Правове регулювання користування надрами для цілей, не пов´язаних із видобуванням корисних копалин

Нинішню екологічну ситуацію в Україні, що пов´язана з використанням надр, можна охарактеризувати як кризову. Вона формувалася протягом тривалого періоду, і одним з її чинників є відсутність дієвого механізму правової регламентації всього спектра надрокористування. Серед причин незадовільного стану законодавства про надра слід вказати нехтування об´єктивними факторами розвитку суспільних відносин у цій галузі, коли користування надрами ототожнюють з видобуванням корисних копалин. Однак сучасне надрокористування все частіше здійснюється з іншими цілями. До них ст. 14 Кодексу України про надра (далі — КУпН) [1] відносить будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; створення геологічних територій і об´єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення; зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів; захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; скидання стічних вод.

Проблеми користування надрами в цілях, не пов´язаних з видобутком корисних копалин, в юридичній літературі детально практично не досліджувались. В окремих працях цей вид надрокористування розглядається в загальних рисах, схематично або фрагментарно [2-4]. Між тим поданий вид користування становить складне правове явище: має багато різновидів, широке коло надрокористувачів і передбачає необхідність існування системи специфічних правових норм, які нині розосереджені у розрізнених законодавчих та підзаконних актах.

Метою цієї статті є дослідження правовідносин, що виникають під час користування надрами в цілях, не пов´язаних з видобутком корисних копалин; встановлення видів таких користувань та особливостей їх правового регулювання; формулювання відповідних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства про надра.

Необхідно підкреслити, що слабке теоретичне вивчення поданого виду надрокористування зумовила формування переважно сукупності розрізнених правових норм (ч. 3 ст. 48, частини 3, 4 ст. 50, ст. 55 КУпН [1], ст. 40 і ст. 41 Закону України «Про нафту і газ» [5]), спрямованих на упорядкування відносин проектування, будівництва і введення в експлуатацію підземних об´єктів, не пов´язаних із видобуванням корисних копалин. При цьому Закон України «Про нафту і газ» [5] визначає різний режим правового регулювання використання для цілей зберігання нафти, газу та продуктів їх переробки: а) природних та антропогенних порожнин надр (ст. 40); б) спорудження й експлуатації підземних сховищ (ст. 41). Стаття 23 «Використання та облік відпрацьованих гірничих виробок» Гірничого закону (далі — ГЗ України) [6] визначає, що порядок використання таких виробок, які придатні для розміщення підприємств, не пов´язаних із видобутком корисних копалин, визначається Кабінетом Міністрів України.

Однак у відсутність природних або антропогенних порожнин та у випадках виникнення господарчої необхідності у підземному будуванні, проводять спеціальне спорудження таких порожнин шляхом виїмки з надр геологічних порід, тобто здійснення особливого різновиду гірничодобувної діяльності. На підставі вказаного і поширюється дія КУпН [1] та ГЗ України [6] на відносини користування надр не лише з цілями, пов´язаними з видобуванням корисних копалин, а й на ті, що з таким не пов´язані.

У природних і антропогенних порожнинах надр можливі розміщення та експлуатація капітальних стаціонарних або тимчасових споруд, що передбачає необхідність спеціального інженерного облаштування стін таких порожнин, при цьому принципове юридичне значення мають можливість і доцільність такого облаштування, яке залежить від геолого-фізичних властивостей таких стін, а також геологічних ресурсів, що межують з ними (наприклад підземні води), виду, інженерного призначення і потенційної складності підземної споруди, тривалості її експлуатації, інших факторів. У порожнинах надр можуть зводити й експлуатувати підземні споруди: транспортно-комунікаційні; промислові та господарчі; комунально-побутові; лікувальні; оборонні; санітарно-захисні та ін. [7].

До транспортно-комунікаційних споруд правомірно віднести підземні лінії транспорту та зв´язку, метрополітену тощо. Промислово-господарські споруди, які розташовані й експлуатуються в надрах, можливо класифікувати за їх належністю до визначеної галузі господарства, інженерно-технічному і технологічному призначенню, суб´єктам володіння і користування спорудами, іншими якостями. Має місце будова та експлуатація в надрах комунально-побутових та лікувальних споруд: соляріїв в соляних виробках, лікарень цілющих джерелах, ін. Секретність інформації про військові об´єкти, що зводять в надрах, не дозволяє провести їх вичерпний аналіз. Однак за цільовим призначенням їх можна підрозділити на транспортно-комунікаційні, виробничо-господарські, комунально-побутові і захисні. Що стосується санітарно-захисних споруд, то ними можуть бути могильники відходів, порожнини надр, які використовують для скидання стічних вод.

Види надрокористування для будівництва й експлуатації підземних споруд, не пов´язаних із видобуванням корисних копалин, що розглянуті вище, належать до діяльності юридичних осіб. Окремі громадяни, як фізичні особи, можуть здійснювати лише технічно нескладні користування надрами для підземного будівництва (в основному при будівництві й експлуатації громадянами підземних сховищ для зберігання харчових продуктів споживання). Кожному з розглянутих вище різновидів користування надрами відповідають інженерні, технологічні вимоги і вимоги безпеки, які визначені в розділі III «Підготовка до проведення гірничих робіт», у розділі IV «Експлуатація гірничих підприємств» і в розділі V «Протиаварійний захист і безпека проведення гірничих робіт» ГЗ України [6] безвідносно до конкретних видів надрокористування.

Необхідно розглянути і такі види надрокористування, які не пов´язані з отриманням матеріально-речових благ, а мають на меті забезпечити права громадян на дозвілля та відпочинок, на збереження та поліпшення їх здоров´я, на задоволення їх духовних і культурних потреб. До таких користувань необхідно відносити, наприклад, організацію на унікальних ділянках надр природно-заповідних об´єктів або територій, здійснення спелеології, утворення рекреаційних, курортних і лікувально-оздоровчих зон.

Загальним проблемам правового регулювання використання та охорони рекреаційних, курортних і ліку-вально-оздоровчих зон присвячені праці А. Бобкової [8, 9].

Підставами для визначення окремих надрових ділянок рекреаційними, курортними і лікувально-оздоровчими зонами є підтверджена у встановленому порядку наявність природних лікувальних ресурсів або лікувальних оздоровчих ресурсів і факторів, придатних для використання з метою поновлення та зміцнення здоров´я людей; якість ділянок надр, що сприяє відновленню психологічних, психічних, генетичних і духовних властивостей людини; можливість їх використання для організації масового відпочинку населення.

Як юридичні ознаки рекреаційних, курортних і лікувально-оздоровчих зон А. Бобкова [9, 351] вказує оголошення в установленому порядку меж, розмірів ділянок, визначення порядку використання таких ділянок, їхньої охорони, обліку, моніторингу. Визначення підстав для визнання надрових ділянок рекреаційними, курортними і лікувально-оздоровчими зонами неможливо здійснити без проведення геологічного вивчення надр, а їх експлуатацію — без проведення гірничих робіт, відповідно до загальних положень законодавства про надра [1,6]. Правове регулювання організації і форми заповідування на ділянках надр у КУпН згадується лише у ст. 59 [1]. Ще однією статтею (п. 4 ст. 14 КУпН [1]) передбачене як вид надро-і користування створення геологічних територій та об´єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення.

У законодавстві про надра повинні; бути деталізовані механізми правового регулювання використання й охорони палеонтологічних об´єктів, збирання унікальних мінералогічних, інших геологічних колекційних матеріалів. Існуючі в цій галузі правові норми в розрізнених актах декларативні, схематичні, недосконалі за формою та змістом. На нашу думку, в КУпН слід передбачити статті, які закріплювали б підстави і порядок організації на ділянках надр заповідних об´єктів і територій, організаційно-правові форми заповідування надр, правовий режим використання й охорони вказаних об´єктів і територій.

Проти таких доповнень у КУпН висловлюється О. Плотникова, яка заперечує їх доцільність, «оскільки види природокористування визначаються господарським призначенням того або іншого об´єкта» [10, 66]. Не можна погодитись з такою думкою, тому що види природокористування мають визначатися не лише за господарським призначенням, а й з урахуванням того, які властивості (геолого-економічні, санітарно-гігієнічні, екологічні або інші соціально корисні властивості) природного об´єкта передбачається вилучати при здійсненні користування.

Принципові положення щодо правового режиму природних об´єктів, які підлягають особливій охороні, містяться в розділі XII Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [11]. Загальні ж засади правого регулювання використання та охорони таких природних об´єктів визначені в Законі України «Про природно-заповідний фонд України» [12]. Розвиток суспільних відносин у галузі використання й охорони природних ресурсів та довкілля потребує вдосконалення відповідних галузей права та екологізації всього національного законодавства. Тому не можна виключати з галузевих кодексів правові норми щодо використання та охорони об´єктів природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні та інших типів особливих природних об´єктів. Навпаки, саме галузеве законодавство спроможне регулювати ці питання з урахуванням специфіки кожного природного об´єкта, зокрема, надр.

При значній засвоєності надр, цей природний ресурс в Україні мало використовується з метою заповідування. Існуючі в державі нечисленні особливо охоронювані заповідні геологічні об´єкти охороняються відповідно до вимог природоохоронного законодавства, яке для них невластиве, тому що в існуючих природоохоронних актах зазвичай охороняються землі, ліси, фауна, нарешті, територія загалом, але не унікальні ділянки надр з рідкісними геологічними утвореннями. Ні в юридичній літературі, ні в законодавстві не передбачені спеціальні організаційно-правові форми природного заповідування на ділянках надр. У державі історично склалися і були закріплені в Законі України «Про природно-заповідний фонд України» [12] загальні форми заповідування на природних територіях і об´єктах у вигляді природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам´яток природи, заповідних урочищ.

Стаття 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» виділяє такі форми заповідування на ділянках надр залежно від походження, інших особливостей природних комплексів і об´єктів, що оголошуються заказниками чи пам´ятниками природи, мети і необхідного режиму охорони: заказники гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні, карстово-спелеологічні та геологічні пам´ятники природи. Як геологічні виступають мінералогічні, торф´яні та інші аналогічні за природними фізичними властивостями заказники і пам´ятники природи. Правовий режим гідрологічних заказників і заповідників може встановлюватись для унікальних систем підземних водних джерел або водно-болотних утворень. Як палеонтологічні заповідні об´єкти можуть виступати геологічно видозмінені у природних умовах предмети антропогенного походження, для яких встановлюється режим пам´ятників природи.

Можуть бути і комплексні особливо охоронювані геологічні об´єкти або території, які є унікальними ділянками надр, що містять різні мінеральні ресурси (мінерали, органічні речовини, підземні води та ін.) або виступають як компоненти земельних, лісових, водних та інших комплексних заказників, заповідників або інших об´єктів природно-заповідного фонду. Ці елементи і компоненти можуть переважати на заповідній території, але не є єдиними. Наприклад, у склад ландшафтно-гідрологічного заповідника крім мінеральних порід, підземних вод, інших мінеральних ресурсів та землі, входять також рослини, живі організми. Однак для встановлення конкретного за цілями та завданнями режиму користування необхідно виявлення в межах відповідної території переважаючого виду природних ресурсів (землі, води, ліси, геологічні утворення та ін.).

Навкруги утворених на ділянках надр заповідних об´єктах і територіях можуть засновуватись охоронні (буферні) зони, які призначені для захисту вказаних об´єктів і територій від негативного впливу на них суміжного простору довкілля. Якщо охоронні зони перебуватимуть у віданні первинних природокористувачів, то користуються вони ними з обмеженнями, що витікають із цілей та завдання заповідування на ділянках надр. Для таких ділянок у КУпН необхідно визначити загальні та спеціальні цілі, завдання та режими заповідування відносно до всіх організаційно-правових заповідних форм (наприклад, повна або часткова заборона господарської діяльності або рекреації та ін).

Підсумовуючи викладене, вважаємо за доцільне доповнення КУпН правовими нормами, які визначали б спеціальні організаційно-правові форми природного заповідування на ділянках надр, що мають особливу наукову або культурну цінність, а також встановлювали правовий режим користування ділянками надр для лікувальних, курортних та оздоровчих цілей. В інтересах забезпечення урахування специфіки заповідування на ділянках надр загальні цілі, завдання і режими повинні конкретизуватися в правових нормах з урахуванням природно-фізичних особливостей і екологічної цінності ділянок надр, що потребують особливої охорони. Так, стосовно заповідування на ділянках надр специфіка буде виявлятися при використанні надр з метою підтримання природної рівноваги і збереження рідкісних мінеральних ресурсів, а та-1 кож відтворення та відновлення тако-1 го мінерального ресурсу як підземні води. Щодо використання надрових ділянок для задоволення культурно-естетичних потреб людини, специфіка буде полягати у використанні природних лікувальних та оздоровчих ресурсів і природних оздоровчих факторів, які властиві визначеній ділянці надр.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.      Кодекс України про надра : Закон України від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 36. — Ст. 340. — (Зі змін, та допов.).

2.      Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды : учеб. / под ред. В. В. Петрова. - М., 1988.- 512 с.

3.      Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. — М., 1974. — 156 с.

4.      Боголюбов С. А. Экологическое право : учеб. для вузов. — М., 1999. — 448 с.

5.      Про нафту і газ : Закон України від 12 липня 2001 р. № 2665-111 // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 50. — Ст. 262. — (Зі змін, та допов.).

6.      Гірничий закон України : Закон України від 6 жовтня 1999 р. № 1127-ХІУ// Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 50. — Ст. 433. — (Зі змін, та допов.).

7.      Про плату за користування надрами в цілях, не пов´язаних з видобуванням корисних копалин : постанова Кабінету Міністрів України від 8 листопада 2000 р. № 1682 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 46. — Ст. 1992. — (Зі змін, та допов.).

8.      Бобкова А. Г. Право природокористування для рекреаційних цілей // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності : зб. наук. пр. / Донец. ін-т внутр. справ при Донец, нац. ун-ті. — Донецьк, 2000. - № 4. — С. 34-40.

9.      Экологическое право Украины : учеб. пособ. / А. В. Анисимова, А. П. Гетьман, В. И. Гордеев и др. / под ред. проф. А. П. Гетьмана, М. В. Шульги. — X., 2007. — 464 с.

10.    Плотникова О. Про зміст деяких визначень, які використовуються в надровому законодавстві // Право України. - 1999. - № 6. — С. 64-66.

11.    Про охорону навколишнього природного середовища : Закон України від 25 червня 1991 р. № 1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 41. — Ст. 546. — (Зі змін, та допов.).

12.    Про природно-заповідний фонд України : Закон України від 16 червня 1992 р. № 2456-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 34. — Ст. 502. — (Зі змін, та допов.).

загрузка...
Top