Принципи адміністративно-територіального устрою України

Державна (публічна) структура функціонує у межах державної території, чим значною мірою зумовлюється вплив територіального фактору на процеси організації публічної влади. Утім, вплив територіального фактору не обмежується лише сферою організації публічної влади, а знаходить свій вияв у питаннях національно-державного будівництва, економічної організації території, адміністративно-територіального устрою держави тощо.

Адміністративно-територіальний устрій є одним з основоположних інститутів конституційного ладу України. Його соціальне значення полягає у створенні територіальних умов та механізмів управління суспільними процесами, реалізації цілей ефективного публічного врядування. Адміністративно-територіальний устрій виступає територіальним принципом організації публічного управління.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій розвинених держав світу не зводиться виключно до простого географічного поділу території.

В основу такого устрою найчастіше закладаються науково обґрунтовані принципи організації території, потреба у теоретичному осмисленні яких зумовлює актуальність проведення цього наукового дослідження.

Питання принципів адміністративно-територіального устрою держави найчастіше розглядаються у контексті загальних проблем адміністративно-територіального устрою та територіальної реформи. Фундаментальні праці з цих питань належать таким авторам, як: В. Баранчук, Я. Верменич, С. Дністрянський, А. Доценко, А. Кушніренко, П. Ткачук, В. Шаповал та ін. Однак у спеціальній літературі приділяється недостатньо уваги доктринальному осмисленню конституційно-правових засад адміністративно-територіальної організації держави. Особливий інтерес викликає дослідження окремих аспектів окресленої проблематики крізь призму наукових надбань сучасної теоретико-правової науки у сфері осмислення принципів права.

Метою цієї статті є аналіз принципів адміністративно-територіально
го устрою у різноманітті їх соціального прояву, встановлення їх конституційно-правової природи і змісту та визначення поняття юридичних принципів адміністративно-територіального устрою України.

Принципи адміністративно-територіального устрою — це явища соціально-політичної дійсності, які відображають закономірності суспільного та державного розвитку, виникнення яких зумовлюється потребами суспільства. Джерелами їх формування є історія, право, політика, економіка, ідеологія, культура, соціальне життя тощо.

Важливо наголосити, що категорія «принципи адміністративно-територіального устрою» є багатоаспектною. У гносеологічному контексті можна вести мову, як мінімум, про економічні, національні, політичні та правові принципи адміністративно-територіального устрою.

Економічні принципи передбачають урахування природно-географічних, виробничих особливостей держави, розміру її території, чисельності та розселення населення, зосередження його навколо економічних центрів, рівня розвитку транспортної інфраструктури та зв’язку, розміщення продуктивних сил та інших економічних властивостей території.

Національні принципи забезпечують національну єдність території окремої адміністративно-територіальної одиниці, що в демократичній державі, звісно, не обмежує прав представників інших національностей проживати у цій одиниці та користуватися рівними правами із національною більшістю. Національні принципи є гарантією запобігання штучним поділам території проживання представників однієї компактно розміщеної національності на різні адміністративно-територіальні одиниці.

Політичні принципи передбачають формування адміністративно-територіального устрою держави таким чином, щоб максимально наблизити органи влади та управління до населення з метою задоволення його потреб, створити умови для організації та діяльності місцевого самоврядування.

Зазначені вище принципи слід віднести до загальних принципів адміністративно-територіального устрою. У них втілюються основні ідеї устрою території, призначення та соціальна роль такого устрою.

З правової точки зору принципи адміністративно-територіального устрою існують первинно як втілені у праві загальносоціальні принципи, принципи правосвідомості, які є ідеями, вимогами, що висуваються до адміністративно-територіального устрою держави, використовуються юридичною практикою і осмислені юридичною наукою. Втім, основні засади, які ще не закріплені й не виражаються у праві, не можуть бути віднесені до числа юридичних принципів (принципів права) [1, 113]. Якщо принцип правосвідомості є лише ідеєю, вимогою, елементом суспільної свідомості, то юридичні принципи, завдяки втіленню їх у нормах права, набувають значення узагальнених правових вимог до системи соціальних зв’язків, стають керівництвом для досягнення цілей правового регулювання [2, 146]. З огляду на це слід розмежовувати поняття принципів права у сфері адміністративно-територіального устрою України (по-іншому — юридичні принципи) та правових принципів адміністративно-територіального устрою як принципів правосвідомості та потенційних юридичних принципів у випадку їх наступного правового конституювання.

Незважаючи на відмінності у правовій природі, зазначені обидві групи принципів перебувають у діалектичному взаємозв’язку та взаємодії. Тому виваженою можна вважати позицію зарубіжних науковців, які вживають термін «загальні принципи права», котрим позначаються положення (правила) об’єктивного права (не обов’язково тільки позитивного), які можуть виражатися або не виражатися у текстах, але обов’язково застосовуються в судовій практиці й наділені досить загальним характером [3, 160-193].

У випадку із принципами права є підстави вести мову про об’єктивний та суб’єктивний аспекти функціонування цих принципів у сфері адміністративно-територіального устрою. В об’єктивно-правовому розумінні принципи адміністративно-територіального устрою виступатимуть у вигляді системи нормативно втілених ідей, керівних засад та ідеалів права, що зумовлені умовами суспільного буття, а в суб’єктивно-правовому — як суб’єктивне право учасників правотворення мати власні ідеали права і визначати відповідно до них мету, завдання права та шляхи їх досягнення щодо найефективнішого правового регулювання відносин у сфері адміністративно-територіального устрою України.

Принципи адміністративно-територіального устрою України як принципи права за галузевою належністю належать до принципів конституційного права України. Вони розвивають та деталізують загальні принципи конституційного права, як-то: принципи публічності, пріоритетності, демократизму, наступності, системності, програмності, науковості тощо.

Так, принцип публічності адміністративно-територіального устрою України визначає публічно-владний характер організації державної території та виявляється у визнанні виключно за народом України права визначати та змінювати конституційний лад в Україні (в тому числі й адміністративно- територіальний устрій), забороні узурпації цього права з боку держави; передбачає можливість народу вирішувати питання адміністративно-територіального устрою як безпосередньо (шляхом референдуму), так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Принцип пріоритетності адміністративно-територіального устрою України втілюється шляхом закріплення відповідних норм у тексті Конституції та прийнятих на її розвиток положеннях конституційного законодавства. Принцип демократизму адміністративно-територіального устрою України опосередковує відносини громадянського суспільства та держави із побудови раціональної просторової основи організації публічної влади. Принцип наступності адміністративно-територіального устрою України виявляється в еволюційному характері його становлення і розвитку, в історизмі та спадковості нормативного регулювання відповідних правових відносин. Принцип системності устрою полягає у цілісності та комплексності регламентування інституту адміністративно-територіального устрою України, в узгодженості системи адміністративно-територіальних одиниць. Програмний принцип виражає перспективи розвитку суспільних відносин, що регулюються зазначеним конституційно-правовим інститутом. Принцип науковості обумовлює належне теоретичне обґрунтування конституційно-правового явища адміністративно-територіального устрою України, його природи, призначення, шляхів утвердження та удосконалення.

За походженням конституційні принципи адміністративно-територіального устрою України належать до спеціально-юридичних, а за місцем у системі принципів — до особливих принципів конституційного права України. Вони виражають сутність основного інституту конституційного права України — територіального устрою України, наповнюють реальним змістом конкретні конституційно-правові відносини. їх перелік закріплений у ст. 132 Конституції України. Такими принципами (засадами) є єдність і цілісність державної території, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованість та соціально-економічний розвиток регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Зміст конституційних принципів територіального устрою полягає в такому. Принцип єдності та цілісності державної території полягає у тому, що територія України в межах існуючого кордону становить єдине ціле і є недоторканною, забезпечується унітарний устрій держави, складові частини якої перебувають у нерозривному взаємозв’язку; суверенітет України поширюється на всю її територію, на якій є чинними тільки закони України. Захист суверенітету, недоторканності й територіальної цілісності України є справою всього Українського народу та становить найважливіші функції держави, виконання яких покладається, зокрема, на Збройні сили України. На території України не допускається розташування іноземних військових баз.

Одними з найважливіших гарантій дієвості принципу єдності та цілісності державної території України є те, що територіальний устрій України, включаючи і правовий режим адміністративно-територіальних одиниць як його окремих складових, визначається виключно законами України, а питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом.

Принцип поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація території, яка відповідала б інтересам як держави в цілому, так і її окремих регіонів. Суть цього принципу полягає у гармонізації загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів шляхом органічного поєднання і стимулювання тісного співробітництва державної влади із місцевим самоврядуванням як фундаментом народовладдя, збалансованого співвідношення між централізацією та децентралізацією державно-владних повноважень і функцій на самоврядних територіях.

Принцип збалансованості та соціально-економічного розвитку регіонів сприяє розвитку всіх частин держави з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, забезпечує умови для надання диференційованої державної підтримки регіонам відповідно до критеріїв, строків та інших параметрів, визначених чинним законодавством [4]. Сутність такого принципу полягає у створенні умов для сталого розвитку всієї території країни, поетапного зменшення рівня територіальної диференціації економічного і соціального розвитку регіонів, здійснення на інноваційній основі структурної перебудови економіки регіонів і зміцнення їх соціально-економічної інтеграції з використанням переваг територіального поділу та особливостей потенціалу. До того ж удосконалення системи адміністративно-територіального устрою на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних (управлінських) і соціальних послуг споживачам цих послуг є однією з основних засад внутрішньої політики України [5], а максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів є принципом державної регіональної політики [6]. Дієвим засобом реалізації принципу соціально-економічного розвитку регіонів може бути налагодження та розвиток міжнародного транскордонного співробітництва у сфері міждержавних відносин і регіональної політики, наближення національного законодавства з цього питання до норм і стандартів Європейського Союзу.

Досі ми вели мову про безпосередньо сформульовані в нормах права (текстуально закріплені) конституційні принципи територіального устрою України. Однак це не виключає виведення відповідних принципів зі змісту нормативно-правових актів (змістовне закріплення). Зокрема, значні розміри території держави зумовлюють необхідність організації цієї території за принципом рівневості, який розвиває загальний принцип системності устрою та опосередковано закріплений у ст. 133 Конституції України. Важливими елементами цього принципу є наявність організаційно-правових зв’язків між адміністративно-територіальними одиницями та державою, співмірність адміністративно-територіальних одиниць одного рівня за територіальними, демографічними, соціально-економічними та іншими показниками.

Зі змісту ст. 133 Конституції випливає також принцип повсюдності адміністративно-територіального устрою, який означає, що адміністративно-територіальні одиниці мають у своїй сукупності охоплювати всю територію держави, тому непід’юрисдикційних територій не повинно існувати. Із зазначеним принципом пов’язані принципи повсюдності та територіальності місцевого самоврядування, які передбачають здійснення місцевого самоврядування на всій території України без будь-яких обмежень, а також функціонування територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування у межах відповідних адміністративно- територіальних одиниць, які чітко відмежовані одна від одної [7].

Продовженням принципу наступності адміністративно-територіального устрою України виступає принцип відповідності устрою існуючій поселенській мережі. У свою чергу, розвиток системи розселення повинен спиратися на ту мережу міських і сільських поселень, яка склалася, включаючи агломерації існуючі й ті, що формуються [8]. Адміністративно-територіальний устрій повинен відповідати принципам стабільності, поєднаної з динамізмом, та перспективності, тобто необхідним є встановлення правового механізму обґрунтованої зміни адміністративно-територіального поділу, який первинно повинен бути адаптованим до потенційних територіальних змін у суспільстві; межі адміністративно-територіальних одиниць необхідно встановлювати таким чином, щоб на виділених територіях сконцентрувати необхідний ресурсний потенціал з урахуванням перспектив розвитку одиниць на основі відповідних законодавчих положень.

Принцип участі населення у формуванні просторової основи своєї життєдіяльності, гласності та розвитку місцевої ініціативи при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою є галузевим втіленням конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах.

Загалом же принципами (від лат. principium — початок, основа) адміністративно-територіального устрою України слід вважати фундаментальні засади, керівні ідеї, в яких втілюється сутність, зміст і політико-адміністративне призначення адміністративно- територіального устрою у державі, які визначають спрямованість і форми конституційно-правового регулювання у зазначеній сфері.

На сьогодні інститут адміністративно-територіального устрою України, попри об’єктивність свого існування, не отримав належного позитивного закріплення в системі чинного конституційного законодавства [9, 207]. У зв’язку з цим принципи адміністративно-територіального устрою України поки не здобули відповідної нормативно-правової об’єктивації у правових нормах, не розкрили свого повного регулятивного потенціалу. Водночас, на нашу думку, адміністративно-територіальну реформу в Україні необхідно розпочинати з глибинного переосмислення, новації існуючих та формування нових дієвих принципів права у сфері адміністративно-територіального устрою України.

Принципи адміністративно-територіального устрою України перебувають нині на етапі утвердження, а конституційно-правова практика — у конституюванні їх оптимальної системи з метою здійснення адміністративно-територіальної реформи, задоволення публічного інтересу та потреби громадян у створенні самодостатньої, суверенної, демократичної, соціальної та правової держави.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Колодій А. М. Конституція і розвиток принципів права України (методологічні питання): дис. ... д-ра юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень»; 12.00.02 «Конституційне право». — К., 1998.
  2. Борисов Г. А. Теория государства и права : учеб. — Белгород, 2007.
  3. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / под общ. ред. В. И. Даниленко. — М., 2000.
  4. Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 р. № 2850-IV (із змінами і доповненнями)
  5. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 1 липня 2010 р. № 2411-VI // Офіційний вісник України. — 2010. — № 55. — Ст. 1840.
  6. Концепція державної регіональної політики, затверджена указом Президента України від 25 травня 2001 р. № 341/2001 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — Ст. 983. Рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування, схвалені постановою Верховної Ради України від 5 червня 2003 р. № 939-IV
  7. ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджені наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 р. № 44 (із змінами)
  8. Федоренко В. Л. Система конституційного права України : теоретико-методологічні аспекти : моногр. — К., 2009.

загрузка...
Top