Правотворчість Президента України та її нормопроектне забезпечення: питання теорії і практики (продовження)

(Продовження. Початок читайте у № 2 за 2011 р.)

Закономірно, що чільне місце серед суб’єктів нормотворчості, котрі представляють політичну волю та законні інтереси Української держави, посідає Президент України, який є главою держави і виступає від її імені, гарантує державний суверенітет і територіальну цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Очевидним, на нашу думку, є і те, що роль нормотворчої діяльності Президента України та її результатів, втілених у відповідних правових актах глави держави, його законодавчих ініціативах тощо, набуває особливої важливості після прийняття Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України, пункти 2, 3 регулятивної частини якого встановлюють, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. є неконституційним і втратив чинність з дня прийняття цього Рішення, а на органи державної влади покладено обов’язок щодо його невідкладного виконання стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 р. у редакції, що існувала до внесення у неї змін Законом України «Про внесення зміндо Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222 [17].

Повернення до президентсько-парламентської форми державного правління та посилення ролі Президента України у формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики, формуванні Уряду України, системи міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та спрямуванні й координації їх діяльності посилює відповідальність глави держави за результати реалізації його конституційних завдань, функцій і повноважень, які здійснюються, насамперед, шляхом видання Президентом України відповідних указів, розпоряджень, доручень тощо. Адже у конституційно-правових реаліях сьогодення Президент України видає правові акти, насамперед укази, які мають доленосне значення для подальшого розвитку та удосконалення державного будівництва та правотворення, здійснення адміністративної та інших правових реформ, а також реалізує своє конституційне право законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради України важливі законопроекти у сфері політичного, безпекового та оборонного, соціально-економічного, культурного, інформаційного, екологічного та іншого розвитку суспільства і держави, звертається з посланнями до народу та до парламенту, видає в межах своєї компетенції інші документи (доручення, директиви тощо), реалізація яких передбачає удосконалення системи національного законодавства. До того ж, як справедливо зазначав ще у 2003 р. В. По- горілко, Президент України володіє широким колом нормотворчих повноважень, оскільки він є гарантом конституційного ладу, що розширює предмет відання глави держави на противагу законодавчим повноваженням Верховної Ради України [16, 342-344].

Така нормотворча діяльність Президента України вимагає свого належного та своєчасного теоретико- методологічного та нормопроектного забезпечення. Спонтанні нормотворчі рефлексії, рівно як і нормотворча інертність глави держави, є неприпустимими з огляду на важливість політико-правової місії всенародно обраного Президента України у суспільстві та державі.

Що ж являє собою нормотворчість Президента України, у чому полягає її сутність і зміст? За своєю сутністю нормотворчість Президента України є юридичною діяльністю щодо втілення політичної волі глави держави у правових актах відповідної юридичної сили, легітимною формою реалізації його конституційних завдань, функційі повноважень. Тобто нормотворчість Президента України та її результати є юридичним вираженням реалізації його владних повноважень.

Зміст нормотворчості Президента України визначається предметом правового регулювання його правових актів, тобто видами повноважень глави держави, реалізація яких здійснюється через видання, скасування відповідних правових актів чи внесення змін до них. В юридичній науці існують різні класифікації повноважень Президента України. Так, одні вітчизняні правознавці виділяють повноваження глави держави у сфері представництва та зовнішньої політики, державного управління, військового керівництва, законодавства, судової галузі, громадянства, нагород, надзвичайних повноважень [1, 8]. На думку інших учених, повноваження Президента України можна поділити на такі групи: державне будівництво, нормо- творча діяльність, забезпечення конституційної законності, повноваження в галузі оборони і національної безпеки, реалізація гарантій щодо забезпечення прав і свобод громадянина, зовнішня політика і міжнародні відносини, нагородна політика [21, 441]. Існують й інші класифікації повноважень Президента України.

Разом із тим в юридичній науці існує точка зору, що далеко не всі види повноважень глави держави реалізуються через його нормотворчу діяльність. Так, деякі вітчизняні правознавці переконані, що Президент України здійснює свої нормотворчі повноваження у трьох сферах: зовнішній політиці, національній безпеці та обороні [6, 418]. На нашу думку, такий підхід до визначення предметів нор- мотворчості Президента України є дещо суб’єктивним.

Результати комплексного аналізу положень ч. 1 ст. 106 Конституції України дають змогу дійти висновку, що Президент України здійснює низку повноважень, за допомогою яких він реалізує свої основні завдання та функції як глава держави. Серед цих повноважень слід вирізняти представницькі, установчі, програмні, безпекові й оборонні, зовнішньополітичні, контрольні, арбітражні, інституційні, кадрові та ін. Усі ці види повноважень не можуть бути реалізованими без нормотворчості Президента України. Саме ці види повноважень і визначають зміст нормотворчої діяльності Президента України. До того ж пункти 3, 4 Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970, визначають перелік питань, з яких Президентом України видаються укази та розпорядження (призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, припинення повноважень Верховної Ради України, призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України тощо, загалом — 35 пунктів) [14], які виходять далеко за межі предметів нормотворчості Президента України, визначених у попередньо наведеному положенні.

За формою, тобто результатом реалізації, нормотворчість Президента України втілюється в певному виді джерел національного права. Як уже визначалося попередньо, такими джерелами права є, насамперед, нормативно-правові акти Президента України. Утім, нормативно-правові акти не вичерпують багатоманітності правових актів і документів правового змісту, які видає чи санкціонує Президент України.

Щодо форм втілення результатів нормотворчості Президента України та їх основних видів на сьогодні в українській юридичній науці існують різні погляди. Наприклад, в одній з останніх монографій, присвячених джерелам права, у тому числі й актам Президента України — «Джерела конституційного права України», вчені виокремлюють такі види указів глави держави, як «делеговані» укази; «номінальні» укази і «ординарні» укази [2, 276-279]. Нині поширені й інші класифікації правових актів, переважно указів Президента України. Але класифікація та характеристика усіх форм (джерел), які втілюють результати нормотворчої діяльності Президента України, нині ускладнюється відтермінуванням прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти». З огляду на це такі положення про форми нормотворчості Президента України матимуть здебільшого теоретико-методологічний характер.

Очевидно, що слід розрізняти як безпосередню нормотворчість Президента України, так і його пряму чи опосередковану участь у інших видах нормотворчої діяльності, зокрема у законодавчому процесі. До останньої слід також віднести і доктринальну правотворчість глави держави, яка здійснюється насамперед через послання Президента до народу та до парламенту.

У першому випадку Президент України згідно зі своїми конституційними повноваженнями, визначеними у ч. 1 ст. 106 Конституції України, видає укази і розпорядження, що є обов’язковими до виконання на території України. Власне, категорія «нормотворча діяльність Президента України» і охоплюється саме виданням правових актів, які вміщують норми права як формалізовані загальнообов’язкові правила поведінки чи діяльності. Такими актами є, насамперед, укази Президента України. Рідше — розпорядження Президента України, якщо вони не стосуються виключно кадрових призначень і містять норми права.

У другому випадку Президент України: а) бере безпосередню участь у законодавчому процесі та реалізує своє конституційне право законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції) та право накладати вето на закони, прийняті Верховною Радою України (ч. 2 ст. 94 Конституції); б) програмує та стимулює нормотворчість інших суб’єктів нормотворчої діяльності, здійснюючи послання до народу України та до Верховної Ради України (п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції), а також надаючи доручення та директиви відповідним суб’єктам. Відповідні документи у більшості випадків мають не нормативний, а програмний (стратегічний чи тактичний) характер. Але їх виконання передбачає розробку та/чи прийняття відповідних нормативно-правових актів, або ж їх проектів, а саме — розробку законопроектів, прийняття Кабінетом Міністрів України постанов і розпоряджень тощо. Наприклад, Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу від 3 червня 2010 р. містило завдання «у наступний 2011-й рік увійти з новим Податковим кодексом» [10, 10] і воно було реалізовано:2 грудня 2010 р. Верховною Радою України було прийнято Податковий кодекс України [9].

Разом із тим участь Президента України у законотворчому процесі або програмування та стимулювання ним нормотворчості інших суб’єктів не в усіх випадках є таким же успішним і прогнозованим, як видання главою держави своїх указів і розпоряджень. Так, за даними експертів, у період з 25 лютого по 1 грудня 2010 р. Президентом України було внесено на розгляд Верховної Ради України 32 законопроекти, 19 із яких (60 %) були законопроектами про ратифікацію міжнародних договорів. Така інтенсивність законопроектної діяльності глави держави, на думку І. Жданова (аналітичний центр «Відкрита політика»), не вражає своєю ефективністю [3, 3]. Залишаючи без коментарів оціночні судження експертів, зазначимо, що їх позиція стосовно невикористаності законопроектного потенціалу Президента України має цілком об’єктивні підстави: станом на початок грудня 2010 р. у Верховній Раді України, за нашими підрахунками, за період VI скликання було зареєстровано 153 законопроекти, внесені главою держави, проти 2 820 законопроектів, зареєстрованих народними депутатами України.

Іншим прикладом є нереалізованість станом на початок 2011 р. положень Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу від 3 червня 2010 р. про те, що «відповідний пакет законів — новий Закон про місцеве самоврядування та Закон про державні адміністрації — ми приймемо вже до кінця 2010 року» [10, 13]. Наведені та інші приклади неоднозначної ефективності цієї групи правових документів є непоодинокими.

Усі згадані правові акти й інші документи, які Президент України видає у межах своєї компетенції, є взаємопов’язаними між собою доктринальними, предметними, функціональними й іншими юридичними зв’язками і становлять систему актів глави держави. Ця система, а також усі її складові елементи вимагають належного системного наукового дослідження з урахуванням як 20-річного досвіду функціонування інституту Президента в Україні, так і сучасних політико- правових реалій сьогодення.

Безперечно, названі сутнісні ознаки категорії «нормотворча діяльність Президента України» є основними, але не вичерпними. З часом можуть бути виявлені й інші. Але результати нашого дослідження дають змогу визначити нормотворчість Президента України як самостійний вид юридичної діяльності, зміст якого полягає у прийнятті, скасуванні та удосконаленні Президентом України на реалізацію своїх визначених Конституцією України завдань, функцій і повноважень правових актів відповідної юридичної сили у порядку, встановленому чинним законодавством.

Нормотворчість Президента України передбачає здійснення ним, а також іншими спеціально уповноваженими суб’єктами, підготовки проектів правових актів глави держави. Робота з підготовки відповідних проектів правових актів називається нормопроектним забезпеченням діяльності Президента України. Зазначена дефініція отримала й своє законодавче закріплення в Указі Президента України «Питання нормопроектного забезпечення діяльності Президента України» від 19 грудня 2007 р. № 1237 [8].

Очевидно, що підготовку своїх правових актів та інших правових документів — послань, доручень, директив тощо — Президент України не може і не повинен здійснювати одноособово. Відповідне нормопроектне забезпечення нормотворчості Президента України здійснюється компетентними й Уповноваженими на те суб’єктами. Важливість якості результатів їх роботи складно переоцінити. У зв’язку з цим слід навести поширену, починаючи із середини XIX ст. в американській законопроектній практиці, аксіому: «Найрішучіша воля законодавців, найдоброзичливіша та найрозумніша політика, найвдаліший вибір

і застосування засобів — усе це у процесі складання закону легко може бути зведено нанівець некомпетентністю укладача законопроектів» [18, XIX]. Ця сентенція вбачається актуальною й щодо нормотворчої діяльності Президента України та її належного нормопроектного забезпечення.

Пункт 5 Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970, встановлює, що «проекти актів Президента України вносять: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Глава Секретаріату (нині — Адміністрації) Президента України, його перші заступники, заступники, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, радники Президента України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, утворені Президентом України. У випадках, передбачених Конституцією та законами України, актами і дорученнями Президента України, проекти актів Президента України вносять інші суб’єкти» [20]. Цитоване нормативне положення визначає коло суб’єктів, уповноважених вносити проекти правових актів Президента України, але не встановлює суб’єктів, уповноважених здійснювати їх підготовку. Із чого можна зробити висновок, що здебільшого ці суб’єкти збігаються, а їх узагальнена функція полягає в нормопроектному забезпеченні діяльності глави держави в Україні.

Аналізуючи зміст наведеного пункту Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, нескладно помітити, що система суб’єктів нормопроектного забезпечення діяльності глави держави — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АР Крим, Глава Адміністрації Президента України, його перші заступники, заступники, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, радники Президента України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, утворені Президентом України, інші суб’єкти — не є вичерпною. Такий теоретико-методологічний підхід щодо унормування системи суб’єктів, які здійснюють підготовку та внесення проектів актів Президента України, загалом є вдалим з огляду на конституційно-правовий статус Президента, а також завдання, функції та повноваження, закріплені за ним в Основному Законі. Президент України як гарант Конституції України і прав та свобод людини має бути відкритим для нормопроектних ініціатив не лише уповноважених органів державної влади й АР Крим, а й для громадян, суб’єктів місцевого самоврядування, а також інститутів громадянського суспільства — «громадські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства» [13], а також підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів. Врешті, неабияким потужним, але не витребуваним нормопроектним потенціалом наділені й такі авторитетні наукові установи, як Національна академія правових наук України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України [4, 13], а також наукові центри, які сформувалися в університетській правовій науці, відомчих науково-дослідних установах тощо.

Окремо слід відзначити неодноразові спроби створити в Україні спеціально уповноважений орган, установу чи організацію, уповноважену здійснювати стратегічне нормопроектне забезпечення діяльності Президента України. Зокрема, свого часу з метою поліпшення умов для координації законотворчої діяльності глави держави Президентом України Л. Кучмою було створено Національний законотворчий центр (Указ Президента України від 19 липня 2001 р. № 533). Але через півроку цей Указ втратив чинність, а в подальшому, відповідно до ст. 1 Указу Президента України «Про поліпшення організації законопроектної діяльності» від 26 листопада 2003 р. № 1348, функції розробника законопроектів почало здійснювати Міністерство юстиції України [24, 54-62].

19 грудня 2007 р. Президент України своїм Указом «Питання нормопроектного забезпечення діяльності Президента України» № 1237/2007 створив у складі Національного інституту стратегічних досліджень самостійний структурний підрозділ — Центр нормопроектного забезпечення діяльності Президента України. До його завдань належало: розроблення з урахуванням вітчизняного та світового досвіду пропозицій щодо пріоритетів державної політики і шляхів їх впровадження; підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань, віднесених Конституцією України до повноважень Президента України; надання наукової та консультативної допомоги Секретаріату Президента України, консультативним, дорадчим та іншим допоміжним органам і службам, які створюються Президентом України; забезпечення проведення наукової експертизи проектів нормативно-правових актів; підготовка та видання науково-практичних коментарів до законів та інших нормативно-правових актів України тощо [8]. Порядок його організації та діяльності визначався у Положенні про однойменний Центр, затвердженому Указом Президента України «Про деякі питання Центру нормопроектного забезпечення діяльності Президента України» від 4 квітня 2008 р. № 83 [11].

У 2010 р. Президент України своїм Указом «Про оптимізацію діяльності з розроблення наукових засад національної безпеки України» від 2 квітня 2010 р. № 471 ліквідував Центр нормопроектного забезпечення діяльності НІСД (ст. 6) [15]. Нині в НІСД діє відділ державної правової політики.

Автором, як одним із фундаторів Центру нормопроектного забезпечення діяльності Президента України НІСД, складно і некоректно оцінювати результати його роботи. Утім, очевидною є об’єктивність Указу від2 квітня 2010 р. № 471 про ліквідацію Центру в умовах сьогодення, оскільки останній не утвердився як самостійний, потужний і впливовий суб’єкт нормопроектного забезпечення діяльності Президента України із різних причин. На нашу думку, цьому завадило таке: а) відсутність чітко регламентованої процедури нормопроектного забезпечення діяльності Президента України, яка часто застосовується ad hoc, або ж навпаки — «у силу усталеної (але не унормованої. — Авт.) процедури», що практично унеможливлює утвердження нових суб’єктів з підготовки проектів правових актів Президента України; б) безумовний пріоритет оперативного над стратегічним у нормопроектному забезпеченні діяльності Президента України; в) організаційна несамостійність Центру нормопроектного забезпечення діяльності Президента України, який не був самостійною юридичною особою і не міг здійснювати самостійну управлінську політику; г) відсутність чітко регламентованої процедури планування нормопроектних робіт Центру, їх здійснення, подання проектів актів глави держави і зворотного зв’язку за результатами відповідної роботи; ґ) неготовність системи суб’єктів нормопроектного забезпечення діяльності Президента України до взаємодіїз новим самостійним суб’єктом, який здійснює підготовку стратегічних проектів актів глави президента, насамперед законопроектів, на середньострокову та довгострокову перспективу, а також здійснює формування наукової доктрини відповідних нормопроектних робіт.

Але чи є невдалість спроб створення відповідного суб’єкта нормопроектного забезпечення діяльності глави держави в Україні фатальністю? Очевидно, що ні. Формування подібної інституції є питанням часу. Адже за умови, коли Верховна Рада України має у складі свого Апарату Інститут законодавства Верховної Ради України, а міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають у своєму підпорядкуванні науково- дослідні інститути, які займаються питаннями відомчої нормотворчості, Президент України приречений на формування інституції, спроможної здійснювати стратегічне нормопроектування та належне теоретико-методологічне забезпечення нормотворчості глави держави.

В умовах утвердження з вересня 2010 р. президентсько-парламентської форми державного правління в Україні та посилення впливу глави держави на виконавчу гілку влади, а також за відсутності нині єдиного інституту чи центру з питань законодавства та правотворчості при Кабінеті Міністрів України, перспективним видається розглянути можливість створення профільного науково-дослідного інституту законодавства та порівняльного правознавства, який би об’єднав усі численні відомчі науково-дослідні установи в системі органів виконавчої влади та зміг би здійснювати нормопроектне, науково-експертне, теоретико-методологічне й інше забезпечення нормотворчої діяльності Президента України та Уряду України. Як приклад можна назвати успішну багаторічну діяльність Інституту законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації.

Також можна стверджувати, що механізми реалізації нормопроектних ініціатив указаних та інших суб’єктів не можна вважати на сьогодні досконалими. Окрім ст. 40 Конституції України, Закону України «Про звернення громадян», інших актів чинного законодавства, порядок подання та розгляду цими суб’єктами проектів актів Президента України визначається п. 6 згадуваного Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, який встановлює, що «у разі надходження на ім’я Президента України, адресу Адміністрації Президента України звернень від громадян, підприємств, установ, організацій, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, народних депутатів України з пропозиціями щодо видання актів Президента України, такі пропозиції розглядаються в установленому порядку. За результатами їх розгляду Адміністрація Президента України, а за дорученням Президента України — іншими суб’єктами, здійснюється в разі необхідності підготовка проекту акта Президента України та внесення його в установленому порядку» [20].

У цьому сенсі можна згадати оцінку російськими правознавцями ролі Адміністрації Президента РФ у забезпеченні законодавчої діяльності Президента РФ, які пишуть, що законодавча діяльність президентської влади здійснюється глибоко ешелонованою адміністративною структурою, що підпорядкована єдиному політичному керівництву і повною мірою забезпечена кадровими, матеріальними, інформаційними й іншими ресурсами [7, 236]. Вона значною мірою належить і до сучасної Адміністрації Президента України, яка є основним суб’єктом нормопроектного забезпечення діяльності глави держави в Україні. Але ефективна нормопроектна діяльність Адміністрації Президента України не лише не заперечує, а й передбачає її взаємодію з іншими суб’єктами нормопроектного забезпечення діяльності Президента України. Насамперед із тим із них, що не є органами державної влади, а представляють партнера правової держави — гармонійно розвинене громадянське суспільство, його членів та інститути.

У зв’язку з цим виникає логічне запитання: що відбувається із проектами актів Президента України, поданими на адресу Президента України громадянами, суб’єктами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм їх власності, міжнародними організаціями, іноземними неурядовими організаціями й іншими суб’єктами, якщо ці акти подані згідно з вимогами пунктів 7, 8, 11 та ін. Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України? Чи зберігається під час опрацювання в Адміністрації Президента України зміст відповідних проектів актів Президента України і в яких межах та порядку ці проекти актів можуть вдосконалюватися в Адміністрації Президента України? Врешті, чи були в історії інституту президентури у нашій державі (1991-2011 рр.) приклади успішного використання Президентом України у своїй нормотворчій діяльності проектів актів, розроблених громадянами, суб’єктами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства тощо? Ці та інші проблемні питання вимагають свого конструктивного вирішення та наступного системного унормування в чинному законодавстві.

Проблеми нормотворчої діяльності Президента України та її нормопроектного забезпечення не обмежуються питаннями виявлення юридичної природи суб’єктно-об’єктного складу відповідних правовідносин. Не менш важливою складовою досліджуваних нами видів юридичної діяльності є їх процедурно-процесуальні аспекти. Адже легітимність будь-якого правового акта забезпечується не лише компетенцією суб’єкта, який його видав чи санкціонував, а й неухильним дотриманням процедури розробки і прийняття такого акта. Порушення або відсутність такої процедури, унормованої у чинному законодавстві, спроможна поставити під сумнів легітимність правового акта як результат нормотворчої діяльності уповноважених суб’єктів.

Таке твердження буде справедливим і щодо процедури нормотворчої діяльності Президента України, особливо на стадії її нормопроектного забезпечення. У цьому сенсі слід погодитися з Н. Григорук, що недотримання процедури видання указів Президента України може мати негативні наслідки для такого акта глави держави [2, 292]. Хоча процедурним вимогам мають відповідати не лише укази Президента України, а й його розпорядження, законодавчі ініціативи, вето, послання до народу та до парламенту, доручення і директиви.

Наголошуючи на процедурно-процесуальному характері нормотворчої діяльності Президента України та її нормопроектному забезпеченні, зазначимо, що на сьогодні важливо чітко встановити насамперед процедуру розробки та прийняття правових актів Президента України. Адже підстави, суб’єкти і порядок їх судового оскарження, в тому числі й у Конституційному Суді України, вичерпно визначають Конституція України, закони України «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про Регламент Верховної Ради України», інші акти чинного законодавства. Натомість процедура нормопроектного забезпечення діяльності Президента України, яка передує прийняттю главою держави указів, розпоряджень та інших правових актів, на сьогодні урегульована лише неодноразово згадуваним нами Указом Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 р. № 970, іншими правовими актами глави держави, а також актами Адміністрації Президента України.

На нашу думку, процедура нормотворчої діяльності Президента України, будучи видом юридичної діяльності глави держави і суб’єктів, уповноважених здійснювати нормопроект- не забезпечення його діяльності, спрямованої на створення, зміну чи скасування нормативно-правових та інших правових актів Президента України, є системою логічно послідовних і взаємопов’язаних між собою стадій (етапів).

Основними із них є: 1) стадія підготовки і подання проектів актів Президента України, або стадія нормопроктного забезпечення діяльності глави держави; 2) видання указів і розпоряджень, підписання інших правових актів Президента України; 3) офіційне оприлюднення та набуття чинності правовими актами Президента України; 4) оскарження та скасування правових актів глави держави (факультативна стадія).

Названі стадії є подільними на певні етапи. Наприклад, В. Сирих вважає, що стадія підготовки проекту нормативно-правового акта містить чотири етапи: 1) підготовку концепції нормативно-правового акта; 2) формулювання основних положень і структури нормативно-правового акта; 3) написання тексту проекту;4) проведення експертизи підготованого проекту [22, 183].

Утім, це лише основні етапи відповідної стадії. Аналіз пунктів 70-18 Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р.

№ 970, дає змогу виокремити й інші етапи підготовки правових актів глави нашої держави, зокрема візування, громадське обговорення проектів актів Президента України, які передбачають вирішення важливих питань загальнодержавного значення, пов’язані з реалізацією прав і свобод людини і громадянина (п. 14) та ін.

Ефективність процедури нормотворчості Президента України та її нормопроектного забезпечення, а також якість власне самих правових актів глави держави будуть неможливими без дотримання вимог нормопроектної техніки. Ігнорування або недотримання вимог цього виду юридичної техніки матиме своїм наслідком техніко-юридичні помилки, пов’язані з порушенням мовних, логічних, процедурних та інших правил нормопроектної техніки.

На сьогодні правове регулювання нормопроектної техніки в Україні здійснюється низкою актів чинного законодавства: Конституцією України, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», Указом Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 р. № 970, Указом Президента України «Про затвердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України» від 30 березня 1995 р. № 270 [12] та ін. Вимоги щодо нормопроектної техніки також містяться в Методичних рекомендаціях щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки, схвалених постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 листопада 2000 р. № 41.

Утім, без законодавчого визначення єдиних вимог до нормопроектної техніки проблема оптимізації юридичної техніки при підготовці проектів правових актів Президента України приречена лише на певні компроміси. Очевидно, що вимоги до нормопро- ектної техніки зможуть бути уніфікованими з прийняттям довгоочікуваного закону «Про нормативно-правові акти». Але це не знімає із правознавців обов’язку щодо розробки на основі використання як українського, так і зарубіжного позитивного досвіду [18; 25, 5 та ін.], нових навчальних видань, присвячених питанням юридичної техніки, у тому числі й питанням нор- мопроектної техніки при підготовці проектів актів Президента України. Адже, як справедливо зазначають правознавці, технології підготовки законів та інших нормативно-правових актів тривалий час у теорії права не приділялося уваги. Хоча саме технологія та процедура серед інших інструментів забезпечують реальне майбуття законодавства [26, 11].

Таким чином, процедура нормотворчої діяльності Президента України та її нормопроектного забезпечення, сутність, зміст і суб’єктно-об’єктний склад основних стадій цих процедур, а також питання нормопроектної техніки при підготовці проектів правових актів глави держави Президента України залишаються на сьогодні одними із найбільш актуальних і своєчасних для вітчизняної правової теорії та практики. Безперечно, слід погодитися з Цицероном, який писав у своїй праці «Про закони» «Lex est ratio summa insita in natura» — «Закон є закладеним у природі вищим розумом» [23, 127]. Але від того, наскільки якісно цей «вищий розум» буде відтворений у тексті закону, залежить ефективність правозастосовної діяльності.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Агафонов С. А. Інститут президента у системі державної влади України : автореф. дис. юрид. наук. — К., 2003. — 20 с.
  2. Джерела конституційного права України : моногр. / відп. ред. акад. Ю. С. Шемшученко і О. І. Ющик. — К., 2010. — 710 с.
  3. Жданов И. Полемические заметки в преддверии Нового года // Зеркало недели. — 2010. — № 47. — С. 3.
  4. Законодавчий процес і парламентська законодавча процедура в Україні (проблеми якості, рекомендації щодо вдосконалення в контексті європейської практики) : моногр. / О. В. Скрипнюк, М. О. Теплюк, О. І. Ющик. — К., 2010. — 92 с.
  5. Законодательная техника : науч.-практ. пособие. — М, 2000. — 272 с.
  6. Конституційне право України : академ. курс : підруч : у 2 т. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К., 2008. — Т. 2. — 800 с.
  7. Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность : политико-правовой анализ : учеб. пособие для студ. — М., 2007. — 285 с.
  8. Питання нормопроектного забезпечення діяльності Президента України : Указ Президента України від 19 грудня 2007 р. № 1237 // Офіційний вісник Президента України. — 2007. — № 38. — Ст. 1055.
  9. Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. // Офіційний вісник України. — 2010. — № 92. — Т. 1. — Ст. 3248.
  10. Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу (з Експертною доповіддю НІСД «Україна XXI століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації) / уклад.
  11. А. В. Єрмолаєв. — К., 2010. — 128 с.
  12. Про деякі питання Центру нормопроектного забезпечення діяльності Президента України : Указ Президента України від 4 квітня 2008 р
  13. Про затвердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами,що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України : Указ Президента України від 30 березня 1995 р. № 270
  14. Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 // Офіційний вісник України. — 2008. — № 86. — Ст. 2889.
  15. Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України : Указ Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970 // Офіційний вісник України. — 2006. — № 47. — Ст. 3123.
  16. Про оптимізацію діяльності з розроблення наукових засад національної безпеки України : УказПрезидента України від 2 квітня 2010 р.
  17. Проблеми реалізації Конституції України : теорія і практика : моногр. / відп. ред.В. Ф. Погорілко. — К., 2003. — 652 с.
  18. Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) // Офіційний вісник України. — 2010. — № 72/1. — Ст. 2597.
  19. Сейдман Е., Сейдман Р. Б., Абеєсекере Н. Розробка законопроектів для демократичнихсоціальних змін : пер. з англ. / за заг. ред. М. Мельника. — К., 2006. — 413 с.
  20. Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе / под ред. С. А. Авакьяна. — М., 2007. — 141 с.
  21. Совгиря О. В. Конституційне право України : навч. посіб. / О. В. Совгиря, Н. Г. Шукліна. — К., 2007. — 536 с.
  22. Сырых В. М. Теория государства и права : учеб. для вузов. — 5-е изд., стер. — М., 2006. — 704 с.
  23. Утченко С. .Политические учения Древнего Рима. — М., 1977. — 256 с.
  24. Федоренко В. Л. Проблеми теорії та практики нормопроектного забезпечення діяльності Президента України // Громадянське суспільство в Україні : проблеми забезпечення правотворчої діяльності : матеріали міжнар. наук. конф. (7 квітня 2008 р.) / за ред. акад. Академії правових наук України О. В. Скрипнюка. — К., 2008. — С. 54—62.
  25. Чухвичев Д. В. Законодательная техника : учеб. пособие для студ. — М., 2008. — 239 с.
  26. Юридическая техника : учеб. пособие / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ ; под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. — М., 2010. — 272 с.

загрузка...
Top