Правові особливості застосування адміністративно-господарських санкцій у механізмі фінансування і будівництва житла органами державної влади

Високий ступінь ризику залучен­ня грошових коштів через меха­нізм фінансування і будівни­цтва житла (далі — МФіБЖ) зумов­лює потребу пошуку шляхів його зни­ження. Основним способом зниження ризику у сфері МФіБЖ є державний контроль. Усі органи державного управління, які задіяні у МФіБЖ, а са­ме НБУ, Державна комісія з цінних па­перів та фондового ринку (далі — ДКЦПФР), Державна архітектурно-будівельна інспекція (далі — ДАБІ), Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг (далі — ДКРФП), Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики (далі — Держспоживстандарт України), переслідують єдину мету — забезпечення прав та законних інте­ресів інвесторів та застосування певних заходів впливу (у вигляді адміністра­тивно-господарських санкцій).

Державний контроль з боку зазна­чених вище державних органів і засто­сування до правопорушників адміні­стративно-господарських санкцій, у тому числі в МФіБЖ, як інститут гос­подарського права потребує як теоре­тичного дослідження так і законодав­чого уточнення та закріплення в єдиному нормативно-правовому ак­ті — Законі України «Про фінансово-кредитні механізми і управління май­ном при будівництві житла та опера­ціях з нерухомістю» від 19 червня 2003 р. (далі - Закон № 978) [2] для усунення будь-яких суперечностей у правозастосуванні. Ці, а також інші, пов´язані з ними, проблеми досліджу­валися у працях: О. Вінник, О. Віхрова, Д. Лук´янець, О. Подцерковного, В. Січевлюка, В. Щербини та ін. Акту­альним є усунення невизначеності та заплутаності для фізичних та юридич­них осіб у процесі застосування адмі­ністративно-господарських санкцій органами державної влади, що тим са­мим надійно забезпечить захист прав інвесторів.

Мета статті — встановити характер­ні ознаки й особливості застосування адміністративно-господарських санк­цій у МФіБЖ.

У МФіБЖ органами державної влади застосовуються такі види адмі­ністративно-господарських санкцій із передбачених ст. 239 ГК України (далі— ГК): 1) адміністративно-господар­ський штраф; 2) зупинення дії ліцензії на здійснення суб´єктом господарю­вання певних видів господарської діяльності; 3) анулювання ліцензії на здійснення суб´єктом господарювання окремих видів господарської діяль­ності; 4) обмеження та зупинення діяльності суб´єкта господарювання; 5) скасування державної реєстрації та ліквідація суб´єкта господарювання.

Звертає увагу те, що цей перелік не є вичерпним і для кожної сфери госпо­дарювання, в тому числі й для дослі­джуваної, характерні й інші (спеціаль­ні) види адміністративно-господар­ських санкцій не передбачених ст. 239 ГК.

Згідно з ч. 1 ст. 238 ГК за порушен­ня встановлених законодавчими акта­ми правил здійснення господарської діяльності до суб´єктів господарюван­ня можуть бути застосовані уповнова­женими органами державної влади або органами місцевого самовряду­вання адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопо­рушення суб´єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. В. Щербина до правових засобів господарсько-пра­вової відповідальності (є формою ре­алізації відповідальності й одночасно мірою відповідальності) відносить господарсько-правові санкції, якими є й адміністративно-господарські санк­ції, що застосовуються до суб´єктів господарювання за порушення ними правил здійснення господарської діяльності і є за своїм характером пуб­лічно-правовими [7, 404]. На думку О. Подцерковного, головною ознакою цих санкцій є те, що кожна з них несе негативні економічні наслідки для правопорушника і має примусовий ха­рактер, незалежно від характеру і ме­ти. За цільовим призначенням вони направлені на припинення подальших правопорушень у сфері здійснення господарської діяльності, відновлення порушених прав, забезпечення належ­ного вживання норм законодавства або покарання за досконале правопо­рушення [8, 759-760]. Адміністратив­но-господарські санкції відрізняються від інших видів господарських санк­цій. Відповідно до ч. 2 ст. 238 ГК види адміністративно-господарських санк­цій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Вони можуть бути встановлені виключно законами. Але насправді закони, які регулюють господарські правовідносини хоча і визначають адміністративно-госпо­дарські санкції за вчинення суб´єкта­ми господарювання певних правопо­рушень, але не закріплюють порядок їх застосування до правопорушників. Такий порядок зазвичай міститься в підзаконних нормативних актах. Слід погодитися з В. Щербиною, який за­значає, що оскільки ГК не містить з цього приводу жодних заборон, поря­док (механізм) застосування окремих адміністративно-господарських санк­цій у ряді випадків встановлюється в підзаконних нормативно-правових ак­тах, що деталізують і конкретизують норми відповідних законів [9,183-184].

Проаналізувавши ч. 1 ст. 238 ГК, ми бачимо, що законодавець виокремлює лише два критерії класифікації цих господарських санкцій — характер та мету. Так, за характером, він поділяє їх на організаційно-правові та майнові, а за функціональним призначенням: па санкції, що спрямовані на припинення правопорушення суб´єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Але якщо ми проаналізуємо правовід­носини в МФіБЖ, то побачимо, що перелік функцій, які виконують дер­жавні органи при реалізації своїх по­вноважень і мета, яку вони пересліду­ють у цій сфері, є ширшими, ніж закріплені у ч. 1 ст. 238 ГК, про що свідчить таке.

Адміністративно-господарські-сан-кції у вигляді заходів майнового ха­рактеру — це встановлені законом заходи майнового впливу на суб´єкт господарювання, який порушив вста­новлені законодавчими актами прави­ла здійснення господарської діяль­ності, що застосовуються з ініціативи уповноважених державних органів у випадках і порядку, встановлених за­коном [7, 423]. Із усіх перерахованих у ст. 239 ГК заходів майнового характе­ру у МФіБЖ уповноваженими орга­нами державної влади застосовується лише адміністративно-господарський штраф.

Організаційно-правові (або як їх ще називають господарсько-органі­заційні) санкції — це передбачені зако­ном заходи організаційного впливу (обмеження) на суб´єкта господарю­вання, що застосовуються компетент­ними державними органами або за їх ініціативою судом у передбачених за­коном випадках [5, 333]. Серед органі­заційно-господарських санкцій у МФіБЖ до правопорушників застосо­вуються: зупинення дії ліцензії суб´єк­та МФіБЖ на здійснення ними пев­них видів господарської діяльності, анулювання такої ліцензії, обмеження або зупинення діяльності суб´єкта МФіБЖ, скасування державної реєст­рації та ліквідація управителя. Також абзац 12 ст. 239 ГК передбачає засто­сування й інших адміністративно-гос­подарських санкцій, встановлених ГК та іншими законами. І тому інвесту­вання коштів від фізичних та юридич­них осіб через фонд операцій з неру­хомістю (далі — ФОН) та фонд фінан­сування будівництва (далі — ФФБ), як різновид господарської діяльності, також містить певні адміністративно-господарські санкції, які характерні лише для МФіБЖ.

Однією з особливостей адміністра­тивно-господарських санкцій у МФіБЖ є те, що вони застосовуються органа­ми державної влади безпосередньо або шляхом звернення цих державних ор­ганів до суду з позовними вимогами про вживання такого роду санкцій (наприклад при скасуванні державної реєстрації і примусової ліквідації суб´єкта господарювання). Такий вид адміністративно-господарської санкції як скасування державної реєстрації суб´єкта господарювання за порушен­ня закону (в МФіБЖ таким суб´єктом є управитель ФФБ та ФОНу) є однією із суворіших санкцій цього виду господарських санкцій, наслід­ком чого є подальша ліквідація такого суб´єкта. Згідно з ч. 2 ст. 247 ГК скасу­вання державної реєстрації суб´єкта господарювання провадиться за рі­шенням суду, що є підставою для лік­відації цього суб´єкта господарювання відповідно до ст. 59 цього Кодексу.

Що стосується класифікації цього виду господарських санкцій за кри­терієм функціонального призначення (або за метою застосування), то зако­нодавець поділяє їх згідно з ч. 1 ст. 238 ГК на санкції спрямовані на припи­нення правопорушення суб´єкта гос­подарювання та ліквідацію його на­слідків. Мета адміністративно-госпо­дарських санкцій неоднорідна. За цільовим призначенням ці санкції на­правлені на припинення подальших правопорушень у сфері здійснення господарської діяльності, відновлення порушених прав, забезпечення належ­ного вживання норм законодавства або покарання за скоєне правопору­шення. На думку О. Подцерковного, жорстка класифікація цих санкцій за цільовим призначенням законодавцем у цьому випадку не проводиться, оскільки мета вживання адміністра­тивно-господарських санкцій має змі­шаний характер. Наприклад, окремі види адміністративно-господарських санкцій, такі як адміністративно-гос­подарський штраф, не лише стимулю­ють припинення суб´єктом господар­ського правопорушення, що триває, а й слугує покаранням такого суб´єкта за протиправну поведінку і має вихов­ний (превентивний) характер [8, 758-760]. На нашу думку, за метою за­стосування адміністративно-госпо­дарських санкцій у МФіБЖ їх можна поділити на санкції, спрямовані на: припинення правопорушення суб´єк­тів МФіБЖ, ліквідацію наслідків, за­побігання вчинення правопорушення, відновлення порушених прав, пока­рання за скоєне правопорушення. Але кожна з них передбачає настання для правопорушника несприятливих еко­номічних та/або правових наслідків.

Згідно зі ст. 20 ГК держава забезпе­чує захист прав і законних інтересів суб´єктів господарювання та спожи­вачів. Кожний суб´єкт господарюван­ня та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб´єк­тів захищаються шляхом застосуван­ня адміністративно-господарських санкцій. Отже, у цьому аспекті адміні­стративно-господарські санкції мо­жуть розглядатися як один зі способів захисту прав і законних інтересів спо­живачів. Держспоживстандарт Украї­ни до порушників прав та законних інтересів довірителів і власників сер­тифікатів ФОН у разі порушення ни­ми ст. 25´ та інших норм Закону Украї­ни «Про рекламу» від 3 липня 1996 р. [3] застосовує такі адміністративно-господарські санкції, як адміністра­тивно-господарський штраф у розмірі, встановленому ч. 4 ст. 27 цього Закону, інші види адміністративно-госпо­дарських санкцій відповідно до Зако­ну України «Про захист прав спожи­вачів» від 12 травня 1991 р. [4], пе­релік яких потребує додаткового дослідження та регулювання у зв´язку з нечітким закріпленням видів пору­шень правил здійснення господар­ської діяльності.

Ще однією особливістю адміністра­тивно-господарських санкцій є відмін­ні від господарських санкцій строки реалізації санкцій. Якщо при реаліза­ції в судовому порядку відповідаль­ності за порушення у сфері господа­рювання застосовується загальна та спеціальна позовна давність, передба­чені ч. 1 ст. 223 ГК, то строки застосу­вання адміністративно-господарських санкцій до суб´єктів господарювання, встановлені ст. 250 ГК, — це протягом шести місяців з дня виявлення пору­шення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб´єктом вста­новлених законодавчими актами пра­вил здійснення господарської діяль­ності, крім випадків, передбачених за­коном. На думку В. Щербини, строки застосування адміністративно-госпо­дарських санкцій, встановлені ст. 250 ГК, по-перше, не належать до позовної давності, по-друге, істотно від неї відрізняються [9, 182].

Застосування адміністративно-гос­подарських санкцій є публічно-право­вим впливом держави на суб´єктів гос­подарювання, тому для порівняння розглянемо порядок застосування строків при звільненні від відпові­дальності в адміністративному та кримінальному праві. Строки, після закінчення яких виключається накладення адміністративного стягнення, є строками давності притягнення до адміністративної відповідальності в адміністративному праві, які врегу­льовані в кодифікованому норматив­ному акті — Кодексі України про адмі­ністративні правопорушення (далі — КпАП) [1, 192]. Згідно зі ст. 38 КпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушен­ня, а при триваючому правопору­шенні — два місяці з дня його вияв­лення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопо­рушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стяг­нення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через три місяці з дня його виявлення. Та­ким чином, для більшості правопору­шень точкою відліку строку давності притягнення до адміністративної відповідальності є день вчинення пра­вопорушення. Після закінчення таких строків виключається накладення адміністративних стягнень. Що сто­сується кримінального права, то ст. 49 передбачає, що особа звільняється від кримінальної відповідальності, якщо з дня вчинення нею злочину і до дня на­брання вироком законної сили мину­ли такі строки: два, три, п´ять, десять, п´ятнадцять років.

Схожий механізм застосування строку давності притягнення до госпо­дарської відповідальності міститься у ст. 250 ГК. Разом із тим, на нашу дум­ку, законодавець повинен чітко визна­чити у ст. 250 ГК, що строк застосуван­ня адміністративно-господарських санкцій повинен починати рахуватися не з моменту винесення рішення дер­жавним органом або формального його закріплення, а з дати попередніх юридичних фактів та дій — з моменту виявлення правопорушення будь-яким способом. Таке уточнення надає можливість державним органом мо­ментально відреагувати на правопору­шення суб´єктів господарювання та одразу застосувати до них такий вид санкцій, не чекаючи формально-оформленого рішення державних органів. Більшість нормативно-право­вих актів, які передбачають відпові­дальність за правопорушення у сфері будівництва нерухомості, не встанов­люють строків застосування відпо­відних санкцій. На думку Д. Лук´янець, логіка використання норм гла­ви 27 ГК досить проста: якщо певним законом передбачено застосування санкцій за правопорушення у сфері господарювання і не встановлено строків застосування цих санкцій, не­обхідно звернутися до глави 27 ГК, з´ясувати, чи є ці санкції саме адміні­стративно-господарськими і, якщо це так, скористатися строками, закріпле­ними у ст. 250 ГК [6, 11].

На нашу думку, строки давності адміністративно-господарських санк­цій для правопорушень у МФіБЖ по­винні бути збільшені для оптимізації вирішення спорів між інвесторами та іншими суб´єктами. Норма ст. 250 ГК передбачає, що граничний строк застосування до суб´єктів господарю­вання таких санкцій не може переви­щувати шести місяців з дня виявлення порушення і одного року з дня здійснення порушення правил госпо­дарської діяльності. Але зрозуміло, що процес будівництва нерухомості є до­сить тривалим і може становити не один рік, а значно більше. Можлива ситуація, коли інвестор не виявить своєчасно порушення, щодо якого він може потребувати застосування санк­цій державними органами, і строку в один рік буде не достатньо для засто­сування цих санкцій.

З огляду на викладене, визначимо ознаки і надамо класифікацію адміні­стративно-господарських санкцій, які застосовуються у МФіБЖ.

Ознаками адміністративно-госпо­дарських санкцій, які застосовуються органами державної влади при будів­ництві нерухомості через ФФБ та ФОН, є:

1) адміністративно-господарські санкції за правопорушення у МФіБЖ передбачаються в законах (як це пе­редбачено ч. 2 ст. 238 ГК), а порядок їх застосування окрім законів також у ряді випадків встановлюються в підзаконних нормативно-правових актах, що деталізують і конкретизують нор­ми відповідних законів;

2) застосовуються такими дер­жавними органами як: НБУ, ДКЦПФР, ДАБІ, ДКРФП, Держспоживстандарт України безпосередньо або шляхом звернення до суду з позов­ними вимогами;

3) вони спрямовані не лише на припинення правопорушення суб´єкта МФіБЖ та ліквідацію його наслідків, а й на відновлення порушених прав, забезпечення належного вживання норм законодавства, покарання за скоєне правопорушення, стимулюван­ня припинення суб´єктом господар­ського правопорушення, що триває, недопущення вчинення правопору­шення управителями;

4) строки застосування адміні­стративно-господарських санкцій пря­мо і чітко встановлені у ст. 250 ГК (протягом шести місяців з дня вияв­лення порушення, але не пізніш як че­рез один рік з дня порушення цим суб´єктом встановлених законодавчи­ми актами правил здійснення госпо­дарської діяльності, крім випадків, пе­редбачених законом);

5) це засоби не лише майнового характеру (як адміністративно-госпо­дарський штраф), а й організаційно-господарського (анулювання ліцензії).

Виходячи з наведених ознак адмі­ністративно-господарських санкцій, їх можна класифікувати за різними оз­наками, що дає змогу повніше і точніше з´ясувати їх природу.

За характером адміністративно-господарські санкції можна поділити на: заходи майнового характеру; захо­ди організаційно-правового характеру.

За спрямованістю (метою застосу­вання) поділяються на санкції, спря­мовані на: 1) припинення правопору­шення суб´єктів МФіБЖ; 2) ліквіда­цію наслідків; 3) запобігання вчинен­ня правопорушення; 4) відновлення порушених прав; 5) покарання за скоє­не правопорушення.

За суб´єктами застосування адміні­стративно-господарські санкції поді­ляються на ті, що застосовуються: НБУ; ДКЦПФР; ДАБІ; ДКРФП; Держспоживстандарт України.

За суб´єктами захисту при застосу­ванні санкцій: ті, які спрямовані на за­хист прав споживачів відокремлюють­ся від санкцій, які захищають інших учасників МФіБЖ.

З урахуванням форми інвестування адміністративно-господарські санкції поділяються на санкції, які застосову­ються до управителів при залученні коштів через ФФБ або через ФОН.

Таким чином, проведене досліджен­ня підтверджує, що перераховані вище санкції, які застосовуються у МФіБЖ НБУ, ДКЦПФР, ДАБІ, ДКРФП, Держспоживстандартом України без­посередньо або шляхом звернення до суду з позовними вимогами, можна визначити як адміністративно-госпо­дарські санкції, які спрямовані на при пинення правопорушення суб´єктів МФіБЖ, ліквідацію наслідків, за­побігання вчинення правопорушення, відновлення порушених прав, пока­рання за скоєне правопорушення. Санкції, які застосовуються за право­порушення саме у сфері МФіБЖ, по­требують відповідного закріплення в спеціальних законах, насамперед у За­коні № 978, що регламентують окремі сфери господарської діяльності. У них необхідно передбачити види адміні­стративно-господарських санкцій, gідстави і процедуру застосування, чітко визначити повноваження дер­жавних органів по їх застосуванню, а також безпосередньо врегулювати строки їх застосування.

Подальшого розгляду потребує по­рядок законодавчого закріплення ок­ремої групи адміністративно-госпо­дарських санкцій у Законі № 978, які застосовуються у МФіБЖ державни­ми органами при порушенні правил будівництва нерухомості.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Адміністративне право України : підруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. — К., 2004.

2. Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 52. — Ст. 377.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 39. — Ст. 181.

4. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 30. — Стр. 379.

5. Вінник О. М. Господарське право : курс лекцій. — К., 2005. — 624 с.

6. Лук´янець Д. Про правову природу адміністративно-господарських санкцій // Підприємництво, господарство і право. — 2005. — № 3. — С. 10—15.

7. Правова система України : історія, стан та перспективи : у 5 т. / за ред. Ю. С. Шемшученка. — X., 2008. — Т. 4. Методологічні засади розвитку екологічного, земельного, аграрного та госпо­дарського права. — 480 с.

8. Хозяйственный кодекс Украины : науч.-практ. коммент. / под общ. ред. А. Г. Бобковой. — Харь­ков, 2008. - 1296 с.

9. Щербина В. С. Адміністративно-господарські санкції в системі заходів господарсько-правової відповідальності // Вісник господарського судочинства. — 2006. — № 2. — С. 180-185.

загрузка...
Top