступенем конкретності зафіксовані або виводяться завдяки аналізу фінансово-правових норм, зараховують податки, збори, неподаткові платежі, бюджетні запозичення, державне кредитування, дотації, трансферти, субвенції, штрафи, пеня, проекти актів про відповідні бюджети, бюджети (як закони та рішення органів місцевого самоврядування) тощо. Дещо доповнюючи запропоновану класифікацію, зачислимо до категорії об’єктів правовідносин у сфері державного боргу бюджетні запозичення та боргові зобов’язання Уряду. Як вже було зазначено, структура державного боргу України та Бюджетна класифікація свідчать, що борг становлять не лише запозичення, а й боргові зобов’язання, що виникли на умовах правонаступництва, унаслідок кредитної емісії, а також інші види державної заборгованості. Бюджетні запозичення становлять певну частину фінансових ресурсів держави, що сформувались на позичковій основі і є об’єктом фінансових правовідносин з приводу фінансування бюджету – покриття бюджетного дефіциту, або безпосереднє фінансування боргу.

Щодо боргових зобов’язань, то на перший погляд, – це зворотній бік правовідносин з приводу здійснення бюджетних запозичень. Боргові зобов’язання ми розглядаємо, як об’єкт фінансових правовідносин, у процесі управління державним боргом – його реструктуризацію, конверсію тощо. Метою таких правовідносин є не покриття дефіциту бюджету, а обслуговування і погашення вже існуючого боргу. Як зазначає М.В. Карасьова, у деяких випадках дії суб’єктів правовідносин часто скеровуються не на об’єкт правовідносин, а на якийсь інший об’єкт (предмет), через який і може бути досягнуто те благо, той результат (об’єкт правовідносин), якого прагнуть і в якому зацікавлені суб’єкти правовідносин.

Отже, під об’єктом фінансових правовідносин розуміють те, на що скерована поведінка його учасників, детермінована їхніми інтересами в рамках приналежних їм прав та обов’язків. Під предметом фінансових правовідносин розуміють те явище, той предмет, з яким „працює” суб’єкт правовідносин з метою досягнення об’єкта свого інтересу. М.В. Карасьова зазначає, що в більшості випадків об’єкт і предмет фінансових правовідносин збігається, проте іноді потрібно розглядати їх окремо [62][209]. Вважаємо, що проблема подібності таких категорій, як державний борг і державний кредит, дискусії щодо правової природи відносин у сфері державного боргу між цивілістами та фінансистами криється в ототожненні об’єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу. Об’єктомправовідносин, на нашу думку, потрібно вважати бюджетне запозичення чи боргове зобов’язання, яке в силу своєї публічно-правової природи та, будучи однією з форм фінансової діяльності держави, що має фіскальний характер, є фінансово-правовим. Суть цих відносин полягає в обов’язку сплати певної суми грошових коштів з публічного фонду у майбутньому. Формально це виражається, зазвичай, у боргових цінних паперах. Отже, предметом правовідносин, інструментом здійснення бюджетних запозичень чи предметом боргового зобов’язання, прийнятого на себе урядом, можуть бути інші за своєю правовою природою інструменти, наприклад, державний цінний папір, що одночасно є цивільно-правовим об’єктом, або рахунки в Ощадбанку колишнього СРСР, боргові угоди тощо.[210][316]

Відповідно до ст. 177 – 178 Цивільного кодексу України, об’єктами цивільних прав є речі, у тім числі гроші та цінні папери, інше майно, майнові права, результати робіт, послуги, результати інтелектуальної, творчої діяльності, інформація, а також інші матеріальні і нематеріальні блага. Об’єкти цивільних прав можуть вільно відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої в порядку правонаступництва чи спадкування або іншим чином, якщо вони не вилучені з цивільного обороту [461][211].

Вважаємо, що в цьому випадку об’єкт цивільних правовідносин є предметом фінансових правовідносин у сфері державного боргу, зокрема правовідносин щодо бюджетних запозичень, управління боргом, гарантій тощо. Варто зазначити, що застосування цивільно-правових методів у процесі реалізації фінансової діяльності держави зумовлена особливістю правового статусу держави, а саме її властивістю подвійної природи: як публічної влади, так і юридичної особи. Наголосимо на специфіці такого поєднання, а саме способах забезпечення та гарантій виконання такого зобов’язання, відповідальність боржника тощо. Один із проектів закону „Про Державний борг України” передбачає окрему статтю, в якій зумовлено зміст операцій з борговими інструментами, а також визначено їхню класифікацію. Згідно з цим документом операції з борговими інструментами – це операції Міністерства фінансів України або інших організацій та установ, що діють за його дорученням та від його імені, які встановлюють, змінюють або припиняють правові відносини, пов’язані з державним боргом [702]. Критерієм ефективності операцій з державним боргом є досягнення економії коштів державного бюджету у відповідному році або майбутніх періодах.

Вважаємо, що предмет правовідносин у сфері державного боргу суттєво доводить комплексність правового регулювання відносин у сфері державного боргу на стадії здійснення запозичення та розрахунків із кредиторами. З іншого боку, провокує дискусії з приводу цивільно-правової природи цього виду відносин, а відтак невизначеність з приводу місця інституту державного боргу в системі фінансового права та його предмета.

Для остаточного з’ясування проблеми розглянемо це питання більш докладно за видовими ознаками об’єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу.

Бюджетне запозичення.Державні внутрішні і зовнішні запозичення є основними джерелами покриття дефіциту державного бюджету. Запозичення – операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності, строковості, в результаті яких виникають боргові зобов’язання. Незважаючи на зазначені ознаки бюджетного запозичення, відносини державного боргу, зокрема, бюджетного запозичення, не можна зводити винятково до кредитних, так само як і до розрахункових відносин, оскільки вони становлять специфічний вид управлінської діяльності держави в особі уповноваженого нею органу з приводу формування боргу та визначення його структури; управління боргом, його обслуговування, погашення, обліку та контролю. Вони виникають як необхідність балансування бюджету. Тут йдеться про задоволення публічних інтересів, що чітко визначені у бюджетному законодавстві. Кошти від розміщення внутрішніх та зовнішніх боргових інструментів та витрати на їхнє погашення й обслуговування обов’язково відображаються у Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік. Загальна практика свідчить, що їхвикористовують на: рефінансування зобов’язань за раніше розміщеними борговими інструментами; фінансування дефіциту Державного бюджету; фінансування державних програм відповідно до пріоритетних напрямів розвитку економіки України. Варто зазначити, що принциповим моментом тут є законодавче визначення заборони використовувати запозичення на цілі, непередбачені законодавством.

Предметом бюджетного запозиченнязгідно з чинним законодавством можуть бути:[212][372]

  1. Цінні папери.Закон України „Про цінні папери та фондовий ринок” визначає такі види цінних паперів, що можуть засвідчувати боргове зобов’язання бюджету, відповідно, державного або місцевого [462][213]:
  2. облігації місцевих позик;
  3. державні облігації України;
  4. казначейські зобов’язання України.
  5. Боргові угоди.

Борговими угодами можна вважати кредитні угоди (угоди про позику) та інші документи, якими оформляють державне запозичення в межах, визначених Законом України про Державний бюджет України. Угоди щодо державного запозичення укладає Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України. Угоди щодо зовнішнього державного боргу укладає Міністерство фінансів Укра-їни у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з урахуванням норм міжнародного права. Кредитні угоди та інші документи, якими оформляють державне запозичення в межах, визначених Законом України Про Державний бюджет України для фінансування загального фонду державного бюджету, набирають чинності з моменту їхнього підписання. Щодо кредитних угод та інших документів, якими оформляють державне запозичення в межах, непередбачених Законом України Про Державний бюджет України, а також угоди про позики на інституційні та інвестиційні проекти розвитку, які залучає держава або забезпечує державні гарантії, то вони набувають чинності після їхньої ратифікації Верховною Радою України. Для прикладу, за правилами МБРР, якщо Угода не набула чинності протягом 18 місяців після її затвердження на Раді Директорів Світового банку, то її анулюють. У деяких випадках існує ще процедура підтвердження чинності Угоди Радою Директорів міжнародної фінансової організації. Вважаємо, що Міністерство юстиції України в кожному випадку повинно надавати юридичний висновок щодо дотримання внутрішньодержавних процедур набуття обов’язковості для України документів, якими оформляють державне запозичення та/або надання державної гарантії.

Порядок відображення операцій, пов’язаних із державним боргом під час планування та виконання державного бюджету, затверджений Наказом Міністерства фінансів України 28.01.2004 № 42, визначає боргові угоди як угоди, за якими виникають боргові зобов’язання держави унаслідок державного запозичення або іншими шляхами, передбаченими законодавством України [648][214].

Вважаємо, що дещо по-іншому потрібно розглядати боргове зобов’язання, як об’єкт правовідносин з приводу державного боргу. Специфіка відносин з приводу боргових зобов’язань публічних органів має ту характерну особливість, що обов’язку сплатити певну суму коштів із бюджету не завжди і не обов’язково передувало надходження позичкових ресурсів. Що стосується предмета, то у разі боргового зобов’язання, він теж може мати форму угоди або цінного паперу. Проте це теж не означає абсолютну договірність і диспозитивність. Відповідне боргове зобов’язання держава повинна визнавати у належній правовій формі, зазвичай, – законодавчому акті. Отже, державні боргові зобов’язання розподіляються на:

<>§§Кредитні угоди під державні гарантії.

Боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва.З проголошенням незалежності Україна, зокрема в Законі України „Про правонаступництво”, підтвердила свої зобов’язання за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України, а також зазначила, що вона є правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки. Також Закон „Про правонаступництво” містить норму, в якій зазначено, що Україна дає згоду на обслуговування зовнішнього боргу Союзу РСР за станом на 16 липня 1990 р. в частині, яка визначається окремою міждержавною угодою, а також, що Україна не несе зобов’язань за кредитними договорами та угодами Союзу РСР, укладеними після 1 липня 1991 р. без згоди України. Як повноправний правонаступник активів колишнього СРСР, набутих за безпосередньою участю Українського народу, Україна має повне право на наслідування частини активів та несення зобов’язань щодо сплати частини боргів колишнього СРСР[463][215]. Щодо внутрішнього державного боргу, прийнятого на умовах правонаступництва, то відповідно до умов міждержавної угоди про принципи і механізм обслуговування внутрішнього боргу колишнього СРСР, Україна взяла на себе зобов’язання щодо погашення державного боргу населенню в сумі 84.3 млрд рублів, тобто в обсязі відповідного залишку на балансі Ощадбанку СРСР за станом на 1 січня 1991 р. [506][216]

Згодом було прийнято Закон України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”, у якому визначено обсяг боргових зобов’язань перед населенням у сумі 131.96 млрд грн.[468][217]. Проте цей закон не визначає статусу таких зобов’язань, як складової державного боргу України. Це дуже складне в теоретичному і практичному аспектах питання. На нашу думку, боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва, варто розглядати як об’єкт одного з видів правовідносин державного боргу. Специфікою тут є власне обов’язок держави розрахуватись за борговими зобов’язаннями, які виникли не на кредитних засадах і не передбачали надходжень до бюджету на ринкових засадах. Це публічні відносини, у яких держава, в особі уповноважених органів, ухвалила політичне рішення щодо визнання боргу і гарантувала його повернення. Як вже було зазначено, статус держави дає змогу реалізації у різних за правовою природою відносинах. Вважаємо, що предметом боргового зобов’язання перед населенням України, прийнятого на умовах правонаступництва, є:

Розглянемо зазначені види предмета правовідносин у сфері державного боргу більш докладно для того, щоб підтвердити цивільно-правовий механізм реалізації відносин у сфері здійснення операцій із державним боргом і, водночас, довести „обслуговуючу” роль об’єкта цивільних правовідносин у фінансово-правових відносинах.

Державні цінні папери як предмет правовідносин у сфері державного боргу: правова характеристика.

Емітентом державних цінних паперів є держава в особі уповноваженого органу. Зазначений вид цінних паперів український законодавець зачислює до категорії емсійних цінних паперів і роз’яснює, що це цінні папери, які засвідчують однакові права їхніх власників у межах одного випуску стосовно особи, яка бере на себе відповідні зобов’язання (емітент). Крім того, їх визначають як боргові цінні папери, тобто такі, що засвідчують відносини позики і передбачають зобов’язання емітента сплатити у визначений строк кошти відповідно до зобов’язання [462][218].

За загальним правилом, емітент від свого імені випускає цінні папери і зобов’язується дотримуватися умов їхнього випуску. Він повинен усі зобов’язання, що виникають у зв’язку з випуском цінних паперів, виконувати в строки і в порядку, передбаченому законодавством України, а також рішеннями про випуск цінних паперів. Відмова від виконання зобов’язання, посвідченого цінним папером, з посиланням на відсутність підстави зобов’язання або на його недійсність, відповідно до статті 198 Цивільного кодексу України – не допускається [461][219]. Разом з тим, у Законі України „Про цінні папери та фондовий ринок” зазначено, що емісія державних облігацій України та казначейських зобов’язань є частиною бюджетного процесу і не підлягає регулюванню Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку [462]. Регулювання здійснюється законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, яким встановлюються граничні розміри державного зовнішнього та внутрішнього боргу. Рішення про розміщення облігацій зовнішніх та внутрішніх державних позик України та умови їхнього випуску ухвалюють згідно з Бюджетним кодексом України. Обсяг емісії казначейських зобов’язань України у сукупності з емісією державних облігацій внутрішніх державних позик України не може перевищувати граничного обсягу внутрішнього державного боргу та обсягу пов’язаних з обслуговуванням державного боргу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на відповідний рік [462][220].

Отже, згідно з чинним законодавством, до державних цінних паперів зачислюємо державні облігації та казначейські зобов’язання.

Відповідно до Закону України „Про цінні папери та фондовий ринок”, облігацією визнається цінний папір, що посвідчує внесення його власником грошей, визначає відносини позики між власником облігації та емітентом, підтверджує зобов’язання емітента повернути власникові облігації її номінальну вартість у передбачений умовами розміщення облігацій строк та виплатити доход за облігацією, якщо інше не передбачено умовами розміщення [462][221].

Облігації усіх видів розповсюджуються серед підприємств і громадян на добровільних засадах.Облігація має номінальну вартість, визначену в національній валюті, а якщо це передбачено умовами розміщення облігацій – в іноземній валюті.

Продаж облігацій здійснюють, відповідно, в національній валюті або в іноземній валюті. Погашення облігацій можна здійснювати грошима або майном, відповідно до умов розміщення облігацій.

Законодавство України дає змогу класифікувати державні облігації за низкою критеріїв. Отже, державні облігації України поділяють на:

Головним реквізитом цільових облігацій внутрішніх державних позик України є зазначення передбаченого законом про Державний бюджет України на відповідний рік напряму використання, залучених від розміщення таких облігацій коштів. Кошти, залучені до Державного бюджету України від розміщення цільових облігацій внутрішніх державних позик України, використовують винятково для фінансування державних або регіональних програм і проектів на умовах їхнього повернення в обсягах, передбачених на цю мету законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Фінансування здійснюють відповідно до кредитних договорів, що укладаються між державою, в особі Міністерства фінансів України, та отримувачем коштів [462][222].

Умови кредитних договорів повинні відповідати умовам випуску цільових облігацій внутрішніх державних позик України з обов’язковим установленням дати обслуговування, погашення кредиту за п’ять днів до дати обслуговування та погашення цільових облігацій внутрішніх державних позик України.

За строком обігу державні облігації України можуть бути:

За способом виплати доходів облігації класифікують на:

За видами державні облігації України можуть бути:

За способом розміщення:

Розміщення державних облігацій України здійснюють у разі дотримання на кінець року граничних розмірів державного зовнішнього та внутрішнього боргу, передбачених Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Умови розміщення та погашення облігацій внутрішніх державних позик України і цільових облігацій внутрішніх державних позик України, невизначені умовами розміщення, встановлює Міністерство фінансів України відповідно до законодавства.

Продаж облігацій внутрішніх державних позик здійснюють у національній валюті, облігацій зовнішніх державних позик України – у валюті запозичення.

Дохід за облігаціями усіх видів виплачують відповідно до умов їхнього випуску. Виплату доходів і погашення державних облігацій України здійснюють грошима або державними облігаціями України інших видів за згодою сторін [462][223].

Дохід за облігаціями цільових позик (безпроцентні облігації) не виплачується. Власникові такої облігації надається право на придбання відповідних товарів або послуг, під які випущено позики. Якщо ціна товару до моменту його одержання перевищуватиме вартість облігації, то власник одержує товар за ціною, зазначеною на облігації, а під час одержання більш дешевого товару він отримує різницю між вартістю облігації та ціною товару.

Розміщення облігацій внутрішніх державних позик здійснюється на добровільних засадах серед фізичних і юридичних осіб. Кожного року в законі України про державний бюджет на відповідний рік передбачено кошти на погашення державних облігацій, випущених за попередні роки. Рішення про випуск державних облігацій внутрішньої державної позики ухвалює Кабінет Мінстрів України, що оформлюється відповідною постановою про випуски облігацій внутрішніх державних позик на відповідний рік. Державні облігації виготовляють у вигляді бланків спеціального зразка, які мають відповідний ступінь захисту і такі реквізити:

1) найменування цінного паперу;

2) найменування емітента;

3) номінальну вартість;

4) термін погашення;

5) розмір і терміни виплати відсотків;

6) місце і дату випуску;

7) серію та номер облігації;

8) підпис керівника органу, що виконує функції емітента, та відбиток печатки цього органу.

Крім основної частини, до облігації, за якою виплачують відсотки, додають купонний лист на виплату відсотків, який містить такі дані:

1) порядковий номер купона на виплату відсотків;

2) серію та номер облігації, за якою виплачують відсотки;

3) найменування емітента і дати виплати відсотків[542][224].

Державні облігації можуть існувати у вигляді електронних записів на відповідних електронних рахунках у системі електронного обігу цінних паперів[461][225]. Кожний такий випуск оформлюється глобальним сертифікатом на відповідний електронний рахунок. Сертифікат зберігається в Національному банку. Державна облігація у вигляді електронного запису вважається придбаною з моменту реєстрації її набувача Національним банком. У разі придбання юридичною особою кількох державних облігацій, на загальний обсяг придбання оформлюється сертифікат, у якому, крім реквізитів, заз-начають кількість та вартість державних облігацій, що перебувають у держателя.

Розміщення облігацій здійснюють відповідно до поточних потреб фінансування Державного бюджету України. Однак є прециденти, коли облігації випускали, наприклад, для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість[609][226].

Кошти, що надходять від розміщення державних облігацій, зараховують до державного бюджету на окремий рахунок.

Погашення облігацій внутрішньої державної позики здійсює Міністерство фінансів України через Національний банк України й уповноважених ним дилерів і брокерів, з коштів, отриманих для даних цілей від Міністерства фінансів України [542][227]чи головного управління Державного казначейства України,[553; 558; 584; 593][228]в кінці строку, на який було випущено облігації. Однак у зв’язку з важким матеріальним становищем держава не завжди могла погасити випущені облігації у встановлений для них строк. Отже, існує практика випуску конверсійних облігацій внутрішньої державної позики, якими на добровільних засадах замінялись облігації за роки, за яких настав період їхнього погашення. Заміну облігацій внутрішніх державних позик здійснюють керуючись оцінкою їхньої вартості відповідним обсягом конверсійних дисконтних облігацій за ціною, нижчою їхньої номі-нальної вартості[575;579; 586][229].

Також можливе дострокове погашення облігацій внутрішньої державної позики у випадку, коли випущені облігації з достроковим погашенням [650][230], або виконання суб’єктами господарювання зобов’язань перед державним бюджетом [635][231]. Учасниками операцій з дострокового викупу облігацій за умови виконання суб’єктами господарювання зобов’язань перед державним бюджетом, є суб’єкти господарювання, які мають відповідні зобов’язання перед державним бюджетом, власники державних облігацій, Міністерство фі-нансів України, Державне казначейство України.

Облігації внутрішньої державної ощадної позикирозміщують серед фізичних і юридичних осіб–резидентів України на добровільній основі. Їх вільно продають установи уповноважених банків, і вони є у вільному обігу серед фізичних та юридичних осіб–резидентів України. Погашення і виплату доходу за облігаціями здійснюють у валюті України. Рішення про випуск облігації внутрішньої державної ощадної позики ухвалює Кабінет Міністрів Укра-їни. Міністерство фінансів випускає облігації, виступаючи гарантом їхнього своєчасного погашення.

Розміщення облігацій здійснюють за номінальною, або курсовою вартістю уповноваженими банками, яку визначає Кабінет Міністрів України [575][232], що уклали з Міністерством фінансів відповідні угоди. Уповноважені банки, що здійснюють розміщення облігацій, можуть викупити у Мініністерства фінансів облігації.[559][233]

Відповідно до Закону України „Про цінні папери та фондовий ринок”, розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснює Міністерство фінансів України, яке може залучати для цього банки, інвестиційні компанії тощо. Відносини між Міністерством фінансів України і цими організаціями регулюють відповідні договори.

Номінальна вартість облігацій зовнішніх державних позик України може бути виражена у національній або конвертованих іноземних валютах (наприклад, в Указі Президента України від 5.10.1995р. „Про випуск облігацій державної зовнішньої позики України 1995 року”,номінальна вартість облігацій виражена у доларах США)[525][234]. Облігації зовнішніх державних позик України оплачують винятково в конвертованій іноземній валюті відповідно до умов їхнього випуску.

Облігації зовнішніх державних позик України випускають процентними або з нульовим купоном, дисконтними. Вони можуть бути іменними або на пред’явника з вільним або обмеженим колом обігу.

Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є держава, що діє через Кабінет Міністрів України, в особі Мі-ністерства фінансів України. Міністр фінансів України підписує від імені України відповідні документи та угоди, пов’язані з випуском, обігом та погашенням облігацій зовнішніх державних позик України.

Казначейські зобов’язання як предмет правовідносин у сфері державного боргу.

Казначейське зобов’язання України – державний цінний папір, що розміщується винятково на добровільних засадах серед фізичних осіб, засвідчує факт заборгованості Державного бюджету України перед власником казначейського зобов’язання України, дає власнику право на отримання грошового доходу та погашається відповідно до умов розміщення казначейських зобов’язань України.

Емітентом казначейських зобов’язань України виступає держава в особі Міністерства фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України.

Казначейські зобов’язання України можуть бути іменними або на пред’явника.

Казначейські зобов’язання України розміщуються у документарній або бездокументарній формі. У разі розміщення казначейсь-ких зобов’язань України у документарній формі видають сертифікат. У сертифікаті казначейського зобов’язання України зазначають вид цінного паперу, найменування і місцезнаходження емітента, суму платежу, дату виплати грошового доходу, дату погашення, зазначення місця, в якому повинно бути здійснено погашення, дату і місце видачі казначейського зобов’язання України, серію та номер сертифіката казначейського зобов’язання України, підпис керівника емітента або іншої уповноваженої особи, засвідчений печаткою емітента. У сертифікаті іменного казначейського зобов’язання України також зазначається ім’я власника[462][235].

Казначейські зобов’язання України за строком обігу можуть бути:

Погашення та сплата доходу за казначейськими зобов’язаннями України гарантується доходами Державного бюджету України.

Особливості погашення та реалізації прав за казначейськими зобов’язаннями України визначаються умовами їхнього розміщення.

Рішення про розміщення казначейських зобов’язань України ухвалюють згідно з Бюджетним кодексом України. У рішенні передбачено умови розміщення та погашення казначейських зобов’язань України.

Умови розміщення казначейських зобов’язань України можуть передбачати їхнє погашення шляхом зменшення зобов’язань перед Державним бюджетом України власника казначейського зобов’язання України на вартість цього зобов’язання.

Порядок визначення вартості продажу казначейських зобов’язань України під час їхнього розміщення встановлює Міністерство фінансів України.

Особливості провадження депозитарної діяльності з казначейськими зобов’язаннями України визначає Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку разом з Національним банком України.

Боргові зобовязання, прийняті на умовах правонаступ-ництва

Перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, були встановлені зобов’язання держави щодо забезпечення збереження та відновлення реальної вартості цих заощаджень і гарантування їх компенсації у встановленому порядку. Відповідно до законодавства, відновленню підлягають грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 р., облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 р., державні казначейські зобов’язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР.

Компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992 – 1994 років, і які перебували на рахунках Ощадного банку України не менше одного повного календарного року в період 1992 – 1995 років. Чинність Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” поширюється також на іноземних громадян та осіб без громадянства, які станом на 2 січня 1992 р. мали заощадження в установах Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 10 жовтня 2001 р. № 13-рп/2001 відновлені та проіндексовані відповідно до Закону вклади є об’єктом права приватної власності громадян [496]. Варто зазначити, що компенсація громадянам України втрат від знецінення грошових заощаджень, відповідно до Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”, проводиться винятково в грошовій формі за рахунок Державного бюджету України, для чого в Державному бюджеті України, починаючи з 1997 р., передбачено відповідні кошти. Закон передбачав поетапне, залежно від віку вкладника, суми вкладу, інших обставин, повернення знецінених грошових заощаджень[468].

Порядок перерахування коштів з Державного бюджету України установам Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху визначає Кабінет Міністрів України. Він також встановлює перелік груп вкладників і черговість виплат проіндексованих грошових заощаджень, а також обсяг виплат, які здійснюють у разі смерті вкладника.

Протягом 1997-2001 років постановами Кабінету Міністрів України визначались групи вкладників залежно від їхнього віку, інших обставин та обсягів бюджетних коштів, що спрямовувались на виплати цим групам вкладників, в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на відповідний рік.Протягом цих років виплати з державного бюджету на погашення знецінених заощаджень громадян жодного разу не визначалися залежно від суми вкладу.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 10 жовтня 2001 р. № 13-рп/2001 положення Закону України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” в частині щодо повернення заощаджень громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, відновлених та проіндексованих згідно з цим Законом в установах Ощадного банку України, залежно “від віку вкладника” та “інших обставин” визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). Ці положення втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення[496][236].

Починаючи з 2002 р., виплати громадянам України грошових заощаджень, вкладених до 2 січня 1992 р. в установи колишнього Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, правонаступником якого є відкрите акціонерне товариство “Державний ощадний банк України”, проводяться незалежно від віку вкладника та інших обставин.

Однак під час проведення зазначених виплат не враховують також вимоги Закону щодо повернення заощаджень залежно від суми вкладу.

Зокрема, у 2002 та 2003 роках Кабінет Міністрів України ухвалив рішення про проведення у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, таких виплат:

- вкладникам – по 50 гривень кожному, якщо зазначена сума не перевищує залишку проіндексованого вкладу;

- спадкоємцям вкладників, які ще не отримали компенсації грошових заощаджень у попередніх роках, згідно зі ст. 8 Закону України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” в межах залишку проіндексованого вкладу в розмірі державної допомоги на поховання – 150 грн.

У 2004 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 306 проводяться виплати грошових заощаджень і страхових внесків, вкладених до 2 січня 1992 р. в установи колишнього Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, та в установи колишнього Укрдержстраху, правонаступниками яких є відповідно відкрите акціонерне товариство “Державний ощадний банк України” та Національна акціонерна страхова компанія “Оранта”, страхові компанії “Оранта-Дніпро”, “Оранта-Січ”, “Орадон”, “Оранта-Лугань” і “Астарта”, а також викуп облігацій Державної цільової безпроцентної позики 1990 р., загальною сумою 500 млн грн.[650][237].

Виплати проводяться:

- вкладникам із кількості тих, які не отримали протягом 2002 - 2003 років компенсації грошових заощаджень у межах залишку проіндексованого вкладу, але не більше ніж 50 гривень по одному рахунку кожного вкладника;

- спадкоємцям вкладників, померлих у 1997 – 2004 роках, які не отримали компенсації грошових заощаджень протягом 1997 – 2003 років згідно зі ст. 8 Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” в межах залишку проіндексованого вкладу в розмірі державної допомоги на поховання, але не більше ніж 150 гривень;

- спадкоємцям застрахованих осіб або страхувальників, померлих у 1997 – 2004 роках, у межах залишку проіндексованого страхового внеску в розмірі державної допомоги на поховання, але не більше ніж 150 гривень.

З вересня 2004 року Відкрите Акціонерне Товариство “Державний ощадний банк України” проводить також викуп облігацій Державної цільової безпроцентної позики 1990 р. за видами товарів, що не були викуплені, а саме: мікрохвильових печей, холодильників “Мінськ”, “Бірюса”, швейних машин “Зіг-Заг”, пральних машин “Вятка”, персональних побутових комп’ютерів та телевізорів кольорового зображення.

Варто наголосити на тому, що всі виплати, які проводили протягом 1997 – 2004 років, стосувались грошових заощаджень, поміщених в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери в період до 2 січня 1992 р. Як вже було зазначено, Закон України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” передбачає компенсацію також і грошових заощаджень громадян України, поміщених в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992–1994 років, і які перебувають на рахунках Ощадного банку України не менше одного повного календарного року в період 1992 – 1995 років. Однак цей Закон не передбачає індексації зазначених заощаджень, не визначає співвідношення, у якому ці заощадження відновлюються. Механізму компенсації грошових заощаджень громадян України, поміщених в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992–1994 років, законодавством України на сьогодні не встановлено.

Відповідно до статті 39 Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік”, передбачено можливість здійснити розрахунки з погашення зобов’язань держави за знеціненими грошовими заощадженнями громадян в установах Ощадного банку колишнього СРСР та державних цінних паперів колишнього СРСР за рахунок відповідної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам в обсязі 6 млрд грн шляхом погашення заборгованості громадян, що утворилася станом на 01.09.2004, за спожиті електричну і теплову енергію, природний газ, тверде паливо, послуги водопостачання і водовідведення та квартирну плату [488][238].

Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 29.07.2005 №664 „Про заходи щодо проведення у 2005 році розрахунків з погашення зобов’язань держави за знеціненими грошовими заощадженнями громадян в установах Ощадного банку колишнього СРСР шляхом погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги”, якою затверджено Порядок проведення у 2005 р. розрахунків. У разі наявності зазначеної заборгованості, підприємства – надавачі житлово-комунальних послуг, єдині розрахункові центри з оплати житлово-комунальних послуг повинні надіслати громадянину довідку про її обсяги за умови, що розмір такої заборгованості не збільшився на дату підготовки довідки [618][239]. При бажанні громадянина погасити заборгованість за житлово-комунальні послуги в рахунок знецінених заощаджень, йому необхідно до 12.12.2005 подати до установи ВАТ „Державний ощадний банк України” за місцезнаходженням знецінених заощаджень зазначену вище довідку про заборгованість[619][240].

На підставі поданих відповідними обласними (міськими, республіканською) постійно діючими комісіями реєстрів протоколів погодження, Міністерство фінансів визначатиме обсяги та ухвалюватиме рішення щодо перерахування відповідної субвенції з державного бюджету Автономній Республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, а також надасть відповідне доручення Державному казначейству на перерахування коштів зазначеної субвенції.

Окрім того, спільно з ВАТ „Ощадбанк” Мінфін затвердив Інструкцію про здійснення установами ВАТ „Ощадбанк” операцій за компенсаційними рахунками громадян України з метою погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги розрахунковими чеками. Водночас, Державне казначейство України розробило та надіслало для подальшого використання в роботі до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі листом від 18.08.2005 №24-03/208-6717 Порядок проведення у 2005 р. розрахунків з погашення зобов’язань держави за знеціненими грошовими заощадженнями громадян в установах Ощадного банку колишнього СРСР шляхом погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги, розроблений на виконання п.15 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2005 №664.

Оскільки порядок проведення розрахунків за зазначеною постановою вимагає чіткої взаємодії і координації дій усіх учасників розрахунків, зокрема представників Ощадбанку, на який покладено здійснення погашення зобов’язань держави за знеціненими заощадженнями шляхом списання проіндексованих знецінених заощаджень з компенсаційних рахунків громадян та видачі розрахункових чеків для погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги (зазначені операції здійснюватимуться відповідно до Інструкції, затвердженої ВАТ “Ощадбанк” і Мінфіном), з Мінфіном узгоджено пропозицію щодо введення до постійно діючих комісій з організації та проведення розрахунків представників Ощадного банку України з правом дорадчого голосу, про що повідомлено регіональні філії-управління.

Установи Ощадбанку розпочали видачу чеків громадянам для погашення заборгованості за житлово-комунальні послуги шляхом списання проіндексованих знецінених заощаджень на компенсаційному рахунку громадянина на суму заборгованості за житлово-комунальні послуги, зазначену в довідці про заборгованість.

На думку Уряду, ухвалення Верховною Радою України зазначеної норми надасть змогу провести компенсацію громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень у значно збільшених обсягах порівняно з попередніми роками та одночасно зменшити заборгованість громадян підприємствам житлово-комунального господарства, паливно-енергетичного комплексу та ін.

Загалом проблема відновлення заощаджень громадян є однією з найбільш складних до розв’язання державних проблем. Проте у будь-якому випадку це передбачає застосування імперативних методів регулювання, де держава в односторонньому порядку встановлює умови здійснення розрахунків, здійснення заліку тощо, незважаючи на те, що предмет правовідносин (рахунок в Ощадбанку, державний цінний папір тощо) є об’єктом цивільного права.

Кредити під гарантії урядувиступають предметом правовідносин між юридичними особами та іноземними кредиторами з приводу одержання кредиту, гарантом повернення якого є Кабінет Міністрів України. Об’єктом тут виступає боргове зобов’язання, що потенційно може настати за умови невиконання кредитного зобов’язання, прийнятого на себе юридичною особою – позичальником.

Згідно з чинним законодавством однією з форм боргових зобов’язань є суми кредитів, залучених під державні гарантії уряду України за зобов’язаннями суб’єктів господарської діяльності. Варто зазначити, що у законодавстві зарубіжних країн передбачено змогу укладення договорів поручительства держави щодо забезпечення зобов’язань третіми особами; переоформлення боргових зобов’язань третіх осіб у державний борг на основі прийнятих законів тощо.

Отже, державною гарантією вважають спосіб забезпечення боргових зобов’язань позичальника, відповідно до якого, держава-гарант дає письмове зобов’язання щодо обов’язку відповідати за виконання позикоодержувачем відповідного зобов’язання перед третіми особами повністю чи частково. Це так зване умовне боргове зобов’язання, оскільки до вступу в силу держаних гарантій ці зобов’язання не враховуються до Державного бюджету. Відповідно до п.3 ст. 17 Бюджетного кодексу України, платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань, належать до платежів з боргу. Тобто, під час настання гарантійного випадку, гарантійне зобов’язання Уряду зараховують до Державного бюджету України, і воно є прямим борговим зобов’язанням, яке визнають прямим державним боргом через невиконані позичальником в строк зобов’язання.

В інших боргових відносинах, зокрема бюджетної заборгованості з приводу прострочених державою платежів тощо, використовуються ті ж самі інструменти – державні цінні папери. Наприклад, казначейські векселі, облігації державної позики, які застосовували для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість та ін.[610][241]

Згідно з Положенням про порядок проведення операцій зменшення зовнішніх державних боргових зобов’язань з використанням казначейських векселів, за бажанням суб’єктів господарювання, які є резидентами України та власниками зовнішніх державних боргових зобов’язань, Міністерство фінансів України, відповідно до Положення, можуть здійснювати операції купівлі у них зовнішніх державних боргових зобов’язань, за якими проводять розрахунки казначейськими векселями [631][242]. Казначейські векселі можуть бути використані для погашення заборгованості суб’єктів господарювання перед державним бюджетом (крім заборгованості перед державними цільовими фондами)[631][243].Зазначені векселі виписують у межах сум, передбачених у Державному бюджеті за статтею “Обслуговування зовнішнього державного боргу” та за підрозділом III “Зовнішнє фінансування” розділу III „Класифікація фінансування бюджету”, а також у межах надходжень, за рахунок яких законом України про Державний бюджет України на відповідний рік передбачено погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу.

Випуск векселів здійснюють окремо за статтею „Обслуговування зовнішнього державного боргу” та за підрозділом III „Зовнішнє фінансування” розділу III „Класифікація фінансування бюджету”.

Подальший обіг та погашення казначейських векселів здійснюються у встановленому законодавством порядку. Погашення казначейських векселів здійснює Держказначейство шляхом зарахування суми векселя у сплату його держателем заборгованості з податків, зборів (обов’язкових та інших платежів), що в повному обсязі надходять до державного бюджету[631][244].

Отже, об’єктом правовідносин у сфері державного боргу є боргове зобов’язання держави, яке можна визначити як суму коштів, що повинна бути сплачена управомоченій особі, відповідно до умов нормативно-правового акту та угоди/цінного паперу, за рахунок публічних фондів коштів, а саме – бюджету.

Предмет бюджетного запозичення чи іншого боргового зобов’язання – це засоби (інструменти), за допомогою яких здійснюють фінансування бюджету, або фінансування боргу; а також можуть здійснюватись відшкодування, повернення, погашення борових зобов’язань урядового суб’єкта, а саме: державні цінні папери; боргові угоди; гарантії уряду тощо.

Варто зазначити, що дискусії стосовно цивільно-правової природи бюджетних запозичень, що пояснювалось договірністю, добровільністю цих відносин тощо, знаходять своє вирішення у з’ясуванні об’єкта та предмета правовідносин. Зміст державного боргу поглинає бюджетні запозичення. Отже, бюджетні запозичення є лише одним із видів правовідносин у сфері державного боргу і можуть виступати як його об’єкт. Так само об’єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов’язання, що виникли не на кредитних засадах, а мають інше походження. Принциповим моментом тут є наявність відповідної правової форми щодо визнання такого боргового зобов’язання. Йдеться про боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва, зобов’язання, що виникають за борговими зобов’язаннями, гарантованими Урядом України та ін. Разом з тим, предметом (інструментом) здійснення бюджетних запозичень чи предметом боргового зобов’язання, прийнятого на себе урядом, можуть бути інші за своєю правовою природою елементи, наприклад, державний цінний папір, що одночасно є цивільно-правовим об’єктом, або рахунки в Ощадбанку колишнього СРСР тощо. Той факт, що державні цінні папери є об’єктом цивільного права не означає цивільно-правове регулювання відносин у сфері боргових зобов’язань держави загалом, а тільки механізм реалізації операцій із державним боргом за допомогою державних цінних паперів. Об’єктом правовідносин тут потрібно вважати бюджетне запозичення чи боргове зобов’язання, яке, в силу своєї публічно-правової природи та виступаючи однією з форм фінансової діяльності держави, що має фіскальний характер, є фінансово-правовим.

2.4. Особливості виникнення, зміни та припинення правовідносину сфері державного боргу

Специфічні особливості об’єкта та предмета правовідносин у сфері державного боргу породжують відповідні особливості виникнення, зміни і припинення правовідносин.

Існування будь-яких правовідносин пов’язано з юридичними фактами. Під юридичним фактом розуміють конкретну життєву обставину, з якою правова норма пов’язує виникнення, зміну чи припинення правових наслідків[1][245]. Юридичні факти у фінансовому праві виконують свою головну функцію – забезпечення виникнення, зміни чи припинення фінансових правовідносин. На думку проф. Карасьової М.В., у фінансовому праві юридичні факти виконують функцію дуже важливого елемента метода фінансово-правового регулювання, оскільки через юридичний факт здійснюється взаємодія на інші елементи цього методу: суб’єкти, об’єкти правовідносин тощо. Розглянемо ці та інші аспекти у відносинах у сфері державного боргу.

Сьогодні в теорії права існують численні підходи щодо класифікації юридичних фактів. Однак найбільш популярною є класифікація юридичних фактів за вольовою ознакою: юридичні дії та юридичні події.

Юридична дія –це вольова поведінка людей, зовнішній вираз волі та свідомості громадян, воля організацій та громадських утворень[58, 1][246]. За загальним уявленням, дія – це юридичний факт, який є результатом волевиявлення сторін. Юридичні дії можуть бути правомірними, тобто відповідати вимогам закону, та неправомірними, тобто не відповідати цим вимогам. До правомірних дій, як вольової поведінки, що передбачена фінансово-правовими нормами, належать юридичні (індивідуальні) акти; юридичні вчинки; правомірні дії, які скеровані на підтримку фінансових інтересів держави [62][247].

Характеризуючи фінансові правовідносини, ми визнаємо однією з їхніх особливостей те, що ці відносини, зокрема їхнє виникнення, зміна і припинення завжди пов’язані із законом чи іншим нормативно-правовим актом (ex lege). Для виникнення фінансових правовідносин не завжди достатньо видати тільки нормативно-правовий акт, оскільки в ньому містяться тільки типові ознаки для виникнення таких правовідносин.

Зазвичай, правовідносини безпосередньо виникають на підставі індивідуального нормативно-правового акта. Зокрема, головне місце серед правомірних юридичних фактів посідають акти індивідуального фінансово-правового регулювання. Юридичний (індивідуальний) акт – це правомірна дія суб’єкта фінансових правовідносин, з якою пов’язані юридичні наслідки. У загальній теорії права юридичні акти визначають як дії, які здійснюють з наміром створити юридичні наслідки. Дозволяючи різні практичні ситуації, органи держави, керуючись правовими нормами, видають правові акти, з якими пов’язано виникнення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків. Зазвичай, ці акти мають точного адресата, тому їх називають індивідуальними[203][248]. Індивідуальне фінансово-правове регулювання є видом правомірної діяльності суб’єктів фінансового права, пов’язаної з вирішенням юридично значущих питань, яким фінансово-правова норма не надала вичерпної регламентації. Воно спирається на власний розсуд суб’єктів фінансового права і здійснюється у встановленій законодавством процедурно-процесуальній формі, наслідком якої є індивідуальний фінансово-правовий акт, що конкретизує права та обов’язки учасників фінансових правовідносин.

Конституція України у ст. 92 передбачає, що порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи встановлюють винятково закони України. Проте, як вже було зазначено, виникнення фінансових правовідносин вимагає прийняття інших актів та вчинення юридично значущих дій. Бюджетні запозичення здійснюють відповідно до Бюджетного кодексу України, закону України „Про державний внутрішній борг України”, закону про Державний бюджет на відповідний рік тощо. У цьому випадку тільки закон про державний бюджет, визначаючи суму (обсяг) бюджетних запозичень, надає конкретне і чітко визначене повноваження Кабінету Міністрів, а відтак Міністерству фінансів на випуск державних цінних паперів. Проте кошти до бюджету не надійдуть, якщо не буде відповідної Постанови Уряду про випуск державних цінних паперів (наприклад, облігацій). Вважаємо, що саме таку постанову можна вважати підставою виникнення правовідносин між Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України та Національним банком з приводу здійснення бюджетного запозичення. Окрім цього, така постанова визначає коло суб’єктів відповідного виду правовідносин та усі умови здійснення позики: вартість облігацій, термін їхнього обігу, порядок розміщення та погашення тощо. Для правовідносин у сфері державного боргу, як фінансових правовідносин, що виникають у сфері фінансової діяльності держави, важливим є саме цей момент – коли відображається фіскальна функція державного боргу. Надходження встановленої суми бюджетного запозичення до бюджету є метою матеріальних правовідносин, породжених фінансово-правовим актом. Відносини, що виникають з приводу розміщення, обігу державних цінних паперів, є за своєю природою цивільно-правовими, мають договірний характер та є добровільними. Проте про рівність сторін тут не можна стверджувати, оскільки ринок державних цінних паперів координується головно Національним банком України в рамках індикативного регулювання.

Отже, передумовою виникнення фінансових правовідносин у сфері державного боргу, зокрема щодо здійснення внутрішнього бюджетного запозичення, є недостатність коштів у централізованому фонді держави, а також політична воля держави здійснити запозичення у формі державного цінного паперу на відповідну суму, відповідний термін і визначений нею відсоток (плату). Ця воля (дія) знаходить своє закріплення у Постанові Кабінету Міністрів України і реалізовується у індивідуальних фінансово-правових актах Міністерства Фінансів, Національного банку України, Державного казначейства України, Депозитарію державних цінних паперів, Комісії з цінних паперів та фондового ринку. Усі інші відносини, що виникають між власниками та держателями цінних паперів, є цивільно-правовими в силу цивільно-правової природи предмета правовідносин, що одночасно є об’єктом цивільного права, про що йшлося вище.

У контексті вивчення підстав виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері державного боргу знаходимо у нормативно-правових актах Міністерства фінансів поняття „операції з державним боргом”[647][249]. Згідно зі ст. 3 цього Положення операції з державним боргом – це дії Міністерства фінансів від імені України, які встановлюють, змінюють або припиняють правові відносини, пов’язані з державним боргом. Очевидно, з правової позиції, таке визначення не можна вважати правильним. Проте важливим є факт динаміки державного боргу (його утворення, управління, погашення, обслуговування). Йдеться про дії уповноваженого державою компетентного органу, які формують державний борг і впливають на його структуру. Зрозуміло, що такі дії мають відповідну правову форму – нормативно-правові акти. Разом з тим, зважаючи на комплексність правовідносин у сфері державного боргу, оскільки реалізація боргових відносин відбувається за допомогою цивільно-правових конструкцій (кредит, гарантія тощо), підставою виникнення правовідносин з приводу, наприклад, дострокового викупу державних цінних паперів, здійснюють шляхом укладання Міністерством фінансів угод з особами, яким належать державні цінні папери [647][250]. Проте з фінансово-правового погляду важливим є сам факт ухвалення рішення з приводу здійснення дострокового викупу державних цінних паперів, що безпосередньо впливає на стан державного боргу, є елементом управління державним боргом і має фіскальне значення. Реалізацію ж цих правовідносин, в індивідуальному порядку, реалізовують через угоди, які пропонують уповноважені органи (Міністерством фінансів) згідно з правилами, встановленими чинним законодавством.

Щодо відносин у сфері державного боргу, що виникають з приводу боргових зобов’язань на умовах правонаступництва, то підставою їхнього виникнення є винятково нормативно-правовий акт, що визначає їх як боргові зобов’язання і передбачає можливість здійснення розрахунків за такими зобов’язаннями. В Україні ці відносини передбачені, перш за все, Законом України „Про правонаступництво”, а згодом були визначені у Законі України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”. Проте ці закони лише передбачили загальні правила їхньої реалізації. Згідно з цими законодавчими актами повернення заощаджень відбувається в межах коштів Державного бюджету. Тобто, у Законі України про Державний бюджет на відповідний рік передбачено суми бюджетних асигнувань на погашення цього виду боргових зобов’язань. На його виконання приймають відповідну Постанову Кабінету Міністрів України, якою визначають механізм проведення виплат, а також необхідні умови щодо їхнього здійснення, зокрема перелік груп вкладників і черговість виплат проіндексованих грошових заощаджень, а також обсяг виплат, що здійснюються у разі смерті вкладника. Протягом 1997-2001 років постановами Кабінету Міністрів України визначали групи вкладників залежно від їхнього віку, інших обставин та обсяги бюджетних коштів, які спрямовували на виплати цим групам вкладників, в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на відповідний рік. Безумовно, виникнення таких правовідносин можливе за умови наявності відповідного рахунка та належного документа (ощадна книжка). Законодавство формулювало також низку інших підстав, що стосується віку, статусу вкладника тощо. Зокрема, до зазначених категорій зачислювали осіб, яким на 1 січня відповідного бюджетного року виповнилося 80 років і більше (1997 – 2000 рр.), інваліди війни (2000 р.), дружини (чоловіки) померлих інвалідів війни незалежно від року їхньої смерті, кавалери орденів Слави, особи, нагороджені чотирма і більше медалями „За відвагу”, Герої Соціалістичної Праці, удостоєні цього звання за працю в період Великої Вітчизняної війни (1941-1945 років (2001 р.)). У 2001 р. 6 млн грн передбачалось спрямувати вкладникам, яким станом на 1 січня 2001 р. виповнилося 90 років і більше, у межах залишку проіндексованого вкладу, але не більше 2000 грн за кожною ощадною книжкою. У цьому самому році на викуп облігацій Державної цільової безпроцентної позики 1990 р. за відповідними видами товарів передбачались виплати пенсіонерам та інвалідам. Отже, законодавство сформулювало низку необхідних умов, що можна було б вважати підставою для виникнення правовідносин. Проте Рішенням Конституційного Суду України від 10 жовтня 2001 р. №13, положення Закону України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України” в частині щодо повернення заощаджень громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, відновлених та проіндексованих згідно з цим законом в установах Ощадного банку України, залежно від „віку вкладника” та „інших обставин” визнані такими що не відповідають Конституції України. Це дає підстави стверджувати, що такі обставини, як вік і статус вкладника не можна вважати підставою виникнення правовідносин. Починаючи з 2002 р. виплати громадянам України грошових заощаджень, вкладених до 2 січня 1992 р. в установи колишнього Ощадного банку СРСР, що діяли на території України, проводяться незалежно від віку вкладника та інших обставин. Отже, підставою виникнення відповідних правовідносин є наявність коштів у Державному бюджеті на здійснення відповідних виплат, що передбачено Законом про Державний бюджет України, а відтак Постанови Кабінету Міністрів України про механізм їхньої реалізації. Індивідуальними актами виступатимуть акти ВАТ Державного Ощадного банку України, прийняті відповідно до нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, що стосуються порядку проведення розрахунків із відповідною категорією клієнтів в Ощадбанку тощо.

Ці обставини свідчать про фінансово-правову природу цих правовідносин, де відносини влади невіддільні від майнових. Зокрема, рішення про відшкодування і повернення заощаджень ґрунтується не лише на політичній волі владного суб’єкта, а й на умові наявності необхідних коштів – фінансового забезпечення механізму реалізації відповідної правової норми.

Цікавою є правова природа виникнення боргових зобов’язань за кредитами, взятими під гарантії Уряду України.

Підставою виникнення таких боргових зобов’язань є момент надання гарантії. Гарантія, як один із способів забезпечення кредиту, є цивільно-правовим інструментом, а відтак механізм правового регулювання – цивільно-правовий. Проте, як свідчить законодавча практика останніх років, у фінансових правовідносинах це є похідним, оскільки можливість надання гарантій початково передбачена у законі про державний бюджет. З фінансово-правової позиції важливо також розуміти, що факт надання гарантії ще не є підставою до здійснення виплат за борговим зобов’язанням. Необхідність виплати з’являється лише тоді, коли позичальник не розрахувався за одержаний кредит у встановлений договором термін. Власне тоді виникають відносини з приводу виплат бюджетних ресурсів на погашення кредиту, за яким держава виступила гарантом. Отже, підставою виникнення власне фінансово-правових відносин з приводу боргового зобов’язання Уряду за гарантованими ним кредитами є настання гарантійного випадку, передбаченого відповідною угодою. Можливо, це єдиний приклад, коли підставою – юридичним фактом виникнення фінансових правовідносин, що полягають у перерахуванні бюджетних коштів на рахунок кредитора, є неправомірна дія з боку позичальника. Отже, підставою виникнення цих правовідносин є настання гарантійного випадку, адже саме це призводить до змін у структурі та обсягах державного боргу, а відтак у централізованому фонді державних коштів. Факт надання гарантії не означає збільшення обсягів державного боргу й у відповідний момент не впливає на бюджет. Це є підставою для виникнення цивільно-правових відносин з приводу забезпечення і розробки механізму, безпечного для держави, у разі настання гарантійного випадку: паралельне використання інших засобів забезпечення кредиту гарантування з боку фінансово-кредитних установ, страхування тощо з метою зниження ризику для держави.

Отож, передумовою виникнення таких правовідносин є норма Закону України про Державний бюджет на відповідний рік. Проте безпосередньо підставою його виникнення є індивідуальні нормативно-правові акти, прийняті Кабінетом Міністрів України, в яких зазначено суб’єктний склад кредитних правовідносин та механізм надання (одержання) кредиту, його обслуговування, погашення та інші істотні умови.

Яскравим прикладом зміни правовідносин у сфері державного боргу є відносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням управління державним боргом. Підставою зміни цих правовідносин може бути винятково нормативно-правовий акт. Йдеться, зокрема, про реструктуризацію державного боргу. Це передбачає зміну умов здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями: зміна строків виконання зобов’язань з метою послаблення навантаження на державний бюджет у поточному році тощо. Вважаємо, що настання відповідних строків (строк погашення боргового зобов’язання) у цьому випадку не можна вважати підставою для зміни правовідносин, оскільки вони не передбачають рівності учасників, механізму гарантій, а юридична відповідальність держави за нездійснені нею розрахунки за борговими зобов’язаннями не спрацьовує автоматично. Правовою підставою зміни правовідносин, як вже було зазначено, може бути винятково нормативно-правовий акт. Наприклад, Закон України “Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України”, низка Постанов Кабінету Міністрів України про випуск конверсійних облігацій тощо.

Підставою припинення правовідносин у сфері державного боргу є факт здійснення платежів (розрахунків) за борговим зобов’язанням держави або ж акт про анулювання (списання) боргу, що має свою правову форму і супроводжується виданням індивідуального правового акта.

Можна зробити висновок і про те, що відносинам у сфері державного боргу властива ще одна характеристика імперативності: ці відносини виникають, змінюються та припиняються на підставі нормативно-правового акта, за ініціативи держави, активної вольової поведінки уповноважених владних органів, що виявляється в односторонньому встановленні Урядом основних правил поведінки у відносинах у сфері державного боргу. Договірний елемент право-вого впливу існує лише в процесі реалізації механізму відповідних правовідносин у сфері державного боргу (бюджетне запозичення, гарантії тощо). Це забезпечує ринковість державного боргу (його ліквідність), чого досягають завдяки властивостям інструментів цивільного обороту.

2.5. Державний борг як інститут фінансового права та його місце в системі національного права України

Фінансове право охоплює правові норми, що регулюють публічні фінанси. Ці норми послідовно розташовані, взаємопов’язані між собою та зумовлені метою фінансової діяльності держави, органів місцевого самоврядування та інших органів. Системоутворюючою категорією тут виступає система фінансового права. Проф. Л.К. Воронова визначає систему фінансового права, як об’єктивно зумовлену фінансовою системою внутрішню його побудову, об’єднання та розміщення фінансово-правових норм у певній послідовності [163][251]. Групування правових норм залежить від особливостей відносин, що ними регулюються, тобто має об’єктивні підстави. Група норм, що створюють фінансово-правовий інститут, наділена певною специфікою і стійкою єдністю[184][252]. У юридичній енциклопедії інститут права визначено, як групу взаємопов’язаних юридичних норм, щорегулюють окремий вид суспільних відносин. Інститут права здійснює комплексний вплив на поведінку фізичних та юридичних осіб у різних сферах суспільного життя. Як і право загалом, інститут формується об’єктивно[247][253]. Фінансово-правовий інститут є базовим елементом системи фінансового права, який відображає закономірності та специфіку цілої галузі. Це сукупність структурно відокремлених фінансово-правових норм, що утворюють цілісний комплекс, достатній для повного правового регулювання однорідної, відносно відокремленої групи фінансових відносин [442][254].

Галузь фінансового права містить комплекс норм, що становлять її предмет і забезпечують правове регулювання руху публічних фінансів. Як зазначив професор М.П. Кучерявенко, кожен з інститутів реалізує більш вузькі цілі [389][255].

Для визначення й обґрунтування єдності та самостійності інституту фінансового права у системі фінансового права необхідно довести однорідність відносин що охоплює цей інститут, а також визначити метод правового регулювання. Наголосимо, що для відносин у сфері державного боргу характерним є те, що вони виникають, змінюються і припиняються в процесі утворення, використання та розподілу централізованих грошових фондів держави. Це охоплює категорія фінансова діяльність.

Отже, фінансово-правову природу цього інституту ми відстежуємо через призму фінансової діяльності держави (органів місцевого самоврядування) – її невід’ємну складову. По суті, це єдиний фінансово-правовий інститут, який є однаково важливим і однаково стосується як проблем надходження фінансових ресурсів до бюджету, так і видатків зцентралізованого фонду грошових коштів держави (органу місцевого самоврядування). Це абсолютно виключає приналежність норм цього інституту до галузі адміністративного права та цивільного права. Навіть з огляду на те, що це вид управлінської діяльності держави, регламентація фінансової діяльності має свій особливий, самостійний предмет і метод правового регулювання. Щодо другого, то цивільне право ніколи не регулювало і не регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, оскільки їхня природа є публічною. Отже, визначаючи приналежність інституту державного боргу до системи фінансового права через призму категорії „фінансова діяльність держави” та „публічні фінанси” можна стверджувати, що відносини у сфері державного боргу охоплюють поняття та зміст фінансової діяльності держави. Оскільки думка про те, що фінансове право – це сукупність правових норм, які регулюють відносини, котрі виникають у процесі фінансової діяльності держави[256], є одностайною, то можна стверджувати: підставою визначення однорідності відносин, що виникають у сфері державного боргу та визначення його як інституту фінансового права, є приналежність цих відносин до фінансової діяльності держави.

У відносинах, що становлять зміст державного боргу та зумовлюють визначення державного боргу як самостійного правового інституту, є два основні блоки проблем. По-перше, це залучення додаткових ресурсів до централізованого фонду грошових коштів, друге – обов’язок здійснити розрахунки за борговими зобов’язаннями Уряду, що виникають у зв’язку зі здійсненням запозичень; надання гарантій; прийняття на підставі нормативно-правових актів інших боргових зобов’язань. Разом з тим, існує також проміжковий елемент, що стосується використання залучених коштів. З огляду на необхідність повернення позичкових ресурсів, необхідним є правове регулювання та закріплення принципів їхнього використання. Вважаємо, що саме фінансово-правова норма повинна визначати напрями використання позичених ресурсів в уповноважуючій, або забороняючій формі. На жаль, чинне законодавство України ще не формулює вимог щодо цільового скерування залучених коштів, хоч у Бюджетному кодексі існує правова норма згідно з якою запозичення не використовують для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги[460][257]. Це положення не конкретно передбачає напрями використання позичених ресурсів, проте свідчить, що ці кошти, надійшовши до бюджету, прирівнюються до інших доходів і є фінансовим забезпеченням виконання (реалізації) державних завдань і функцій. Про це, зокрема, писала проф. М.В. Карасьова у своїй праці про фінансові правовідносини [62][258].

Саме в такому аспекті, на нашу думку, потрібно розглядати державний борг, як інститут фінансового права. Державні запозичення є його органічною частиною. Кредит – це є метод, форма державного боргування, скерований на поповнення бюджету або ж на обслуговування боргу[259], і регулюється нормами фінансового права, а також цивільного права, в частині реалізації механізму позичкових операцій, оформлення гарантій, здійснення взаємозаліків тощо (ґрунтується на цивільно-правових засадах). Проте ці відносини є публічно-правовими. Це випливає з правового статусу держави в цих відносинах, а також форм і методів фінансової діяльності держави, в рамках якої формується, обслуговується,погашається державний борг та провадиться управління борговою діяльністю.

Специфічною особливістю інституту державного боргу є те, що у ньому реалізуються усі методи фінансової діяльності держави, зокрема у сфері мобілізації коштів до бюджету, їхнього розподілу та використання, що є характерним для предмету фінансового права. Визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а відтак виділення їх у самостійний інститут, є необхідність здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов’язаннями, незалежно від їхнього походження. Отже, щодо державних запозичень, то це складова інституту державного боргу, передумова існування державного боргу: його формування а також управління боргом. Ці відносини регулюються комплексним законодавством, де значну частину регулювання покладається на цивільно-правові норми в силу предмету правовідносин – цінних паперів, а також реалізації державою свого статусу як юридичної особи в процесі господарської діяльності. Бюджетні запозичення здійснюють відповідно до принципів кредиту, реалізуються на ринкових засадах. Це ж стосується і відносин, що виникають під час надання урядових гарантій.

Історично публічно-правовий характер відносин у сфері державного боргу є більш сталим. У радянський період інститут державного кредиту (тоді не йшлося про інститут державного боргу взагалі) юристи зараховували до предмета фінансового права, обґрунтовуючи його самостійність. Зокрема, С.Д. Ципкін зазначав, що відносини, котрі виникають під час випуску державних позик, регулюються фінансовим правом і суттєво відрізняються від відносин, що виникають під час договору позики в цивільно-правовому розумінні [145][260].

Проте сьогодні такої впевненості немає. Думки з цього приводу є різними. У деяких підручниках з фінансового права в розділі „державний кредит” або „державний борг” зазначено, що це відносини, врегульовані нормами фінансового права з приводу фінансової діяльності держави, скерованої на одержання додаткових фінансових ресурсів від фізичних та юридичних осіб, інших держав на умовах платності, строковості, поверненості і добровільності. Це відносини, що мають державно-владний характер [208][261]. З іншого боку, існує позиція щодо цивільно-правової природи інституту державного кредиту. Зокрема, проф. Карасева М.В. зазначає, що відносини з приводу бюджетних запозичень є цивільно-правовими і регулюються диспозитивним методом, оскільки будуються як дозвільні та ініціативні [62][262].

У контексті аналізу наведемо визначення теоретика Б.Н. Іванова, як найбільш компромісне: „Кредитні відносини, що виникають у всіх цих фінансових відносинах, що регулюються нормами фінансового права, можна вважати первинними, такими, з яких виникають цивільно-правові” [59][263].

Розвиток інституту державного боргу, з погляду нормативно-правового забезпечення, зумовлений складною правовою природою цих відносин, а відтак предмета та методу правового регулювання. З прийняттям Конституції України, Цивільного кодексу України, формуванням фінансових ринків та підвищенням рівня надання фінансових послуг, роль цивільного законодавства у цих відносинах зростає. Проте теоретична неузгодженість породжує проблему якості правового регулювання. Отже, проблема визначення полягає в поєднанні понять кредит і борг. Навіть у низці праць знаходимо такі формулювання „державний кредит (борг)”. Поняття державного кредиту не потребує змін. Воно є усталеним та апробованим вже десятиліттями. Загальноприйнято визначати, що державний кредит,як інститут особливої частини фінансового права, об’єднує і врегульовує однорідну групу фінансових правовідносин з приводу мобілізації тимчасово вільних грошових коштівпідприємств, банків, заощаджень населення на загальнодержавні потреби і являє собою одну з форм участі фізичних та юридичних осіб у формуванні грошового фонду країни. Відносини зазнають комплексного впливу норм конституційного, адміністративного та цивільного права. Однак фінансове право має переважне право на регулювання цього виду правовідносин, і це, перш за все, визначається специфікою об’єкта, суб’єктів, методами та формами відповідальності[447][264]. Це визначення означало тільки залучення, і ніколи не йшлося про використання позичкових коштів та механізм їхнього повернення, оскільки це предмет обслуговування та управління державним боргом; фінансовий контроль у сфері державного боргу; способи забезпечення боргових зобов’язань держави та гарантії прав кредиторів або власників боргових інструментів. Отже, визначення державного кредиту (бюджетних запозичень) не потребує доповнень, і авторська позиція з цього приводу така: відносини у сфері здійснення бюджетних запозичень є складовою інституту державного боргу, а відтак фінансового права, оскільки виникають у процесі здійснення фінансової діяльності держави. Це метод мобілізації фондів грошових коштів (добровільний). Проте добровільність не завжди повинна означати рівність і абсолютну диспозитивність. Диспозитивний метод правового регулювання тут присутній на стадії реалізації державних цінних паперів та їхнього обігу. Усі інші відносини з приводу цього є фінансово-правовими.

Державний борг – це самостійний інститут, що охоплює відносини з приводу залучення позичкових коштів до бюджету, проте елемент диспозитивності в ньому є похідним. Ці відносини виникають на підставі нормативно-правового акта і не залежать від волі кредиторів – власників державних цінних паперів. Державний борг передбачає здійснення видатків з бюджету на його обслуговування та погашення, керуючись реальними можливостями держави в імперативному порядку у відповідних правових формах. Діяльність уповноважених державних органів у сфері держаного боргу складає також один із методів розподілу фондів грошових коштів, охоплюючи формування державного боргу, що передбачає, зокрема, здійснення запозичень.

З’ясувавши комплексний правовий характер відносин, що виникають у сфері державного боргу, зокрема в частині його формування шляхом здійснення бюджетних запозичень, доведено їхнє цивільно-правове регулювання щодо операцій з державними цінни-ми паперами; реалізацію принципів кредиту, що випливає зі змісту цивільного права, та нормативно-правові акти публічних галузей права: конституційного, фінансового, адміністративного. Отже, поєднання принципів диспозитивності, децентралізації переходять у відносини, що ґрунтуються на принципах централізації влади, підпорядкування тощо.

З метою виділення та обґрунтування єдиного інституту державного боргу вважаємо слушним звернутись також до твердження С.Д. Ципкіна, котрий зазначав: “Фінансово-правовий інститут відрізняється від усієї галузі фінансового права, перш за все, обсягом предмета правового регулювання. Він регулює лише об’єктивно сформовану, відносно відокремлену частину взаємопов’язаних фінансових відносин у сфері планової акумуляції, розподілу і використання грошових коштів [145][265].

Відносини у сфері державного боргу однорідні. Головним критерієм визначення однорідності є боргове зобов’язання (необхідність або обов’язок здійснити розрахунок за борговим зобов’язанням, що виникло унаслідок здійснення запозичення або взяття державою на себе зобов’язання у відповідній (належній) правовій формі. Саме це є головним критерієм і підставою виділення галузевої приналежності відповідного інституту, тобто виділення інституту державного боргу в системі фінансового права.

Вважаємо, що інститут державного боргу становлять відносини у сфері:

Визначення однорідності відносин у сфері державного боргу випливає також із функцій цього інституту, їхньої єдності і підпорядкованості єдиній меті: фіскальній; стимулюючій; контрольній; регулятивній.

Отже, державний борг – це самостійний інститут фінансового права, що характеризується єдністю та взаємозумовленістю відносин, які становлять його.Вважаємо, що інститут державного боргу охоплює сукупність фінансових відносин, передбачених законодавчими та нормативно-правовими актами, з приводу залучення до державних централізованих та децентралізованих фондів фінансових ресурсів на засадах добровільності, платності і строковості, а також їхній розподіл та використання, що відбувається в процесі виконання акта про бюджет та інших нормативно-правових актів, договорів, угод тощо, а також відносини, що виникають під час управління та обслуговування державного боргу країни, що утворився унаслідок здійснених запозичень та інших, прийнятих на себе державою боргових зобов’язань.

Як інститут фінансового права, державний борг – це сукупність правових норм, що визначають та регулюють відносини з приводу утворення та формування державного боргу, його обслуговування, погашення та управління, з метою задоволення публічних інтересів держави та суспільства.

2.6. Правові аспекти розмежування державного та муніципального боргу Україні. Муніципальний борг у системі фінансового права

Конституційні засади фінансової самостійності органів місцевого самоврядування реалізовуються у бюджетних повноваженнях відповідних органів. Перш за все, це охоплює право органів місцевого самоврядування на власний бюджет, а відповідно на власну дохідну базу; право самостійно визначати напрями використання фондів коштів органів місцевого самоврядування тощо. Серед таких повноважень є і право органів місцевого самоврядування здійснювати запозичення, тобто залучати на договірних засадах позичкові ресурси. З теоретичного погляду,найважливішими видами місцевих фінансових ресурсів, що можуть бути додатково залучені в здійснення інвестиційних програм розвитку, є:

Правове регулювання правовідносин місцевих запозичень та муніципального боргу визначає законодавство України про місцеве самоврядування в Україні та бюджетне законодавство. Зокрема, система та гарантії місцевого самоврядування, засади організації та принципи діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, їхній правовий статус та повноваження визначаються Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні [481][267]. Коли йдеться про бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування, то саме Бюджетний кодекс України виступає як спеціальний нормативно-правовий акт і положення саме цього документа потрібно застосовувати під час регулювання бюджетних правовідносин органів місцевого самоврядування, бюджетного процесу, міжбюджетних відносин, а також у разі виникнення в правозастосовчій практиці колізії правових норм. Варто зазначити, що це питання є актуальним сьогодні, оскільки з набуттям чинності Бюджетного кодексу України виникла деяка невідповідність із законодавством про місцеве самоврядування, зокрема в частині визначення суб’єктного складу відносин у сфері місцевих запозичень та їхніх базових принципів. Власне це зумовлює і визначає актуальність дослідження проблеми правового регулювання місцевих запозичень та муніципального боргу в Україні. Отож, вважаємо доцільним проаналізувати категорію муніципального боргу через визначення низки основних понять та принципів, а саме:

Варто наголосити на ролі муніципального боргу у системі фінансового права.

Класично борг є наслідком розбіжностей між припливом доходів та фінансовими потребами. Згідно з чинним законодавством муніципальний борг виникає як результат позичання грошей у фізичних та юридичних осіб з обіцянкою повернення. Бюджетний кодекс України у п. 21 ст. 2 визначає запозичення місцевого самоврядування як операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов’язання місцевого самоврядування перед кредиторами[460][268].

За своєю структурою місцевий бюджет містить надходження і витрати на виконання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Відтак Бюджетний кодекс України в ст. 2 трактує надходження до бюджету як суму доходів та коштів, залучених унаслідок взяття боргових зобов’язань органами державної влади Автономної республіки Крим або органами місцевого самоврядування, а витрати – це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу[460][269]. Отже, законодавець обумовлює змогу залучення позичкових ресурсів (боргових зобов’язань) органами місцевого самоврядування і визначає їх як складову місцевого бюджету.

Борг, як фінансово-правову, макроекономічну категорію класифікують за типом кредитора, тобто залежно від типу власників боргових зобов’язань, а також за типом самого боргового зобов’язання, тобто засобів, які використовують для фінансування дефіциту (цінні папери, гарантії, інші зобов’язання). Відповідно до Бюджетного кодексу, борг місцевого самоврядування – загальна сума заборгованості органу місцевого самоврядування, яка охоплює усі випущені і непогашені боргові зобов’язання місцевого самоврядування, а також боргові зобов’язання, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов’язання, що виникають на підставі законодавства або договору.

Отож, в основу категорії боргу закладають принцип тимчасового залучення (позичання) органами місцевого самоврядування фінансових ресурсів з наступним їхнім поверненням та сплатою винагороди за користування ними, тобто кредитні відносини. Разом з тим, у контексті визначення проблеми правового регулювання муніципального боргу виникає й інше питання. Чи винятково суми місцевих запозичень та інших пов’язаних з ними платежів є зворотною стороною категорії “борг”? Видається, що муніципальний борг, у широкому розумінні, можна трактувати як загальну суму заборгованості органу місцевого самоврядування за борговими зобов’язаннями, що виникають унаслідок здійснення запозичень та сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі, а також суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу юридичним та фізичним особам, що визнані відповідною радою і зафіксовані у бюджеті.

Розглядаючи питання співвідношення державного і муніципального боргу в аспекті розмежування відповідальності за борговими зобов’язаннями, звертаємось до такого принципу бюджетної системи України, як принципу самостійності. Цей принцип полягає, перш за все, в тому, що Державний бюджет та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетними зобов’язаннями органів влади Автономної республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а останні не несуть відповідальності за бюджетними зобов’язаннями одне одного, а також за бюджетними зобов’язаннями держави.

Разом з цим, не можна говорити про відсутність чи недоречність державного регулювання у сфері здійснення місцевих запозичень. Об’єктивна необхідність державного регулювання місцевих позик зумовлена, перш за все, тим, що незважаючи на розмежування відповідальності державного та місцевих бюджетів, і на те що сума заборгованості органів місцевого самоврядування є їхньою власною заборгованістю, а відповідальність за своєчасний і повний розрахунок із кредиторами покладається на відповідний орган місцевого самоврядування, все ж таки суми заборгованостей органів місцевого самоврядування зачислюють до зведеного державного бюджету України. Крім того, потрібно розуміти, що існування інституту місцевих позик як джерела покриття дефіциту місцевих бюджетів без належного рівня нормативно-правової регламентації часто призводить до укладення неефективних угод між органами місцевої влади та її кредиторами, що, як свідчить світовий досвід, може навіть призвести до банкрутства міста.

Метою державного регулювання здійснення місцевих запозичень повинно бути: нагляд за законністю здійснення запозичень органами місцевого самоврядування; реєстрація випусків місцевих позик відповідними державними органами; додержання учасниками правовідносин вимог чинного законодавства; захист прав та інтересів кредиторів, визначення способів забезпечення кредиту тощо. Загалом, державне регулювання місцевих запозичень потрібно здійснювати у таких формах:

Серед головних питань, які визначають виникнення, існування, припинення відносин у сфері місцевих запозичень, а також їхні наслідки, є визначення суб’єктного складу цього виду правовідносин. Сьогодні ці моменти в чинному законодавстві, як вже зазначалось вище, є неузгодженими. Зокрема, Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” в ст. 70 визначає, що рада або, за її рішенням, інші органи місцевого самоврядування, відповідно до законодавства, можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах [481][270]. Бюджетний кодекс визначає це положення більш конкретизовано. Відповідно до ст. 16 Бюджетного кодексу, винятково Верховна Рада Автономної республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення, а щодо права органів місцевого самоврядування залучати кошти із зовнішніх джерел, то тут коло уповноважених суб’єктів ще більше звужується, оскільки згідно з кодексом зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст із кількістю населення понад 800 тис. мешканців за офіційними даними статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень. Запозичення здійснюють на визначену мету, вони стосуються лише бюджету розвитку і підлягають обов’язковому поверненню. Варто зазначити, що поряд із застосуванням терміну „запозичення”, в Бюджетному кодексі вжито поняття “позички місцевим бюджетам” (ст. 73 п. 1). Йдеться про надання фінансовими установами короткотермінових позичок для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету. Строковість тaкої позички визначають до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду [460][271]. Тобто, в основу цієї категорії покладено мету залучення кредиту і види суб’єктів: позичальника та позичкодавця. Безпосередньо позичальником у відносинах, що виникають з приводу залучення короткотермінових позичок у фінансово-кредитних установах, виступають державні органи виконавчої влади, або виконавчі органи місцевого самоврядування, а саме: місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням ради. Під час визначення суб’єктного складу принциповим положенням є те, що надання позичок з одного бюджету іншому згідно зі ст. 73 заборонено.

Дещо по-іншому потрібно розглядати суб’єкти правовідносин у сфері муніципального боргу у разі так званого умовного кредиту. Йдеться про надання гарантій (гарантування) виконання боргових зобов’язань юридичних осіб – суб’єктів господарської діяльності, які можуть надавати Рада міністрів Автономної республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної республіки Крим та міські ради в особі керівників їхніх виконавчих органів. За своїм змістом ці відносини не виникають з приводу місцевої позики, оскільки це не передбачає власне бюджетних надходжень, проте платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань, належать до платежів по боргу. Особливість цього виду відносин вимагає чіткого нормативно-правового регулювання, зокрема щодо обсягів, умов надання гарантій, галузево-професійних, ділових характеристик позикоодержувача, способу забезпечення такого кредиту тощо. З цього приводу чинним законодавством передбачено, що повноваження щодо надання гарантій надають винятково в межах, визначених у рішенні про місцевий бюджет, а граничний обсяг надання гарантій встановлюють на кожний бюджетний період. Гарантії надаються винятково на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів. За невиконання юридичними особами своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування, наданих на умовах поверненості кредитів, залучених під державні гарантії та плати за користування цими позичками, відповідно до положень Кодексу, органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості в порядку стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, охоплюючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржника. Проте законодавство не визначило механізму державного фінансового контролю за дотриманням чинного законодавства під час отримання позик та ефективністю їхнього використання. Наприклад, у 2003 р. тільки Київська міська рада здійснила під гарантії місцевого бюджету зовнішні запозичення на 150 млн дол. США, внутрішні – на суму 150 млн грн шляхом випуску цінних паперів, проте чинним законодавством не передбачений ані державний, ані муніципальний фінансовий контроль використання цих коштів[664][272].

Здійснення місцевих запозичень передбачає чітке визначення суб’єктного складу правовідносин та визначення правового статусу його учасників. Варто зазначити, що практика, зазвичай, складається так. Виконавчий орган місцевого самоврядування здійснює загальне керівництво діяльністю усіх учасників позики, представляє відповідній Раді проекти документів, що обґрунтовують необхідність і доцільність здійснення запозичення, пропонує вирішення питання забезпечення позики на сесії відповідної Ради. Здійснює реєстрацію проспекту емісії в Міністерстві фінансів (Комісії з цінних паперів і фондового ринку); акумулює і використовує відповідно до бізнес-плану і проспекту емісії позики кошти від розміщення облігацій, надає за своїм вибором учасникам позики право комерційного використання тимчасово вільних коштів позики, здійснює погашення облігацій позики, в тім числі і не у грошовій формі.

Банк – уповноважений банк з обслуговування фінансових операцій за позикою, уповноважений банк органу місцевого самоврядування з обслуговування спецрахунків позики здійснює управління коштами фонду погашення й інвестиційним фондом позики; фінансує інвестиційні проекти, що пройшли експертизу, сплачує відсотки за облігаціями позики і погашає їх за номінальною вартістю.

Генеральний агент із первинного розміщення облігацій позики проводить рекламну кампанію; організовує емісійний синдикат з поширення та розміщення облігацій позики, здійснює первинне розміщення облігацій; організовує агентську сітку з розміщення облігацій, перераховує кошти від реалізації облігацій на спецрахунки емітента, зберігає облігації позики.

Визначення функцій учасників позики регламентують і визначають у процесі переговорів між основними учасниками емісійної програми й узгодження схеми випуску позики. За результатами цих переговорів готують тексти офіційних нормативних документів та укладають відповідні договори між учасниками позики. За виконання своїх функцій генеральний агент та агенти з розміщення облігацій позики одержують комісійну винагороду, розмір якої встановлює рішення сесії. Проте принципи роботи з агентами щодо розміщення облігацій повинні бути також гнучкими, адже розмір комісійної винагороди може бути диференційований залежно від обсягу проданих облігацій.

Іншим суттєвим аспектом відносин у сфері здійснення місцевих запозичень є визначення правових передумов та механізму фінансування бюджету. Згідно з п. 38 ст. 2 Бюджетного кодексу фінансування бюджету – це надходження та витрати у зв’язку зі зміною обсягу боргу. Запозичення здійснюють з метою покриття дефіциту бюджету. Чинним законодавством України, на відміну від більшості країн світу, допускається дефіцит місцевого бюджету. Якщо у деяких іноземних державах і допускають дефіцит бюджету, то це стосується лише Державного бюджету, а дефіцит місцевого бюджету не припустимий. В Україні ж дефіцит місцевого бюджету допускається і при цьому встановлюється порядок його покриття через здійснення місцевих запозичень. Разом з тим, необхідно зазначити, що на законному рівні визначено низку обмежень щодо здійснення місцевих запозичень. Зокрема, дефіцит допустимий винятково у частині дефіциту бюджету розвитку. Необхідно також наголосити, що згідно з п. 3 ст. 72 Бюджетного кодексу затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів з дефіцитом не допускається[460][273]. Отже, ці суб’єкти місцевого самоврядування позбавлені права здійснювати місцеві запозичення. Їх здійснюють, зазвичай, шляхом випуску державних цінних паперів. Отже, муніципальні цінні папери можемо визначати як спосіб залучення фінансових ресурсів місцевими органами влади для покриття дефіциту місцевого бюджету або ж для використання на позабюджетні цілі шляхом випуску боргових цінних паперів, відповідно до рішення про місцевий бюджет.

Проведення облігаційної позики на місцях є виправданим із багатьох причин. Зокрема, загальними причинами здебільшого є:

Фахівці виділяють шість головних напрямів використання емісії облігаційних запозичень:

Без сумніву, існує низка обставин, що сприяють проведенню облігаційної позики. Зокрема, це: політична стабільність у регіоні; сформована загалом основа фінансової інфраструктури для реалізації запропонованого механізму розміщення облігаційної позики; зацікавленість керівництва території в розробленні і реалізації оригінальних і нестандартних схем залучення фінансових ресурсів; наявність налагоджених зв’язків з інвестиційними компаніями і фінансовими інститутами, котрі спроможні взяти на себе вирішення завдань, пов’язаних із випуском і розміщенням позики; практичний досвід відповідних органів з випуску цінних паперів.

Роль та значення випуску муніципальних цінних паперів полягає в:

Необхідно зазначити, що випуск облігацій муніципальної позики – це надзвичайно складна система заходів економічного, юридичного, адміністративного характеру, яка охоплює:

Перші випуски муніципальних облігацій повинні показати кредитоспроможність та надійність муніципалітету і перевірити обраний механізм управління випуском та погашенням облігацій. Для цього перші випуски доцільно використовувати для фінансування проектів, які можуть принести прибуток, достатній для їх найшвидшого погашення[394][275].

Для прикладу, муніципальні цінні папери в США випускають як для фінансування видаткової частини місцевих бюджетів, так і для здійснення конкретних інвестиційних проектів, пов’язаних із будівництвом і ремонтом об’єктів інфраструктури (доріг, мостів, водопроводів тощо), а також різноманітних соціальних об’єктів, таких як школи, лікарні, житло. Доля муніципальних паперів перевищує долю корпоративних акцій, приватні інвестори надають перевагу інвестувати тимчасово вільні кошти саме в муніципальні цінні папери, тоді як і для місцевих компаній інвестиції є завжди бажаними [89][276].

Потрібно наголосити, що існують базові принципи, яких муніципалітет повинен дотримуватись за будь-якої емісії, і дотримання яких є необхідним для того, щоб облігації користувались попитом і мали високий ступінь надійності. Ці принципи передбачають визначення обґрунтованого терміну і графіку погашення облігацій, види і структуру сплати прибутку, вибір способу продажу облігацій. Важливим аспектом емісії є забезпечення високого рівня безпеки облігацій. Для цього необхідно виявити і зарезервувати спеціальні джерела доходів для забезпечення проведення виплат за облігаціями. Муніципалітет у процесі випуску облігацій повинен користуватись точно визначеними джерелами доходів для забезпечення платежів і обмеження розміру боргу.

Закон України „Про цінні папери та фондовий ринок” передбачає можливість випуску облігацій місцевої позики органами місцевого самоврядування. Однак питання обсягів позики, її покриття та використання в Законі не визначається[462][277].

Важливим етапом у процесі вдосконалення правового регулювання відносин, що виникають у сфері реалізації муніципальних облігацій, стало затвердження Положення „Про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик” [426][278]. Згідно з цим Положенням Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку реєструє випуск таких облігацій, встановлює вимоги до типу облігацій, що емітуються, визначає особливості їхнього придбання нерезидентами. Крім того, комісія контролює випуск та обіг облігацій місцевої позики і в разі порушення емітентом умов, визначених у рішенні ради або в інформації про випуск облігацій, може вживати до них санкції, зумовлені в Законі „Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні”.

Важливим є положення про заборону місцевим радам випускати облігації для виплат за раніше здійсненими позиками. Не можна також погашати облігації і будь-якими іншими цінними паперами. При цьому максимальний розмір сумарної вартості випусків облігацій місцевої позики згідно з положенням не повинен перевищувати 30% дохідної частини бюджету емітента за минулий рік. У разі, коли головною дохідною частиною бюджету емітента є дотації та субвенції, одержані з бюджетів вищих рівнів, обсяг випуску облігацій місцевої позики узгоджують із Мінфіном України.

Цікавим для нашого дослідження є російське законодавство, зокрема Закон Російської Федерації „Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів”. Цим законом встановлено обмеження на обсяг запозичень регіональних і місцевих органів влади. Зокрема, верхня межа запозичень не повинна перевищувати 30 і 15% відповідно для суб’єкта федерації та муніципалітету – величини власних доходів на поточний фінансовий період, без урахування допомоги з бюджету вищого рівня і залучених у поточному році позичкових коштів. Зокрема, верхня межа видатків на обслуговування боргу суб’єктів федерації та муніципальних утворень не повинні перевищувати 15% загального обсягу бюджетних видатків[692][279]. Визначення законодавством межі запозичень значно підвищує надійність системи субфедеральних та місцевих запозичень, створюючи при цьому для кредиторів важливі гарантії захисту від безвідповідальності фіскальної політики запозичень.

Щодо питання обслуговування муніципального боргу, то відповідно до Бюджетного кодексу України, видатки на його обслуговування здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету, зокрема, ця сума згідно з п.4 ст. 74 не може перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується бслуговування боргу.

Позитивно, що в Бюджетному кодексі вперше на законодавчому рівні закріплено відповідальність публічних органів влади за кредитними операціями. Згідно з п.4 ст. 15 витрати на погашення зобов’язань із боргу здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету в рішенні про місцевий бюджет. Будь-який прострочений платіж карається забороною на здійснення запозичень на п’ять років [460][280]. Отож, такими актами визнаються кредитні угоди, нормативно-правові акти, як підстави виникнення, зміни чи припинення даних правовідносин. Своєрідний комплекс методів правового регулювання – імперативний (нормативно-правовий акт) і диспозитивний (кредитна угода) підтверджують особливу природу відносин у сфері публічного боргу, зокрема щодо здійснення запозичень органів місцевого самоврядування як органу публічної влади, де запозичення, як цивільно-правовий інститут, передбачають домовленість і добровільність участі сторін, а особливість статусу позичальника визначає правові передумови виникнення цих правовідносин

Керуючись наведеними положеннями, можна сформувати принципи формування та обслуговування муніципального боргу. Вважається, що ці принципи становлять дві основні групи:

Наголосимо, що відносини у сфері муніципального боргу становлять відособлену групу суспільних відносин, врегульованих правовими нормами, з приводу фінансування місцевого бюджету за рахунок позичкових коштів; використання цих коштів на визначені у рішенні про бюджет цілі; обслуговування та погашення муніципального боргу та здійснення фінансового контролю. Без сумніву, їхня реалізація відбувається за допомогою цивільно-правових методів та інститутів. Проте вважаємо, що відповідна сукупність правових норм, що регулюють відносини саме у сфері фінансування бюджету, а також обслуговування та погашення муніципального боргу, є фінансовими і так само як інститут державного боргу становлять єдиний самостійний інститут особливої частини фінансового права. Такої думки притримуються також й інші відомі українські юристи, фінансисти, зокрема проф. Л.К. Воронова та проф. М.П. Кучерявенко [63][281].

Висновки до розділу 2

Дослідження, виявлення та аналіз проблеми нормативно-правового змісту відносин у сфері державного боргу дозволили сформулювати ряд висновків. Основними з них вважаємо наступні:

Унаслідок здійсненого дослідження відстежуємо деяку неузгодженість правового регулювання боргових зобов’язань, які виникли не на підставі запозичень, проте є державною заборгованістю. Згідно з Бюджетним кодексом усі зобов’язання повинні виникати на кредитній основі. З іншого боку, Бюджетна класифікація у відповідному розділі передбачає статті, у яких визначено публічні органи та фонди, перед якими держава має борг. Дуже складним питанням у контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі здійснення її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері. Йдеться про стосунки з Росією та іншими державами за поставлені товари, надані послуги тощо. Вважаємо, що необхідно дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу. Тут важливим є суб’єктний склад та правова форма зобов’язання. Боргові зобов’язання, що виникають із міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, можуть бути зачислені до державного боргу тільки тоді, якщо таку угоду укладають від імені України, Кабінету Міністрів України, затверджують указом Президента України або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов’язання і це передбачено у нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет відповідного року.

РОЗДІЛ 3

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ ТА ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЙОГО СТАНОМ

3.1. Правові проблеми класифікації державного боргу

Однією з найважливіших проблем державного боргу в Україні є відсутність його методології[282]. Вчені-економісти вже порушували в літературі проблеми методології державного боргу[448][283]. Сьогодні, з огляду на недоліки, прогалини національного законодавства, класифікація державного боргу України – одна із найбільш принципових методологічних проблем.

Питання класифікації державного боргу, його видів, типів та внутрішньої організації потребує самостійного аналізу. Від цього залежать окремі питання управління державного боргу, його обслуговування, погашення, звітність та контроль.

За період незалежності нашої держави практика державного боргування існувала в найрізноманітніших формах: внутрішніх і зовнішніх, емісійних і неемісійних, причому, це відбувалося на тлі проблем бюджетного регулювання. Це призвело до викривлення структури державного боргу, порушення допустимих обсягів боргу, недосконалості, а подекуди й відсутності правового регулювання відносин у цій сфері. Втім, вважається, що проблема пошуку оптимальної структури державного боргу та його класифікації, особливо в сучасних умовах, є однією з основних у сфері бюджетно-фінансових відносин. На жаль, проекти закону про державний борг[702,703][284]не визначають розширеної класифікації державного боргу, зокрема внутрішнього та зовнішнього. Проте реалії життя потребують чіткості у розумінні зміступоняття державного боргу і його адекватного відображення у правових формах, оскільки кожен із елементів структури такого боргу має свої, характерні лише для нього підстави виникнення, порядок обслуговування і погашення. Тому дуже важливо, аби не відбувалось змішування понять щодо складових цієї категорії.

Проблеми державного боргу – його формування, обслуговування, погашення та управління – дуже складні, оскільки передбачають участь держави в особі уряду, Міністерства фінансів, Національного банку та фінансових інститутів не лише у відносинах з приводу залучення позичкових коштів до бюджету, але й управління боргом; розвиток грошового, банківського, фондового та інших ринків; інвестиційний клімат; податкове регулювання тощо.

Фактично, можна вважати, що державний борг охоплює фінансові зобов’язання уряду, які повинні задовольнятись за рахунок коштів публічних фондів. Це зобов’язання держави, що виникають унаслідок запозичень; із наданих державою гарантій по зобов’язаннях третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; зобов’язань, що виникли на умовах правонаступництва; сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі; суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу юридичним та фізичним особам тощо. Проте це надто різнорідні категорії. Спільною ознакою для них є потреба здійснення виплат або повернення коштів з державного бюджету, проте інші ознаки і принципи не завжди збігаються. На жаль, законодавчої вимоги щодо щорічного затвердження Верховною Радою України структури державного внутрішнього боргу не дотримано[467][285]. Такий Закон було ухвалено лише один раз у 1997 році[469][286]. Очевидно, що сьогодні структура державного боргу є іншою і, напевно, не варто орієнтуватися на зазначений закон. Але проблема є значно глибшою і полягає у визначенні інституту державного боргу та його методології. Тому, керуючись висновками попередніх розділів, спробуємо за допомогою єдиних, характерних підстав, ознак, критеріїв визначити класифікацію державного боргу і доповнити висновки щодо поняття державного боргу та його змісту як інституту фінансового права.

Щоб з’ясувати предмет дослідження нашого питання – зміст класифікації та структури державного боргу – потрібно визначити понятійно-категоріальний апарат загальних системоутворюючих категорій. Термін класифікація походить від лат. classic – розряд і facere – робити. Класифікувати означає розподіляти будь-які об’єкти за класами, відділами, групами залежно від їх загальних ознак. Класифікація – це „взаємопідлеглість” понять (класів, об’єктів, явищ) у будь-якій галузі знань, складена з урахуванням загальних ознак об’єктів і закономірних зв’язків між ними. Класифікація дає змогу орієнтуватися у багатоманітності об’єктів і є джерелом знань про них [302][287]. Великий тлумачний словник української мови визначає поняття „класифікація” як систему розподілу предметів, явищ або понять на класи, групи за спільними ознаками, властивостями[303][288].

Структура (від лат. Structura) – взаєморозташування і зв’язок складових частин чого-небудь, будова [302][289]. Інші джерела дають схожі визначення, зокрема структура – це взаєморозміщення та взаємозв’язок складових частин цілого; будова, або устрій чи організація чого-небудь [303][290].

Отже бачимо, що структура і класифікація – це неоднакові категорії. Зокрема, класифікація передбачає наявність спільних для окремих елементів критеріїв, тоді як структура – цілісну єдність і взаємозв’язок чи взаємозумовленість складових частин (елементів) між собою.

Зазвичай, боргові зобов’язання не залежать один від одного, проте їх об’єднує в цілісність, що має свою структуру, відповідний період часу, на який розраховується державний борг (в межах граничного обсягу із визначенням вартості усіх боргових зобов’язань), а відтак здійснюються усі операції з приводу погашення, обслуговування, а також управління державним боргом. Структурі, на відміну від класифікації, властива динаміка, оскільки постійно змінюється в результаті виникнення нових та погашення старих зобов’язань. Своєю чергою, структура вибудовується за відповідними критеріями, визначеними у класифікації державного боргу. Отже, спробуємо з’ясувати проблему визначення спільних ознак для різних видів боргових зобов’язань, що дасть змогу класифікувати їх у відповідні групи (розряди) з метою визначення структури державного боргу та його обсягів.

Борг складається із певних чітко передбачених чинним законодавством боргових зобов’язань. Вони можуть бути різними залежно від підстав виникнення і порядку обслуговування, або ж вирізнятись єдиною підставою, наприклад виключно на основі здійсненого запозичення. Загалом же, боргові зобов’язання мають різні форми і змінюються щороку.

Чинне законодавство України визначає Бюджетну класифікацію, складовою частиною якої є класифікація фінансування бюджету та класифікація боргу. Відповідно до п.3 ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджетна класифікація – це єдине систематизоване згрупування доходів, видатків (у тім числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів [460][291]. І класифікація фінансування бюджету, і класифікація боргу мають спільні критерії групування відповідних елементів, а саме: тип кредитора та тип боргового зобов’язання. Класифікація фінансування бюджету полягає у згрупувані фінансових ресурсів з метою покриття дефіциту бюджету, а також конкретизації напрямів використання коштів, що накопичились унаслідок профіциту бюджету. Класифікація боргу систематизує (охоплює та диференціює) інформацію про усі боргові зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування. У цих визначеннях Бюджетний кодекс визначає класифікацію боргу та фінансування бюджету для усіх бюджетів (ланок бюджетної системи України).

Єдиною відмінністю, яка ґрунтується на нормах чинного законодавства щодо „класифікації” та „структури” державного боргу, є те, що класифікація – це затверджений у нормативно-правовому акті порядок групування боргових зобов’язань держави за типом кредитора та за типом боргового зобов’язання, що має невизначений період часу свого застосування. Зважаючи на те, що законодавство, зокрема Закон України „Про державний внутрішній борг України”, зобов’язує Верховну Раду до щорічного затвердження структури державного внутрішнього боргу на відповідний рік, а також той факт, що у 1997 р. такий Закон було ухвалено[469][292], можемо стверджувати, що структура державного боргу має тимчасовий характер – один фінансовий рік (бюджетний період). Структуру державного боргу створюють відповідно до класифікації державного боргу, визначеній у Бюджетній класифікації[637][293].

Для визначення складу державного боргу важливим є момент щодо того, які види боргових зобов’язань стануть складовою державного боргу. Варто розуміти і розрізняти поняття, які передбачають необхідність здійснення окремих платежів за рахунок бюджетних коштів, проте за низкою ознак і критеріїв не належать до державного боргу (наприклад, заборгованість із заробітної плати). Постає питання типологізації та класифікації державного боргу за критеріями, які б дали змогу відсіяти невластивий для структури державного боргу та його змісту елемент чи складову. Кінцевим підсумком досліджень має стати визначення особливостей правової природи різного виду боргових зобов’язань держави та іншої заборгованості, а також з’ясування їх причин, наслідків, а ймовірно – обґрунтування їх неможливості.

Важливо, що боргові інструменти є одночасно фінансовими ресурсами, що акумулюються державою на покриття бюджетного дефіциту чи на досягнення інших цілей та виражають боргове зобов’язання держави. Яскравим тут є принцип цільовості, навіть функціональності залучених коштів. Це також свідчить і про функціональність видатків, які потрібно здійснити у випадку погашення боргового зобов’язання. Характерною ознакою державного боргу є його ринковість та ліквідність. Насамперед, боргові зобов’язання повинні бути ринковими, тобто мати свою вартість і функціонувати на ринку цінних паперів. Це також є показником самоокупності зроблених запозичень, їх надійності та гарантованості. Отже, боргові зобов’язання України умовно можна поділити на боргові зобов’язання двох видів: ринкові та неринкові.

Ринкові боргові зобов’язання, що існують у формі державних цінних паперів поділяють на: облігації внутрішньої державної позики; облігації зовнішньої державної позики; казначейські векселі та інші, тобто боргові зобов’язання держави, виражені у вигляді фінансування. Це найпоширеніший тип державних боргових зобов’язань – ринкові цінні папери, що можуть вільно функціонувати і перепродаватись іншим суб’єктам після первинного розміщення. Вони ліквідні і мають відповідний кредитний рейтинг. Ринковість державного боргу загалом охоплює наявність потужних у фінансовому відношенні національних інвесторів (інституційних, індивідуальних), високий рівень розвитку внутрішнього фінансового ринку, інфраструктура якого дає підстави здійснювати масштабні запозичення на внутрішньому фінансовому ринку у вигляді бюджетних запозичень, статус держави на міжнародному ринку тощо. Ці обставини, а також лібералізація економіки загалом, привертають увагу до внутрішніх та іноземних інвесторів розміщення капіталу в державні цінні папери. Кінцевими інвесторами можуть бути також приватні особи, однак їхня участь на ринку державних цінних паперів є опосередкованою, тобто через фінансові та фінансово-кредитні установи – банки, страхові компанії, трастові компанії, кредитні спілки, інвестиційні фонди тощо. Проте проблему становлять неринкові боргові зобов’язання. Йдеться про боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва щодо вкладів в установах Ощадного банку УРСР, реструктуризовану заборгованість перед банківською системою та НБУ та ін.

Однією з центральних проблем та основоположним питанням класифікації державного боргу є його поділ на два основні види: зовнішній і внутрішній. З правової точки зору, важливо віднайти з’ясування єдиного критерію розмежування боргових зобов’язань та співвіднести їх із внутрішнім чи зовнішнім боргом. Адже існують відмінності у кожній стадії здійснення запозичення, починаючи від домовленості про запозичення аж до моменту його погашення. Крім цього, кожен із цих критеріїв передбачає особливу правову форму реалізації боргового зобов’язання, його обліку, звітності, контролю; існують свої особливості у визначенні правового статусу учасників відносин у зовнішніх та внутрішніх боргових зобов’язаннях тощо. Критерієм віднесення боргу до „зовнішнього” може бути джерело надходження коштів, валюта чи суб’єкт. В Україні поки що єдиного критерію законодавством не визначено. З цього приводу є різні погляди. Вивчаючи тенденції розвитку українського законодавства, очевидною є певна невизначеність нормотворця щодо визначення зовнішнього державного боргу. Наприклад, Проект Закону України „Про Державний борг України” № 1229 передбачає, що державний внутрішній борг – частина державного боргу, яка підлягає сплаті у гривні, а державний зовнішній борг – частина державного боргу, яка підлягає сплаті в іноземній валюті. Тобто закладено критерій класифікації за видом валюти здійснення запозичення і розрахунку [702][294]. Інший проект закону „Про Державний борг України” (1229-1) визначає це питання по-іншому. Цей проект визначає, що державний внутрішній борг– частина державного боргу, що підлягає сплаті національним кредиторам (резидентам України) за строковими внутрішніми борговими інструментами та умовними борговими зобов’язаннями держави.Державний зовнішній борг – частина державного боргу, що підлягає сплаті іноземним кредиторам (нерезидентам України) за строковими зовнішніми борговими інструментами та умовними борговими зобов’язаннями держави[703][295]. Тобто принциповим моментом є суб’єкт надання позики, а критерієм – ознака резидентства такого суб’єкта.

Вивчаючи і аналізуючи ринок державних цінних паперів за період 1996–2000 рр., бачимо, що законодавча невизначеність у статусі боргових зобов’язань Уряду була одним із чинників, що ускладнювало порядок здійснення розрахунків із кредиторами держави – нерезидентами. Іншим проблемним питанням, що стосується визначення змісту та структури державного зовнішнього боргу, є види боргових зобов’язань, за якими боржником виступає держава в особі уряду.

На тлі законодавчої неврегульованості державного зовнішнього боргу в Україні скористаємось міжнародно-правовим тлумаченням та формулюванням дефініції державного зовнішнього боргу.

Над розробкою стандартів державного зовнішнього боргу працювала низка відповідних департаментів та відділів Міжнародного валютного фонду. Ще 1998 р., постало питання про введення окремої категорії даних для зовнішнього боргу разом з даними щодо трьох головних компонентів (суб’єктів) – центрального Уряду, центрального банку і банків, а також для державних нефінансових асоціацій (корпорацій) і для приватного сектора – з подальшим поділом[697][296].

Зазначимо, що питання включення зобов’язань приватного сектора спричинило дискусії. Проте з часом потреба у покращенні даних із зовнішнього боргу зросла і 26 вересня 1999 р. було створено універсальний (комплексний, всеохопний) показник уразли-вості боргової політики, у тім числі боргову систему (структуру) публічних і приватних секторів. Отож, дві головні пропозиції для кращого тлумачення даних із зовнішнього боргу були розпочаті 1998 р. одночасно з роботою такої програми, як Inter-Agency Task Force on Finance Statistics (TFFS). Починаючи з березня 1999 р., нова серія квартальних показників статистик зовнішнього боргу по-ширилась на 176 країн за допомогою Bank for International Settlements (BIS), Фондів, Організацій економічної співпраці і розвитку (ОЕСР) і Світового банку. Від початку було зрозуміло, що дані, які зазвичай походять від кредитора і ринкових інформаційних джерел, не забезпечать повністю цілісної і послідовної, обґрунтованої і адекватної межі для суми зовнішнього зобов’язання країн. Наприклад, вони не покривають великих елементів комерційного кредиту, борги, які підлягають поверненню іноземним інвесторам, депозити нерезидентів, які утримують у державних фінансових установах, розміщення цінних паперів, так само, як випущені державою гарантії боргових цінних паперів, наявних у нерезидентів.

Об’єднання статистик BIS-IMF-OESD (ОЕСР), Світового банку, вперше вносили пропозиції щодо найбільш адекватних і своєчасних даних із зовнішнього боргу, зокрема в Україні. Завданням було поліпшення даних зовнішнього боргу, що походять від національних джерел дебітора (боржника). Як засвідчує практика, національні статистичні пріоритети часто відрізняються від міжнаціональних.

Під час розроблення міжнародних стандартів, однією із найбільш принципових і дискусійних проблем було, власне, обрання критерію класифікації – секторального чи функціонального. За результатами анкетування з питань зовнішнього боргу 58% опитаних віддали перевагу секторальному (галузевому) поданню зовнішнього боргу, і лише 12% – функціональному. Всі інші країни утримались, аргументуючи це тим, що їх системи компіляції боргу могли б генерувати дані для обох класифікацій (секторального і функціонального), або поширювати дані цими двома способами одночасно. Отож, упорядники дійшли висновку, що дані із зовнішнього боргу мають бути подані по галузях – секторально. Так зване секторальне уявлення зовнішнього боргу одержало перевагу над функціональним (прямі інвестиції, капітал у цінних паперах, портфельний капітал), про що зазначається в Балансі керівництва платежів. У процесі роботи над формулюванням стандартів упорядники виявили низку труднощів у заповненні комплексної статистики із зовнішнього боргу: забезпеченість зовнішніх зобов’язань у приватному секторі, вимірювання короткострокового комерційного кредиту, визнання резиденства (місця перебування) утримувачів (власників) внутрішньодержавних боргових цінних паперів, реєстр угод (контрактів) та ін.

Відповідно до Статистики зовнішнього боргу, підготовленої згідно з концепцією і методологією Статистики зовнішнього боргу: Провідник для компіляторів та споживачів (2003) [698][297] і баланс керівництва платежів Міжнародного валютного фонду (IMF 1993) [699][298], статистичні дані із зовнішнього боргу України поширюються в мільйонах американських доларів.

Граничні зобов’язання країни перед нерезидентами до кінця звітного періоду (кварталу) поділяють:

Отже, сумарна статистика зовнішнього боргу охоплює всі економічні сектори країни.

Операції резидентів України із нерезидентами належать до положення про зовнішній борг.

Специфіка категорії державного зовнішнього боргу полягає також і в особливому колі користувачів цією інформацією. Відтак, мова має йти про певні засади (критерії) повноти та адекватності відповідних даних. Зокрема це:

Підсумовуючи питання зовнішнього державного боргу, зазначимо таке. Країна повинна бути здатною адекватно оцінювати свої зовнішні уразливі чинники для погашення заборгованостей із зовнішніх зобов’язань для того, щоб ідентифікувати борги, особливо ті, які мають бути сплачені у короткий термін. Така інформація є необхідною також кредиторам для впровадження контролю за іноземними зобов’язаннями країн.Проте важливо наголосити на принциповій відмінності між поняттям державного зовнішнього боргу та, наприклад, заборгованості перед нерезидентами чи сумарної зовнішньої заборгованості. Проблема правового регулювання державного боргу загалом має своїм розв’язком, у відповідній частині, чітке визначення особи боржника. Якщо йдеться про державний борг, то, як уже було зазначено, таким суб’єктом є Уряд. Якщо кредити одержували треті особи під гарантії Уряду, то гіпотетично Уряд може опинитися в ролі боржника і відповідати за надані гарантії. Це охоплюється категорією державний зовнішній борг. Якщо ж ми говоримо про заборгованість перед нерезидентами у широкому розумінні, коли боржник – недержавний суб’єкт, то принциповою є мета залучення таких коштів і їх вплив на економіку та фінансову стабільність держави. Для визначення цього впливу і можливостей його коригування варто застосовувати розроблену світовою громадськістю класифікацію зовнішніх боргових зобов’язань і, можливо, визначати її як класифікацію публічного зовнішнього боргу.

Вважаємо, що визначальним критерієм поділу державного боргу на внутрішній і зовнішній повинен бути принцип резидентства. Щодо грошового вираження внутрішнього державного боргу, то він може бути і в національній грошовій одиниці, і в іноземній. Правовим розв’язком цього питання є однозначне визначення обраного критерію в законі України „Про державний борг”. Водночас вважаємо за доцільне закріпити практику визначення у нормативно-правовому акті про випуск відповідних цінних паперів, вказівки на приналежність такого зобов’язання і його статус, відповідно до Закону України про Державний бюджет, Закону про структуру державного боргу, а також висновків Міністерства фінансів (Департаменту Державного боргу), НБУ та інших фінансових органів.

Отже, в основу визначення державного зовнішнього боргу покладено обов’язок Уряду здійснити виплату боргового зобов’язання перед іноземним суб’єктом. Таке зобов’язання виникає: унаслідок здійснення запозичення; в результаті міжнародно-правової угоди (договору) коли уряд бере на себе зобов’язання гаранта погашення боргового зобов’язання третьої особи незалежно від форми її власності чи виду діяльності, у належній правовій формі в передбачених законом випадках.

У розвинутих країнах основну частинудержавного боргу становить внутрішній борг. Згідно із Законом України „Про державний внутрішній борг України”, до складу державного внутрішнього боргу України входять позичання Уряду України і позичання, здійснені у разі безумовної гарантії Уряду, з метою забезпечення фінансування загальнодержавних програм. Державний внутрішній борг України складається із заборгованості минулих років та заборгованості, що знову виникає із боргових зобов’язань Уряду.

До боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом, а також одержані ним кредити.

До складу боргових зобов’язань Уряду належить також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, яку взяла на себе Україна.

Сьогодні дуже важливою є проблема визначення адекватної структури власне внутрішнього державного боргу, оскільки на початку 90-х років більша частина бюджетного дефіциту була покрита за рахунок кредитів центрального банку, тобто неринковими методами.

Науковці і практики схиляються сьогодні до думки, що державна заборгованість – поняття значно ширше ніж державний борг. Зокрема, у науково-практичному коментарі Бюджетного кодексу визначено, що борг становить лише одну з частин державної заборгованості. На думку професора М.П. Кучерявенка, заборгованість держави можна розглядати як сукупність трьох складових:

Вважаємо, що напідставах утворення потрібно розмежовувати поняття боргових зобов’язань уряду, що виникли в результаті:

З урахуванням різних підстав виникнення боргових зобов’язань, різнорідної природи джерел покриття бюджетного дефіциту (емісійних і неемісійних), з метою адекватного визначення складу внутрішнього державного боргу цікавими є висновки російського вченого економіста М.А. Лауфера. Учений пропонує неточну класифікацію внутрішнього державного боргу. На його думку, склад внутрішнього державного боргу варто розділити на декілька основних підвидів, що відображають економічний зміст відповідних статей державного боргу:

На нашу думку, з таким визначенням можна погодитись. Незважаючи на деяку різнорідність елементів, спільними для усіх критеріями є необхідність ведення розрахунку за рахунок публічних фондів держави, а саме бюджету та визнання такої заборгованості у нормативно-правових актах держави.

Економісти загальний обсяг внутрішньої заборгованості держави класифікують так:

Монетизований борг фіксують у балансах банків і тому аналіз його динаміки не спричинює особливих ускладнень. Значно складніше спостерігати динаміку немонетизованого боргу, особливо боргові стосунки держави та реального сектора економіки[17][304].

У Порядку відображення операцій, пов’язаних з державним боргом, у разі планування та виконання державного бюджету, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2004 № 42, визначено, що державні боргові зобов’язання розподіляють

Проте такої класифікації боргових зобов’язань законодавчими актами не передбачено. Тому надання Міністерством фінансів України інформації про Державний борг України за ознакою умовності якщо не суперечить чинному законодавству, то не дуже з ним узгоджується, зокрема з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до Спеціального стандарту поширення даних із державного боргу, розробленого Міжнародним валютним фондом, що забезпечується зокрема і Українською державою, виділяють певні компоненти та категорії даних, що своїм змістом визначають також класифікацію державного боргу [694][306]. Одиницею виміру даних є гривня. Компонентами державного та гарантованого державою боргу тут є:

Державний та гарантований державою внутрішній борг:

Державний та гарантований державою зовнішній борг.

Вищевикладена характеристика боргових зобов’язань держави дає змогу запропонувати розширену класифікацію державних боргових зобов’язань за такими критеріями:

Вважаємо, що така класифікація державного боргу більш системно відображає боргове становище держави; допомагає у чіткому визначенні структури державного боргу та його обсягів; відображає специфіку різних видів боргових зобов’язань та їх співвідношення у загальній структурі боргу; допомагає у формуванні боргової стратегії держави тощо.

Своєю чергою, ринкові боргові зобов’язання класифікують так:

Внутрішні боргові інструменти:

Зовнішні боргові інструменти класифікують:

Для українського законодавства сьогодні вкрай актуально передбачати види і типи боргових зобов’язань уряду. На жаль, сьогодні це незаповнена прогалина, оскільки законодавче визначення наявне лише щодо внутрішнього державного боргу.

Треба сказати, що російський законодавець визначив у Бюджетному кодексі, що до боргових зобов’язань Російської Федерації відносять суми:

Відповідно до Кодексу і боргові зобов’язання РФ, і борг її суб’єктів, мають максимальний термін – 30 років [689][307].

Незважаючи на статичність критеріїв класифікації, що мають бути визначені у законодавчому порядку, визначення щорічної постатейної структури державного боргу повинно бути обов’язком Міністерства фінансів з подальшим затвердженням Верховною Радою України. Загалом же система класифікації (критерії), а також порядок утворення державного боргу і критерії віднесення боргових зобов’язань до державного боргу механізми його управління, погашення повинно бути врегульовано спеціальним законом про державний борг.

Очевидною тут також постає проблема бухгалтерського обліку бюджетних фондів, перехід на міжнародні бухгалтерські стандарти та вдосконалення бюджетних механізмів. Зазначимо, що проблема реєстру та обліку державного боргу теж повинні знайти своє визначення і розв’язання у законі про державний борг. Принагідно зазначимо також, що паралельно метою бюджетно-правового регулювання є абсолютна відсутність будь-якої бюджетної заборгованості. Таку заборгованість не бажано відносити до державного боргу, адже немає ринкових механізмів щодо погашення таких зобов’язань, а імперативні методи акумуляції коштів для цієї мети будуть неправовими.

3.2. Управління державним боргом: фінансово-правові аспекти

3.2.1. Зміст управління державним боргом.

Дефіцитне фінансування можна вважати одним з інструментів державного регулювання[444][308]. Категорію „управління державним боргом”, відповідно, теж можна розглядати через призму реалізації спеціальної компетенції органами державної влади та управління у сфері фінансів.

Зазначимо, що проблема управління державним боргом є актуальною, причому її актуальність невипадкова, так само, як і не нова. Ще Адам Сміт у своїй праці писав: „коли державний борг акумулюється до відповідного рівня, то надзвичайно рідко, думаю лише в поодиноких випадках, він чесно і повністю погашається. Звільнення державних надходжень, якщо воно колись і відбувається, то завжди за рахунок банкрутства – іноді відкрито визнаним, але завжди реальним, а часто фіктивною оплатою”. Напевно це коротко і дуже стисло показує проблему управління державним боргом. Спроможність обслуговувати державний борг, спроможність його погасити, за необхідності реструктурувати – це ключова проблема цього виду відносин.

Значні розміри і швидкі темпи зростання державного боргу в багатьох, якщо не у всіх розвинутих країнах, поставили проблему вироблення методів і підходів щодо регулювання державного боргу з урахуванням тих позитивів та негативів на фінансово-економічну ситуацію, які несе за собою практика державного боргування. З одного боку, державний борг є своєрідним стимулюючим засобом для розвитку економіки країни, зокрема грошового обігу, динаміки і темпів економічного зростання, запобігання інфляції, підвищення рівня споживання, обсягів інвестицій і заощаджень. З іншого боку, вибір неефективних інструментів та форм фінансування дефіцитів бюджету, нераціональне використання коштів, одержаних від державних запозичень, неадекватна політика у сфері управління внутрішнім боргом в сукупності з проведенням необґрунтованої грошово-кредитної політики, можуть призвести до негативних наслідків для економічного розвитку країни [458][309].

Про управління державним боргом почали говорити порівняно нещодавно. Проте вже є низка визначень цього поняття, запропонованих вченими економістами, що дає змогу виробити найоптимальнішу конструкцію у контексті необхідності правового регулювання в Україні.

У зарубіжній економічній літературі управління державним боргом трактують як регулювання структури державних боргових зобов’язань при заданому сукупному обсязі заборгованості. Зокрема Е. Ролф визначає, що управління державним боргом – це дії уповноважених на те органів – центрального банку держави або казначейства, скеровані на зміну кількості і видів цінних паперів в обігу.

У фундаментальній праці А. Сміта, в якій висвітлено проблеми державного боргу, управління визначається як всі дії уряду, зокрема центрального банку і державного казначейства, що впливають на структуру державного боргу. При цьому визначення обсягів емісії нових цінних паперів для покриття дефіциту чи обсягу зобов’язань, що повинні бути викуплені державою в умовах бюджетного профіциту не належать до функцій управління державним боргом [290][310].

У російській економічній літературі, наприклад за визначенням Б.Г. Болдирєва, управління державним боргом – це сукупність дій держави, пов’язаних із вивченням кон’юнктури на ринку позичкових капіталів, випуском нових позик і виробленням умов випуску, з виплатою відсотків за уже випущеними позиками, проведенням конверсій і консолідацій позик, встановленням курсу облігацій на грошовому ринку, проведенням заходів з визначення процентних ставок із державного кредиту. До управління державним боргом автор відносить також заходи держави з погашення раніше випущених позик, термін дії яких уже закінчився[132][311]. Так само зміст управління державним боргом визначає і М.А. Лауфер[448][312].

У книзі „Фінанси” за редакцією В.М. Родіонової управління державним боргом пояснюють як сукупність заходів держави з виплати доходів кредиторам і погашення позик, зміни умов уже випущених позик, визначення умов і випуск нових цінних паперів [130][313].

Д.Л. Головачев розглядає категорію управління державним боргом у вузькому та широкому розумінні. У широкому розумінні управління державним боргом – це формування одного з напрямів економічної політики держави, пов’язаної з її діяльністю в якості позичальника або гаранта. На думку Д.Л. Головачова, це прерогатива органів законодавчої влади або уряду і полягає вона у такому:

А.М. Русяйкіна ще додає визначення законодавчих основ регулювання відносин, що виникають у процесі формування боргу; розміщення, обслуговування і погашення державного боргу [113][314].

У вузькому розумінні управління державним боргом – це сукупність заходів, пов’язаних із випуском та розміщенням урядових боргових зобов’язань, обслуговуванням, погашенням і рефінансуванням державного боргу, контролю за його станом, а також регулюванням ринку державних цінних паперів. Здійснення усіх цих заходів вимагає від держави системного підходу та визначає багатоплановий характер регулювання державної заборгованості.

Управління державним боргом здійснюється на правовому, інституційному, функціональному, технічному та економічному рівнях, залежно від того, що є об’єктом регулювання. Від методів та результатів такого регулювання залежить чи буде державний борг тягарем, чи стимулом для економічного розвитку [444][315].

Д.Л. Головачов також визначив функціональні елементи в процесі управління державним боргом: безпосереднє управління, обслуговування і контроль[444][316].

Використання державної заборгованості в механізмі державного регулювання економіки зумовлює необхідність постійної уваги з боку уряду до проблеми регулювання державного боргу, відтак потребує формування визначеної стратегії управління ним відповідно до бюджетної та монетарної стратегії загалом. Уміння розпоряджатися державним боргом – це складний аспект державного управління і економічної політики, оскільки передбачає спільну роботу кількох інститутів, що відповідають за конкретно визначені функціональні та інші елементи. Від ефективності управління залежатиме чи буде державний борг перешкодою, чи стимулом для економічного розвитку країни. Управління державним боргом може здійснюватись найрізноманітнішими способами залежно від того, що виступає об’єктом, метою та завданням. Загалом можна виділити кілька груп методів управління. Умовно класифікуємо їх як: прямі методи – засоби впливу через законодавство, визначення технічних характеристик боргових зобов’язань (доходність, термін обігу); опосередковані методи – через вплив на макро- і мікроекономічні важелі, операції на ринку тощо [113][317].

Дуже часто використання тих чи інших методів управління заборгованістю в країнах постсоціалістичного табору не завжди було скероване на вирішення комплексного завдання соціально-економічного розвитку, а виключно на вирішення поточних проблем у сфері державних фінансів. На жаль, навіть запозичення на ринку державних цінних паперів не лише не забезпечили соціально-економічного розвитку країни, а навіть стали чинникам дестабілізації всіх секторів фінансового ринку.

Учені розглядають питання цілей управління державним боргом і є розходження думок з цього приводу. Наприклад, А. Кірєєв вважає, що управління боргом має забезпечити підтримку його рівня та структури, щоб це не відбивалось негативно на темпах економічного росту у довгостроковій перспективі [238][318]. А. Вавілов та Г. Трофімов розглядають проблему управління державним боргом з погляду реалізації стратегії максимізації суспільного добробуту через мінімізацію витрат на його обслуговування [354][319].

Вивчення та ознайомлення з міжнародними рекомендаціями дає підстави стверджувати, що у більшості держав органи управління державним боргом переслідують цілі, які стосуються ко-роткострокових та довгострокових проблем, визначених урядовими органами. Цілями державного боргу (боргового фінансування), відповідно до міжнародних документів, можна вважати такі:[695][320]

Досягнення ліквідності казни.Головним завданням компе-тентного органу з управління боргом є досягнення ліквідності казни. Це означає не лише гарантування обґрунтованого планування строків оплати державного боргу, а й забезпечення наявності необхідного капіталу з метою оплати урядом короткострокових зобов’язань, не застосовуючи емісію грошей. Наступні цілі є вторинними по відношенню до цієї.

Підтримання балансу між витратами та стабільністю, беручи до уваги ризики, пов’язані з найнижчими витратами. Через те що боргові зобов’язання з довшим терміном до сплати мають більший попит, досягнути найнижчої вартості можна, головно, беручи зобов’язання з коротшими строками сплати. Але це зумовлює підвищені ризики. Чим коротший термін оплати державного боргу, тим вразливіший державний борг до коливань у рівнях інфляції, попиту та грошового обігу.

Розвиток та забезпечення ефективно функціонуючого внутрішнього фінансового ринку.У державах з внутрішнім кредитним ринком, де уряд є головним позичальником, гарантування чесності та прозорості торговельних правил та правил кредитування є основним завданням для заохочення і інвесторів, і позичальників користуватися цим ринком.

Цілі державного боргу зумовлюють стратегії боргової політики держави. Властиво, вони прямо з ними пов’язані.

У Посланні Президента „Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002–2011 роки” зазначено, що вирішального значення набуває дотримання принципу бездефіцитності державного бюджету, необхідність вироблення узгодженої стратегії держави в питаннях зовнішніх запозичень; потреба законодавчої заборони використання таких запозичень для фінансування поточних бюджетних витрат; перебудова відносин з Міжнародним валютним фондом, обмеження їх лише консультативними угодами. У цьому Посланні знову наголошено на важливості забезпечення максимальної прозорості сфери управління державним боргом, утвердження механізмів, які б унеможливлювали її криміналізацію [537][321].

Згідно з міжнародними стандартами стратегії мають бути визначені з урахуванням бажаних характеристик обсягу державного боргу, таких як[695][322]:

Пропорція між фіксованим та несталим боргом.Фіксований борг – це будь-який товарний борг, строки платежу або переоцінки якого спливають через, більш ніж 12 місяців. Причиною для того, щоб переходити до збільшення у цій пропорції обсягів фіксованого боргу, є забезпечення стабільності коштів для обслуговування довгострокового державного боргу.

Середні строки виконання зобов’язань.Переваги збільшення обсягів фіксованого боргу залежать від сфери стабільності витрат, яка забезпечується довгостроковим боргом. Чим довший строк виконання, тим вищий рівень стабільності. Але підвищена стабільність може зумовити збільшення витрат. Управителям боргу повинна бути надана можливість вибору між витратами та стабільністю, беручи до уваги підвищений ризик, пов’язаний із запозиченнями з коротшими термінами оплати.

Необхідність визначення строків сплати.Однією із цілей уряду може бути підтримання нормального функціонування внутрішнього фінансового ринку. Якщо уряд буде найбільшим одноосібним позичальником, то йому потрібно буде врахувати, чи він видав достатню кількість гарантій з різними термінами виконання для підтримання ефективного боргового ринку.

Співвідношення внутрішнього та іноземного валютного боргу.Беручи до уваги існування внутрішнього фінансового ринку для обслуговування державного боргу, є дві причини для здійснення запозичень в іноземній валюті: зниження витрат та збереження її резерву як частини державної політики у сфері обміну такої валюти. Але із запозиченнями в іноземній валюті пов’язані певні ризики, які потрібно вивчати і порівнювати із перевагами від здійснення запозичень у національній валюті.

Співвідношення реального та номінального боргу.Борг, затверджений урядом, має здатність змінюватися зі зміною інфляції. Тариф цього боргу є сумою основного тарифу (економісти називають його реальним тарифом) та пристосувань до коливань рівня інфляції. З таким боргом уряд, а не кредитори, бере на себе пов’язані з інфляцією ризики. Якщо уряд вважає, що політика, спрямована на зниження рівня інфляції, буде ефективною, тоді така інвестиційна політика потягне за собою менше витрат для уряду. Уряди розробляють борг із урахуванням рівня інфляції також для того, щоб визначити розмір очікуваної інфляції, керуючись потребами ринку.

Реалізація програми державного боргу також охоплюватиме розроблення операційного плану, який узгоджуватиметься з його цілями та стратегіями.

Цей план полягає в операціях з продажу боргових цінних паперів, розвитку співпраці з кредиторами та страховими організаціями з приводу налагодження контрольної системи за збиранням, оцінюванням та звітуванням за борговими переказами та ризиками. Програма державного боргу включатиме такі кроки: [695][323]

Вибір основних партнерів: іноземних або ж вітчизняних.

Більшість урядів використовують біржових маклерів, комісіонерів, страховиків для „продажу” свого боргу. Вибір партнерів (враховуючи їх місцезнаходження, національність та інші атрибути) та максимальний обсяг кожного виду боргових зобов’язань ґрунтуватиметься на критерії узгодженості із борговою стратегією.

Створення належної процедури реалізації державного боргу (за допомогою проведення аукціону, або ж іншим способом). Ринки повинні бути прозорими, організованими, ліквідними та ефективними.

Розробка програм підтримання зв’язків із кредиторами.Наяв-ність впевненості у позичальнику, незважаючи на його суверенітет, розуміння економічної стабільності держави і в її прозорості як того, хто створює борг. Кредитори очікують від уряду відкритої та послідовної поведінки. Відтак розроблення і підтримання програми, яка забезпечує довіру та прозорість, потребує регулярних консультацій з кредиторами щодо порядку, процедури випуску боргових зобов’язань та ін.

Розробка програми виявлення та керівництва операційними ризиками.Про ризики йтиметься у п. 3.3.

Розробка процедур підтримки фінансової прозорості. Основним елементом контролю є зменшення та мінімізація ризиків, пов’язаних із шахрайством, фінансовою байдужістю, порушенням фінансових правил та втратою активів або ж державних грошей.

Що стосується планів Уряду щодо здійснення запозичень, вважаємо також слушною необхідність складення плану чи програми у разі творення проекту Державного бюджету України та його затвердження. Такий план (програма) містив би перелік державних запозичень, за рахунок яких планується фінансувати державний бюджет у відповідному році, обсяг емісії, її види, періодичність здійснення та розрахунок боргового навантаження в наступних бюджетних періодах.

Величина витрат запозичень залежить від багатьох параметрів, зокрема структури державних зобов’язань за строками до погашення і дохідності, валютної структури боргу, обсягу первинного дефіциту, а також комплексу чинників, що, зазвичай, об’єднуються поняттям „специфіка країни”. Тобто це ті особливості, які загалом створюють передумови до ефективного управління, і навпаки, ті обставини, що перешкоджають і не можуть дозволити провадити ефективну політику. Це, зокрема:

На нашу думку, стратегічною метою управління державним боргом є задоволення фінансових потреб держави та суспільства і мінімізація витрат із запозичень. Мінімізація витрат запозичень забезпечує зниження напруженості проведення бюджетних виплат, а відповідно, скорочення неплатежів. Тому відпадає потреба у використанні різного роду так званих „сурогатних грошей” між бюджетом та підприємствами.

Чинне українське законодавство не визначає управління дер-жавним боргом ані як правову, ані як економічну категорію. Міжнародні та окремі національні дослідження визначають управління державним боргом як комплекс заходів, важелів і шляхів контролю та регулювання державного боргу (внутрішнього і зовнішнього) з метою пошуку надійних джерел його фінансування, а також змен-шення і нейтралізації негативних наслідків. Головними напрямами управління держаним боргом є: пошук надійних джерел для виплати боргу та раціональне використання зовнішніх запозичень[664][324].

За визначенням експертів Світового банку, ефективне управ-ління державним боргом містить три специфічні взаємопов’язані процеси:

Критерієм ефективності операцій з державним боргом є досягнення економії коштів державного бюджету[664][325].

Із змісту попередніх підрозділів роботи зрозуміло, що сьогодні існує значна кількість нормативно-правових актів, які частково регулюють порядок утворення державного боргу, його обслуговування та погашення, проте треба констатувати, що вони не створюють цілісної системи, порядку, форм та методів ефективного управління державним боргом.

Українська влада робила неодноразові спроби визначити зміст управління державного боргу, зокрема, у наказі міністерства фінансів України від 22 січня 2001 р. № 42. Проте цей документ не набув сили нормативно-правового акту, оскільки він не проходив необхідної державної реєстрації у Міністерстві юстиції України.

Другою спробою став інший Наказ Мінфіну, яким було затверджено порядок відображення операцій, пов’язаних з державним боргом, під час планування та виконання державного бюджету. Відповідно цього Порядку, визначення управління державним боргом практично не зазнало суттєвих змін і передбачає: виконання заходів щодо досягнення економії коштів державного бюджету з погашення та обслуговування державного боргу, управління строками платежів та поліпшення структури державного боргу; проведення заходів з інформаційної та рейтингової підтримки залучення коштів на ринках капіталу; оплату дорадчих та юридичних послуг з питань управління державним боргом, випуску та обігу державних цінних паперів, впровадження сучасних засобів обробки інформації та зв’язку, створення та розвиток інформаційно-аналітичної системи управління державним боргом; оплата інших заходів, визначених розпорядженням Кабінету Міністрів України (КМУ) та Міністерством фінансів України [648][326].

На думку фахівців Рахункової палати, Міністерство фінансів України, визначаючи заходи з управління державним боргом, порівняно із рекомендованим стандартом Світового банку, звузило це поняття і залишило поза увагою такі складові управління, як вибір джерела фінансування та встановлення його розмірів, раціональне й ефективне використання запозичень, запровадження своєчасної і повної звітності про держаний борг тощо. Крім цього, Рахункова палата наголошує на невиправданості значної уваги Міністерства фінансів України щодо залучення до процесу управління державним боргом іноземних консультаційних і дорадчих фірм та оплати їх послуг [664][327].

Отже, управління державним боргом в широкому розумінні – це один із напрямів фінансової політики держави в особі органів державної влади і управління з приводу визначення боргової стратегії держави, зокрема цілей боргового фінансування; визначення вартості та обсягу державного боргу; організації планування, обліку, звітності та контролю державного боргу з метою задоволення фінансових потреб держави та суспільства в режимі раціонального використання бюджетних коштів, економії ресурсів, опосередкованих борговими зобов’язаннями Уряду та мінімізації обслуговування боргу.

Управління державним боргому вузькому значенні – це повноваження органів державного управління спеціальної компетенції з приводу погашення та обслуговування державного боргу; оптимізації структури державного боргу та його динаміки; визначення джерел надходження позичкових коштів та кола позичальників; вибору видів запозичення, визначення їх обсягів, періодичності здійснення емісії та механізму реалізації; регулювання ринку державних цінних паперів; випуск, обслуговування та погашення усіх видів боргових інструментів Уряду; надання гарантій; здійснення заходів із визначення кредитних рейтингів України; інформаційного забезпечення; звітності та контролю.

3.2.2. Правові та організаційно-функціональні аспекти управліннядержавним боргом.

Варто сказати, що управління боргом передбачає контроль передусім за двома параметрами – обсягом державного боргу та вартістю його обслуго-вування [441][328].

У процесі управління державним боргом виділяємо декілька функціональних елементів, а саме:

Кожному із цих аспектів відповідають певні методи управ-ління державною заборгованістю[113][329]. Як зазначає російський економіст А.М. Русяйкіна, єдиної сукупності методів управління державним боргом, оптимальної для будь-якого позичальника, не існує. Вибір того чи іншого методу чи їхньої комбінації залежить насамперед від структури боргу і конкретної економічної ситуації. Його застосування має бути вигідним позичальнику. Водночас „обмеження” прав кредиторів в односторонньому порядку загрожує втратою репутації суверенного позичальника, різким зниженням кредитного рейтингу, що в умовах глобалізації світової економіки вкрай небажано.

Інший учений, В.В. Верхолаз, до таких ключових методів зачислює такі: оптимізація державних запозичень; використання стабілізаційних інструментів під час обслуговування державного боргу, управління динамікою боргу; продовження (пролонгація) державного внутрішнього боргу; реструктуризація заборгованостей перед бюджетом; контроль за здійсненням запозичень іншими суб’єктами; підвищення податкових надходжень; зниження вартості обслуговування державного боргу [441][330].

Зокрема, учений пропонує таку організаційну підсистему управління державним боргом:

З’ясовано, що існує певний взаємозв’язок між величиною сукупного державного боргу і формою державного правління, а також терміном роботи уряду. Наприклад, країни з президентською формою правління мають менший обсяг заборгованості порівняно з парламентськими державами. У країнах з парламентською формою правління теж існують відмінності. Найвищу заборгованість мають держави з коаліційним урядом, причому чим більша кількість партій представлена в парламенті і в уряді, тим більше зростає державний борг. Крім того, чим менша імовірність переобрання уряду на другий термін, тим вищою є заборгованість[444][332]. Таку ж думку підтримує російський економіст О.А. Стрєлєц, яка доводить і обґрунтовує політико-інституційну теорію державного боргу, якою пояснює феномен стрімкого зростання державного боргу. Відповідно до цієї теорії, автор вважає що політика управління державним боргом значною мірою визначається особливостями політичного устрою держави: порядок голосування та проведення виборів; кількість партій; ступінь демократизації тощо [455][333].

У різних країнах управління державним боргом здійснюють спеціалізовані підрозділи міністерства фінансів, казначейств, у деяких країнах створено спеціалізовані державні відомства при уряді, іноді до управління державним боргом залучають центральні банки – як консультанти, агенти уряду тощо. Наприклад Державне управління казною в Ірландії, Швецьке національне боргове відомство та ін. [285][334]Управління державним боргом є особливою організаційно-інституційною системою, крім цього, специфіка категорії державного боргу визначає також і особливості оперативного управління ним.

Відповідно до національного законодавства і вже перелічених повноважень органів державної виконавчої влади спеціальної компетенції (п. 2.2) бачимо, що його очолює і здійснює Мініс-терство фінансів і Національний банк України. Зокрема, відповідно до українського законодавства, обслуговування державного внутрішнього боргу України здійснюється Міністерством фінансів Укра-їни через банківську систему України завдяки проведенню операцій із розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх погашення і виплаті доходу по них у вигляді відсотків та в іншій формі. Як пишуть зарубіжні експерти, загалом, дуже складно відмежувати управління державним боргом і сферу грошово-кредитної політики; сферу діяльності центрального банку і казначейства.

Широкий спектр інструментів управління державним боргом, що є у розпорядженні держави, повинен забезпечувати провадження на національному рівні цілеспрямованої і абсолютно самостійної політики у сфері запозичень, хоч при цьому держава стикається з низкою обмежень, здебільшого економічного характеру. Ситуація ускладнюється, якщо об’єктом стає зовнішній борг, оскільки тоді проблема врегулювання потребує вирішення на міжнародному рівні, відповідно, на державу накладаються не лише економічні але й політичні обмеження.

Основні національні відмінності державного внутрішнього боргу в розвинутих країнах полягають не в типах інструментів, оскільки, зазвичай, вони дуже незначною мірою різняться між собою, і не в конкретних особливостях емісії та обігу державних цінних паперів. Суттєва різниця полягає в інституційних формах управління державним боргом, у тому, наскільки якісно управління державним боргом виконує і досягає мети виконання бюджету і визначеної грошово-кредитної політики Центрального банку країни. Розмаїтості простежуються в частині категорій власників державних цінних паперів, що характеризує особливості інституційної структури національного фінансового ринку. Суттєво може розрізнятись структура ринку державних цінних паперів за критерієм строковості, залежно від способів розміщення і обігу державних цінних паперів.

Важливим завданням держави є досягнення оптимальної тимчасової структури державного боргу, яка визначається кон’юнктурою ринку державних цінних паперів, динамікою дохідності з державних цінних паперів із різними термінами погашення, пріоритетів інвесторів тощо.З огляду на складність оцінки впливу та структури державного боргу очевидним є чинник індивідуального специфічного (особливого) впливу в кожній конкретній державі, а відтак особливості його правового регулювання – визначення змісту, структури, допустимих обсягів, способів управління тощо. Тому не завжди перенесення зарубіжної практики на національний ґрунт може бути успішним. Державне боргування передбачає цілу систему – інфраструктуру ринку державних запозичень і успіх значною мірою залежить від її розвитку, від рівня налагодженості зв’язків, методів управління тощо [458][335].

Розміщення нових запозичень потребує аналізу багатьох чисельних параметрів для вибору оптимального варіанта, що дозволив би не лише здійснити заплановані вкладення але й мінімізувати витрати запозичень. До таких параметрів належать:

Виключно всебічний аналіз поточної економічної ситуації і прогноз її розвитку, з урахуванням пріоритетів соціально-економічного розвитку, може забезпечити правильний вибір оптимального варіанта нової позики. При цьому дуже важливо оцінити зміни розміру і структури державного боргу в майбутньому, тобто аналіз динаміки державного боргу в часі.

Аналіз боргової динаміки, що виконують на стадії ухвалення рішення щодо випуску нових позик, дає змогу визначити умови для вибору тих чи інших методів управління державним боргом на стадії його обслуговування і погашення.

Погашення державного боргу – це здійснення платежів на виконання державних боргових зобов’язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу[648][336].

Проблема погашення державного боргу полягає в тому, що виникнувши один раз, у майбутньому він набуває значно більшого обсягу за рахунок процентних платежів по його обслуговуванню.

Обслуговування державного боргу – це платежі на виконання державних боргових зобов’язань перед кредиторами за користування позиченими коштами (сплата відсотків, комісій тощо) та інші платежі, пов’язані з виконанням боргових зобов’язань на користь кредиторів (конвертація, внески до пенсійного фонду тощо)[337].

За дослідженнями економістів, велике значення для оцінки ефективності управління державним боргом мають показники, що ґрунтуються на оцінці видатків з обслуговування і погашення державного боргу. Це ще одне складне в правовому і організаційно-методичному аспектах питання.

Одним із висновків Рахункової палати є те, що витрати з обслуговування і погашення державного боргу мають стійку тенденцію до зростання, а темпи їхнього зростання значно випереджають темпи зростання економіки країни, що свідчить про системні прорахунки урядової фінансової політики щодо фінансування державного бюджету шляхом дороговартісних внутрішніх та зовнішніх запозичень, а також про подальше загострення боргової проблеми [665][338]. Для концептуальних та програмних документів характерною є орієнтація на проведення такої боргової політики, яка б забезпечувала бездефіцитність державного бюджету, недопущення зростання державного боргу, переорієнтацію із зовнішніх запозичень на внутрішні, послаблення боргового навантаження на державні фінанси.

Отже, видатки повинні бути спрямовані на обслуговування, погашення та управління державним боргом. Усі ці три групи видатків розмежовують за їх цільовим призначенням. Отож це різні групи видатків, а також різні види повноважень компетентного органу.

Процес здійснення витрат передбачає різні схеми розрахунків. Умовно їх розрізняють залежно від:

Платежі з обслуговування і погашення державного боргу тісно пов’язані, оскільки їх виконання забезпечується відповідно до кредитних угод, або умов випуску державних цінних паперів, тобто, ці боргові зобов’язання мають одну правову та економічну основу. Водночас, окремий порядок застосовують під час здійснення платежів за сервісними угодами, пов’язаними з операціями щодо управління державним боргом, оскільки вони не мають боргової природи. Відповідно до висновку Рахункової палати це підтверджує необхідність планування і здійснення таких видатків окремо від платежів з обслуговування та погашення державних боргових зобов’язань [665][339].

Аналіз контрольної практики Рахункової палати дає підстави зробити висновок про відсутність обґрунтованості витрат із погашення державного боргу на всіх стадіях їх планування. Як наслідок, це призвело до значного недовикористання планових призначень, що передбачені на погашення зовнішнього державного боргу та перевитрат із погашення внутрішнього державного боргу[665][340].

Зазначимо, що відповідно до ст. 16 Бюджетного кодексу України, саме Міністерству фінансів в особі Міністра передано належне державі право на здійснення державних запозичень. Це означає, що Міністерство фінансів України як позичальник від імені держави несе повну відповідальність і за повернення запозичених коштів. Це підтверджується і тим, що згідно з п. 5 ст. 15
Бюджетного кодексу України, якщо витрати на обслуговування та погашення державного боргу перевищать обсяг коштів, передбачений у законі про Державний бюджет України на таку мету, Міністр фінансів України невідкладно інформує про це Кабінет Міністрів України. Тобто, саме Міністерство фінансів України є відповідальним за витрати коштів, призначених на обслуговування та погашення державного боргу. Це також передбачено ст. 21 ч. 1 Бюджетного кодексу України, якою визначено, що для здійснення програм та заходів, які проводять за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надають розпорядникам бюджетних коштів [640][341].

У цьому зв’язку очевидною стає проблема реалізації Міністерством фінансів повноважень у статусі розпорядника бюджетних коштів і відповідне складення та затвердження кошторисів доходів і витрат на відповідну мету, адже жодним нормативно-правовим документом не передбачено порядок складання кошторису витрат із погашення державного боргу.

Згідно зі ст. 51 Бюджетного кодексу України, кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень [640].

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, (п. 22), визначено, що показники видатків, які включені до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації [603] [342]. Водночас, п. 1.6 наказу Міністерства фінансів України від 28.01.2002 № 57, на думку Рахункової палати, безпідставно визначає, що кошториси за бюджетними програмами, призначення за якими встановлені законом про Державний бюджет України за кодами відомчої класифікації 350 (у частині обслуговування державного боргу) та 351, не затверджені [639][343]. При цьому існує неврегульованість дій у процесі планування цих видатків між підрозділами Міністерства фінансів України. Зокрема, Департамент державного боргу з посиланням на цей наказ, не складає кошторис з видатків по обслуговуванню державного боргу, хоча саме цей підрозділ Мінфіну забезпечує виконання зазначених показників. Проблему становлять також розрахунки та порядок оплати консультативних, юридичних, фінансових та рейтингових послуг.

У державі повинен бути належний контроль і чітко визначені форми звітності на усіх стадіях реалізації відносин у сфері державного боргу (наприклад, щодо проведення тендерів, використання позичених коштів, якості надання сервісних послуг та багато іншого). Фактично мають бути реалізовані попередня, поточна та наступна форми контролю щодо усіх суб’єктів, зокрема контрагентів, що надають послуги фінансових та юридичних радників і консультантів з питань управління державними зобов’язаннями; міжнародних агенцій, що надають послуги з присвоєння кредитних рейтингів України, організацій, що виконують роботи, пов’язані з комп’ютерним та інформаційним забезпеченням Міністерства фінансів (у тім числі інформаційно-аналітичні роботи, послуги перекладачів тощо) для організації управління державним боргом; маркетингові послуги з реклами тощо. Втім зазначимо, що система бюджетного фінансування витрат з обслуговування і погашення державного боргу повинна забезпечувати прозоре, законне, ефективне та економне витрачання коштів державного бюджету.

На жаль, сьогодні можемо свідчити про те, що в Україні не створено цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу. Окремі положення щодо таких витрат визначені в низці нормативно-правових актів, є суперечливими і не застосовуються у практиці бюджетного планування. Законами про Державний бюджет України розміри запозичень обмежені не потребою погашення державного боргу, а його граничними розмірами. Також у законах про державний бюджет не реалізовано норму Бюджетного кодексу України, зокрема, ст. 16 щодо визначення не лише меж з державних запозичень, а й умов їх запозичень. З огляду на це, Рахункова палата рекомендує реалізовувати цю норму завдяки затвердженню річних Програм державних запозичень у складі Державного бюджету України[664][344].

Чинним законодавством не врегульований також порядок вит-рачання коштів на управління державним боргом. У процесі формування та затвердження Державного бюджету України не дотримано окремих вимог Бюджетного кодексу України, зокрема, щодо визначення показників фінансування бюджету за категоріями кредитора або власника боргових зобов’язань. За відсутності встановленого чинним законодавством порядку обслуговування, погашення та управління державного боргу ці операції регулюються правовими актами Міністерства фінансів України, окремі з яких не пройшли необхідної реєстрації. Низка положень цих документів суперечать Бюджетному кодексу України та іншим нормативно-правовим актам з питань бюджету. Зокрема, функції та повноваження Мінфіну і Державного казначейства України відносно державного боргу, що визначені у їхніх Положеннях, не відповідають нормам Бюджетного кодексу України.

Отже проблема обслуговування та управління державним боргом є надзвичайно гострою, адже йдеться про державні (бюджетні) видатки. Втім, це не лише економічна проблема, але, як бачимо, однаковою мірою вона є і правовою, і соціальною, і політичною, адже держава повинна цілеспрямовано залучати додаткові ресурси, обслуговувати та погашати державний борг і звітувати перед населенням про використані позичкові ресурси та джерела розрахунків за позиками. При цьому, елемент публічності повинен бути обов’язковим, адже тягар боргу, сформований державою, несуть платники податків у майбутньому. Особливо проблема загострюється, якщо розрахунок із кредиторами є неможливим з огляду на складну фінансову ситуацію в державі.

3.2.3. Правові засади кризового управління державним боргом. Реструктуризація державного боргу: теорія і практика.

Зростання боргу є не надто небезпечним, якщо економіка країни розвивається стабільно у прогресивному напрямі, оскільки тоді збільшення боргу супроводжується одночасним зростанням ВВП, за рахунок якого і має здійснюватися погашення заборгованості. Водночас, зростання державного боргу та платежів з його обслуговування спричинюють низку проблем оцінного та морального характеру: перекладання боргового тягаря на майбутні покоління, підрив економічної і політичної незалежності країни, загроза банкрутства і потрапляння у “боргову петлю”.

Очевидно, що у разі неможливості вчасного і повного розрахунку з позичальниками, варіант врегулювання боргу з ними найоптимальніший. Одним із таких способів є реструктуризація боргових зобов’язань.

Реструктуризація боргових зобов’язань – складний захід, оскільки її можна визначити як наслідок невдалого управління державним боргом, хоч з іншого боку таке розв’язання конфліктної ситуації є чи не єдиним способом цивілізованого вирішення боргової проблеми.

Усі боргові зобов’язання розподіляють на дві групи: зобов’язання пріоритетного обслуговування і зобов’язання, що підлягають врегулюванню. Реструктуризація передбачає такі зміни параметрів боргу, які мають забезпечити можливість виконання зобов’язань за рахунок зменшення тягаря боргу та підвищення їхньої жорсткості. Зазвичай, параметри реструктуризації є індивідуальними, але світовий досвід протягом останніх 10–12 років визначив низку спільних особливостей чи закономірностей. Реструктуризація здійснюється головно через зміну режиму погашення заборгованості, але може також досягатися за допомогою механізму „своп” (перетворення боргових вимог в інвестиції шляхом обміну їх на акції відповідного підприємства), “бай-бека” (викуп боржником власних боргових зобов’язань); а також скорочення тягаря старого боргу може бути досягнуто також за рахунок списання частини боргу чи зменшення розмірів процентних платежів.

На жаль, сьогодні очевидним є той факт, що ефективне управління державним боргом (борговими зобов’язаннями), ще досі не відіграє ключової ролі в системі державних фінансів. Події останнього десятиріччя доводять, що лише жорсткими методами фіскальної політики досягти економічного зростання та забезпечити виконання державою своїх функцій є недостатньо. Навіть максимальне скорочення видатків не дозволить задовольнити найменші потреби лише за рахунок податкових надходжень. Звичайно, запозичення – це спосіб, але він характеризується низкою дуже особливих наслідків і обов’язків. Нездатність держави виконати свої боргові зобов’язання може бути головною причиною зміни курсу валюти, виникнення банківської кризи та загрози макроекономічної дестабілізації. Масштабні фінансові потрясіння наприкінці ХХ ст. значною мірою були зумовлені кризою державного боргу, виник-нення якого пов’язано з об’єктивними чинниками, такими як перманентний дефіцит бюджету, очікуваний спад платоспроможності держави, а також із суб’єктивним чинником – відсутністю ефективної політики управління державними зобов’язаннями.

Експансія внутрішнього і зовнішнього боргу була наслідком відмови від інфляційної політики і загострення кризи податкової системи. Можливо, таких наслідків можна було б і уникнути, якби провадилась ефективніша і далекоглядніша політика управління державними борговими зобов’язаннями. Стрімке зростання обсягів запозичень і критична маса видатків на їхнє обслуговування продемонстрували актуальність завдання організації оптимальної стратегії управління державним боргом.

Однією з причин порушення нормального функціонування системи державних запозичень є наявність достатньої мотивації до відмови країни-боржника від платежів із боргу, яка виникає навіть у системі безкінечного і систематичного рефінансування, коли проценти за позиками виплачують за рахунок самих кредиторів. Це відбувається тоді, коли нові кредити перестають покривати суми виплат процентів і основної суми боргу. Держави, на відміну від приватних позичальників (це ще одна особливість природи публічного боргу), наділені своєрідним імунітетом від іноземної юрисдикції, що значно ускладнює залучення суверенного боржника до відповідальності у випадку невиконання ним своїх боргових зобов’язань. Одним із можливих варіантів вирішення цієї проблеми могло б стати запровадження системи забезпечення – застави, яка б забезпечувала, у випадку порушення боржником своїх зобов’язань, перехід активів того чи іншого виду у власність кредитора. Оскільки на практиці заставний механізм у відносинах між різними державами ще не сформовано, як заходи тиску найчастіше застосовують загрозу економічних санкцій: арешт активів боржника за кордоном, уведення протекціоністських заходів проти боржника у сфері зовнішньої торгівлі, обмеження його доступу на міжнародні ринки капіталу. До того ж важливим є той факт, що оголошення дефолту державою-боржником неминуче призведе до спаду суверенного рейтингу країни-банкрута, що може спровокувати підвищення процентних ставок за новими позиками не лише держави-боржника, але і всіх позичальників-резидентів відповідної країни.

Своєчасне погашення боргових зобов’язань сприяє зміцненню статусу держави на внутрішньому і на зовнішньому ринках, забезпечуючи при цьому вільніший доступ до фінансових ресурсів і можливість їх одержання на вигідніших умовах, підвищення довіри до національної валюти країни, зміцнення її зовнішньоторговельних зв’язків. З іншого боку, помилкова політика управління державним боргом може спровокувати серйозні порушення в багатьох секторах економіки, підірвавши економічний потенціал держави: збільшення темпів інфляції і рівня процентних ставок, витіснення приватних інвестицій з реального сектора економіки, виникнення “подвійного дефіциту” (зовнішньоторговельного і платіжного балансу) тощо. Скорочення інвестиційних видатків може мати в перспективі негативні наслідки для країни, зменшуючи її виробничий потенціал, що надалі не може не відобразитись на обсягах і темпах економічного зростання. В економічній літературі скорочення виробничого потенціалу країни розглядають як тягар державного боргу, що відбивається на майбутніх поколіннях. Проте тягар може бути значною мірою послаблений, якщо частину коштів, одержаних державою через запозичення, витрачатимуть на створення виробничих фондів і це носитиме інвестиційний характер (у тім числі видатки на охорону здоров’я, освіту, що теж може розцінюватись як свого роду людський ресурс – капітал).

Отже, проблема державного боргу охоплює цілий комплекс різноманітних аспектів, до яких входить і завдання поточного управління, а також і проблеми, пов’язані з реструктуризацією боргових зобов’язань, можливістю оголошення дефолту тощо.

Кризове управління державним боргом пов’язано з функціонуванням економіки на межі дефолту. Проблема боргу виникає не тоді, коли він виник, а тоді, коли ріст боргу стає некерованим, тоді, коли ним неможливо управляти, коли процес його сплати ускладнюється і, відповідно, спричиняє негативний вплив на весь процес функціонування державних фінансів, банківську систему тощо. В такому випадку виникає потреба у реалізації низки відповідних заходів, зокрема:

Аналізуючи проблему так званого суверенного дефолту, потрібно розрізняти види боргових зобов’язань, через які країна відмовляється платити:

Що ж означає дефолт для держави. Фактично це оголошення держави банкрутом. У випадку оголошення суверенного дефолту, кредитор має право скерувати в погашення боргів державні активи, а також активи приватних осіб, які перебувають за кордоном. Тут необхідно згадати, що відповідно до чинного законодавства боргові зобов’язання держави гарантуються всім державним майном. У цьому дослідженні вже йшлося про питання правового регулювання гарантій у відносинах у сфері державного боргу та його значення.

Світова історія свідчить про те, що дефолт – явище не нове. Приблизно 15% від загальної кількості країн-позичальників перебували у стані дефолту[190][347]. Загалом, дефолти є невід’ємною частиною сучасної системи міжнародного кредитування. Різний рівень розвитку суверенних держав змушує одних до пошуку вкладення надлишкового капіталу, а інших – докладати неймовірних зусиль для залучення позичкового ресурсу. Саме нерівномірність економічного розвитку держав пояснює цей феномен. Хоча це явище об’єктивне, відтак його радше слід вивчати і враховувати. Як правило вважають, що емітент боргу оголосив дефолт зі своїх зобов’язань в одному з таких випадків:

Унаслідок дефолту, оголошеного Росією (1998 р.), переговори провадились практично за всіма названими видами боргових зобов’язань. План Уряду Росії, оприлюднений 17.08.1998, уміщував три групи заходів:

Відповідна постанова Уряду передбачала схему реструктуризації внутрішнього державного боргу.

Наприкінці 90-х років Україна перебувала у стані загрози де-фолту і вживала відповідних заходів щодо реструктуризації державного боргу. Спробуємо здійснити теоретично-правовий аналіз реструктуризації державного боргу, зокрема апелюючи до національного досвіду.

Реструктуризація боргу має на меті мінімізацію втрат кредиторів та розширення економічного розвитку країни позичальника.

Незважаючи на всю складність і неоднозначність факту оголошення та проведення реструктуризації боргових зобов’язань, чинним законодавством України це питання не врегульовано взагалі. Відповідно до міжнародної та національної практики, реструктуризацію державного боргу можна визначити як передбачену правовими нормами зміну раніше встановлених для позичальника порядку та умов погашення заборгованості для того, щоб забезпечити скорочення зобов’язань з обслуговування боргу, який припадає на консолідаційний період.

Бюджетний кодекс Росії оперує поняттям реструктуризація як погашення боргових зобов’язань з одночасним здійсненням запозичень, в обсягах боргових зобов’язань, що повинні погашатись із встановленням нових умов обслуговування боргових зобов’язань і строків їх погашення.

Виділяють три основні методи реструктуризації державного боргу:

Конверсіядержавних позикпередбачає зміну первинних умов позики (номінальна вартість, величина процента, терміни, форма погашення – повна конверсія). Та найчастіше, це зміна доходності за державними цінними паперами, з метою скорочення видатків з обслуговування державного боргу. Хоча, водночас, конверсія може полягати також у підвищенні доходності державних ціних паперів для кредиторів.

Своєю чергою, конверсію розрізняють як добровільну, обов’язкову і примусову.

За умов добровільної конверсії уряд пропонує власникам облігацій добровільно обмінювати облігації старих позик на нові, як правило, з нижчим процентом. Власник облігації має право зупинити дію кредиту і одержати свої кошти з втратою процента або обміняти старі облігації на нові, чи не обмінювати їх, а одержати річні проценти за новими умовами.

При обов’язковій конверсії, старі облігації підлягають або обміну на нові, або поверненню їх державі в обмін на гроші.

Примусова конверсіяполягає у тому, що старі облігації обмі-нюють на нові в межах визначеного терміну. Примусові конверсії не передбачають дострокового погашення облігацій, а облігації, що вчасно не конвертовані, анулюються.

Конверсії часто проводять в умовах зростання державного боргу. Проте економісти стверджують, що це не завжди ефективно. Зокрема з огляду на нові дефіцити, бюджетна економія від конверсії, зазвичай відрізняється приростом державного боргу і значним підвищенням процентних ставок за новими позиками[113][348].

Держава також має право скоротити, чи навпаки продовжити термін обігу боргових зобов’язань. Консолідація державних позик – це переведення поточних зобов’язань і короткотермінових позик у довгострокові. Держава зацікавлена в одержанні позик на триваліші строки, тому консолідація передбачає зміну умов, пов’язаних зі строками погашення позик. Як правило, консолідація є примусовою. Наприклад, у 1938 р. в СРСР було проведено консолідацію позик, що вільно обертаються з обміном старих облігацій на нові, термін яких було продовжено до 20 років. Хоча, водночас, методом консолідації може відбутися скорочення терміну обігу державних боргових зобов’язань.

Найчастіше консолідація позик супроводжується конверсією, тобто зміною початкових умов позики. У цьому випадку можливий як добровільний, так і обов’язковий порядок консолідації.

Г.В. Попова вважає, що в складних умовах варто зосередити увагу на конверсії і консолідації боргу. Конверсійні операції з управління зовнішнім боргом зазнали поширення у 80–90-х роках у латиноамериканських країнах. Механізм конверсійних схем полягає в ліквідації частини зовнішніх боргових вимог шляхом їхнього обміну, трансформації в національні активи: національну валюту, облігації, акції, товари, фінансові активи тощо. У Росії такі операції не одержали такого поширення, проте мали місце в негарантованій комерційній заборгованості. Викуп боргу здійснювався з дисконтом і дістав назву „борг за готівку”. Такий обмін був вимушеним заходом і згладжував конфліктні ситуації. Існують інші конверсійні схеми, наприклад „борг на експорт”, „борг на борг”, „борг на власність”. Звичайно, коли розглядають пропозицію „борг на експорт” – важливе значення є якість експорту. Економісти доводять, і з цим варто погодитися, що експорт не сировини, а готової продукції, оскільки це дасть змогу країні зберегти робочі місця, забезпечити надходження податків, безперебійність розвитку економічних відносин тощо [190][349]. Конверсія типу „борг на власність”, може проводитись в процесі приватизації. Наприклад у разі передання в приватну власність пакетів акцій державних підприємств можна передавати і зобов’язання із викупу національних боргових інструментів.

Уніфікація позик– це об’єднання декількох позик в одну. Унаслідок цієї операції утворюється консолідований (або фундований) борг. Такий захід передбачає зменшення кількості видів цінних паперів, що одночасно обертаються. Тим самим спрощується їх обслуговування і відповідно скорочуються видатки [113][350].

За виняткових обставин уряд може провести обмін облігацій по регресивному співідношенню. Це означає прирівняння кількох раніше випущених облігацій до однієї нової. Такий метод застосовують в умовах істотної девальвації валюти позики.

Відтерміновують погашення позики чи всіх раніше випущених позик в умовах, коли подальший активний розвиток операцій із випуску нових позик не має фінансової ефективності для держави. Це відбувається тоді, коли уряд випустив надто багато позик, а більша частина надходжень від реалізації облігацій нових позик скеровується на виплату процентів і погашення уже випущених позик. Щоб розірвати це замкнуте коло, уряд оголошує про відтер-мінування погашення позик. Відтермінування погашення позики відрізняється від консолідації тим, що при цьому відбувається не лише продовження терміну виплат, але й припиняється виплата доходу за позиками, тоді як в разі консолідації власники облігацій продовжують одержувати свій дохід[351].

Конверсія, консолідація та уніфікація державних позик і обмін облігацій держави, зазвичай, здійснюються лише щодо внутрішнього державного боргу. Що стосується відтермінування погашення позики, то цей захід можливий і щодо зовнішніх зобов’язань, але за згодою кредиторів.

Своєрідним способом погашення заборгованості є анулювання державного боргу – захід, в результаті якого держава повністю відмовляється від зобов’язань із випущених позик (внутрішніх, зовнішніх чи за всією сумою державного боргу).

Анулювати державний борг можна, зазвичай, з двох причин: по-перше, у випадку фінансової неспроможності, тобто банкрутства держави, і, по-друге, унаслідок приходу до влади нових політичних сил, котрі відмовляються визнати фінансові зобов’язання попередньої влади (уряду). Наприклад, в 1918 р. радянська влада відмовилась визнати фінансові зобов’язання царської адміністрації і Тимчасового уряду Росії.

Крім цих методів управління державним боргом уряд може викупити позики, що обертаються на ринку позичкового капіталу, доручаючи це емісійним і комерційним банкам.

У ринкових економіках, держав що розвиваються, накопичено значний досвід реструктуризації державних боргових зобов’язань. Пошук виходу із замкнутого кола боргової економіки є одним із центральних завдань уряду. Йдеться не просто про вихід і розв’язання конфлікту, але про вирішення проблеми цивілізованим, правовим шляхом, що забезпечувало б мінімальні видатки і тим самим гарантувало адаптацію національної фінансової системи до світового ринку та світового фінансового простору.[440][352]

Сумарний внутрішній борг нашого уряду охоплює всі кредитні угоди, що впродовж кількох років були укладені і гарантовані ним, передусім угоди з НБУ, інші позички та зобов’язання уряду перед підприємствами і населенням, у тім числі й боргові зобов’язання колишнього СРСР. Проте незадовільні приватизаційні процеси, недонадходження податкових платежів до бюджету призвели до зростання вартості запозичень. Крім цього, інвесторами на ринку державних цінних паперів стали також і нерезиденти, а в умовах відсутності відповідного критерію класифікації боргу на внутрішній і зовнішній цей борг трактують як зовнішній, зрештою, за міжнародною методологію – це зовнішня заборгованість. Наприкінці 1998 р. Уряд зіткнувся з серйозними труднощами щодо погашення боргових зобов’язань, за якими настав термін погашення. Тому в Україні було започатковано комплекс заходів щодо скорочення темпів приросту державного боргу, конверсійних процедур та продовження середнього терміну погашення державних боргових зобов’язань через проведення реструктуризації державного боргу України. Зокрема, з метою зменшення тиску на видаткову частину держбюджету було здійснено конверсію облігацій державної внутрішньої позики. Це дало змогу продовжити строк повернення пога-шених коштів, зменшивши тиск виплат у 1998–1999 рр. З метою реструктуризації заборгованості за державними облігаціями завдяки заміні облігацій внутрішньої державної позики 1997 та 1998 рр., а також середньострокових облігацій 1997 р. на нові облігації, резидентам та нерезидентам було запропоновано замінити їх на добровільних засадах конверсійними облігаціями – загальною сумою 9,2 млрд грн з відсотковим доходом відповідно до умов випуску. Низкою Постанов Уряду було також визначено механізм конверсії облігацій, що перебували у власності нерезидентів, зокрема було визначено, що нерезидентам, які не бажають скористатись правом добровільної заміни облігацій, дозволено здійснювати заміну на „платіжні зобов’язання”, які випускають на міжнародних ринках капіталу, деноміновані в доларах США і термін погашення яких – до 22 вересня 2000 р., фактично це облігації зовнішньої державної позики.

Протягом 21 вересня – 6 жовтня 1998 р. з нерезидентами було здійснено заміну ОВДП та СОВДП на загальну суму 1070 млн грн за номінальною вартістю.

Остаточно, у вересні–жовтні, уряд здійснив конверсію обліга-цій із строком погашення до 26 серпня 1999 р. у гривневі конверсійні облігації з погашенням їх у 2001–2004 рр. на загальну суму 850 млн грн.

Конверсія короткострокових ОВДП у довгострокові, проведена Урядом України наприкінці 1998 – на початку 1999 р., за оцінками експертів пройшла успішно. Та водночас зрозумілим є те, що відтермінування виплат за позикою, зміна попередніх умов, безумовно, впливає на настрої інвесторів та довіру до уряду загалом (психологічний аспект – специфіка інституту, який є фінансово-правовим, але залежить від суб’єктивної волі учасника правовід-носин позики, а саме кредитора – фізичної чи юридичної особи).

Піком реструктуризації державного боргу України вважається 2000 р. Саме в цей період існувала найреальніша загроза того, що кредитори пред’являть вимоги щодо дострокової виплати всієї суми боргу за невиконання зобов’язань за позиками, що б призвело до дефолту. Та на той час було успішно реструктуризовано зовнішній комерційний борг на суму близько 2,2 млрд дол. США. З іншого боку, Міністерство фінансів України, на підставі Закону України від 20 квітня 2000 р. „Про реструктуризацію боргових зобов’язань” Кабінету Міністрів України перед Національним банком України, провело реструктуризацію боргових зобов’язань перед центральним банком. Відповідно до цього Закону було реструктуризовано заборгованість за кредитами Національного банку України, отриманими для фінансування дефіциту Державного бюджету України у 1994–1996 р.р. [473][353]. Одночасно реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 1998–2000 рр. з терміном погашення в 2000–2004 рр.

Загалом, можна зазначити, що реструктуризація державного боргу України відбувалась шляхом реалізації конверсійних заходів, трансформування зовнішнього державного боргу у внутрішній, списання частини боргу у вигляді відсотків за кредитами НБУ.

Проте важливо розуміти, що всі ці заходи можуть бути успішними за умови дотримання низки поточних та стратегічно важливих умов: бездефіцитність державного бюджету; прозорість здійснення запозичень на стадіях їх залучення, використання та погашення; налагодження приватизаційних процесів, здійснення незалежного фінансового контролю з боку Рахункової палати та інформування широких мас населення про результати ефективності використання залучених коштів, зрештою розроблення належного правового забезпечення у сфері формування, управління та обслуговування державного боргу.

Будь-яка реструктуризація, полегшуючи тягар виплат платежів, термін сплати за якими настає згідно з угодою, водночас посилює його в майбутньому, коли відбувається нашарування виплат реструктурованих і нереструктурованих сум, тому погашати борг у пік платежів без нової реструткуризації досить складно, оскільки може утворитись замкнуте коло.

Справді, показники, що стосуються вартості та джерел обслуговування державного боргу, характеризують можливість держави з обслуговування і погашення боргових зобов’язань, що свідчать про ефективність управління державним боргом. Економісти стверджують, що існує прямий зв’язок між темпами еконо-мічного розвитку країни і тим, яку стратегію (конфронтації чи співробітництва) країна обрала стосовно своїх позичальників.

Вищі органи фінансового контролю деяких зарубіжних країн використовують індикатори або попереджувальні сигнали з метою визначення рівня забезпечення державного боргу, бюджетної гнучкості та уразливості до боргового невиконання. Забезпеченість боргу – це показник здатності уряду виконувати існуючі програми і задовольняти вимоги кредиторів без збільшення боргу, який обтяжує економіку. Гнучкість боргу – це показник здатності уряду збільшувати свої фінансові ресурси для задоволення зобов’язань за рахунок або збільшення кількості доходів, або збільшення розміру боргу. Уразливість боргу – це показник залежності уряду від зовнішніх джерел фінансування, які не перебувають під його впливом або ж контролем. Комітет державного боргу планує у майбутньому глибше проаналізувати взаємозв’язок між індикаторами та іншими попереджувальними сигналами, у тім числі рівень життєздатності та прозорості фінансових інститутів [701][354].

Доведено, що майже у всіх країнах існувало обмеження щодо максимального обсягу позичкових ресурсів. Такі обмеження накладаються з метою мінімізації ризику неповерненості суб’єктами країни позичкових ресурсів. [440][355]Вважається, що виключно науково обґрунтовані й апробовані у практиці зарубіжних країн показники мають бути покладені в основу законодавчого регулювання державного боргу. До таких показників, російський вчений-економіст А.М. Русяйкіна зокрема відносить:

Зрозуміло, що ці показники не гарантують готовності держави розраховуватись за позиками, але це те, що дає змогу розрахуватись із кредиторами з огляду на економіку та фінанси. Проте важливими чинниками, безумовно, є також стан грошово-кредитної системи країни, бюджетно-податкова система; політична стабільність, рівень професійності урядових структур, соціальних настроїв та ін. Одним із дуже важливих показників ефективності управління є також кредитний рейтинг країни на міжнародних фінансових ринках.

Важливими є також показники ефективності управління державним боргом, як наприклад:

За загальним правилом, чим коротший термін обігу боргових зобов’язань та чим вища ставка відсотка за ними, тим нижчою є ефективність управління цією частиною заборгованості.

Проте, ці показники оцінки державного боргу не дають повного уявлення про борговий тягар. Універсальним загальноприйнятим показником є відношення державного боргу до потенційної боргоспроможності. Він свідчить, яку частку боргу можна покрити за рахунок поточних доходів після здійснення операційних витрат. Боргоспроможність, зокрема, визначають такими чинниками:

Коли уряд оцінює наявність ресурсів, він повинен враховувати усі потенційні джерела доходів та всі види самофінансування. Уряд має врахувати також й інші важливі чинники, що впливають на боргоспоможність:

Д.Л. Головачов у своєму авторефераті визначає межі державної заборгованості як важливого елемента регулювання державного боргу. Зокрема, він виділяє інституційні межі, до яких зачислює конституційне та законодавче закріплення цілей управління державним боргом, контроль тощо. Автор виокремлює також бюджетні обмеження (рівень податкової квоти, необхідної для обслуговування процентних платежів); обмеження для державних запозичень на ринку капіталу (пов’язані з його “ємністю”, що передбачає наявність в учасників ринку капіталу, що потенційно може бути інвестований у державні боргові зобов’язання, а також інвестиційна привабливість цих зобов’язань для кредиторів); політико-психологічні межі (взаємозв’язок величини державного боргу з формою державного правління та частотою зміни уряду в державі).

А.М. Русяйкіна вважає, що головними заходами, що забезпечують боргову безпеку на внутрішньому ринку може стати:

Без сумніву, ці заходи можуть існувати виключно у правовій формі, що передбачає закріплення низки положень щодо управління державним боргом у законодавчих та відповідних підзаконних нормативно-правових актах. Йдеться про:

Отже, ефективність боргового фінансування економіки залежить від обсягу боргу, що сформувався за попередні періоди, поточного стану економіки, компетентності службовців органів, що відповідають за бюджетну, податкову (фіскальну) політику держави.

Щодо управління державним боргом важливо пам’ятати про збалансування доходів і видатків, провадження розумної податкової політики з точки зору повноти надходжень до бюджету та формування його доходної бази загалом; структурну перебудову економіки тощо. Крім цього діє загальне правило: якщо позичені кошти не створюють основи для їх подальшого погашення, то вони безслідно зникають у „чорній дірі” бюджетного дефіциту, і виходу з такої ситуації ще ніхто не знайшов [190][360]. Залучення зовнішніх і внутрішніх запозичень чинить прямий або опосередкований вплив на політичну та економічну ситуацію в країні і зумовлює відповідні напрями політики. Цей вплив може бути стимулюючим або стримуючим, залежно від обсягів боргу, політичної, економічної ситуації в країні, ефективності політики у сфері управління державним боргом, нормативно-правового забезпечення. По-друге, ефективність використання державного боргу як інструмента макроекономічної політики значною мірою залежить від вибору методів та інструментів управління, що є складним комплексним фінансовим правовідношенням – правовідношенням у сфері державного боргу.

3.3. Фінансовий контроль та звітність у сфері державного боргу

У системі управління контрольні функції держави завжди були серед найважливіших, такими, що у багатьох випадках визначали завдання і реалізацію державної політики у сфері фінансів. Ефективний і дієвий контроль є необхідною умовою сильної влади, важливим чинником результативності державного механізму.

Як уже було зазначено, у контексті визначення управління державним боргом однією із важливих проблем є організація контролю його динаміки, методичне забезпечення цього контролю, а також оформлення звітності і затвердження звітів у відповідному до законодавства порядку. Дуже значною мірою невирішеність цих проблем зумовлює низький рівень якості управління державним боргом (недостовірна інформація; спотворена динаміка формування і обслуговування боргу; безвідповідальність; відсутність чітко координованих дій тощо). Зазначимо, що в частині зовнішніх запозичень відслідковується більш чітка систематизація роботи (очевидно на основі вже розроблених міжнародною практикою зразків), проте що стосується внутрішнього боргу, то тут залишається ще дуже багато нез’ясованих проблем, враховуючи особливості національної практики і особливої структури боргу. Сьогодні потрібно налагодити і впорядкувати систему боргових зобов’язань уряду; схему контролю за видатками з обслуговування і погашення державного внутрішнього боргу; інформаційну схему взаємодії, формування і руху різноманітних видів публічного боргу, уточнення об’єкта контролю перевірок, схеми організації підготовки і проведення контрольних заходів.

З теорії фінансового права знаємо, що зміст фінансового контролю передбачає аналіз існуючої системи правових відносин, дає підстави виділити головні проблемні аспекти та прогалини, виявити можливості їх усунення та відновлення режиму законності й ефективності функціонування; закласти передумови до успішного розвитку відповідних правовідносин тощо. Без сумніву, ці та інші елементи змісту категорії „фінансовий контроль” передбачають сукупність заходів економічного, політичного, кадрового характеру, а також правового (правотворчого, правозастосовчого, правовідновлювального).

Зважаючи на значення державного боргу та його роль у системі державного управління й фінансової стійкості держави, спектр користувачів інформацією про державний борг у внутрішній та зовнішній сферах – питання фінансового контролю та звітності – заслуговують належного розкриття й аналізу як з позиції національного законодавства, так і міжнародно-правових норм та стандартів

Потрібно зазначити, що ефективність контролю та адекватність звітів про державний борг прямо залежать від об’єктивного розуміння категорії державного боргу та елементів, які його формують. Проте, як уже йшлося, і як визначено у доповіді Комітету Державного боргу „Керівне роз’яснення щодо визначення поняття державного боргу та його виявлення” [696][361], поняття державного боргу змінюватиметься залежно від контексту його вживання. Зважаючи на вплив і участь державного сектору в економіці, економісти пояснювали б цю категорію надзвичайно широко. Своєю чергою, якщо визначати цю категорію, керуючись поняттям підзвітності, то її зміст був би звужений і трактувався як борг, який обслуговується лише урядовим суб’єктом з відповідними владними повноважен-нями. Відтак дуже важливо з’ясувати систему органів державної влади, до компетенції яких входять повноваження у сфері здійснення фінансового контролю (аудиту) державних боргових зобов’язань та безпосередньо предмет контролю (відносини, що виникають у сфері утворення (формування), обслуговування, управління та погашення державного боргу).

В Україні до таких органів належать: Міністерство фінансів України із Департаментом державного боргу, Державне казначейство України, Національний банк України. Функції контролю для перелічених органів не є основними. Вони існують і пов’язані виключно із завданнями та функціями цих органів та поширюються на певний вид правовідношення у сфері державного боргу. Загалом же органи державної виконавчої влади забезпечують механізм реалізації та управління відносин у сфері державного боргу і необов’язково мають можливість здійснювати комплексний аналіз ефективності тих чи інших фінансових правовідносин. Зокрема чіткий контроль повинен бути дотриманий в процесі управління державним боргом як одна з його складових. Це має забезпечити підвищення ефективності управління державним боргом загалом і уникнення економічних і політичних проблем. Напрямами такого контролю є:

Отож, аналіз боргової динаміки дає змогу визначити основні обмеження, що слугують орієнтиром на стадії контролю за станом державного боргу, замикаючи весь цикл управління державним боргом[113][362].

Надзвичайно важливим, у цьому аспекті є поєднання зовніш-нього і внутрішнього державного фінансового контролю. Принцип такого розмежування закладено у системі розмежування функцій та повноважень залежно від мети і завдань відповідних органів.

За організаційною приналежністю державний фінансовий контроль розрізняють як зовнішній (незалежний) та внутрішній (внутрішньо-системний). Сьогодні існує стійка тенденція до визначення, що контроль, який здійснюється органами виконавчої влади всередині системи у процесі управлінської діяльності за законністю та доцільністю роботи органів виконавчої влади, дотриманням виконавської дисципліни та ефективністю управлінської дисципліни, є внутрішнім, а контроль, що його здійснюють інші державні органи стосовно органів виконавчої влади – зовнішнім. Тобто система дієвого державного фінансового контролю складається з двох однаково важливих частин: внутрішнього (урядового) державного фінансового контролю (Міністерство фінансів України, органи Контрольно-ревізійної служби, Державне казначейство України, органи Державної податкової служби) та зовнішнього – незалежного державного фінансового контролю та державного аудиту, що його здійснює Рахункова палата[396][363].

Сьогодні проблематичним є розуміння ролі і значення контролю Рахункової палати як державного органу фінансового контролю зі спеціальною метою, що забезпечується особливим статусом цього органу – органу, котрий об’єктивно є поза системою державного урядового фінансового контролю. Аналіз чинного законодавства і практики дозволяє зауважити цілий блок проблем, що потребують найшвидшого правового закріплення і регулювання. Правове регулювання фінансового контролю, його класифікація та система – предмет самостійного дослідження. У нашій праці хотілося б обмежитись аналізом проблеми фінансового контролю та звітності у сфері державного боргу, що здійснюються вищими органами фінансового контролю (в Україні – Рахункова палата) з урахуванням світових тенденцій та стандартів. Адже саме Рахункова палата, відповідно до чинного законодавства України, має пряму вказівку на повноваження щодо контролю державного боргу[491][364]. Йдеться про аудит усіх боргових зобов’язань уряду та аналіз ефективності управління ними.

Вагомим джерелом до пошуків розв’язання сучасних правових проблем аудиту державного боргу є міжнародні документи, прийняті Міжнародною організацією вищих органів фінансового контролю[365]. Значення поставленої проблеми зумовлене багатьма чинниками. Відомо, що вищі органи фінансового контролю, зазвичай, підзвітні парламентові і слугують для інформування членів парламенту, а відтак і їхніх виборців про фінансові ресурси держави. Вважаємо, що органи законодавчої влади повинні краще усвідомлювати факт існування взаємозв’язків між державним боргом, фінансовою та економічною політикою. Звертання до українського законодавця у цьому контексті зумовлене необхідністю законодавчого регулювання державного боргу та ефективнішого реагування на порушення, що існують у цій сфері.

У 1998 р. INTOSAI затвердила пропозицію Комітету держав-ного боргу об’єднати два дослідження, одне з яких стосувалося ведення контролю за управлінням державним боргом, інше – щодо внутрішніх важелів управління – в одну директиву, яка стосуватиметься планування та проведення перевірки внутрішніх важелів управління державним боргом. Внутрішні важелі управління передбачають діяльність державних органів спеціальної компетенції, а саме, сукупність процедур та інструментів, які вони застосовують під час виконання своїх завдань і функцій та допомагають керівникам досягнути операційної та фінансової мети. Внутрішні важелі управління розглядають як процес, який виконується адміністрацією відповідного суб’єкта та створений для надання достатніх гарантій, що цілі цього суб’єкта по відповідних категоріях будуть досягнуті.

Вищий орган фінансового контролю повинен бути переконаний, що:

Обсяг та глибина аудиту залежатиме від обсягу та змісту владних повноважень органів спеціальної компетенції, що закріплені у чинному законодавстві відповідної держави; попередньої аудиторської перевірки та інших обставин. Зокрема, окремі держави наділяють органи фінансового контролю обмеженими повноваженнями з метою проведення перевірки державного боргу. Інші ж, навпаки, можуть мати ширші повноваження, проте, як зазначає Комітет з державного боргу при INTOSAI, можуть бути недостатньо компетентними, щоб проконтролювати складні операції з державного боргу, які тісно пов’язані з фіскальними та валютними операціями [695][366].

Вивчаючи досвід зарубіжних країн, зазначимо, що, наприклад, в Канаді з 1991 р. адміністрація Міністерства фінансів Канади готує Доповідь з боргових операцій (нині вона називається Доповідь по управлінню боргом). У доповіді описано та пояснено різні аспекти боргової програми як за минулий рік, так і в історичному аспекті. Ця доповідь стосується управління боргом, здійснюваного урядом, позик та готівкового обігу а також містить інформацію про позики, здійснювані підприємствами Корони (урядові підприємства). Наприклад, може бути проаналізована боргова стратегія уряду та поточного стану речей у цій cфері і зазначено, що із зниженням дефіциту та з ефективним зменшенням розміру ринкових позик уряд зосереджується на підтриманні ліквідного та прибуткового ринку [695][367]. У доповіді з управління боргом 1997 р. було оглянено поточну урядову програму з управління боргом, визначено статус боргових програм та державних боргових операцій. Доповідь складалася з таких розділів:

Цікавим є правове регулювання контролю Рахункової палати Аргентини щодо державного боргу у цій країні. Рахункова палата Аргентини забезпечує такі напрями аудиту державного боргу:

Рахункова палата Аргентини також відповідальна за звітування, йдеться, зокрема, про:

1. Аудиторські фінансові звіти до міжнародних фінансових установ. Перевірці підлягають позики Світового банку, Інтер-Американського банку розвитку та програми розвитку ООН у цій державі. Аудиторський звіт готується по кожній програмі, яка фінансувалася цими позиками.

2. Подання цих звітів до міжнародних фінансових установ. Важливим є здійснення перевірок досягнення цілей та здійснення контролю за програмами та проектами, які фінансують міжнародні фінансові установи щодо їх ефективності, дієвості та відповідності до економічних потреб. Прогалини та різниця між запланованим та фактичним результатом оцінює Рахункова палата.

3. Перевірку звіту щодо розвитку державного боргу. Обсяг державного боргу перевіряють щороку 30 червня та 31 грудня. Рахункова палата володіє інформацією, наданою Міністерством економіки та порівнює її із власними даними, які вона отримує, перевіряючи договори позики та інші джерела. Отримані результати визначають обсяг державного боргу на кожну дату. Цей обсяг аналізують і оформляють так: урядові зобов’язання у національній та іноземній валютах; позики, отримані від багатосторонніх організацій; комерційний, односторонній борг та борг Паризькому клубові. Інші розрахунки, запропоновані вищим органом державного фінансового контролю Аргентини, стосуються впливу курсів обміну та відсоткових платежів на борг, строків виплати за боргом, класифікацій боргу.[695][368]

На підставі вивчення і узагальнень контролю (аудиту) державного боргу різних країн, що безпосередньо здійснювався INTOSAI, звернемось ще до прикладу Мексики.

Під час проведення перевірки спеціальних боргових операцій Рахункова палата Мексики переглядає дослідження, аналізи та ринкові стратегії, які використовуються у разі виконання цих операцій. Дані з державного боргу перевіряють згідно з поданими на розгляд виконавчим органом документами у двох основних формах:

Рахункова палата Мексики аналізує такі аспекти управління державним боргом в центральних урядових та контрольованих державою корпораціях:

Відповідно до міжнародних правил, вищі органи фінансового контролю (SAI) можуть визначити межі аудиту державного боргу, використовуючи п’ять компонентів системи внутрішнього контролю:

І. Середовище контролю.

ІІ. Оцінка ризиків.

ІІІ. Контрольна діяльність.

ІV. Інформація та зв’язок.

V. Моніторинг.

Спробуємо пояснити що означає кожен із перелічених елементів і яке це має значення для розв’язання українських правових проблем у цій сфері.[370][367]

Середовище контролю – категорія комплексна і формується із багатьох чинників, що впливають на управління та здійснення операцій з державного боргу. Загалом, йдеться про зовнішні та внутрішні чинники. Середовище контролю формують правова база державного боргу і практика, що складається у державі з приводу формування державного боргу, управління ним, погашення та обслуговування. Для адекватного контролю і результату перевірки, важливо проаналізувати відповідність законодавства і фактичних боргових операцій у державі. У різних країнах законодавство регулює ці відносини по-різному. Деякі закони можуть забороняти використання державних запозичень для фінансування поточних витрат, є закони, що встановлюють верхню межу загального державного боргу, яка може бути змінена лише законодавчим органом тощо. Законодавча база також накладає обмеження на аудит. У певних державах вищі органи фінансового контролю можуть і не мати повноважень на проведення багатостороннього аудиту. Наприклад, до їхньої компетенції не входить перевірка даних з боргу щодо основних державних підприємств, які одержують позики, гарантовані центральним урядом. Крім перевірки законодавства, середовище контролю охоплює практичне виконання і дотримання усіх встановлених процедур. Аудиторам повинна бути надана можливість спостерігати за фактичними борговими операціями, спілкуватися зі штатом працівників, які задіяні в процедурі управління боргом, та мати доступ до їх звітів.

Як частина аудиту боргу, деякі вищі органи фінансового контролю можуть бути уповноважені аналізувати процес впровадження кошторису державного боргу, як способу використання публічних фондів та формування джерел бюджетних надходжень. Йдеться про можливість апарату управління державним боргом надавати службовим особам, які наділені бюджетною компетенцією, повноваження і ресурси щодо обслуговування боргу на відповідний період. Бюджетну документацію розглядають як проект формування боргу на наступний бюджетний період, оскільки вона визначає грошові кошти, необхідні для здійснення бюджетного інвестування та поточних програм.

Аналізу підлягає також порядок і механізм використання державних запозичень для фінансування тимчасового поточного грошового дефіциту, що потребує тісної співпраці між фахівцями і відповідними структурними підрозділами грошово-кредитних та фіскальних органів державної влади.

Ключовим елементом міцної грошової системи, яка прямо впливає на операції з державного боргу, є здатність розробити план грошових надходжень, який ґрунтується на очікуваних доходах та видатках. Ця можливість передбачення залежить від виконання бюджету та своєчасного збирання коштів і об’єднання грошових балансів у єдиний рахунок. Нездатність збалансувати час грошових надходжень з часом видатків може призвести до непотрібного обсягу державного боргу, або надмірних обсягів вільної готівки.

Вагоме значення для аудиту державного боргу мають зовнішні чинники. Зокрема, треба також враховувати ті з них, що впливають на бажання та можливості уряду обслуговувати борг. Можливість оцінювати зовнішні чинники і мати доступ до інформації з державного боргу, наданої третіми сторонами, зміцнюють здатність вищих органів фінансового контролю оцінювати можливість помилок у цій сфері. До зовнішніх організацій, які надають інформацію стосовно боргу, зокрема, належать Міжнародний валютний фонд та Світовий банк, такі міжнародні організації, як ООН та Організація економічної співпраці та розвитку, кредитні організації, такі як Паризький та Лондонський клуби; інші кредитні та статистичні організації. Міжнародні утворення також пропонують критерії, які можуть бути використані у разі проведення аудиту державного боргу. Наприклад, агенції статистики визначили економічні та політичні чинники, які впливають на можливість та бажання держави сплачувати борг. До цих чинників належать стабільність форми правління, рівень та зміни інфляції у державі, експорт товарів та послуг, які становлять собою резерви для міжнародного обміну, що обслуговують зовнішній борг, та резервний фонд центрального банку.Зокрема, для визначення обсягу державного зовнішнього боргу S&P визначає і порівнює його з рівнем щорічного експорту товарів і послуг, які забезпечують надходження іноземної валюти, необхідної для обслуговування зовнішнього боргу. У 69-ти державних утвореннях, за державними цифровими даними, у квітні 1997 р. співвідношення зовнішнього боргу та експорту становило 53%. Резерви центральних банків є ще одним зовнішнім індикатором, але їх важливість неоднакова. Резерви, зазвичай, виконують роль фінансового буфера для уряду, у періоди порушення балансу виплат. Достатність резервів вимірюють у відношенні до імпорту, запланованого дефіциту та загального рівня боргу[695][371].

Лише оцінивши зовнішні чинники, які можуть впливати на можливість уряду сплатити борг, вищі органи фінансового контролю будуть готові до перегляду усіх елементів внутрішнього контролю апарату, який здійснює управління державним боргом.

Міжнародні організації виділяють оцінку ризиків як самостійний елемент системи контролю. Юридична наука і законодавство не оперує цим поняттям, проте в економічній теорії та інших науках, його застосовують дуже часто і глибоко досліджують. Право забезпечує розвиток відносин і слугує певною системою координат для відповідних суб’єктів завдяки встановленню правил поведінки та заходів впливу за їх недотримання. З іншого боку, констатуємо, що право може формуватись як реакція на проблему, що вже виникла або виникає, тоді можна спостерігати, що певний тип проблем набув тенденційного характеру. Багато проблем чи тенденцій не можна назвати правопорушенням, оскільки порушення власне правової норми не відбулося через її відсутність. Проте суспільна небезпека або шкода може виникнути (існувати). На нашу думку, аналіз ризиків є цінним на усіх етапах правотворчої і правозастосовчої діяльності. Їх виявлення та вивчення дає змогу забезпечувати прогресивний розвиток відносин; попереджувати правопорушення; забезпечувати законність, ефективність, доцільність правового регулювання тощо. Право слугує для регуляції відносин у бажаному для держави та суспільства варіанті. Набагато ефективніше і економічно попереджати певні види злочинів (проступків) саме правовими методами. Наприклад, цьому сприяє чіткий розподіл обов’язків; обов’язкове визначення мети боргової операції причому економічна мета повинна бути очевидною; визначення обмежень у разі прийняття на посаду осіб, котрі не реагували на виявлені порушення та мали в минулому схожі види правопорушень чи несумлінно ставилися до своїх професійних обов’язків тощо.

Звертаючись до тлумачних словників, знаходимо, що ризик – це можливість збитків або неуспіху в певній справі[303][372]. Поняття „ризик” має чітку відмінність від невизначеності загалом (хоч можна говорити про ризик правової невизначеності). Ризик є вимірною величиною і його кількісною мірою служить імовірність несприятливого результату[161][373].

Абстрагуючись від макроекономічного аспекту цього питання, управління державним боргом можна розглядати як управління „пасивами” держави у фінансовому секторі. Проблематика дослідження фінансових ризиків, пов’язаних з державним боргом (кредитом), передбачає певні аспекти.

По-перше, кожна зі складових державного боргу, незалежно від джерел утворення, зазнає впливу з боку фінансових ризиків.

По-друге, фінансовий ризик зумовлює швидкість виникнення, масштаби та ступінь впливу на державні фінанси, у тому числі на державний борг. Свідченням цього є низка дефолтів, що прокотилися в кінці 90-х років минулого сторіччя різними країнами світу, та глибина їх негативного впливу на економіку країн та регіонів в цілому.

По-третє, в реаліях сьогодення, управління ризиком набуває щораз більшої актуальності в контексті загального процесу управління державним боргом.

Міркуючи про державний борг, потрібно взяти до уваги, що він залежить від суми платежів, що використовують з державного бюджету для здійснення боргових виплат. Отож, ризик державного боргу є вимірною імовірністю збільшення вартості його обслуговування. Цікаво, що в одному із законопроектів „Про Державний борг України” автори визначили цю категорію у ст. 1. Згідно з цим проектом, ризик – це імовірність зміни суми витрат Державного бюджету України на погашення та обслуговування державного боргу, що виникає внаслідок дії одного або сукупності чинників [702][374]. У сфері державного боргу можна виділити дві групи ризиків: об’єктивні, серед яких стан нормативно-правового регулювання; інституційне забезпечення; політичні умови та обставини; інфляція тощо. І друге – операційні ризики. До першої групи належить ризик ліквідності, пов’язаний з державним боргом. Його можна визначити, як ризик зниження здатності держави фінансувати прийняті зобов’язання. Цей ризик прямо пов’язаний із загальною економічною і політичною ситуацією в країні, зі станом грошового ринку, станом справ у фіскальній, грошово-кредитній і зовнішньоекономічній сфері, а також з рівнем розвитку внутрішнього ринку капіталу та станом зовнішнього ринку капіталу. Він тісно пов’язаний з валютним і процентним ризиками: неможливість залучення коштів у більшості випадків є наслідком зростання відсоткових ставок на фінансові ресурси. Ризик ліквідності, пов’язаний з державним боргом – найбільш комплексний ризик зпоміж тих, що впливають на сферу державного боргу. Управління цим ризиком на макрорівні передбачає управління на рівні грошових потоків держави в цілому.

Операційні ризики, пов’язані з державним боргом,можна визначити як ризик прямих чи непрямих втрат через недосконалість процесів, систем в організації, помилки чи недостатній кваліфікації кадрів тощо. Відповідно виділяють такі основні чинники операційного ризику:

Міжнародні організації виділяють ще деякі ризики, що становлять групу так званих операційних ризиків:

Насамперед йдеться про цілі державного боргу у специфічних напрямах та ефективність діяльності фахівців з управління державним боргом, зокрема в частині внутрішнього контролю. Уряд повинен забезпечити внутрішній контроль щодо показників ліквідності, витрат на обслуговування та погашення державного боргу, своєчасності їх здійснення, стабільності, економічності тощо. Для здійснення аудиту потрібно визначити, чи уряд чітко встановив цілі державного боргу, заходи та процедури управління ним. Йдеться про стратегічний план Уряду з управління державним боргом і його відповідне правове закріплення. Варто з’ясувати, чи використовується єдиний механізм введення даних з боргу, з метою уникнення дублювання та непостійності у звітуванні; наскільки мінімізовані витрати; чи збігається відображення боргових операцій та інструментів із доповідями зовнішніх сторін, таких як Світовий банк; чи відповідають звіти вимогам прозорості та чесності, встановлених міжнародним товариством; наскільки обмежений доступ до боргової документації та операцій з готівковими коштами; чи узгоджені підтвердження боргових інвесторів з банківським рахунком по державному боргу; якщо центральний банк діє як фінансовий агент від уряду у боргових операціях, то чи контролює незалежний аудитор внутрішні важелі управління центрального банку тощо [695][375].

Контрольна діяльність передбачає тісний взаємозв’язок із системою урядового фінансового контролю та зовнішнього аудиту. Надійна система управління державним боргом і внутрішній контроль забезпечують ефективний аудит, сприяють формуванню фінансової стратегії на якісно кращому рівні. Без сумніву, досконалість механізму первинно забезпечується законодавством. Саме законодавство про державний борг, визначаючи управління державного боргу, порядок ведення реєстру боргових угод, звітуючи за державним боргом та інші положення, закладає основу для якісної контрольної діяльності, скерованої на досягнення кращого результату.

З метою досягнення цілей державного боргу необхідно пок-ладатися на інформаційну систему, яка збирає та поширює надійну та потрібну інформацію з боргових зобов’язань держави. Таку інформацію простіше одержувати за таких умов:

За рекомендаціями INTOSAI, з метою здійснення боргових операцій рекомендується використовувати комп’ютеризовану систему рахунків, а не готівкову чи змішану. Уряди, які здійснюють операції на готівковій базі, можуть пропустити певні зобов’язання перед продавцями куплених, але ще не оплачених товарів та послуг. Так само уряди, які використовують кредитну та позикову програми на готівковій основі, можуть виявити певні неоплачені зобов’язання, коли вже надійде вимога про оплату.

Внутрішні важелі управління інформацією та співпрацею мають своєю ціллю також надання надійних звітів з державного боргу, які потрібні для здійснення своєчасних бюджетних позик та рішень по готівковому обігу. Одним із напрямів аналізу є з’ясування системи інформування керівників міністерств і відомств щодо показників державного боргу. Для цього потрібно з’ясувати, чи отримують урядові службовці своєчасну інформацію з державного боргу для розроблення бюджету, який би характеризувався надійним обслуговуванням; чи отримують ці особи своєчасну інформацію по щоденному фінансовому стану уряду для того, щоб використовувати достатній обсяг боргу з метою гарантування ліквідності уряду; чи звіти по державному боргу охоплюють найновішу інформацію щодо нових проблем, реструктуризації боргу та боргу підприємств, які фінансуються урядом. Чи звіти з державного боргу сформовані відповідно до загальноприйнятих стандартів ведення бухгалтерського обліку в державі та міжнародним співтовариством тощо[695][376].

Моніторинг. Структура та порядок роботи будь-якої організації незахищені від необхідності змін. Проте мають бути наявні відповідні засоби моніторингу змін, щоб допомагати особам, які приймають рішення, виявляти зміни середовища та своєчасно і ефективно реагувати на ці зміни. Моніторинг внутрішніх важелів управління державним боргом може включати співпрацю із зовніш-німи сторонами, такими як доповіді зовнішніх посередників, у тім числі кредиторів, незалежні кредитні рейтингові компанії та міжнародні організації.

Своєчасні звіти з державного боргу допомагають попередити певні відхилення та охороняють активи. Боргові операції пов’язані із великими сумами грошей. Відповідно, своєчасна інформація щодо грошових операцій та платежів, що стосується боргових зобов’язаннь, може запобігти неефективності боргових операцій та фінансовим правопорушенням.

Внутрішні важелі управління інформацією та співпрацею мають своєю ціллю також надання надійних звітів з державного боргу, які потрібні для здійснення своєчасних бюджетних позик та рішень з готівкового обігу. Одним із важливих складових механізму державного боргу є система інформування керівників міністерств і відомств щодо показників державного боргу та звітність за операціями з державного боргу.

Одним із завдань зовнішнього контролю є з’ясування низки питань, серед яких: чи отримують урядові службовці своєчасну інформацію з державного боргу для розроблення бюджету, який би характеризувався надійним обслуговуванням; чи отримують ці особи своєчасну інформацію зі щоденного фінансового стану уряду для того, щоб використовувати достатній обсяг боргу для гаран-тування ліквідності уряду; чи звіти із державного боргу охоплюють найновішу інформацію щодо нових проблем, реструктуризації боргу та боргу підприємств, які фінансує уряд; чи звіти з державного боргу, сформовані відповідно до загальноприйнятих стандартів ведення бухгалтерського обліку в державі та міжнародним співтовариством тощо [695][377].

Як існуючу практику та подальшу тенденцію звітування виконавчої влади про стан державного боргу, зазначимо, що Міністерство фінансів України щорічно публікує в офіційних виданнях відомості про стан державного боргу. Кабінет Міністрів України щоквартально подає Верховній Раді звіт про стан державного боргу, його погашення та обслуговування, перелік установ та підприємств, що мають заборгованість, яка виникла внаслідок невиконання юридичними особами своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування кредитів (позик), наданих за рахунок залучення кредитів (позик) під державні гарантії. Щорічно Кабінет Міністрів, разом зі звітом про виконання Державного бюджету України, подає Верховній Раді звіт про дотримання граничних розмірів державного внутрішнього та зовнішнього боргу, надання державних внутрішніх та зовнішніх гарантій.

У Проектах Закону України „Про Державний борг України” [702, 703] містяться окремі положення, що стосуються звітності про стан державного та гарантованого державою боргу. Узагальнюючи ці та інші положення, вважаємо, що такий звіт повинен охоплювати інформацію про:

При цьому, важливо також надавати інформацію з приводу:

Нагадаємо, що інформація щодо стану державного та гарантованого державою боргу, а також обсяг платежів, здійснених в рахунок погашення та обслуговування державного боргу на виконання державою гарантійних зобов’язань, є відкритою і повинна підлягати офіційному щоквартальному оприлюдненню в засобах масової інформації у формі статистичного звіту.

Отже ефективність фінансового контролю зумовлена низкою чинників, серед яких важливою є наявність надійної системи управління державним боргом з боку органів державного управління, до компетенції яких належать функції з державного боргу, а відтак і вдосконалення і зміцнення внутрішнього контролю. Це визначає інституційна, організаційно-правова характеристика державного боргу. З іншого боку, необхідним є системний фінансовий контроль з боку Рахункової палати, а відтак парламенту, усього суспільства та зовнішніх суб’єктів. Законодавство має чітко визначати механізм управління державним боргом а також в достатньому обсязі надавати повноваження та можливості для Рахункової палати щодо оцінки зовнішніх та внутрішніх чинників формування середовища контролю. Зокрема, це охоплює законність, доцільність стратегії боргової політики, виконавчу дисципліну, якість кадрового забезпечення, ефективність механізмів виконання бюджету, зокрема правового статусу розпорядників коштів та порядку складання і виконання відповідних кошторисів та належної звітності, координацію та взаємодію усіх фінансових та кредитних органів (установ, організацій), що є учасниками відносин державного боргу. Законодавство повинно також гарантувати можливість співпраці національних органів влади з міжнародними фінансовими організаціями.

Висновки до розділу 3

Дослідження та аналіз проблем класифікації державного боргу, його структури, а також правових проблем управління державним боргом та фінансово-контрольної діяльності у цій сфері, дозволили сфоормулювати наступні висновки:

При цьому важливо також зважати і надавати інформацію з приводу:

ВИСНОВКИ

Дослідження проблем правового регулювання формування державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом, а також питаньпро структуру та класифікацію державного боргу, теоретично-правові проблеми цих відносин тощо дозволило сформулювати ряд висновків. Серед висновків, що формують теоретичну основу інституту державного боргу, виділяємо наступні:

Ряд наукових висновків, здійснених за результатами дослідження, пропонується використати у нормотворчій та правозастосовчій практиці. Зокрема йдеться про розвязання окремих проблем правового регулювання: внесення пропозицій до чинного законодавства, прийняття нових нормативно-правових актів; вдосконалення управлінської діяльності органів дердавної влади, наділених фінансово-правовою компетенцією. Йдеться зокрема про наступні положення:

Унаслідок здійсненого дослідження відстежуємо деяку неузгодженість правового регулювання боргових зобов’язань, які виникли не на підставі запозичень, проте є державною заборгованістю. Згідно з Бюджетним кодексом усі зобов’язання повинні виникати на кредитній основі. З іншого боку, Бюджетна класифікація у відповідному розділі передбачає статті, у яких визначено публічні органи та фонди, перед якими держава має борг. Дуже складним питанням у контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі здійснення її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері. Йдеться про стосунки з Росією та іншими державами за поставлені товари, надані послуги тощо. Вважаємо, що необхідно дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу. Тут важливим є суб’єктний склад та правова форма зобов’язання. Боргові зобов’язання, що виникають із міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, можуть бути зачислені до державного боргу тільки тоді, якщо таку угоду укладають від імені України, Кабінету Міністрів України, затверджують указом Президента України або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов’язання і це передбачено у нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет відповідного року.

При цьому важливо також зважати і надавати інформацію з приводу:

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Монографії:

один, два або

три автори

  1. Алексеев С.С. Общая теория права. – М., 1982. – Т. 2.

  2. Алексеев С.С. Общая теория права. – Харьков: БЕК, 1994. – 223 с.

  3. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М.: Юрид. лит., 1989. – 240 с.

  4. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. – М.: Статут, 2000. – 256 с.

  5. Алексеев С.С. Структура советского права. – М.: Юрист, 1975. – 264 с.

  6. Алексеев С.С. Философия права. – М.: НОРМА, 1998. – 336 с.

  7. Алексеев С.С. Философия права: История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. – М.: НОРМА, 1999. – 329 с.

  8. Алексеев С.С. Частное право: Науч.-публицист. очерк. – М.: Статут, 1999. – 157 с.

  9. Алісов Є.О. Теоретичні проблеми правового регулювання грошового обігу в Україні. – Харків: Фоліо, 2004. – 288 с.

  10. Андрусяк Т.Г. Теорія держави і права. − Львів: Фонд „Право для України”, 1997.

  11. Андрущенко В. Фінансова думка Заходу в ХХ столітті. Теоретична концептуалізація і наукова проблематика державних фінансів. Львів, Каменяр 2000. – 303 с.

  12. Анисимов А.С. Государственный долг. – М.: Экономика. – 2000. - 141 с.

  13. Антимонопольная политика и развитие конкуренции на финансовом рынке / Под ред. Р.А. Кокорева, А.В.Даниловой. – М.: ТЕИС, 2003. – 166 с.

  14. Артемов М.М. Правовое регулирование государственного кредита в СРСР. – М., 1988. – 78 с.

  15. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Финансы. – М., 2000. – 687 с.

  16. Багинова В.М., Цыбикова В.В. Государственные долговые обязательства как источник инвестиционных ресурсов. – СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 2000. – 119 с.

  17. Базилевич В.Д., Баластрик Л.О. Державні фінанси. – К.: Атіка, 2002. – 380 с.

  18. Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. –М.: Юрист, 1995. – 208 с.

  19. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. – СПб., 1914. – 453 с.

  20. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. – М.: Юрид. лит., 1976. – 176 с.

  21. Вавилов В.Я. Государственный долг. – М.:ФА, 1998. – 340 с.

  22. Вахненко Т. Державний борг України та його економічні наслідки. – К.: Альтерпресс, 2000. – 151 с.

  23. Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 395 с.

  24. Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. – Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1969. – 158 с.

  25. Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. – М.: Финансы и статистика, 1985. – 159 с.

  26. ВознесенскийЭ.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. – М., 1974. – 128 с.

  27. Воронова Л., Даниленко В., Дюйзен Г. Фінансово-бюджетна діяльність сільських і селищних рад. Київ. – 1970. – 196 с.

  28. Воронова Л.К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР. – К.: Вища школа, 1975. – 184 с.

  29. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). – К.: Вища шк., 1981. – 221 с.

  30. Воронова Л.К. та інші. Фінансово-бюджетна діяльність сільських і селищних Рад. К.: Політ.вид-во. – 1970. – 80 с.

  31. Гагеймейстер Ю.А. Разыскания о финансах древней России. – СПб.: Изд-е при Императорской Академии Наук, 1833. – 247 с.

  32. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. Развитие основ гражданского права в Решениях Конституционного Суда Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2004. – 284 с.

  33. Глущенко В.В. Рынок ценных бумаг и биржевое дело: системный подход. – Моск. обл.: ТОО НПЦ „Крылья”, 1999. – 216 с.

  34. Головаха Є.І. Суспільство, що трансформується. Досвід соціологічного моніторингу в Україні / НАН України, Ін-т соціології. – К., 1997. – 156 с.

  35. Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М. – 1998. – 103 с.

  36. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. – М., 2003. – 158 с.

  37. Горлов И. Теория финансов. – М., 1840. – 227 с.

  38. Государственный бюджет / Под ред. М. Шерменева. – М.: Финансы, 1978.

  39. Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 2. – М.: БЕК, 2000.

  40. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. – М.: Юриспруденция, 2000. – 192 с.

  41. Грошевий Ю. М., Марочкін І. Є. Органи судової влади в Україні. – К.: ІнЮре, 1997.

  42. Гурвич М.А. Советское финансовое право. – М. – 1952. – 356 с.

  43. Гурвич М.А. Советское финансовое право. – М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1954. – 356 с.

  44. Гурвич М.А.Основные вопросы советскогоо финансового права. М. – 1940. – 233 с.

  45. Данилов Ю.А. Рынки государственного долга мировые тенденции и российская практика.– М.:ГУ ВШЭ, 2002. – 432 с.

  46. Державне управління: теорія і практика / За ред. Авер’я нова В.Б. Київ, 1998. – 432 с.

  47. Димитриади Г.Г. Обзор моделей государственного долга. – М.: Эдитоиал УРСС, 2002. – 24 с.

  48. Дудин А.П. Объект правоотношения. – Саратов, 1980. – 280 с.

  49. Дьяченко В.П. История финансов СССР (1917-1950 г.г.) – М.: „Наука”, 1978. – 492 с.

  50. Егоров Е.Л. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и диференциация. – Л.: ЛГУ, 1988. – 174 с.

  51. Ермакова Т.С. Финансовые правоотношения. – Л.: Изд-во ЛГУ – 1985. – 34 с.

  52. Єпіфанов А.О., І.В.Сало, І.І.Дяконова Бюджет і фінансова політика держави. – К.: Наукова думка. – 1997. – 301 с.

  53. Задворнев А.Ю. Пути урегулирования внешней задолженности России, поиск дополнительных источников его финансирования и совершенствование системы управления внешним долгом. – М.: МАКС пресс, 2000. – 180 с.

  54. Иеринг Р. Борьба за право. – М.: Феникс, 1991. – 64 с.

  55. Иловайский С.И. Конспекты лекций по финансовому праву. – О., 1889. – 251 с.

  56. Иловайский С.И. Учебник финансового права. – О., 1904. – 383 с.

  57. Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посмертное) издание доп. и перераб. Г.И.Тиктиным / Под ред. Н.П. Яснопольского. – О., 1912. – 604 с.

  58. Исаков В.Б. Юридические факти в советском праве. – М., 1984.

  59. Іванов Б.Н. О системе советского финансового права.

  60. Кавелин К.Д. Избранные произведения по гражданскому праву.– М.: Центр ЮрИнфоР, 2003. – 736 с.

  61. Капелин О.В. Регулирование международных кредитних отношений России. – М.: Финансы и статистика, 2003. – 176 с.

  62. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – 283 с.

  63. КарасеваМ.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. д.ю.н., проф. М.В.Карасевой.– М.: Изд‑во НОРМА, 2002. – 288 с.

  64. Керимов Д.А.Философские проблемы права. – М., 1972. –300с.

  65. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. –М.: Изд-во АН СССР, 1958. – 187 с.

  66. Коваленко А.А. Виконавча влада в Україні на сучасному етапі: теорія та практика: Монографія. – К.: Ін-т держави і права ім. В. Корецького НАН України, 2002. – 512 с.

  67. Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. – М.: Госюриздат, 1960. – 132 с.

  68. Ковальчук А.Т. Банки. Кредит. Фінанси: законодавчо-правовий вимір. – К.: Парламентське видавництво, 2004. – 259 с.

  69. Козлов Ю.С. Проблемы предмета и методологии общей теории права. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1989. – 118 с.

  70. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. – М., 2002. – 34 с.

  71. Козюк В.В.Державний борг в умовах ринкової трансформації економіки України. – Тернопіль Карт-бланш – 2002. – 238 с.

  72. Колодій А.М. Принципи права в Україні. – К.: Юрінком Інтерн, 1988. 207 с.

  73. Конституційне право України / За ред. проф. В.Ф. Погорілка. – К.: Наукова думка, 1999.

  74. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – Спб., 1898. – 428 с.

  75. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Книга 2. Объективная и субъективная сторона права. – СПб., 1898. – 358 с.

  76. Косарева Л.М. Предмет науки: Социально-философский аспект проблемы. – М.: Наука, 1977. – 158 с.

  77. Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України: Монографія. – К.: НІСД – 1996. – 111 с.

  78. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм: Моногр. / Рос. акад. наук. Сарат. фил. Ин-та государства и права РАН; Под ред. Н.И. Химичевой.– М.: Изд-во Норма, 2001. – 347 с.

  79. Крючкова П.В., Обыденов А.Ю. Издержки и риски саморегулирования. – М.: ИИФ “СПРОС-КонфОП”, 2003. – 104с.

  80. Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: АО „Центр ЮрИнфоР”, 2001. – 212 с.

  81. Кучерявенко Н.П. Теоретические проблемы правового регулирования налогов и сборов в Украине. – Х.: Консум, 1997. – 256 с.

  82. Лебедев А.Е. Долговые проблемы и вызовы глобализации. – М.: Финстатинформ. – 2002. – 186 с.

  83. Лебідь-Юрчик Х. Бюджетове право. – 1927. – Львів. – 189 с.

  84. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.

  85. Литвин В.М.Україна: досвід та проблеми державотворення (90-ті роки ХХ ст.) – К.: Наук. думка, 2001. – 559 с.

  86. Львов Д.М. Курс финансового права. – Казань, 1888. – 519с.

  87. Максимов С.И. Правовая реальность: опыт философского осмысления: Моногр. – Х.: Право, 2002.– 327с.

  88. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах. – М.: Юристъ, 1998. – 197 с.

  89. Муниципальные ценные бумаги в США. – М.: RTI и Союз Российских городов, 1996.

  90. Місцеві позики в країнах з перехідною економікою: досвід, правове регулювання, уроки для УКраїни/ За ред. І. Бурковського. – К.: Ін-т Схід-Захід, 2001.

  91. МузикаО.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством: Моногр.– К.: Атіка, 2004. – 344 с.

  92. Музика О.А. Неподаткові доходи місцевих бюджетів України (фінансово-правове дослідження): Монографія. – К.: Атака, 2006. – 256 с.

  93. Мунипальный менеджмент /Под редакцией проф. Т.Г.Морозовой. – М. осква, Изд-во „ЮНИТИ”. – 263 с.

  94. Нерсесянц В.С. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. – М.: Российское право, 1992. – 349 с.

  95. Нечай А.А. Актуальні питання фінансового права: правові основи публічних накопичувальних фондів: Моногр. – Чернівці: Рута, 2004. – 376 с.

  96. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: Моногр. – Чернівці: Рута, 2004. – 264 с.

  97. Никитский А.А. Основы финансовой науки и политики. М.: „Польза”, 1903. – 221 с.

  98. Новицький В.Є., плотніков О.В. Динаміка зовнішніх боргових зобовязань України. – К.: Політична думка, 2000. – 332 с.

  99. Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и государственный контроль. – М., 1907. – 307 с.

  100. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып.1. Учение об обыкновенных доходах. – 4‑е изд. – М., 1911. – 364с.

  101. Озеров И.Х. Финансовая реформа в России. Откуда у нас государство берет деньги и на что их расходует. – М., 1906. – 150 с.

  102. Орлов М.Ф. О государственном кредите. – М., 1833.

  103. Пацурківський П.С. Проблеми теорії фінансового права. – Чернівці, ЧДУ, 1998. – 276 с.

  104. Печерин Л.И. Исторический обзор росписей государственных доходов и расходов с 1844 по 1864 год включительно. – СПб., 1898. – 304 с.

  105. Пискотин М.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1961. – 332 с.

  106. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: Юрид. лит., 1971. – 312 с.

  107. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – 3-е изд., стер. – М.: Статут, 2001. – 352 с.

  108. Политическая система зарубежних стран социализма/ Под. ред. И.П. Ильинского. – М. – 1981. – 263 с.

  109. Пришва Н.Ю. Правові проблеми регулювання обов’язкових платежів. – К.: ЕксОб, 2003. – 280 с.

  110. Ровинский Э.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М.: Госюриздат, 1960. – 193 с.

  111. Розпутенко І. Управління державними видатками в перехідних економіках. – Київ, 1993. – 223 с.

  112. Рудый К.В. Финансовые кризисы: теория, история, политика. – М.: ООО Новое знание. – 2003. – 398 с.

  113. Русяйкина А.М. Управление государственным долгом. – Пенза: ИПК “Пензенская правда”, 2001. – 108 с.

  114. Ручкина Г.Ф. Теоретические основы финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Моногр. – М.: Юриспруденция, 2004. – 488 с.

  115. Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности: Моногр. – М.: Юриспруденция, 2003. – 319 с.

  116. Савченко Л.А. Правовий статус Рахункової палати України: Моногр. – Ірпінь: Академія державної податкової служби України, 2002. – 131 с.

  117. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні: Моногр. – Ірпінь: Академія державної податкової служби України, 2001. – 407 с.

  118. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. – М., 2000. – 63 с.

  119. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. – М.: Национальный институт бизнеса, 2003. – 316 с.

  120. Скрипнюк О. Соціальна, правова держава в Україні: проблеми теорії і практики. – К., 2000. – 600 с.

  121. Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. – М.: Юрид. лит., 1978. – 344 с.

  122. СухоносВ.В. Динаміка сучасного державно-політичного режиму в Україні: антиномія демократизму і авторитаризму / Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України; Українська академія банківської справи. Юридичний факультет. – Суми: Університетська книга, 2003. – 336 с.

  123. Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. – Ярославль, 1883. – 712 с.

  124. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н.Братуся и И.С.Самощенко. – М.: Юрид. лит., 1962. – 575 с.

  125. Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. – М.: Изд-во МГУ, 1985. – 477 с.

  126. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. – 798 с.

  127. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. – 355 с.

  128. Томенко М.В. Президент України та державна регіональна і муніципальна політика / Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України; Українська асоціація місцевих та регіональних влад / За ред. О.О. Дьоміна. – К.: Логос, 2003. – 230 с.

  129. Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. – М.: Дело, 1997. – 304 с.

  130. Финансы / Под ред. В.М.Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1995. – 431 с.

  131. Финансы / Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.,2000. – 527 с.

  132. Финансы капитализма / Под ред. Болдырева Б. Г. – М. – 1990. – 145 с.

  133. Финансы СССР / Под ред. Н.Г. Сычева, В.В. Лаврова, Б.Г.Болбырева. – М.: Финансы, 1979. – 276 с.

  134. Хайхадаева О.Д. Государственный долг Российской Федерации: теоретические и исторические аспекты. – СПб.:Изд-во СПбГУЭФ, 2000. – 121 с.

  135. Халфина Р.О. К вопросу о предмете советского финансового права, вопросы советского административного и финансового права. – М.: Изд. АН СССР, 1952. – 285 с.

  136. Хайходаева О.Д. Внутрінний государственный долг Россыи и роль государственных ценных бумаг в его формированыи. – М.:СПб: Изд. СПбУЭФ. 1995. –230с.

  137. Хартли Т.К. Основы права європейского сообщества. М. – 1998 с.155

  138. Хейфец Б.А. Внешние долговые активы России. – М.: Эдиториал УРСС, 2001. – 208 с.

  139. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. – Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1979. – 220 с.

  140. Химичева Н.И. Бюджетные права районного, городского Совета. – М., 1973. – 95 с.

  141. Ходский Л.В.Основы государственного хозяйства. СПБ. – 1913 г. – 393 с.

  142. Хорошковський В.І. Співробітництво України з міжнародними фінансовими організаціями: еволюція, теорія, практика. – К.: ІВЦ „Інтелект”, 2002. – 428 с.

  143. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными фінансами: опыт, проблемы, перспективы. – М., 2002. – 608 с.

  144. Ципкин С.Д. Правовое регулирование государственного кредита в СРСР. М.: Знание, 1977. – 64 с.

  145. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. – М.: Изд-во Московского ун-та, 1983. – 78 с.

  146. Щедровицкий Г.П. Проблемы методологии системного исследования. – М.: Знание, 1964.– 48 с.

  147. Явич Л.С. Право и общественные отношения. Основные аспекты содержания и формы советского права. – М.: Юрид. лит., 1971. – 152 с.

  148. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. – М.: Госюриздат, 1961. – 172 с.

  149. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. – СПб., 1898. – 406 с.

  150. Яснопольский Л. Государственные доходы и расходы. – М., 1907. – 39 с.

Підручники, навчальні посібники

  1. Адміністративне право України. Академічний курс.: Підручник: у двох томах: Том 1. Загальна частина / За ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Юридична думка, 2004. – 583 с.

  2. Алексеев С.С. Государство и право. Учебный курс. 3 – е изд., перераб. и доп. − М.: Юрид. лит., 1996. – 77 с.

  3. Алехин Б.И. Государственный долг: Учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 335 с.

  4. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. – М.: БЕК, 1993. – 624 с.

  5. Бачинин В.А. Социология: Три курса лекций студентам-юристам. – Х.: Консум, 2003. – 576 с.

  6. Бачинін В.А., Панов М.І. Філософія права: Підруч. для юрид. спец. вищих навч. закладів освіти. – К.: Вид. дім “Ін Юре”, 2002. – 472 с.

  7. БекерскаяД.А.Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств: Учеб. пособие. – О., 1973. – 44с.

  8. Биржевое дело: Учебник / Под ред Резго Г.Я. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 272 с.

  9. Василик О.Д. Державні фінанси України: Навч. посіб. – К.: Вища шк., 1997. – 383 с.

  10. Василик О.Д. Теорія фінансів: Підруч. – К.: НІОС, 2001. – 416 с.

  11. Вітлинський В.В., Наконечний С.І., Шарапов О.Д. Економічний ризик і методи його вимірювання: Підручник. – К.: УЗМН, 1996.

  12. Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – 448 с.

  13. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право. Учебное пособие.–Харьков: Легас,2003. – с. 359

  14. Воронова Л.К., Мартьянов І.В. Советское финансовое право. – К. – Вища школа. – 1983. – 240 с.

  15. Горбунова О.Н. Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки управления народным хозяйством: Учеб.пособие. – М.: ВЮЗИ, 1988. – 78 с.

  16. Госсударственные финансы: Учебное пособие /Под ред. В.М. Федосеева – К.: Либідь, 1991. – 276 с.

  17. Государственные и муниципальные финансы: Учеб. пособие / Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 303 с.

  18. Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учеб. для вузов / Отв. ред. Е.А.Васильев. – М.: Международ. отношения, 1992. – 554 с.

  19. Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы, комментарии: Учеб. пособие. – М.: Новый юрист, 1998. – 76 с.

  20. Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учеб. – М.: ТОО “ТЕИС”, 1995. – 232 с.

  21. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 350 с.

  22. Гречин А.С. Социология правового сознания: Учеб. пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. – 256с.

  23. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: Изд. дом “ИНФРА-М”, 1997. – 247 с.

  24. Дробозина Л.А., Константинова Ю.Н., Окунева Л.П. Общая теория финансов: Учеб. для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: Банки и биржи, 1995. – 254 с.

  25. Загальна теорія держави і права. Підручник / За ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, Р. В. Петришина. – Харків: Право, 2002. – 432 с.

  26. Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть: Учеб. – М.: Юрист, 1999. – 252 с.

  27. Киреев А.П. Междунаордная экономика: в 2-х ч. – Ч.2: Международная макроэкономика: открытая экономика и макроэкономическое программирование: Учеб. пособ. для вузов. – М.: Междунар. отношения, 1998. – С. 342.

  28. Конституции зарубежнных государств. Учебное пособие. Под ред. д.ю.н., проф. В.В. Маклаков. 2-е изд., исправ. и доп. – М.: Издательство БЕК. – 586 с.

  29. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посіб. – К.: Знання, КОО, 1999. – 487 с.

  30. Курганов С.И., Кравченко А.И. Социология для юристов: Учеб. пособие для студентов вузов.– М.: ЮНИТИ: Закон и право, 1999. – 254 с.

  31. Кучерявенко Н.П. Основы налогового права: Учеб. пособие. – Х.: Легас, 2001. – 304 с.

  32. Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. – М.: Статут (в серии „Золотые страницы российского финансового права России”), 2000. – 461 с.

  33. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. – М.: Проспект, 2001. – 760 с.

  34. Нагребельний В.П., Чеонадчук В.Д., Сухонос В.В. Фінансове право України. Загальна частина. Навчальний посібник. За заг. Ред В.П. Нагребельного. – Суми: Університетська книга, 2004. – 319 с.

  35. Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. - Изд. группа Норма-Инфра. М, 1999. – 643 с.

  36. Орлюк О.П. Фінансове право. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 527 с.

  37. Петрова Г.В. Налоговое право: Учеб. для вузов. – М.: Издательская группа „НОРМА-ИНФРА”, 1999. – 271 с.

  38. Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА, 1996. – С. 95.

  39. Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт: учеб. пособие. – М.: ИНФРА, 1996. – 192 с.

  40. Попова Г.В. Государственный кредит и его роль в финансировании бюджетного дефицита: Учеб. пособие /РГЭА. – Ростов-на-Дону, 1999. – 112 с.

  41. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави. Видання 5-те, зі змінами. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2001. – 280 с.

  42. Ровинский Э.А., Гурвич М.А. Лекции по советскому финансовому праву. – М., 1953. – 120 с.

  43. РовинскийЕ.А. Советское финансовое право: Учеб. пособ. для студентов ВЮЗи.– М.: ВЮЗИ, 1957. – 192с.

  44. Ручкина Г.Ф. Правовое регулирование финансов коммерческих юридических лиц: Учеб. пособие. – М.: Академия труда и социальных отношений, 2003. – 178с.

  45. Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Финансовые ресурсы субъектов предпринимательской деятельности как звено финансовой системы государства: Учеб. пособие. – Уфа: УЮИ МВД РФ, 2002. – 56 с.

  46. Сабанти Б.М. Теория финансов. Учеб. пособие. – 2-е изд. – М.: Менеджер, 2000. – 191 с.

  47. Савченко Л.А., Цимбалюк А.В. та інші Фінансово-правовий механізм формування дохідної частини бюджетів: Курс лекцій. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2002. – 357 с.

  48. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. – М., 2000. – 63 с.

  49. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підруч. – Х.: Консум, 2001. – 704 с.

  50. Советское финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Л.К.Воронова, Н.И.Химичева. – М.: Юрид. лит., 1987. – 464 с.

  51. Сурилов А.В. Теория государства и права: Учеб. пособие. – К.; Одеса: Вища шк., 1989.– 438 с.

  52. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1997. – 672с.

  53. Теория государства и права: Учебник под ред. А.О.Васильева. 2-е изд. – М.: Юрид. литерат., 1983. – 416 с.

  54. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. – М.: Изд-во БЕК, 1995. – 496 с.

  55. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Эмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учеб. /Под ред. Б.П.Топорнина.– М.: Юристъ, 1999. – 448 с.

  56. Финансове право (за законо