Проблеми адміністративного судочинства при вирішенні справ стосовно правомірності рішень органів місцевого самоврядування

Серед суб’єктів владних повноважень, чиї рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, чільне місце посідають органи місцевого самоврядування і, насамперед, місцеві ради різних рівнів. Враховуючи досить широку компетенцію місцевих рад, правомірність їх рішень часто стає предметом розгляду в адміністративних судах. Але на відміну від рішень, наприклад, органів виконавчої влади, існує низка проблем, які стосуються як розгляду відповідних адміністративних справ, так і виконання рішень, які приймаються адміністративними судами за результатами їх розгляду.

Існування таких проблем зумовлено кількома факторами, головними серед яких можна вважати низький рівень правової культури депутатів місцевих рад, недосконалість законодавства про місцеве самоврядування, зайву заполітизованість процесу формування органів місцевого самоврядування.

Перша проблема стосується оскарження рішень місцевих рад, що мають властивості індивідуальних правових актів.

Відповідно до ч. 2 ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України), у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності та про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

Проблема полягає в тому, що правові акти індивідуальної дії, що були прийняті місцевою радою, на момент їх оскарження, як правило, вже виконані, а відповідні правові наслідки прийняття таких рішень вже настали. Такими актами, зокрема, можуть бути рішення про призначення на посаду або звільнення з посади, рішення про затвердження містобудівних обґрунтувань, рішення про надання дозволу на розробку проектів землеустрою тощо. Суттєвою характеристикою таких актів є те, що їх юридичне значення фактично вичерпується їх виконанням. Відповідно застосовувати до них процедуру скасування або визнання нечинними не зовсім коректно. Фактично такі акти є чинними, тобто такими, дія яких триває у часі, тільки до моменту їх виконання. Частина рішень, наприклад рішення про затвердження інших актів, взагалі виконуються автоматично, тобто правові наслідки їх прийняття настають з моменту набуття рішенням чинності відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування».

Більш доцільним, на нашу думку, було б одночасно з прийняттям рішення про визнання рішення місцевої ради протиправним приймати рішення про поворот його виконання із зазначенням способу його здійснення. Але у цьому випадку суттєві складнощі для суддів можуть виникнути стосовно визначення способу здійснення повороту виконання оскаржуваного рішення місцевої ради.

Ці складнощі зумовлюються недосконалістю вітчизняного законодавства в багатьох сферах регулювання. Так, наприклад, поширення дії вже давно застарілого трудового законодавства України, особливо Кодексу законів про працю України, на відносини служби в органах місцевого самоврядування вимагає розроблення досить складних способів здійснення повороту виконання рішень органів місцевого самоврядування про звільнення з посад осіб, призначення яких на ці посади віднесено до компетенції таких органів.

Певні складнощі можуть виникнути також у випадках, коли адміністративним судом приймається рішення про поворот виконання таких рішень органів місцевого самоврядування, які є підставою для виникнення цивільно- правових відносин. Наприклад, коли місцева рада приймає рішення про надання в оренду земельної ділянки, за яким слідує укладення договору оренди відповідної земельної ділянки. Якщо рішення місцевої ради про надання земельної ділянки в оренду визнається адміністративним судом протиправним і необхідно забезпечити поворот виконання такого рішення, то відповідно і договір оренди має визнаватися недійсним.

Очевидно, що для випадків визнання рішень органів місцевого самоврядування протиправними необхідно передбачати законодавчі механізми відновлення порушеного такими рішеннями порядку. Іншими словами, є необхідним запровадження інституту «адміністративної реституції», тобто у КАС України необхідно передбачити норми, відповідно до яких, у разі визнання протиправним рішення органу місцевого самоврядування, втрачають чинність акти, прийняті на підставі такого рішення, а всі вчинені на підставі такого рішення правочини визнаються недійсними.

Однак при застосуванні адміністративної реституції слід звертати увагу на наслідки її застосування. Особливо це стосується випадків, коли поворот виконання рішення із застосуванням адміністративної реституції тягне за собою нанесення шкоди фізичним або юридичним особам. Така ситуація може скластися за умов, що особою понесені витрати на виготовлення технічної документації, проведення необхідних експертиз, сплату обов’язкових платежів тощо. У разі визнання відповідного рішення місцевої ради неправомірним, на підставі ст. 1173 ЦК України, відповідна шкода має бути відшкодована органом місцевого самоврядування.

Але закон не передбачає випадків, коли неправомірне рішення приймається органом місцевого самоврядування з вини особи, на чию користь воно було прийняте. Це може бути, наприклад, за умов, що такою особою були подані сфальсифіковані документи, повідомлена неправдива інформація чи навіть у результаті вчинення корупційних дій. За таких умов відшкодування, очевидно, є недоцільним і відповідно до ст. 1193 ЦК України не відшкодовується шкода, завдана потерпілому внаслідок його умислу. Але в адміністративному процесі особа не може мати статусу потерпілого, оскільки потерпілим визнається особа, якій завдано шкоду внаслідок вчинення злочину або адміністративного правопорушення.

Для усунення цієї прогалини варто передбачити у ЦК України норму, відповідно до якої шкода, завдана фізичній чи юридичній особі неправомірним рішенням органів місцевого самоврядування, не відшкодовується, якщо прийняття такого рішення стало наслідком протиправної поведінки особи, якій завдано шкоду.

Крім того, необхідно звернути увагу на те, що у разі оскарження в апеляційному порядку рішення адміністративного суду першої інстанції, яким передбачено поворот виконання, необхідно виключити можливість вчинення зацікавленими особами протягом строку розгляду апеляційної скарги будь-яких дій на підставі рішення місцевої ради, стосовно якого адміністративним судом прийнято рішення про поворот виконання. Тобто в КАС України, поряд із можливістю забезпечення адміністративного позову, необхідно передбачити можливість забезпечення апеляційної скарги у випадках, коли оскаржуване рішення передбачає поворот виконання.

Певну проблему представляє й оцінка рішень органів місцевого самоврядування з позицій вимог ст. 2 КАС України. Відповідно до ч. 3 цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Значна частина згаданих вимог стосується рішень, які приймаються суб’єктом владних повноважень одноособово. Зокрема, такі категорії, як добросовісність, розсудливість, неупередженість узагалі важко розповсюдити на колегіальні органи, якими є переважна більшість органів місцевого самоврядування. Особливо важко вести мову про неупередженість прийняття рішень радою в умовах її формування за партійним принципом. Іншими словами, категорії, які визначають особисте відношення суб’єкта прийняття рішення до змісту такого рішення, не можуть застосовуватись до рішень колегіальних органів.

Неможливо розглядати в контексті оцінки діяльності колегіальних органів, насамперед рад різних рівнів, і вимогу урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення. Процес прийняття рішень місцевими радами чітко визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, ст. 59 цього Закону встановлено, що рішення ради приймається відкритим або таємним голосуванням більшістю депутатів від загального складу ради. Тобто у процесі прийняття рішень радами не може брати участь ніхто, крім депутатів відповідної ради.

Ще одна проблема стосується практичного виконання рішень адміністративних судів, згідно з якими місцеві ради зобов’язуються вчинити певні дії або прийняти певне рішення. Як вже зазначалося, місцеві ради є колегіальними органами, які приймають рішення шляхом голосування. Але рішення адміністративного суду, яким відповідна рада зобов’язується прийняти певне рішення, адресоване раді як органу, а голосування здійснюють депутати цієї ради особисто. Причому відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу, а відтак використовує це право на власний розсуд і не може бути жодним чином примушений голосувати всупереч своїй волі.

Навіть якщо відповідне питання виноситься на порядок денний пленарного засідання місцевої ради, жодної гарантії того, що буде прийняте рішення, яке відповідає вимогам рішення адміністративного суду, немає. За таких умов ефективність адміністративного судочинства різко знижується, оскільки навіть стовідсотково законне та обґрунтоване рішення наражається на неможливість його практичного виконання.

Проблема ускладнюється тим, що з огляду на особливості прийняття рішень місцевими радами, розгляд певного питання може не завершуватись відповідним рішенням. Навіть якщо питання винесено на порядок денний сесії місцевої ради і розглядається, щодо нього може бути не прийняте жодного рішення. Наприклад, при розгляді питання про надання в оренду земельної ділянки, при голосуванні за проект рішення про її надання не набирається необхідної кількості голосів для прийняття позитивного рішення. Водночас при голосуванні проекту рішення про відмову у наданні земельної ділянки також може не набратись голосів для прийняття і такого рішення. Відтак, складається ситуація, коли відповідне питання розглядається на пленарному засіданні, а рішення з цього питання прийнятим бути не може.

Вирішення подібних питань, швидше за все, лежить у площині зміни принципів прийняття рішень колегіальними органами. На законодавчому рівні має бути виключена можливість неприйняття рішення в тих умовах, коли зміст справи допускає декілька варіантів її вирішення (дозволити - не дозволити, надати - не надати тощо).

У таких ситуаціях на розгляд виносяться всі можливі варіанти рішення і рада голосує за кожен із них окремо. Прийнятим вважається таке, яке отримало більше голосів «за» порівняно з іншими. Цей механізм відомий під назвою «рейтингове голосування». Стосовно ситуацій, коли відповідно до рішення адміністративного суду місцева рада зобов’язується розглянути певне питання, має застосовуватись механізм рейтингового голосування, який за будь-яких умов забезпечить прийняття рішення.

У випадках, коли рішення адміністративного суду забороняє місцевій раді вчинення певних дій, також є необхідним закріплення на законодавчому рівні обов’язку особи, яка є відповідальною за формування порядку денного сесії місцевої ради або особи, яка головує на її пленарних засіданнях, довести до відома депутатів зміст відповідного рішення адміністративного суду. Крім того, потребує законодавчого закріплення положення про те, що за наявності рішення адміністративного суду про заборону місцевій раді вчиняти певні дії, відповідні питання на розгляд сесії місцевої ради не виносяться.

Ще одна проблема стосується обов’язку доказування правомірності рішення, прийнятого місцевою радою. Відповідно до ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, для того щоб доказувати правомірність свого рішення, місцева рада повинна вирішити, чи заперечує вона проти адміністративного позову. З огляду на особливості функціонування та спосіб прийняття рішень колегіальних органів, місцева рада в адміністративному суді може діяти виключно через представника. Але вирішення питання представництва інтересів місцевих рад у судах також є певною проблемою.

Відповідно до ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у відносинах з державними органами сільську, селищну або міську раду представляє відповідно сільський, селищний або міський голова, а відповідно до ст. 55 цього ж Закону обласну чи районну раду в аналогічних відносинах представляє голова відповідної ради.

Відповідно до ст. 56 КАС України представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону. Отже, представником місцевої ради за законом може бути лише її голова або сільський, селищний або міський голова. З другого боку, відповідно до ст. 58 КАС України повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю чи усною заявою довірителя із занесенням її до журналу судового засідання.

З огляду на це легітимним представником місцевої ради в адміністративному процесі може бути або голова (для районних та обласних рад), або сільський, селищний або міський голова (для сільських, селищних або міських рад) чи особа, якій ним особисто видана довіреність на представництво.

Таким чином, питання представництва в адміністративному процесі має право вирішувати одноособово посадова особа місцевого самоврядування без урахування думки місцевої ради з цього питання. Це становить певну небезпеку для ситуації, коли вибори до місцевих рад проводяться на пропорційній основі з висуванням кандидатів у депутати та на посади сільських, селищних та міських голів від політичних партій.

Так, у випадках, коли, наприклад, міський голова належить до однієї політичної сили, а більшість у відповідній міській раді сформована політичними силами протилежного спрямування, виникає можливість штучного створення ситуації щодо визнання неправомірними деяких рішень міської ради з огляду на політичні мотиви.

З другого боку, відповідно до ст. 48 КАС України органи місцевого самоврядування наділяються власною адміністративною процесуальною правосуб’єктністю. Зокрема, у ч. 3 цієї статті зазначено, що за органами місцевого самоврядування, поряд з іншими суб’єктами, визнається адміністративна процесуальна дієздатність, тобто здатність особисто здійснювати свої процесуальні права та обов’язки, в тому числі доручати ведення справи представникові. З огляду на це положення представництво місцевих рад в адміністративному процесі можуть здійснювати особи, яких на це уповноважує сама місцева рада шляхом прийняття відповідного рішення.

Для того щоб усунути колізію між нормами КАС України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно представництва, представництво інтересів місцевих рад в адміністративних судах має здійснюватись особами, які визначені як представники рішенням місцевої ради. Водночас голова відповідної ради або сільській, селищний чи міський голова на підставі такого рішення лише видає відповідну довіреність.

Взагалі можна констатувати, що КАС України певною мірою не враховує особливостей функціонування та способів прийняття рішень органами місцевого самоврядування. Завдання підвищення ефективності адміністративного судочинства, забезпечення безумовного виконання прийнятих адміністративними судами рішень стосовно неправомірності рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування необхідно вирішувати комплексно, шляхом удосконалення не лише самого КАС України, а й законодавства про місцеве самоврядування, цивільного законодавства, про вибори депутатів місцевих рад. І, що є найбільш складним, необхідно всіма способами сприяти підвищенню рівня правової культури депутатів місцевих рад.

загрузка...
Top