Принцип верховенства права у сфері виконавчої влади: питання теорії та практика реалізації

Як відомо, виконавча гілка дер­жавної влади переважно покли­кана забезпечувати виконання законів та інших правових актів дер­жави. Водночас виконавча влада — це найбільш наближена до людини гілка влади, з якою відбуваються найчасті­ші контакти з приводу задоволення різноманітних суб´єктивних прав, сво­бод і законних інтересів. У реальному вимірі виконавча влада — це не що ін­ше, як державний апарат управління, а фактично — його державні службовці (чиновники).

Чинна Конституція України є пев­ним кроком на шляху побудови демо­кратичної держави, в якій права й свободи людини та їх гарантії визнача­ють зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3). Утвердження і забез­печення прав і свобод людини є її головним обов´язком, оскільки, за вис­ловом П. Рабіновича, «основні права обов´язкові для законодавчої, вико­навчої та судової влади як безпосеред­ньо діюче право» [1, 31].

Зв´язаність держави потребами реалізації та захисту вказаних прав становить засадничу рису принципу верховенства права. У зарубіжних  джерелах наголошується, що верховенство права — це юридичне обмеження держави, яке виступає повною протилежністю свавільному правлінню. З огляду на це вітчизняні дослідники справедливо зауважують, що юридичне обмеження держави, під яким розуміється діяльність держав них органів у правовій формі та у компетенційних межах, є дуже важливим але не головним елементом принципу верховенства права. Адже абсолютне дотримання правового акта (зако­ну) — незалежно від його змісту — мо­же призвести до ототожнення принци­пу верховенства права з принципом верховенства закону [2, 37].

Але за панівною у вітчизняній юри­дичній науці ідеологією юридичного позитивізму принцип верховенства закону (принцип законності) означає неухильне дотримання вимог законів як в інших джерелах нормативно-пра­вового регулювання, так і безпосеред­ньо в суспільних відносинах. На про­тивагу цьому, верховенство права доцільно тлумачити як принцип функціонування держави, який озна­чає забезпечення: по-перше, пріори­тетності прав людини перед будь-яки­ми іншими цінностями демократич­ної, соціальної, правової держави; по-друге, безумовного підпорядкування діяльності усіх без винятку державних інституцій та посадових осіб вимогам реалізації та захисту вказаних прав.

З огляду на потреби практичної ре­алізації принципу верховенства права у сфері виконавчої влади, при роз­критті його змісту важливо акценту­вати не тільки на аспекті «утверджен­ня» прав людини, а й на аспекті «за­безпечення реалізації» цих прав. Тільки з урахуванням зазначених аспектів стає зрозумілішою консти­туційна формула (ч. 2 ст. З Консти­туції України): «Утвердження і забез­печення прав і свобод людини є голо­вним обов´язком держави».

Необхідність розмежування назва­них аспектів зумовлена тим, що у нас традиційно прийнято перебільшувати значення наділення правами, їх пе­реліку і змісту, належної легалізації прав. Тоді як, з одного боку, офіційне (легальне) визначення навіть найширшого обсягу прав ще не означає, що людина у змозі реально скористатися цими правами, тобто що вони фактич­но можуть бути реалізовані. З другого боку, не менш поширеною є звичка зводити проблему верховенства права до забезпечення судового захисту порушених прав. Хоча має бути зро­зумілим, що основний обсяг діяль­ності держави зводиться не стільки до реагування (через судовий розгляд) на аномальні вчинки — правопору­шення, скільки до так званих позитив­них дій зі створення умов для ефек­тивної реалізації людьми належних їм прав.

Отже, проблема забезпечення вер­ховенства права у сфері виконавчої влади може бути реально вирішена лише через налагодження повсякден­них відносин людини з посадовими особами публічної адміністрації — ор­ганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Як відомо, провідною правовою галуззю у цій сфері є адміністративне право. Інши­ми словами, фактично існуючий ре­жим адміністративно-правового регу­лювання зазначених відносин — це ре­альний показник стану реалізації принципу верховенства права у дер­жаві та суспільстві. На сьогодні цей режим має далеко не європейський вигляд. І головним чином через те, що у нас і досі зберігається стара радянсь­ка, а точніше «неорадянська» ідео­логія державної (зокрема і виконав­чої) влади, за якою людина позиціонується не як суб´єкт, інтересам якого повинна служити держава, а як підвладний об´єкт, щодо якого спосте­рігається панування інтересів держа­ви, зокрема державного апарату управ­ління. У цьому знаходить вияв «державоцентристська» ідеологія діяль­ності держави щодо громадянського суспільства. Разом з тим сама Консти­туція України (ст. 3) закріпила перехід від існуючої в минулому і домінуючої дотепер ідеології «панування держа­ви» над людиною до нової ідеології «служіння держави» інтересам люди­ни. Цікаво згадати, що подібну ідео­логію дуже влучно сформулював ще на початку 30-х років XX ст. тодішній губернатор Нью-Йорку і майбутній президент США Ф. Рузвельт, який сказав: «Обов´язок держави перед гро­мадянами — це обов´язок слуги перед хазяїном».

Отже, прагнення радикально змі­нити стару ідеологію шляхом запрова­дження нової — людиноцентристської ідеології — це є основне завдання та єдиний можливий шлях реального за­провадження принципу верховенства права у сфері виконавчої влади. Такій зміні державної ідеології має сприяти насамперед посилання орієнтації ви­конавчої влади на діяльність із надан­ня адміністративних послуг, яка пов­ніше відповідає ідеології служіння держави інтересам людини. Ця віднос­но нова для вітчизняного досвіду функція держави — надання адміні­стративних послуг — була вперше пе­редбачена Концепцією адміністратив­ної реформи в Україні (1998 р.).

Для усвідомлення людиноцентристського призначення згаданої функції держави важлива сама дефі­ніція «послуги». Адже вона гранично точно акцентує увагу на виконанні обов´язків держави перед приватними (фізичними та юридичними) особами. А власне надання адміністративних послуг означає діяльність, спрямовану на юридичне оформлення умов, ви­значених законодавством необхідни­ми для забезпечення ефективної ре­алізації приватними особами своїх прав й інтересів, а також у відповідних випадках належного виконання по­кладених на них законодавством обо­в´язків. Саме така позиція щодо поняття адміністративних послуг від­ображена у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, що за­раз перебуває на доопрацюванні в уряді. Поряд з цим Кодексом, систем­но врегулювати інститут адміністра­тивних послуг, переважно в матеріаль­но-правовому аспекті, мав би, на мою думку, спеціальний закон з цього питання.

З точки зору реалізації у сфері виконавчої влади принципу верховен­ства права найбільш складним, окрім розширення обсягу діяльності з на­дання зазначених послуг, залишається завдання подолання існуючої у бага­тьох фахівців недооцінки ролі про­цедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх відно­син з громадянами. Нагадаємо, що в чинному адміністративному законо­давстві України саме процедурна час­тина (за винятком регулювання адміністративно-юрисдикційних провад­жень) є найменш розвиненою. Між тим ці процедури, які зараз прийнято визначати як «адміністративні», по­кликані істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади, чітко­му виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але голо­вне, що адміністративні процедури здатні забезпечити необхідну послі­довність у реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів та ста­ти дійовим засобом протидії суб´єк­тивізму і свавіллю з боку службовців органів виконавчої влади. Невипадко­во, що в більшості європейських країн існують відповідні кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламен­тації подібних процедур [3, 178-493]. Причому такі закони є серцевиною адміністративного законодавства, і саме вони визначають рівень демокра­тичності діяльності публічної адмі­ністрації в цих країнах.

Натомість у нашій країні застарілі стереотипи спрощеної юридичної рег­ламентації процесуальних відносин у діяльності державного апарату управ­ління дуже стійкі, навіть у середовищі фахівців. Багато хто дотепер вважає, що вимоги до законодавчого врегулю­вання адміністративних процедур по­винні бути значно «полегшеними» порівняно, наприклад, з правилами судового процесу. Забувають при цьо­му, що ретельне визначення законом раціонально організованих і демокра­тичних за змістом процедур з адмі­ністративного розгляду заяв і скарг, інших звернень приватних осіб — це чи не єдина реальна гарантія дотри­мання під час цього розгляду неупередженого, відповідального і прозорого ставлення чиновників до правомірних вимог та інтересів зазначених осіб. Більше того, завдяки цим процедурам певною мірою «вирівнюються» пра­вові позиції органів публічної адмі­ністрації і людини в їхніх відноси­нах — на відміну від відносин суборди­нації, в яких зазвичай перебувають публічно-владні суб´єкти і громадяни.

Проте складність для сприйняття пересічними громадянами усього роз­маїття докладно регламентованих адміністративних процедур — це не привід для відмови, як дехто припус­кає, від подібної регламентації. Це ли­ше додатковий чинник, що вимагає серйозного удосконалення якості ро­боти управлінського апарату за раху­нок значного зростання кваліфікації та професіоналізму його службовців. Для громадян же складність норма­тивно формалізованих адміністратив­них процедур аж ніяк не повинна бути перешкодою, оскільки для них будь-яка процедура має практичну цінність, врешті-решт, тільки у двох значеннях. З одного боку, має бути забезпечена доступність і простота звернення до суб´єкта владних повноважень з пев­ною вимогою або за певною послугою, а з другого, — громадяни мають роз­рахувати на оперативне (вчасне) отри­мання відповіді за результатами за­конного, справедливого та неупередженого розгляду поданої заяви чи скарги.

Оцінюючи загалом роль правового забезпечення реалізації принципу вер­ховенства права у сфері виконавчої влади, слід наголосити на необхідності глибокого реформування галузі адмі­ністративного права. Це зумовлено тим, що у нас дотепер переважають ко­лишні радянські стереотипи, які не сприяють європейському розумінню адміністративного права як провідної галузі правового забезпечення пріори­тету прав людини у сфері виконавчої влади. Натомість тільки в результаті трансформації адміністративного пра­ва на засадах людиноцентристської ідеології ця галузь зможе стати основ­ним засобом гармонізації відносин між державою і людиною. У такому контексті першорядне значення має переосмислення фундаментальних за­сад адміністративного права, почина­ючи, природно, з визначення його принципів.

Це особливо важливо, позаяк у нас, за радянською традицією, принципи права сприймаються не як дійсно керівні вимоги до виконання, а як щось декларативне. Насправді ж принципи мають величезне значення, оскільки в них відбивається, так би мовити, «дух» адміністративного пра­ва, його світоглядна ідеологія, загаль­носуспільна спрямованість. Адже саме завдяки своїм принципам адміністра­тивне право в Європі орієнтоване на права й інтереси людей, їх ефективну реалізацію та захист, тоді як у нас — фактично на потреби «зручного» для чиновників управління. І це зовсім не­випадково, а навпаки цілком природ­но, оскільки, знову ж за радянською традицією, адміністративне право бу­ло чи не єдиною галуззю права, яка не мала власне правових принципів, а ґрунтувалася на принципах державно­го управління. Хоча зрозуміло, що державне управління й адміністратив­не право — це різні явища, і тому принципи адміністративного права не можуть підмінятися принципами дер­жавного управління. Спроба такої підміни якраз і є наслідком впливу на адміністративне право державоцентристської ідеології, позаяк для дер­жавного управління головне — це забезпечення сталості та формалізова­ної результативності управлінської діяльності, але аж ніяк не забезпечен­ня пріоритету прав людини.

Отже, саме нові принципи адміні­стративного права повинні стати ідео­логічною основою зміни парадигми взаємин держави (всієї публічної вла­ди) з людиною, що склалася в нашій країні впродовж як колишнього ра­дянського минулого, так і останнього десятиріччя XX ст. Не заглиблюючись тут у проблематику принципів адмі­ністративного права, доречно послати­ся на перелік, зокрема, загальних принципів, запропонований окремими авторами [4]. Головне, що серед цих принципів засаднича роль відведена принципу верховенства права (у ви­значенні цитованого джерела — прин­цип пріоритету прав та свобод людини і громадянина).

Про те, як важко перебудувати вітчизняне адміністративне право на нових принципах, свідчить приклад запровадження в Україні адміністра­тивного судочинства. Так, у нововведеному Кодексі адміністративного судочинства України (далі — КАС України) вперше в українському адмі­ністративному законодавстві закріп­лений принцип верховенства права (ст. 8). Але проблема в тому, що він може залишитись на папері, оскільки можливостей для його реального за­стосування у діяльності адміністра­тивних судів Кодексом не передбаче­но. Дійсно, КАС України (ч. З ст. 2) не вимагає, щоб адміністративні суди перевіряли, чи порушують рішення, дії та бездіяльність суб´єктів владних по­вноважень права й інтереси людини. Натомість передбачена перевірка за рядом інших ознак, насамперед, з точ­ки зору відповідності Конституції та законам України. Навряд чи можна за­безпечити судовий захист від пору­шень суб´єктивних прав особи без пе­ревірки саме на предмет цих порушень.

Недостатньо послідовними є поло­ження щодо оскарження нормативно­правових актів (згідно зі ст. 171 КАС України). Адже тут взагалі мова йде про оцінку їхньої відповідності не тільки законам, а й будь-яким підзаконним актам вищої юридичної сили. Хоча загальновідомо, що левова част­ка порушень прав людини і громадя­нина міститься саме в підзаконних і насамперед у «відомчих» актах. Тим самим ставиться під сумнів загалом виконання головного завдання адміні­стративного судочинства, яким у ч. 1 ст. 2 КАС України визначено, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізич­них осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб´єктів владних повноважень. Адже, не пе­ревіряючи діяльність органів публіч­ної адміністрації на предмет таких по­рушень, неможливо захистити від них людей. Отже, легальне проголошення в КАС України принципу верховен­ства права фактично не підкріплено реальним механізмом застосування цього принципу.

Ще один необхідний крок у запро­вадженні принципу верховенства права у сфері виконавчої влади пов´я­заний з необхідністю відмови від абсо­лютизації управлінської характерис­тики адміністративного права. Внаслі­док такої абсолютизації в науці та практиці дотепер панує визначення адміністративного права винятково як «управлінського» права. Але це — оче­видна помилка, оскільки категорія «управління» має суворо визначений зміст і не вичерпує усіх дій, що вчиня­ються органами публічної адмініст­рації. І сама участь цих органів у від­носинах з приводу реалізації, скажімо, багаточисельних суб´єктивних прав громадян (наприклад, видача грома­дянину акта приватизації земельної ділянки), чи застосування заходів адміністративного примусу (напри­клад, зняття номерного знака з авто­мобіля) аж ніяк не свідчить про безпо­середню наявність тут «управління» чи «сфери управління». Насправді уп­равління — тільки частина (і до того ж не домінуюча) діяльності зазначених органів.

У цьому легко переконатись, пере­глянувши перелік суспільних відно­син, що складають предмет регулю­вання адміністративного права. Зок­рема, серед відносин, що регулюються нормами адміністративного права, цілком впевнено можна віднести до «управлінських» щонайменше три групи дій органів публічної адміні­страції: а) щодо розгляду індивідуаль­них справ з питань реалізації багато­манітних суб´єктивних прав (а також виконання обов´язків) фізичних та юридичних осіб; б) щодо розгляду в адміністративному порядку скарг та інших звернень зазначених осіб; в) на­решті, щодо застосування до зазначе­них осіб заходів адміністративного примусу (насамперед накладення адміністративних стягнень). Інакше кажучи, помилка колишньої адміні­стративно-правової науки полягала в тому, що в ній поняття «управління» стало, так би мовити, «безрозмірним», тобто цілком невизначеним. Між тим сучасною наукою, перш за все кіберне­тикою і циклом соціально-управлін­ських наук, вже давно доведено, що управління — це самостійне явище зі своїм особливим змістом.

Незважаючи на це, традиція абсо­лютизації управлінської складової у предметі адміністративного права настільки міцна, що сприймається ба­гатьма майже як аксіома. І тільки відмова від такої абсолютизації дає змогу зрозуміти, що предмет адміні­стративного права складається що­найменше з двох частин — управлін­ської та неуправлінської. У цьому по­лягає «дихотомія» адміністративного права, існування якої, до речі, не виз­навалось лише в радянській правовій науці. Натомість у світовій науці (зок­рема у вітчизняній дореволюційній) цей факт був загальноприйнятим. Причому перевага надавалася якраз неуправлінській складовій, оскільки нею охоплюються відносини між орга­нами публічної адміністрації та при­ватними особами.

Цю неуправлінську складову пред­мета адміністративного права доціль­но визначити як «публічно-сервісну» (від англ. to serve — служити). Відповідно, такою ж (на противагу управлінській) має бути і оцінка за­гальносуспільної спрямованості га­лузі адміністративного права загалом. Принципово важливо тут зауважити, що акцентування на публічно-сервіс­ній складовій не має на меті механічно заперечити традиційно важливе місце управлінської складової. Йдеться лише про уточнення цього місця в адміністративно-правовій доктрині, підкреслення першорядного значен­ня — замість категорії «державне управління» — категорії «забезпечен­ня пріоритету прав людини», яка має бути базовою і домінуючою в адміні­стративному праві. Подібне загострен­ня уваги до публічно-сервісної складової аж ніяк не суперечить й ети­мології власної назви галузі адмі­ністративного права. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вва­жати латинські не тільки «administra-tio» — керування, управління, а й «administro» — прислуговую, допома­гаю. Тобто навіть у самій назві адмі­ністративного права етимологічно присутній зв´язок не тільки з «управ­лінням», а й із своєрідним обслугову­ванням («сервісом») з боку органів публічної адміністрації.

З позицій реалізації принципу вер­ховенства права наведений висновок має принципове значення, оскільки від нього прямо залежать зміст існую­чого адміністративного законодавства та напрями його застосування. Адже сьогодні конче потрібно докорінно змінити пануючий стереотип сприй­няття громадською думкою самої галузі адміністративного права, яка за­звичай асоціюється у населення з роз­порядчим втручанням у становище приватних осіб, заборонами, приму­сом, заходами відповідальності до цих осіб. З урахуванням цього, авторитет­ний російський правознавець Ю. Тихомиров досить влучно назвав радян­ське адміністративне право «страшилкою» минулих десятиліть [5, 6]. Це дуже стійка традиція, що властива загалом пострадянській юридичній науці та практиці, включаючи й ук­раїнську. У багатьох конкретних ви­падках дії адміністративного права ця стара традиція має зовсім недемокра­тичний (точніше — антидемократич­ний) вияв. Але за багато років існуван­ня колишньої партійно-тоталітарної держави ми так до цього звикли, що навіть не помічаємо неприйнятності подібного становища.

Зазначену традицію треба рішуче відкинути, оскільки вона за своєю сут­тю не відповідає проголошеному Кон­ституцією України принципу верхо­венства права (ч. 1 ст. 8). Водночас визначення якісно нової спрямова­ності адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб вона знайшла практичне втілення у новій якості численних актів адмі­ністративного законодавства, які за своїм змістом мали б усебічно сприяти беззаперечному утвердженню у сфері виконавчої влади пріоритету прав лю­дини, її правомірних інтересів і вимог. Людина повинна вбачати в адмі­ністративному законодавстві чи не найголовніший засіб забезпечення у зазначеній сфері ефективної реалізації своїх прав і свобод, а також їх дійового захисту у випадку будь-яких, пору­шень. Всі ж інші характеристики адміністративного права мають бути похідними і цьому підпорядковува­тись.

Отже, реалізація принципу верхо­венства права у сфері виконавчої вла­ди органічно пов´язана з подоланням негативних наслідків тривалого ігно­рування колишньою радянською адміністративно-правовою наукою і управлінською практикою проблема­тики прав людини при визначенні шляхів і засобів здійснення суспільної ролі та функцій адміністративного права. Не менш важливим є також активне сприйняття прогресивних за­рубіжних доктрин і практики забезпе­чення цивілізованих відносин органів публічної адміністрації з громадяна­ми, що вже давно є сталим соціальним стандартом у провідних демократич­них країнах світу.

загрузка...
Top