Правове регулювання надання надр у користування: проблемні питання

Сьогодні очевидним є той факт, що зайняття гірничою справою потребує залучення великої кількості людського, матеріально-технічного та фінансового капіталу. При цьому саме фінансові інвестиції у гірничу галузь є рушійною силою її розвитку. У свою чергу, одним із визначальних чинників їх залучення є стабільне, прогнозоване та ефективне правове регулювання надання надр у користування.

Проте правове регулювання надання надр у користування не було предметом комплексного наукового дослідження сучасних українських та зарубіжних юристів. Окремі аспекти цього питання були висвітлені автором у його попередніх статтях [1-6], однак комплексні напрацювання раніше не публікувались.

Враховуючи значну актуальність теми та її незначну теоретичну розробку, автор, не претендуючи на вичерпність, проаналізує сучасний стан правового регулювання надання надр у користування, висвітлить його проблемні питання та запропонує своє бачення вдосконалення існуючого порядку надання надр у користування.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Кодексу України про надра (далі — КУпН) надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування. З аналізу положень КУпН (ст. 6 та ст. 19) та інших актів гірничого законодавства (Закону України «Про нафту і газ» та Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 р. № 596 (далі — Порядок надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами) вбачається, що користування надрами здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування надрами (далі — спеціальний дозвіл).

Аналіз положень ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» свідчить, що спеціальний дозвіл є документом дозвільного характеру, який визначає особливості його правового режиму.

Відповідно до абзацу 1 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 зазначеного Закону виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється необхідність одержання документів дозвільного характеру та їхні види.

Отже, в КУпН для отримання надр у користування встановлюється необхідність одержати спеціальний дозвіл. Порядок же його видачі (перелік необхідних документів, умови їх подання тощо) встановлюється Кабінетом Міністрів України.

У 1995-2005 рр. існував єдиний порядок надання спеціальних дозволів*. Це, безперечно, сприяло розвитку гірничої галузі, оскільки забезпечувало стабільний та прогнозований механізм надання надр у користування.

Єдина система правового регулювання надання спеціальних дозволів існує і в зарубіжних країнах. Так, наприклад, у Російській Федерації надання надр у користування регулюється Законом РФ «О недрах» від 21 лютого 1992 р. та Положенням про порядок ліцензування користування надрами від 15 липня 1992 р.

В Україні ж, починаючи з 2005 р., запроваджена практика прийняття порядку надання спеціальних дозволів на кожний рік окремо. З цього ж часу щорічно змінюється і порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів.

У зв’язку з цим слід зазначити таке. У порядку надання надр у користування, окрім, власне, порядку надання спеціальних дозволів, визначаються також:

  • умови продовження строку дії спеціальних дозволів, випадки переоформлення та видачі дублікатів спеціальних дозволів, умови зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів, анулювання спеціальних дозволів (наприклад пункти 19, 21, 22, 24, 25 Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами);
  • необхідність утворення відповідних колегіальних органів, уповноважених розглядати подані заявниками та суб’єктами гірничого права документи (наприклад пункти 8 та 27 Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами);
  • необхідність прийняття Мінприроди відповідних порядків щодо переоформлення та видачі дублікатів спеціальних дозволів (наприклад п. 21 Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами).

Тому фактично з 31 грудня відповідного року і до моменту прийняття урядом України порядку надання спеціальних дозволів та проведення аукціонів з їх продажу на наступний рік, утворення відповідних колегіальних органів, уповноважених розглядати подані заявниками та суб’єктами гірничого права документи, прийняття Мінприроди відповідних порядків щодо переоформлення та видачі дублікатів спеціальних дозволів — надання надр у користування, продовження строку дії спеціальних дозволів, переоформлення, видача дублікатів, зупинення дії та анулювання спеціальних дозволів значно ускладнюється. При цьому зазначимо, що за останні п’ять років порядок надання
надр у користування затверджувався Кабінетом Міністрів України найраніше — 20 лютого 2006 р., а найпізніше — 30 серпня 2005 р. (!)

Отже, очевидним є те, що щорічна зміна умов надання надр у користування погіршує інвестиційну привабливість гірничої галузі, провокує корупційні діяння та знижує ефективність охорони надр.

Це питання було ініційоване автором до обговорення на Міжнародній науковій конференції «Восьмі осінні юридичні читання», яка відбулася у м. Хмельницькому 13-14 листопада

2009 р. Було запропоновано припинити практику прийняття постанов, які кожного року по-новому регулюють порядок надання спеціальних дозволів, та прийняти одну постанову про порядок надання спеціальних дозволів, у якій закріпити механізм реалізації визначених у законі умов надання надр у користування [7].

Підтримуючи сформульовані пропозиції, слід зазначити, що формат виступу не дозволив розкрити ті основні умови щодо надання спеціальних дозволів, які слід закріпити на законодавчому рівні. Тому це слід зробити у цій статті.

У частині 1 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлюється перелік умов, які обов’язково мають містити закони, що регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру.

Зокрема, виключно законами, відповідно до ч. 1 ст. 4 зазначеного Закону, встановлюються: 1) платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру;

1) строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру;

2) вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулюванні документа дозвільного характеру; 4) строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа.

Розглянемо зазначені вимоги на предмет їх закріплення у КУпН — основному законодавчому акті з регулювання гірничих відносин.

  1. Платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру. Пунктом 3 ч. 2 ст. 28 КУпН передбачено, що плата за користування надрами справляється у вигляді збору за видачу спеціальних дозволів. Водночас ні в КУпН, ні в іншому законі, який регулює гірничі відносини, не зазначається платність чи безоплатність процедури переоформлення та видачі дубліката спеціального дозволу. Разом із тим п. 23 та додатком 2 Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами передбачено справляння збору у разі переоформлення, продовження строку дії та надання дубліката спецдозволу. З огляду на це, з метою узгодження чинного законодавства, пропонуємо: 1) викласти п. 3 ч. 2 ст. 28 КУпН у такій редакції: «збору за видачу, переоформлення, продовження строку дії та надання дубліката та внесення змін до спеціальних дозволів»; 2) назву ст. 34 КУпН викласти у такій редакції: «Збір за видачу, переоформлення, продовження строку дії, надання дубліката та внесення змін до спеціальних дозволів» та доповнити цю статтю ч. 3 такого змісту: «Розмір збору за переоформлення, продовження строку дії, надання дубліката та внесення змін до спеціальних дозволів визначається Кабінетом Міністрів України, виходячи з організаційних витрат, пов’язаних зі здійсненням зазначених дій».
  2. Строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру. Ні в КУпН, ні в інших законодавчих актах гірничого права такий строк не зазначається, водночас у абзаці 4 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зазначається, що строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. За логікою так має відбуватись на практиці. Проте в Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами передбачено 55-денний строк для видачі спеціального дозволу (див. п. 8), у Порядку надання у 2009 р. спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 608, передбачався 35-денний строк для видачі спеціального дозволу (див. п. 8), у Порядку 2008 р. передбачався 70-денний строк (див. п. 7 Порядку надання у 2008 р. спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2008 р. № 273). Тобто кожного року уряд по-новому визначав строк розгляду документів на видачу спеціальних дозволів уповноваженим органом, що не лише порушує чинне законодавство, а й є абсолютно неприйнятним з точки зору завдання правового регулювання гірничих відносин — забезпечення раціонального використання надр. З огляду на зазначене вважаємо за необхідне закріпити в КУпН строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі уповноваженим органом спеціального дозволу, строк прийняття уповноваженим органом рішення про продовження строку дії дозволу, його переоформлення та видачу дублікату. При цьому встановити такий строк, який буде необхідний для здійснення всіх передбачених законом дій (визначення ціни дозволу, виготовлення бланку, підписання угоди про умови користування надрами тощо).
  3. Вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулюванні документа дозвільного характеру. КУпН та Закон України «Про нафту і газ» не містять переліку підстав для відмови у видачі, переоформленні, видачі дубліката спеціальних дозволів. Єдиною підставою для відмови у видачі спеціальних дозволів, яка зазначається в Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами, є неподання заявником повного комплекту документів на видачу спеціального дозволу на користування надрами (див. п. 8). За таких умов напряму діє положення ч. 5 ст. 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відповідно до якої, за відсутності інших, передбачених законом підстав, підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. Вважаємо такий перелік достатнім і таким, що не потребує змін.

Характер вимоги щодо законодавчого закріплення вичерпного переліку підстав для відмови у видачі документів дозвільного характеру, який передбачений ч. 1 ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», стосується і підстав відмови у продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами. Частина 3 ст. 15 КУпН передбачає можливість, у разі необхідності, продовження строку дії користування надрами. Водночас Кодексом не передбачено, у якому саме випадку така необхідність буде достатньою для прийняття уповноваженим органом відповідного рішення, та не передбачено підстав відмови у його прийнятті. Така невизначеність на законодавчому рівні, з огляду на існування ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», порушує принцип раціонального використання надр та провокує корупційні діяння з боку посадових осіб уповноваженого на видачу спеціальних дозволів органу державної влади. У пункті 19 Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами зазначено, що строк дії дозволу може бути продовжено за відсутності порушень надрокористувачем його умов у разі виникнення потреби у закінченні геологічного вивчення і проведення оцінки запасів родовища корисних копалин, продовженні розробки родовища чи закінченні ліквідаційних робіт. Пунктом 20 цього Порядку передбачено підстави відмови надрокористувачу у продовженні строку дії спеціального дозволу. Такими підставами визначено: недотримання надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; порушення ним вимог актів законодавства про користування надрами та охорону навколишнього природного середовища; прийняття рішення про обмеження користування надрами відповідно до вимог актів законодавства про користування надрами та охорону навколишнього природного середовища; виникнення загрози проникнення до підземних виробок шкідливих і небезпечних речовин. Враховуючи те, що зазначені положення Порядку повністю узгоджуються з принципом раціонального використання та вимогами щодо охорони надр, відповідають цілям надання надр у користування (див. ст. 37 та ст. 53 КУпН), пропонуємо доповнити ними ст. 15 КУпН, визначивши у ній також строк подачі документів на продовження строку дії спеціального дозволу, орган, уповноважений здійснювати їхній розгляд, та строк прийняття відповідного рішення.

4. Строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа. КУпН не визначає строку дії спеціальних дозволів на той чи інший вид користування надрами. Стаття 17 Закону України «Про нафту і газ» визначає строк дії спеціальних дозволів на користування лише нафтогазоносними надрами. В Україні практика правового регулювання надання надр у користування пішла тим шляхом, що строк дії спецдозволів встановлювався у відповідних постановах уряду про надання надр у користування, проте такий стан речей не відповідає положенням цитованої нами ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

У порядках надання спеціальних дозволів на користування надрами з 2003 по 2010 рр. було визначено строки надання надр у користування, які практично не змінювалися протягом цього періоду. З огляду на існування сформованої Кабінетом Міністрів України системи строків, на які видаються спеціальні дозволи, вважаємо за доцільне закріпити їх у ст. 15 КУпН у тій редакції, в якій вони закріплені у п. 7 Порядку надання у 2010 р. спеціальних дозволів на користування надрами.

Отже, під час проведеного аналізу правового регулювання надання надр у користування з’ясовано, що існуюча на сьогодні в Україні система надання спеціальних дозволів не відповідає чинному національному законодавству, а щорічна зміна умов надання надр у користування погіршує інвестиційну привабливість гірничої галузі, провокує корупційні діяння та знижує ефективність охорони надр. Для виправлення цієї ситуації пропонуємо:

1) закріпити в КУпН запропоновані основні умови надання надр у користування, які полягають у закріпленні в Кодексі: а) платного характеру видачі (переоформлення, видачі дубліката) спеціального дозволу; б) строку видачі (переоформлення, продовження строку дії) або надання письмового повідомлення про відмову у видачі спеціального дозволу; в) вичерпного переліку підстав для відмови у видачі, переоформленні, продовженні строку дії, видачі дубліката спеціального дозволу; г) строку дії спеціального дозволу;

2) прийняти постанову про єдиний порядок надання спеціальних дозволів та про порядок продажу спеціальних дозволів на аукціоні, у якій закріпити механізм реалізації визначених у законі умов надання надр у користування.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Олійник О. М. Проблемні питання законодавчого регулювання права надрокористувача на отримання поза конкурсом надр у користування // Форум права. — 2009. — № 3. — С. 471—474
  2. Олійник О. М. Закріплення переважного права першовідкривача на отримання надр у користування // Університетські наукові записки. — 2009. — № 4 (32). — С. 144—149.
  3. Олійник О. М. Проблемні питання зміни програми робіт на користування надрами // Правова система України у світлі європейського вибору : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. молодих вчених (Київ, 13 черв. 2008 р.) — К., 2008. — С. 246—249.
  4. Олійник О. М. Проблемні питання видачі спеціальних дозволів на користування надрами з метою промислової розробки (видобування) нафти і газу // Актуальні проблеми юридичної науки : зб. тез міжнар. наук. конф. «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28—29 листоп. 2008 р.) : у 4 ч. — Хмельницький, 2008. — Ч. 2. — С. 253—255.
  5. Олійник О. М. Уніфікація законодавства про надра, як одна з умов їх охорони (окремі аспекти) // Актуальні проблеми юридичної науки : зб. тез міжнар. наук. конф. «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13—14 листоп. 2009 р.) : у 4 ч. — Хмельницький, 2009. — Ч. 2. — С. 296-297.
  1. Олійник О. М. До питання про перегляд діючого порядку надання надр у користування // ІХ Міжнародна студентсько-аспірантська наукова конференція «Актуальні проблеми прав людини, держави та правової системи» 14-16 травня 2010 р. Тези доповідей. — Л., 2010. — С. 214-215.
  1. Олійник О. М. Уніфікація законодавства про надра як одна з умов їх охорони (окремі аспекти) // Актуальні проблеми юридичної науки : зб. тез міжнар. наук. конф. «Восьмі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 13—14 листоп. 2009 р.) : у 4 ч. — Хмельницький, 2009. — Ч. 2. — С. 297

загрузка...
Top