Про деякі питання актуальності внесення змін до положень Цивільного кодексу України щодо самовільного будівництва

Важливим елементом процесу перебудови, реформування та демократизації всіх сфер суспільства в Україні стало формування правової держави, яка покликана всебічно сприяти дотриманню конституційного принципу верховенства права та забезпечувати недоторканність і захист прав людини і громадянина.

На жаль, умови сучасного ринку породжують прагнення особистості до абсолютної свободи володіння правами, що все частіше призводить до зловживання ними.

Через ці та інші підстави на цьому етапі розбудови цивілізованих цивільно-правових відносин особливої актуальності та гостроти набувають проблеми самочинного будівництва будівель і споруд — об’єктів нерухомості, тобто об’єктів житлового, промислового, рекреаційного та іншого призначення. Цей факт підтверджується і збільшенням кількості справ, пов’язаних із визнанням права власності на самовільне будівництво, які надходять до господарських судів.

Результати аналізу судової практики та практичний досвід у цій сфері вказують на наявність невирішених питань, що призводить до неправильного та неоднакового застосування судами норм чинного законодавства.

Спочатку уточнимо, в якому випадку дії забудовника потрапляють під визначення «самовільне будівництво».

Для найбільш об’єктивного розкриття цього поняття не завадить пригадати, які саме дії є безпосередньо будівництвом.

Як зазначає І. Миронець, на підставі аналізу чинного законодавства та досліджень фахівців у правовій галузі під будівництвом можна розуміти декілька значень: 1) процес спорудження будівель, що містить комплекс власне будівельних робіт, робіт з монтажу обладнання, низки допоміжних робіт; 2) галузь матеріального виробництва; 3) об’єкт будівництва як сукупність будівель і споруд, на які у встановленому законом порядку затверджується титул будови [1, 168].

Поряд із тим у деяких нормативно- правових актах застосовується також поняття капітального будівництва, а інколи в одному нормативному акті зустрічається одразу обидва терміни «будівництво» та «капітальне будівництво».

У пункті 2 Порядку фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2001 р. № 1764, капітальне будівництво визначено як процес створення нових, а також розширення, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, об’єктів виробничого і невиробничого призначення, пускових комплексів (з урахуванням проектних робіт, проведення торгів (тендерів) у будівництві, консервації, розконсервації об’єктів, утримання дирекцій підприємств, що будуються, а також придбання технологічного обладнання, що не входить до кошторису об’єктів [2].

Положення ст. 376 ЦК України визначають, що самочинним будівництвом вважаються житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Отже, резюмуючи все зазначене вище, самовільне будівництво — це не лише зведення нової будівлі з порушенням існуючих норм або без отримання належних дозвільних документів, а й реконструкція існуючого будинку, проведення його капітального ремонту, зміна функціонального призначення окремих приміщень у результаті проведеного ремонту. При цьому віднесення такого об’єкта до розряду самочинного зумовлюється наявністю у нього хоча б однієї з наведених у цій статті ознак.

Крім того, слід звернути увагу, що у згаданій нормі права законодавець передбачає, що самочинним будівництвом можуть бути визнані тільки об’єкти нерухомого майна.

ЦК України при класифікації речей як об’єктів цивільних прав керується фундаментальним поділом речей на рухомі та нерухомі. В основному акті цивільного законодавства використовується термінологія «нерухомі речі», «нерухоме майно», «нерухомість».

Так, ознаки нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості) визначені в ст. 181 ЦК України та Методичних рекомендаціях стосовно визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на які підлягає державній реєстрації, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 14 квітня 2009 р. № 660/5, у п. 1.1 яких встановлено, що ці об’єкти розташовані на земельній ділянці та нерозривно пов’язані з землею, тобто вони не можуть існувати без землі; переміщення зазначених об’єктів є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення [3].

У пункті 1.6 «Тимчасового положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно», зареєстрованому в Міністерстві юстиції України від 28 січня 2003 р. за № 6/5, наведено, що реєстрації не підлягають тимчасові споруди, а також споруди, не пов’язані фундаментом із землею [4].

Між тим, як свідчить практика, при вирішенні спорів, пов’язаних із здійсненням самовільного будівництва, суди не завжди приділяють достатньої уваги дослідженню питання, чи відноситься спірне майно (будівництво) за своїми характеристиками до об’єктів нерухомого майна.

Як приклад можна навести господарські справи № 5002-8/3145-2010, № 2-21/521-2010, які переглядались Севастопольським апеляційним судом у апеляційному порядку [5, 6].

У справі № 5002-8/3145-2010 рішенням господарського суду АР Крим суб’єкта підприємницької діяльності зобов’язано знести самовільне побудоване приміщення.

Однак згідно з ескізним проектом спірне будівництво було здійснено з металоконструкцій, тобто було тимчасовою спорудою, а тому приписи ст. 376 ЦК України, на яких було засновано рішення суду першої інстанції, до спірних відносин застосовані помилково.

Предметом позову у справі № 2-21/521-2010 була вимога про зобов’язання привести об’єкт будівництва у відповідність до узгодженого проекту, шляхом демонтажу його конструктивного елементу. Рішенням місцевого суду позов задоволено.

Проте проведеною у справі будівельно-технічною експертизою встановлено, що спірний об’єкт є стаціонарною мобільною збірно-розбірною спорудою, тобто не є нерухомим майном, а тому спірні правовідносини не підлягали вирішенню у порядку ст. 376 ЦК України.

Повертаючись до поняття «нерухоме майно», належить приділити увагу тому, що при розмежуванні об’єктів на «рухомі» та «нерухомі» слід також дотримуватись традиційного для вітчизняного права критерію визначення природних властивостей речі, що виражається у її здатності (чи нездатності) до переміщення (критерію міцності зв’язку із землею).

Оскільки ст. 376 ЦК України серед самовільного будівництва передбачає «інше нерухоме майно», перелік об’єктів нерухомості, які можуть кваліфікуватись як самовільні забудови, є відкритим.

Деякі фахівці дотримуються позиції, що визначення об’єкта як самовільного будівництва також передбачає дослідження ступеня завершеності процесу самого будівництва.

На думку І. Кузьминої, В. Луконкіної, «буквальне тлумачення норми закону дає змогу стверджувати, що поняття «самовільне будівництво» не поширює своєї дії на об’єкти незавершеного будівництва, тобто останні тільки перебувають у процесі створення, а не є вже створеними» [7, 135].

У своїй статті О. Мананников вказує на те, що всі порушення будівельних норм та правил можуть бути усунені до закінчення будівництва, а тому порушення питання про знесення таких споруд є передчасним [8, 37].

Дотримуючись такої думки, можна дійти висновку, що ст. 376 ЦК України не регулює відносини щодо об’єктів незавершеного будівництва.

Однак ця позиція не повною мірою відповідає меті врегулювання правовідносин, яка закладена законодавцем у цій нормі, оскільки законному володільцю земельної ділянки не було б сенсу очікувати завершення будівництва, щоб захистити свої порушені права, тобто звернутись з позовом про знесення самовільного будівництва.

Поряд із цивільною відповідальністю за здійснення самовільного будівництва положення ст. 376 ЦК України передбачають підстави, які дають змогу визнати право власності забудовника на такий об’єкт.

Судовий порядок узаконювання самовільного будівництва регулюється ч. 3 ст. 376 ЦК України, яка встановлює, що право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно

Частиною 5 цієї статті визначено, що на вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб.

Оскільки підстави для визнання за особою права власності на об’єкт самочинного будівництва в судовому порядку є досить обмеженими, нерідко, прагнучи задовольнити власні економічні інтереси, суб’єкти господарської діяльності вдаються до перекручування фактів, змісту нормативних актів, у прямому смислі «підганяючи» конкретну ситуацію під обставини, наведені у ч. 3 та ч. 5 ст. 376 ЦК України.

При цьому практика свідчить про те, що визначений ст. 376 ЦК України судовий порядок легалізації самочинно побудованого майна потребує доопрацювання.

Зокрема, положення ч. 3 ст. 376 ЦК України передбачають можливість визнання за особою права власності на самочинне будівництво за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.

Водночас зазначеною нормою не конкретизовано, на якій стадії повинно відбуватися надання земельної ділянки та чи має узгоджуватись призначення нерухомого майна із цільовим призначенням земельної ділянки.

Ця невизначеність призводить до довільного тлумачення зазначеної правової норми, невизначеності судової практики та сприяє поширенню тіньових схем захоплення земельних ділянок через визнання права власності на об’єкти нерухомості.

Крім того, встановлюючи можливість визнання права власності на самочинно побудовані об’єкти на вимогу власника (користувача) земельної ділянки (ч. 5 ст. 376 ЦК України), законодавець оминає питання, чи є ця норма такою, що підлягає застосуванню до всіх категорій земель нашої держави.

Згідно з вимогами ч. 7 ст. 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Земельний кодекс України, Закон України «Про охорону земель», Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачають особливий порядок здійснення будівництва на землях природно-заповідного, водного фондів, історико- культурного, господарського та іншого природоохоронного призначення.

Отже, є логічним, що самочинна забудова цієї категорії земель, тим більше визнання права власності на такі об’єкти неприпустимі, суперечать суспільним інтересам та наносять значну шкоду державі.

Тим більше, що чинне кримінальне законодавство передбачає відповідальність за забудову земель спеціального режиму. Так, ст. 1971 КК України визначає, що під ознаки злочину підпадає самовільне будівництво. При цьому основною кваліфікуючою ознакою цього правопорушення є ведення такого будівництва на земельних ділянках особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах чи зонах особливого режиму використання земель.

Однак відсутність відповідних посилань у ст. 376 ЦК України дає змогу суб’єктам господарювання трактувати її зміст на власну користь, породжує коло правопорушень серед посадових осіб, які узгоджують розміщення об’єктів самочинного будівництва на землях спеціального режиму, віднесених до державної та комунальної власності.

При цьому подальший розвиток ринкових правовідносин висвітлює все нові проблемні питання, які постають перед судами при вирішенні зазначеної категорії спорів.

З огляду на викладене, нині є актуальним питання прийняття Закону України «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України», проект якого жваво обговорюється юридичною громадськістю (проект зареєстрований 21 жовтня 2010 р. за № 7279) [9].

Цим проектом передбачено викласти абзац 2 ч. 3 ст. 376 ЦК України у такій редакції: «Не допускається визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно, що знаходиться на земельних ділянках, які належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, водного фонду, лісогосподарського призначення».

Безумовно, ці нововведення є необхідними, оскільки значно впорядкують питання, пов’язані з легалізацією самочинного будівництва, завадять роботі вже досить налагодженого в нашій країні механізму незаконного захоплення земельних ділянок шляхом здійснення на них самовільного будівництва, його подальшого узаконювання та відведення землі, на якій цей об’єкт розташовано.

Окрім того, запропоновані зміни запобіжать заподіянню шкоди від легалізації будівництва на землях спеціального режиму.

Однак, вважаю, що є доцільним доповнити п. 2 ч. 3 ст. 376 ЦК України в редакції, запропонованій у проекті Закону України «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України», абзацом такого змісту: «а також на земельних ділянках або їх частинах, на яких встановлені обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом». Це зумовлено наступним.

Стаття 110 Земельного кодексу України передбачає, що на використання власником земельної ділянки або її частини може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором.

Приписи ст. 111 Земельного кодексу України серед обмежень права на земельну ділянку, які можуть бути встановлені законом, визначають заборону на провадження окремих видів діяльності, встановлення, умови розпочати і завершити забудову або освоєння земельної ділянки протягом встановлених строків, умови здійснення будівництва, ремонту або утримання дороги, ділянки дороги.

При цьому заборона на провадження певних видів діяльності на земельній ділянці та встановлення наведених умов доволі часто зустрічається у законодавстві.

Наприклад, ст. 48 Земельного кодексу України встановлює обмеження певних видів діяльності на землях оздоровчого призначення.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає землі оздоровчого призначення як курортні та лікувальні оздоровчі зони.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про курорти» курорт — це освоєна на землях оздоровчого призначення природна територія, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об’єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань і для рекреації та підлягає особливій охороні.

Тобто ці землі не належать до складу земель природно-заповідного фонду чи інших земель природоохоронного призначення.

Однак Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затвердженою Законом України від 21 вересня 2000 р. № 1989-III, курортні і лікувально-оздоровчі території віднесені до об’єктів, що підлягають особливій охороні [10].

Стаття 113 Земельного кодексу України вказує, що навколо об’єктів оздоровчого призначення створюються зони санітарної охорони.

Аналогічні приписи містять статті 27-28 Закону України «Про курорти», у яких викладено, що з метою санітарної охорони курорту в його межах встановлюється округ санітарної охорони, що є територією земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту.

Згідно зі ст. 30 цього Закону округ санітарної зони поділяється на три зони. При цьому статтями 31-32 Закону зумовлено, що на території першої та другої зони, зокрема, забороняється спорудження будь-яких будівель та інших об’єктів, не пов’язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту.

Слід зазначити, що питання будівництва у зоні курорту є особливо гострим для АР Крим, оскільки відповідно до постанови Кабінету Міністрів

України від 28 грудня 1996 р. № 1576 у перелік населених пунктів, віднесених до курортних, віднесено 131 з тих, що розташовані на території півострова [11].

У практиці Севастопольського апеляційного господарського суду багато прикладів судових спорів, які виникли у зв’язку з намаганням недобросовісних суб’єктів господарювання узаконити самочинні споруди, збудовані на таких територіях.

Зокрема, рішенням господарського суду АР Крим у справі № 2-13/3505-2008 задоволено позов про визнання права власності на об’єкт самовільного будівництва, розташований на території с. Заозерне [12].

Скасовуючи зазначений судовий акт та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову Севастопольський апеляційний господарський суд та Верховний Суд України вказали, що постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних» від 28 грудня 1996 р. № 1576 (з наступними змінами) с. Заозерне визначено курортним населеним пунктом, а тому здійснення будівництва на цій території заборонено приписами чинного законодавства.

Підсумовуючи викладене, слід дійти висновку, що проблема самовільного будівництва є доволі актуальною в існуючих ринкових умовах. Чинний ЦК України надає поняття самовільного будівництва, визначає правові наслідки його здійснення та встановлює певні підстави для визнання права власності на такий об’єкт, однак детальний аналіз положень ст. 376 ЦК України та практика переконливо свідчать про те, що законодавче врегулювання цих правовідносин є недосконалим та потребує відповідних змін.

За результатами проведеного дослідження вважаю доцільним викласти ч. 1 ст. 376 ЦК України у такій редакції: «Житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно, незалежно від ступеня завершеності будівництва, вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил»

Також є необхідним доповнити абзац 2 ч. З ст. 376 ЦК України в редакції, запропонованій у проекті Закону України «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України», так: «Не допускається визнання права власності на самочинно збудоване нерухоме майно, що знаходиться на земельних ділянках, які належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, водного фонду, лісогосподарського призначення, а також на земельних ділянках або їх частинах, на яких встановлені обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом».

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Миронець І. М. Поняття будівництва і капітального будівництва // Вісник господарського судочинства. — 2009. — № 3. — С. 168.
  2. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва» від 27 грудня 2001 р. № 1764 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 52. — С. 134. — Ст. 2374.
  3. Наказ Міністерства юстиції України «Про затвердження Методичних рекомендацій стосовно визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на які підлягає державній реєстрації» від 14 квітня 2009 р. № 660/5 // Українська Інвестиційна Газета. — 2009. — № 24
  4. Наказ Міністерства юстиції України «Про затвердження Тимчасового положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно» від 28 січня 2003 р. № 6/5 // Офіційний вісник України. — 2003. — № 8. — С. 170. — Ст. 326.
  5. Справа № 8/3145
  6. Справа № 2-21/521
  7. Кузьмина И. Д., Луконкина В. И. Правовой режим самовольной постройки // Вестник ВАС РФ. — 2001. — № 11. — С. 135.
  8. Мананников О. Домоклов меч самовольного строительства // Эж — Юрист. — 2004. — № 3. — С. 37.
  9. Проект Закону України «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України»
  10. Закон України «Про затвердження Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки» від 21 вересня 2000 р. № 1989-III // Офіційний вісник України. — 2000. — № 43. — С. 5. — Ст. 1817.
  11. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку населених пунктів, віднесених до курортних» від 28 грудня 1996 р. № 1576 // Урядовий кур’єр. — 1997. — № 11—12.
  12. Справа № 2-13/3505-2008
загрузка...
Top