Пріоритети судової реформи на сучасному етапі

Події останніх років довкола су­дової реформи в Україні за­свідчують наявність двох нега­тивних закономірностей. Перша — під прикриттям судової реформи окремі політичні сили намагаються зміцнити свій вплив на суди та суддів. Друга — навіть конструктивні пропозиції ре­формування правосуддя систематич­но наштовхуються на протидію.

Найчастіше політики зводять судо­ву реформу до двох основних пи­тань — система судів і призначення суддів на адміністративні посади. При цьому зміни у системі судів розгляда­ють не стільки як засіб підвищення ефективності судочинства, а, швидше, під кутом зору кращої керованості судами в цих політичних умовах. А питання призначення голів судів для багатьох політиків є привабливим з огляду на значну залежність суддів від керівництва судами.

Керівництво ж Верховного Суду своє небажання проводити повноцін­ну реформу приховує за гаслами: давайте писати нову концепцію судово-правової реформи, або давайте спочат­ку змінювати Конституцію, а потім реформувати, знаючи, що усе це не дасть швидкого результату, а просто відтягує час. Щоб нічого не змінюва­ти, намагаються вразити «колосальни­ми» сумами затрат, потрібних для реформи.

Напрями проведення судової рефор­ми в Україні вже тривалий час обгово­рюються на політичному та науковому рівнях. Зміст цієї реформи детально досліджено й описано у публікаціях ба­гатьох учених і практиків, передусім B. Бойка, І. Войтюк, В. Долежана, C. Ківалова, М. Козюбри, В. Оніщука, B. Онопенка, О. Пасенюка, П. Пилипчука, Д. Притики, Н. Сібільової, В. Шишкіна, C. Штогуна. Нами також присвячено цьому питанню не одну публікацію [1]. Сьогодні ключовою суспільною проблемою стає втілення судової реформи в життя, що наштовхується на чимало перешкод. Тому якщо не вдається реалізувати повномасштабну реформу, то необхідно виділяти в ній окремі пріоритети і втілювати їх почергово, але відповідно до єдиного стратегічного плану.

Президент України В. Янукович своїм Указом від 24 березня 2010 р. створив Робочу групу з питань судової реформи, «щоб спільно розглянули концепцію реформи судочинства в Україні і запропонували Верховній Раді відпрацювати згідно з цією кон­цепцією відповідний закон» [2]. Таким чином було офіційно відкинуто все, що напрацьовано Національною комі­сією із зміцнення демократії та утвер­дження верховенства права, і та сама робота розпочалася спочатку.

Зокрема, чомусь уже не прийнято згадувати про Концепцію удоскона­лення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відпо­відно до європейських стандартів, Концепцію формування системи безо­платної правової допомоги в Україні, Концепцію реформування криміналь­ної юстиції України, що були схвалені попереднім Президентом, а також два законопроекти щодо судоустрою і ста­тусу суддів, що були навіть прийняті Верховною Радою у першому читанні. Ці документи готувалися із залучен­ням широкого кола фахівців і неодно­кратними зарубіжними експертизами. Теперішня Робоча група швидше нага­дує дебатний гурток, де кожен може висловитися, але не відбувається спільне вироблення рішень, пошук компромісів тощо.

Вибір варіанта судової реформи — це справа політиків, а не суддів, адже судова система не здатна сама себе реформувати, хоча думка суддів, безу­мовно, має братися до уваги. На жаль, мало політиків усвідомлюють, що ме­тою судової реформи повинно стати не приборкання судової влади та «приручення» суддів, а створення та­кої системи, за якої кожен має право розраховувати на справедливий суд. Не повинно бути такого, що судова си­стема обслуговує того, хто перебуває при владі, адже потім така порочна си­стема може бути використана проти тих же політиків, коли вони втратять владу і перебуватимуть в опозиції.

Розраховувати на справедливий суд можна тоді, коли суддя є профе­сійним, незалежним і водночас відпо­відальним. Досягнення цього — клю­чове завдання судової реформи.

Ми звикли ще з часів адміністра­тивно-командної системи, що відпові­дальність за діяльність будь-якої дер­жавної структури несе її керівник. Ча­сто це правило механічно переносять на судову систему і відповідальність за ситуацію в усій системі судів покла­дають на Голову Верховного Суду, а за рішення будь-кого із суддів у нас чо­мусь запитують з голови суду. Зважа­ючи на це хибне уявлення, голови судів усіх рівнів намагаються усіляко зберегти свій вплив на формування суддівського корпусу, максимально використовувати весь небезпечний для незалежності судді потенціал своїх адміністративних повноважень і» навіть просять збільшити коло цих по­вноважень. Централізована модель організації потрібна для виконавчої гілки влади, але у жодному разі не ви­правдана для судової влади, де кожен суддя повинен бути незалежним. З другого боку, незалежність для бага­тьох суддів асоціюється з безкарністю, звідси бере початок суддівське свавіл­ля і корупція.

Тому, реформуючи систему право­суддя, важливо, щоб, з одного боку, суддя не залежав від керівництва судії та політиків, а з другого — щоб його незалежність не межувала з безвід­повідальністю. Ключовими інститута­ми, що мають зазнати у зв´язку з цим радикальних змін, є добір суддів і їхнє кар´єрне зростання, юридична відпо­відальність суддів, адміністрування в судах і суддівське самоврядування.

Добір і кар´єра суддів. Розпорошена система добору суддів на рівні числен­них кваліфікаційних комісій робить її непрозорою і посилює особистісні впливи, протекції, корупцію. Для до­бору на посади в суди вищого рівня за­кон взагалі не передбачає конкурсу. Тож підвищення відкритості системи добору, забезпечення однакових і ви­соких вимог до кандидатів вимагає впровадження прозорого централізо­ваного конкурсу на посаду судді за об´єктивними критеріями, конкурсно­го добору на посади в судах вищого рівня із застосуванням анонімного те­стування. Такий конкурс зможе орга­нізовувати лише Вища кваліфікаційна комісія суддів, що діятиме на постійні основі, а не на громадських засадах, як сьогодні. Відомості про вакантні поса­ди, претендентів на них та результати конкурсу повинні бути відкритими, зо­крема, оприлюднюватися на офіційно­му веб-порталі судової влади. Першо­чергове право вибору суду, де є вакант­на посада судді, слід надавати кандида­ту, який показав кращий результат за результатами випробування.

На жаль, конституційний механізм першого призначення судді Президен­том на п´ять років з наступним обран­ням Верховною Радою України без­строково політики скомпрометували, оскільки навчилися використовувати його для тиску на суддів. Як альтерна­тиву все частіше пропонують запрова­дити виборність суддів населенням. Така теза у період виборів давно ек­сплуатується політичними партіями і навіть зустрічається у виборчій про­грамі Президента України В. Януковича. Спочатку здавалося, що це про­сто загравання політиків з виборцями.

Однак сьогодні переконуємося у тому, що це прагнення є цілком реальним і може втілитися в життя. На нашу дум­ку, такий крок не приведе до покра­щання, а навпаки закріпить залеж­ність суддів від політичних партій, оскільки дасть політикам можливість добирати лояльних суддів. Адже саме у політичних сил є усі ресурси для пе­реконання виборців.

Тому вважаємо, що значно кращим шляхом є внесення змін до Консти­туції України з метою запровадження безстрокового призначення суддів, без участі будь-яких політичних органів (передусім президента і парламенту) в цій процедурі. Призначати суддів на посади мала б Вища рада юстиції за умови, що не менше половини у її складі становитимуть представники суддівського корпусу, обрані суддями, як цього вимагають європейські стан­дарти.

Давно говорять також про запрова­дження спеціальної підготовки канди­датів на суддівську посаду. Таку підго­товку часто помилково ототожнюють із здобуттям вищої (магістерської) освіти у двох вищих юридичних навчальних закладах — Національній юридичній академії імені Ярослава Мудрого (м. Харків), де є факультет підготовки професійних суддів, та Інституті підго­товки професійних суддів (м. Одеса). Але при цьому не враховується ціла низка міжнародних стандартів:

1) суддя повинен отримувати специфічні знання, які він не міг здо­бути в університеті [3];

2) підготовка суддів здійснюється суддями та експертами у кожній дис­ципліні; тренер має бути дібраний з числа кращих фахівців у відповідній сфері органом, який відповідає за під­готовку кадрів, з урахуванням знань відповідного предмета та виклада­цьких навиків [4];

3) підготовка суддів має бути без­коштовною для них і повинна здійс­нюватися за рахунок держави [5];

4) підготовка суддів має бути ор­ганізована самою судовою владою, чи під її контролем, чи за порадами суддів[6];

5) програми підготовки суддів, а також діяльність спеціального авто­номного закладу (наприклад ака­демії), що забезпечує їх впроваджен­ня, мають перебувати під контролем суддівського органу або незалежного від законодавчої та виконавчої влади органу (у складі якого щонайменше половина членів — судді, обрані їх ко­легами), що має вплив на прийняття рішень щодо добору й підвищення по службі суддів [7];

6) У функціонуванні закладу під­готовки суддів слід уникати прив´язки до міністерства освіти (акредитація, визнання дипломів тощо) [8].

Як і сотні інших вищих навчальних закладів IV рівня акредитації, вказані заклади у м. Харкові та м. Одесі вида­ють дипломи магістра права; магістер­ські навчальні програми передбачають оволодіння передусім теоретичними знаннями та навиками наукової діяль­ності; навчальний процес забезпечу­ють переважно викладачі-науковці із науковими ступенями (це вимоги стандартів вищої освіти); навчання здійснюється як на комерційній осно­ві, так і за державним замовленням; ці заклади перебувають у віданні Міні­стерства освіти і науки України та підлягають обов´язковій акредитації з урахуванням кількості працівників із науковими ступенями та вченими званнями тощо.

Таким чином, обов´язкову підготов­ку кандидатів на посаду судді доціль­но започаткувати в Академії суддів України, статус якої сьогодні загалом відповідає європейським стандартам.

Вона не діє в системі Міністерства освіти і науки України, але підконт­рольна органам суддівського самовря­дування. Однак потрібно надати їй ав­тономний статус, вилучивши із закону положення, що вона діє при Дер­жавній судовій адміністрації. Якщо добір слухачів до Академії суддів та остаточне їхнє оцінювання здійснюва­тиметься Вищою кваліфікаційною комісією суддів, тоді Академія суддів забезпечуватиме належну підготовку суддів, але не зможе втручатися у вирішення питань добору і кар´єри суддів.

Відповідальність судді. Виникнен­ню суддівського свавілля мають за­побігати механізми контролю, у тому числі суспільного, за діяльністю судів. У жодному випадку не йдеться про по­вернення до прокурорського чи судо­вого нагляду. Такий контроль має за­безпечуватися передусім через відкри­тість судових рішень, зокрема й за до­помогою Єдиного державного реєстру судових рішень, можливість кожного подавати скарги щодо притягнення судді до дисциплінарної відповідаль­ності, перевірку таких скарг судовими інспекторами, створення та налагод­ження діяльності постійно діючої Дис­циплінарної комісії суддів.

Дисциплінарна комісія суддів від­повідно до європейських стандартів повинна більш як наполовину склада­тися із представників суддівського корпусу і діяти на постійній основі. Дисциплінарний розгляд стане від­критим і змагальним, а кінцеві рішен­ня комісії та Вищої ради юстиції у дис­циплінарних справах оприлюднюва­тимуть. Мають бути вироблені та закріплені у законі чіткі підстави для відповідальності судді, зокрема шля­хом звільнення його з посади.

Вперше спробу деталізувати під­стави для звільнення судді з посади у зв´язку з порушенням присяги судді зроблено шляхом внесення змін до ст.32 Закону України «Про Вищу раду юстиції» згідно із Законом від 14 трав­ня 2010 р. № 2181-УІ [9]. Так, пору­шенням суддею присяги є:

1) вчинення ним дій, що порочать звання судді й можуть викликати сумнів у його об´єктивності, неуперед­женості та незалежності, у чесності та непідкупності судових органів;

2) незаконне отримання суддею матеріальних благ або здійснення ви­трат, що перевищують доходи такого судді та членів його сім´ї;

3) умисне затягування суддею строків розгляду справи понад термі­ни, встановлені законом;

4) порушення морально-етичних принципів поведінки судді;

5) невиконання суддею, що обій­має адміністративну посаду в суді, по­садових обов´язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов´язаних з процесуальними діями.

Однак зазначені формули не можна вважати вдалими, оскільки перша і четверта підстави настільки широкі, що дають можливість звільнити суддю за найдрібніший проступок (напри­клад неввічливе звертання судді до на­родного депутата може бути розцінено як порушення морально-етичних принципів поведінки судді). П´яту ж підставу взагалі складно зрозуміти з огляду на те, що судді, які обіймають адміністративні посади, взагалі не повинні бути наділеними якимись додатковими процесуальними повно­важеннями, порівняно з іншими суд­дями.

Адміністрування в судах і суддівське самоврядування. Насправді, питання про те, хто має призначати голову суду, втратить будь-яку гостроту і спокус­ливість, якщо позбавити голів судів повноважень, що дають їм можливість втручатися у здійснення правосуддя, тиснути на суддів. Йдеться, зокрема, про повноваження здійснювати «ор­ганізаційне керівництво діяльністю су­ду». Існування такого розмитого фор­мулювання у чинному Законі України «Про судоустрій України» дає мож­ливість головам судів розподіляти справи, формувати колегії суддів для розгляду справ, впливати на добір і кар´єру суддів, вирішувати питання про розподіл квартир для них, затверд­жувати графік відпусток і навіть не да­вати печатки для скріплення «непра­вильного», на їх думку, судового рішення тощо. Водночас голови судів при вирішенні питань матеріального забезпечення суду і суддів потрапля­ють у залежність від державної судової адміністрації, а інколи й від місцевої влади та комерційних структур.

Важливі питання внутрішньої діяльності суду мають вирішувати збори суддів кожного суду. Збори суддів у кожному суді мають заслухо­вувати звіти суддів, які обіймають адміністративні посади, керівників апарату суду, затверджувати спеціа­лізацію судів та порядок утворення колегій суддів для розгляду судових справ, затверджувати порядок і графік надання відпусток суддям, вирішува­ти інші питання, що стосуються внут­рішньої діяльності суду та його апара­ту. Замість президії суду, як адмі­ністративного утворення в суді, у ве­ликих судах доцільно надати зборам суддів можливість утворювати ради суддів і наділяти їх окремими своїми повноваженнями.

Розподіл справ між суддями має здійснюватися автоматизованою сис­темою. Повноваження голів судів до­цільно обмежити функцією контролю за апаратом суду та представницьки­ми повноваженнями. У зв´язку з цим кількість заступників голів судів слід скоротити. За господарське забезпе­чення суду має відповідати не голова суду, а керівник апарату суду.

Процедура призначення суддів на адміністративні посади не повинна пе­ребувати під впливом політичних чин­ників, а тому голови судів та їхні за­ступники мають призначатися самими суддями (суддівським самоврядуван­ням) на визначений термін. Пропо­зиції повернути таке повноваження Президенту або наділити ним Вищу раду юстиції не відповідають чинній Конституції, яка вичерпно визначає повноваження цих органів.

Повноваження суддівського само­врядування мають бути розширені з одночасною зміною підходу до форму­вання вищих органів суддівського са­моврядування, щоб у них не домінува­ли голови судів та судді судів найви­щого рівня. Так, Рада суддів України як вищий орган суддівського самовря­дування, що діє між з´їздами суддів України, має формуватися за визначе­ними законом квотами, щоб забезпе­чити пропорційне представництво судів усіх рівнів та спеціалізацій. Раду суддів доцільно наділити повноважен­ням призначати суддів на адміністра­тивні посади в судах та контролювати їхню діяльність. Судді, які перебува­ють на адміністративних посадах, не повинні входити до її складу, оскільки саме завдяки домінуванню суддів Вер­ховного Суду та голів судів у Раді суддів уже тривалий час цей орган є інструментом керівництва Верховного Суду для управління судами (нині, за даними сайту Верховного Суду Украї­ни, у Раді суддів лише чотири судді апеляційних судів, які не обіймають адміністративної посади, із 77 членів і жодного «рядового» судді місцевого суду!).

Також не можна підпорядковувати
Державну судову адміністрацію Верховному Суду. Верховний Суд Украї­ни має бути сильним авторитетністю його рішень, а не концентрацією ва­желів впливу на суди. Державна судо­ва адміністрація має функціонувати під контролем органів суддівського са­моврядування.

Система судів і судочинство. Си­стема судів має стати більш зрозу­мілою і збалансованою та будуватися відповідно до потреб справедливого І судочинства, а не з урахуванням того, як і кому нею легше буде «керувати».

Суди загальної юрисдикції розгля­дають справи цивільної (господарської як різновид цивільної), адміні­стративної та кримінальної юрисдикцій. Місцеві районні, міські, районні у містах, міськрайонні суди є найбільш наближеними до людей, а тому мають І вирішувати основний масив справ усіх видів юрисдикцій. Місцеві госпо­дарські, адміністративні, а також кримінальні суди, які доцільно утво­рити, є окружними судами і повинні розглядати більш складні справи відповідної юрисдикції, визначені процесуальним законом. Невдовзі до­цільно вирішити питання про імпле­ментацію правил господарського судочинства до ЦПК України та об´єд­нання судів, що розглядають справи цивільної та господарської юрисдик­цій у цивільні суди.

Апеляційною інстанцією для місце­вих судів мають бути відповідні апеля­ційні спеціалізовані суди, які повинні сповна використовувати свої повнова­ження щодо перегляду справи, а не по­вертати її на новий розгляд. Вищі спеціалізовані суди є судами касацій­ної інстанції для відповідних юрисдикцій. За наявності розбіжностей у практиці вищих судів Верховний Суд України повинен ефективно їх усува­ти, переглядаючи справу у пленарно­му режимі за винятковими обставина­ми. З урахуванням Рішення Консти­туційного Суду України від 11 березня 2010 р. [10] цей перегляд не має бути касаційним, а тому при цьому Верхов­ний Суд повинен виступати останньою інстанцією і ухвалювати остаточне рішення по суті справи, не повертаючи її на новий розгляд. Перегляд справи Верховним Судом також доцільний для виконання рішення міжнародної судової установи про порушення Ук­раїною міжнародних зобов´язань при вирішенні справи судом.

Потреба забезпечити розумні стро­ки провадження вимагає зменшити навантаження на суди через зміни до законодавства та запровадження но­вих процесуальних механізмів. Зокре­ма, необхідно вивести з юрисдикції судів розгляд справ про адміністра­тивні правопорушення і передати їх на вирішення адміністративних органів з можливістю оскаржити їхні рішення до адміністративного суду. Ті ж про­ступки, які спричиняють стягнення кримінального характеру (арешт, гро­мадські роботи, позбавлення спеціаль­ного права), мають бути переведені у сферу кримінального права і розгля­датися відповідними судами.

В юрисдикції адміністративних судів доцільно максимально зменши­ти коло справ за позовами адміністра­тивних органів проти особи. Більшість санкцій мають застосовувати адміні­стративні органи, а до адміністратив­них судів може відбуватися лише ос­карження таких рішень.

Слід посилити змагальність на всіх етапах кримінального процесу відпо­відно до положень Концепції рефор­мування кримінальної юстиції Украї­ни. Сторона захисту повинна отрима­ти ефективні можливості збирати доказову інформацію. Втручальну у права людини діяльність на всіх ета­пах слідства має контролювати слід­чий суддя. Потрібно припинити прак­тику спрямування справ на додаткове розслідування. При цьому новий КПК України має бути заснований не на каральній радянській традиції (або «національній» традиції, як це дехто сьогодні називає), а підготовлений від­повідно до європейських стандартів.

Потрібен контроль за строками провадження не лише в окремій ін­станції, а в кожній справі загалом. Од­ночасно зі зменшенням навантаження на суди слід упровадити національні механізми відшкодування шкоди, за­вданої порушенням права на розгляд справи протягом розумного строку.

Щоб судові рішення виконувалися належним чином, слід зняти законо­давчі перешкоди для виконання судо­вих рішень, ухвалених проти держави, її органів, установ, підприємств. У разі відсутності або недостатності необ­хідних коштів на їхніх рахунках для запобігання примусовій реалізації їхнього майна потрібно передбачати кошти на виконання судових рішень у Державному бюджеті України.

З огляду на наведене, можна дійти основних висновків. Справжньою ме­тою судової реформи має стати забез­печення права людини на справедли­вий суд. При проведенні цієї реформи необхідно вирішити такі основні завдання, що одночасно є її пріоритет­ними напрямами: створити ефективні механізми, які б забезпечували неза­лежність, професіоналізм та відпові­дальність суддів; розширити повнова­ження суддівського самоврядування з одночасним зменшенням ролі голів судів у судовому адмініструванні; зробити систему судів загальної юрис­дикції більш збалансованою і зро­зумілою відповідно до спеціалізації та стадій судового процесу; забезпечити ефективне і справедливе судочинство та належне виконання судових рішень.

Невідкладні заходи мають охоплю­вати реформування законодавства про судоустрій і статус суддів, удоскона­лення та оновлення процесуального законодавства і законодавства про ви­конання судових рішень, прийняття закону про судовий збір. У перспек­тиві також необхідно переглянути по­ложення Конституції України щодо правосуддя з метою приведення їх у відповідність до європейських стан­дартів.

Конкретний варіант судової рефор­ми з урахуванням європейських стан­дартів повинні обрати політичні орга­ни, однак вони при цьому мають діяти в інтересах суспільства, а не викорис­товувати її для посилення своїх впливів на суди і суддів.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Коліушко І., Куйбіда Р., Руда Т. Судова влада у фокусі конституційної реформи // Юридичний вісник України. — 2009. — № 33, 34; Коліушко І., Куйбіда Р. Судова реформа : бути чи не бути? // Голос України. — 2009. — № 45 (4545). — 13 берез.; Коліушко І., Куйбіда Р. Право на справедли­вий суд у контексті судової і правової реформ // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2008. — № 11—12; Куйбіда Р. О. Реформування правосуддя в Україні : стан і перспективи : мо-ногр. - К., 2004. - 288 с.

2. Президент України провів засідання Робочої групи з питань судової реформи. Прес-служба Президента України Віктора Януковича // http://www.president.gov.ua/news/16776.html

3. Пункт 2.1 Висновків Першої експертної комісії Міжнародної асоціації суддів «Добір та підго­товка суддів в сучасному суспільстві» 1996 р.

4. Пункт 20 Висновку № 4 (2003) Консультативної ради європейських суддів щодо належної по­чаткової підготовки та підготовки суддів впродовж служби на національному та європейському рівнях.

5. Принцип III а Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів» 1994 р., п. 2.3 Європейської хартії про закон для суддів 1998 р.

6. Пункт 2.3 Висновків Першої експертної комісії Міжнародної асоціації суддів «Добір та підго­товка суддів в сучасному суспільстві» 1996 р.

7. Пункти 2.3, 4.4 Європейської хартії про закон для суддів 1998 р., пункти 11, 13, 16 Висновку № 4 (2003) Консультативної ради європейських суддів щодо належної початкової підготовки та підготовки суддів впродовж служби на національному та європейському рівнях, пункти 65-66 Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів «Рада судівництва на службі суспільства».

8. Пункт 66 Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів «Рада судівництва на службі суспільства».

9. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 14 травня 2010 р. № 2181-У1.

10. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «найвищий судовий орган», «вищий судовий орган», «касаційне оскарження», які містяться у статтях 125, 129 Конституції України від 11 березня 2010 р.

загрузка...
Top