Право та єдина державна екологічна політика в Росії

Погляд на право з позиції екологічної політики може бути двояким: по-перше, як у праві проявляється ця політика, по-друге, як за допомогою права вона здійснюється, якою мірою право є її знаряддям.

Цей теоретичний і частково обґрунтований наукою, відображений у російському законодавстві феномен має практичний вихід на правотворчість і правозастосування, оскільки повинен надавати їм цілеспрямований планомірний характер, впливати на хід використання законодавчих вимог, не допускати заговорювання цілей і механізмів екологічної політики. Справжній науці та практиці корисно час від часу аналізувати відповідність проголошених завдань та отриманих результатів.

При очевидному значенні для Росії єдиної державної екологічної політики виникають запитання. З чого складаються і де формулюються уявлення про екологічну політику держави? Яке значення має екологічна політика (єдина, державна, регіональна, місцева) для організації належної охорони навколишнього середовища та раціонального природокористування?

На конституційному рівні закріплені значення і місце екології в економічному та соціальному розвитку країни, роль у ньому Уряду РФ як вищого виконавчого органу державної влади РФ. Конституційні норми-принципи, основоположні для екологічної політики (ч. 2 ст. 41, п. «е» ст. 71, п. «в» ст. 114 Конституції РФ), розвинені у федеральних конституційних і федеральних законах, підзаконних актах. Якщо ці постулати не дотримуються — це теж прояв політики, але з негативним знаком.

Єдність російської державної екологічної політики обумовлюється кількома конституційними положеннями та законодавчими мотивами:

  • загальною долею багатонаціонального народу Російської Федерації на своїй землі, історично сформованою державною єдністю, прагненням забезпечити добробут і процвітання Росії та відповідальністю за свою Батьківщину перед нинішнім і майбутніми поколіннями (преамбула Конституції); цілісністю, недоторканністю її території, поширенням на неї суверенітету Російської Федерації (частини 1, 3 ст. 4 Конституції);
  • гарантуванням у Росії єдності економічного простору (ст. 8 Конституції); загальними принципами організації виконавчих органів державної влади, встановленими федеральним законом (ч. 1 ст. 77 Конституції); утворенням і функціонуванням федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб’єктів РФ у єдиній системі виконавчої влади в РФ у межах ведення РФ і повноважень РФ з предметів спільного ведення РФ і суб’єктів РФ (п. «д» і «к» ч. 1 ст. 72 і ч. 2 ст. 77 Конституції);
  • наявністю у Федеральному Законі «Про охорону навколишнього середовища» та інших федеральних законах положень про нормування, екологічну експертизу, надзвичайні екологічні ситуації та екологічні лиха, екологічний контроль у формі державного, громадського, виробничого екологічного контролю тощо, що представляють основні інститути екологічного права.

Єдність екологічної політики в РФ зумовлена як логічно, історично, так нині й законодавчо. Розгляд екологічної політики і прийняття її на озброєння теорії та практики означає новий крок і рубіж у розвитку права, у тому числі для оцінки діяльності публічних органів влади, суб’єктів громадянського суспільства у сфері не стільки позначення, декларування, скільки реалізації цієї політики.

Правове закріплення відповідальності громадян перед суспільством і суспільства перед громадянами за стан навколишнього середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь — одна з основних завдань екологічної політики. Основоположними для розуміння екологічних прав та обов’язків фізичних та юридичних осіб, розгляду теоретичних і практичних проблем їх реалізації у праві є конституційний статус особистості, громадянина у сфері екології, їх конституційні права й обов’язки, пов’язані з природокористуванням і станом, охороною навколишнього середовища, передбаченими у ст. 36, ч. 2 ст. 8, статтях 9, 36 Конституції РФ.

Набір конституційних екологічних прав, що становить ядро екологічної політики, тісно пов’язаних один з одним, складається з трьох підгруп.

До першої, основної підгрупи належить конституційне право кожного на сприятливе навколишнє середовище, яке з’явилося в Росії нещодавно і припускає стан довкілля, якість життя, праці, відпочинку, що відповідають певним екологічним, санітарно-епідеміологічним, гігієнічним стандартам, що передбачає придатну для пиття воду, належне атмосферне повітря, кондиційні продукти харчування, рекреаційні умови; це — фундаментальне екологічне право громадянина, від якого виходять інші екологічні права.

Саме поняття сприятливого середовища є розмитим, не сприймається учасниками господарської діяльності, незважаючи на те, що в ст. 1 Федерального Закону «Про охорону навколишнього середовища» від 10 січня 2002 р. № 7-ФЗ (далі — Закон) під ним розуміється навколишнє середовище, якість якого забезпечує стійке функціонування природних екологічних систем, природних і природно-антропогенних об’єктів; якість навколишнього середовища — це стан навколишнього середовища, який характеризується фізичними, хімічними, біологічними та іншими показниками та (або) їх сукупністю. Тут — що не визначення, то нові питання і неясності, яких у праві не повинно бути «за визначенням» через необхідність однозначності й точності термінології.

У міжнародному праві та в зарубіжних державах також простежується невизначеність вимог до «належного» середовища, яке позначається як здорове, благополучне, безпечне, чисте, незабруднене, екологічно збалансоване, задовільне, стійке, таке, що не погіршується, життєздатне, сприяє розвитку людини. Вже цей набір термінів свідчить про проблему визначення якості навколишнього середовища як ключового.

Повного урахування та гарантування стандартів, спрямованих на реалізацію права кожного на сприятливе середовище, не може бути здійснено через економічні, управлінські та інші труднощі. Частина території Росії, що постраждала від Чорнобильської катастрофи (Брянська, Тульська області, Республіка Мордовія та інші регіони), від виробничої діяльності «Маяка» (Челябінська область), може вважатися зоною надзвичайної екологічної ситуації або зоною екологічного лиха, де права на сприятливе середовище не дотримуються, але планомірно і повільно здійснюється відновлення постраждалих земель та інших природних ресурсів.

Навіть коли нечисленні позови російських громадян і громадських об’єднань про обмеження, призупинення і припинення екологічно шкідливої діяльності, про закриття цехів, підприємств і пристроїв, що забруднюють природні об’єкти, піддають їх псуванню, звернення громадян про переселення через несприятливе довкілля задовольняються рішеннями судів і арбітражних судів, вони, як правило, не виконуються, не завершуються прийняттям відповідних правових актів через відсутність належного житла та інших матеріальних засобів.

Права на охорону здоров’я, на сприятливе середовище, що забезпечує його, набувають зараз першорядного і загального значення. Вони стосуються кожного, перебувають на сьогодні в першому ряду прав за своєю пріоритетністю, життєвою необхідністю й вагомістю, значною мірою перетинаються з іншими основоположними правами і законними інтересами громадян, залежать від них. Права громадян у сфері охорони і використання конкретних природних ресурсів передбачаються в ЗК, ВК, ЛК, у федеральних законах про надра, про тваринний світ, про охорону атмосферного повітря.

До другої підгрупи конституційних екологічних прав належить право кожного на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища, яке має принципове значення для реалізації права на сприятливе середовище. Ефективність щодо нової сфери діяльності із забезпечення екологічної безпеки, екологічного благополуччя та реалізації екологічних прав громадян значною мірою визначається її інформаційним забезпеченням, яке взагалі на початку XXI ст. набуває значної ваги і може впливати на політику, економіку, правотворчість, правозастосування.

Виконання конституційних вимог про право на екологічну інформацію здійснюється слабко через розосередження екологічної інформації по міністерствам, службам, агентствам, іншим органам, через неврегульованість юридичної (насамперед адміністративної, але також і кримінальної) відповідальності за її приховування, неповноту, невидачу. Державні органи та їх посадові особи не вживають активних заходів щодо своєчасного оприлюднення повних і достовірних відомостей про стан природних ресурсів і про навколишнє середовище, про заходи щодо запобігання і ліквідації забруднення природних ресурсів, неохоче відгукуються на запити громадських об’єднань і громадян, намагаються часом брати плату за ознайомлення з достовірною екологічною інформацією, хоча її надання має бути обов’язком держави, що відповідає за дотримання та захист екологічних прав людини і громадянина.

Завдання формування відкритого громадянського суспільства передбачають виховання людей, готових, вмілих, здатних використовувати інформаційні правові приписи для загального блага, яким є природне середовище. Проблема інформаційного правового забезпечення екології — порівняно нова, що виникла в результаті різкої перебудови економічних і соціальних відносин останніх двох десятиліть.

У боротьбі за інформаційну відкритість у сфері екології треба використовувати вимоги федерального законодавства про інформацію, згідно з яким заборонено відносити до інформації з обмеженим доступом документи: 1) що містять екологічну, метеорологічну, демографічну, санітарно-епідеміологічну та іншу інформацію, необхідну для забезпечення безпечного функціонування населених пунктів, виробничих об’єктів, безпеки громадян і населення в цілому; 2) що містять інформацію про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, про використання бюджетних коштів та інших державних і місцевих ресурсів, про стан економіки і потреби населення, за винятком відомостей, віднесених до державної таємниці. Не підлягають віднесенню до державної таємниці й засекречуванню відомості: про стан екології, охорони здоров’я, санітарії; про факти порушення прав і свобод громадян; про факти порушення законності органами державної влади та їх посадовими особами.

Заходи щодо поширення інформації про стан природних ресурсів і навколишнього середовища вживаються у зв’язку зі спробами деяких фізичних і юридичних осіб зменшувати інформаційне поле свого природокористування, приховувати від громадян, від суспільства свої, часом оформлені, посягання на природу. Почастішали випадки порушень законодавства про екологічну експертизу, приховування від громадськості відомостей про вилучення земель сільськогосподарського призначення та лісових земель, про проектування та будівництво, що розпочалися, про перепрофілювання підприємств, про відвід або переведення земель з однієї категорії в іншу, зокрема про переведення земель лісового фонду в нелісові, про переведення земель захисних лісів, земель сільськогосподарського призначення в землі інших категорій.

Актуальною проблемою залишається залучення до адміністративної відповідальності за проступки в галузі інформаційного забезпечення екології: адже можливість накладення стягнення є основною ознакою права, що відрізняє його від інших соціальних норм. У статті 8.5 КпАП передбачається накладення штрафу за приховування, умисне перекручення або несвоєчасне повідомлення повної та достовірної інформації про стан навколишнього середовища та природних ресурсів, про джерела забруднення навколишнього природного середовища та природних ресурсів або іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище і природні ресурси, про радіаційну обстановку, а також перекручення відомостей про стан земель, водних об’єктів та інших об’єктів навколишнього природного середовища особами, зобов’язаними повідомляти такі відомості.

Проблемами екологічної політики стають забезпечення комерційної та іншої захищеної законом приватної таємниці, з одного боку, і публічне інформаційне обслуговування природокористування та охорони навколишнього середовища — з другого. Тут стикаються публічні та приватні інтереси навколо загального блага у вигляді природи та приватної власності на конкретні природні об’єкти.

Якщо форма власності, не тільки приватної, на природний об’єкт суперечить більш загальним інтересам громадян, завдає навколишньому середовищу та населенню (населеного пункту, регіону, країни) шкоду, то вторгнення в інформацію про характеристику природокористування та стан навколишнього середовища є не лише можливим, а й необхідним в інтересах зацікавленого у сприятливому навколишньому середовищі суспільства з позицій як здорового глузду, так і закону.

До третьої підгрупи конституційних екологічних прав, що представляють елементи екологічної політики, належить право кожного на відшкодування шкоди, заподіяної його здоров’ю або майну екологічним правопорушенням, яке знаходиться в тісному зв’язку з іншими конституційними (частини 2, 3 ст. 41, статті 52 і 53 Конституції) правами і реалізується нечасто.

Завданням та кінцевою метою права є налагодження, забезпечення, зміцнення правопорядку і законності як останніх підсумкових стадій функціонування правової системи, яка лише відкривається, розпочинається з прийняття нормативних та індивідуальних правових актів. Залучення до юридичної відповідальності за екологічні правопорушення не є самоціллю, але слугує засобом забезпечення належного екологічного правопорядку. Проблеми правопорядку стають наразі ключовими за наявності тисяч федеральних законів. Темами дискусій в Інституті законодавства та порівняльного правознавства є шляхи і способи забезпечення екологічного правопорядку в умовах адміністративної реформи.

До реалізації конституційно-правової відповідальності в галузі екологічних відносин мають безпосереднє відношення норми ч. 2 ЦК РФ, вимогам яких кореспондує ст. 77 Закону: юридичні та фізичні особи, які заподіяли шкоду навколишньому середовищу в результаті його забруднення, виснаження, псування, знищення, нераціонального використання природних ресурсів, деградації та руйнування природних екологічних систем, природних комплексів і природних ландшафтів та іншого порушення законодавства і сфери охорони навколишнього середовища, зобов’язані відшкодувати цю шкоду в повному обсязі.

Слабкою ланкою в механізмі відшкодування шкоди є встановлення причинного зв’язку між діями або бездіяльністю заподіювача шкоди і природними наслідками, що настали: для прийняття обґрунтованого судового рішення необхідні вагомі докази цього зв’язку і наявності правопорушення.

Нерідко порушується питання про відшкодування екологічної шкоди, тобто шкоди, заподіяної навколишньому середовищу, яка не може бути підрахована матеріально, названа збитками. Спроби її визначення в зарубіжному і в російському праві поки не мали успіху. Мабуть, у доктринальному плані під екологічною шкодою можна розуміти вторгнення і порушення навколишнього середовища, що мають шкідливі для здоров’я і життя людини наслідки, які складно перевести у грошову форму, наприклад зникнення біологічного виду тваринних організмів, висушування або радіоактивне зараження місцевості, опустелювання, заболочування, інші незворотні зміни природи.

Для відшкодування екологічної шкоди першорядне значення може мати відновлення в натурі порушеного природного стану, усунення псування та іншого негативного стану природних ресурсів та об’єктів. Відшкодування шкоди в натурі означає покладання на відповідача за згодою сторін обов’язку відновлення земель та інших природних ресурсів і об’єктів за рахунок його сил і засобів. На підставі рішення суду особа, винна в порушенні прав природокористувачів, може бути примушена до виконання обов’язку в натурі — відновлення родючості ґрунтів, зведення знесених будинків, будівель, споруд, відновлення межових та інших інформаційних знаків, знесення незаконно зведених будівель, споруд, будівель, відновлення земельних ділянок у колишніх межах.

Два десятки років тому повернення навколишнього середовища в колишній, непорушений стан, тобто відновлення порушеного стану природи в натурі, вважалося основним і найкращим способом відшкодування екологічної шкоди. З часом виявилися труднощі такого способу: заподіювачу шкоди, який не має відповідної техніки та інших засобів, часто зручніше «відкупитися» від відновлення, навіть у підвищеному розмірі; з’явилися різного роду державні та муніципальні органи-посередники, які готові прийняти таку плату і взяти на себе обов’язки щодо відновлення або відшкодування, звичайно, із залишенням у себе деяких комісійних.

Формування єдиної державної екологічної політики починається з проголошення, формулювання та закріплення у праві основних принципів охорони навколишнього середовища.

Використання природних ресурсів та охорона навколишнього середовища ґрунтуються на різних законоположеннях, що стосуються сталого розвитку (збалансованого розвитку економіки і поліпшення стану навколишнього природного середовища), поєднання раціонального використання та охорони природного ресурсу і його частини в межах територій окремих суб’єктів Російської Федерації (наприклад поєднання басейнового і адміністративно-територіального принципів) і всієї країни в цілому, розмежування функцій управління в галузі використання та охорони природних ресурсів і функцій їх господарського використання, що тільки і може забезпечити попередження деградації навколишнього середовища в цілому. Зазначені принципи стають «каркасом», на якому будуються правові вимоги і здійснюється екологічна політика.

У Законі сформульовано 23 принципи, які можуть бути покладені в основу екологічної політики та на основі яких повинна здійснюватись господарська і будь-яка інша діяльність у Росії, що здатна вплинути на навколишнє природне середовище людини. Більшість їх перетворено на конкретні правові інститути та категорії у сфері екології. Це — пріоритет збереження природних екологічних систем, природних ландшафтів і природних комплексів, допустимість впливу господарської та іншої діяльності на природне середовище, спираючись на вимоги у галузі охорони навколишнього середовища, заборона діяльності, наслідки якої непередбачувані для навколишнього середовища, а також реалізації проектів, які можуть призвести до деградації природних екологічних систем, зміни та (або) знищення генетичного фонду рослин, тварин та інших організмів, виснаження природних ресурсів і інших негативних змін навколишнього середовища тощо.

У системі основних принципів екологічного права важливу проблемну групу становлять принципи поєднання екології та економіки. Це зумовлено тим, що регулярно постає важливе питання про можливість або неможливість пріоритету екологічних інтересів над економічними. У законах про охорону природного середовища Казахстану та Якутії в 90-х роках говорилося про пріоритет екологічних інтересів над економічними при їх науково обґрунтованому поєднанні, що на ділі не завжди здійснювалося. Сучасне російське право знайшло рішення у вигляді розумного, науково обґрунтованого поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів людини, суспільства і держави.

Екологія та економіка, що мають один фонетичний корінь, не можуть не протистояти одна одній, принаймні в перспективі. У Росії нині на першому місці стоять економічні інтереси. їх розумного поєднання поки немає, а екологія, її проблеми нерідко відступають перед вимогами економіки. Тим більше зростає усвідомлення та значення принципів екологічного права, покликаних урівноважувати антагоністичні інтереси економіки та екології, стримувати спроби виключно споживчого, часом хижацького відношення до природних ресурсів, що активізувалися.

Тривалий час велася дискусія: що важливіше — раціональне використання природних ресурсів чи їх охорона від забруднень, захист природного середовища. Певною мірою суперечка була схоластичною. Під час споживання природних ресурсів має здійснюватися їх охорона, а кращим способом захисту природи, природних ресурсів є раціональність, економність їх споживання. Необхідність поєднання екології та економіки повинна припускати раціональність і ефективність природокористування в інтересах формування та функціонування соціальної держави, що ставить своїми завданнями забезпечення гідного життя людини, сприятливі умови проживання нинішнього і майбутніх поколінь, що також не може не входити в розуміння єдиної державної екологічної політики.

Серед основних принципів екологічного права як основи єдиної державної екологічної політики має бути передбачена головна мета охорони навколишнього середовища — забезпечення здоров’я та безпеки людини. Всі роздуми й обговорення навколо екологічної політики втрачають свій сенс і значення, якщо в центрі уваги не будуть знаходитися людина і забезпечення сприятливих умов її життя. Сама охорона навколишнього середовища не є самоціллю, її головне завдання полягає в забезпеченні реальних гарантій прав людини і громадянина на здорове і сприятливе для життя навколишнє середовище, природні умови для життя, праці та відпочинку населення.

Теза про охорону людини, її здоров’я як основну мету охорони навколишнього середовища при всій її очевидній ясності не є безперечною як по суті, так і з позицій російського права. Нині стан навколишнього середовища є одним із чотирьох основних факторів, що впливають на здоров’я і життя людини внаслідок зростаючих забруднень повітря, води, ґрунтів, поряд з чистотою і регулярністю споживання продуктів харчування, наданням медичної допомоги і генними наслідками.

У статті 4 Закону об’єктами охорони навколишнього середовища названі тварини й інші організми та їх генетичний фонд. Життя і здоров’я людини як мета, об’єкт або принцип охорони навколишнього середовища у Законі та інших природоохоронних (федеральних) законах нині не передбачаються. Важко уявити, що законодавець, передбачивши численні вимоги до якості природного середовища, до природокористування (воно не має слугувати прагматичною самоціллю), відмовився від ідеї охороняти навколишнє середовище навіть не з супутнім, а з головним завданням — забезпечити здоров’я і життя людини. Можливо, споживацьке ставлення до природи і впровадження ринкових відносин стали на заваді гуманітарним задумкам засновників екологічного права?

Підходи до визначення місця людини в екології здійснюються регулярно. Багатьма авторами порушується проблема включення до переліку об’єктів охорони навколишнього середовища самої людини, людина розглядається як частина навколишнього середовища, еколого-правовий статус людини розуміється як сукупність її екологічних прав, основних інструментів і процедур захисту, а також гарантій. Можна сказати, що людина — не тільки частина, а й цар природи, але вона не включена до об’єктів охорони навколишнього середовища. Крім того, з судження «людина — частина середовища» зовсім не випливає, що середовище слід охороняти заради цієї її частини. Як вид людина, ймовірно, охоплюється поняттям «біологічне різноманіття», хоча в міжнародному та національному праві цього не передбачається.

Зі сказаного зовсім не випливає категорично, що законодавчо закріпленою метою екологічної політики, завданням правової та іншої охорони навколишнього середовища є здоров’я і життя людини. Навіть у Законі у ст. 1 «Основні поняття» під компонентами природного середовища маються на увазі ті, які забезпечують у сукупності сприятливі умови для існування життя на Землі. Це глобальний підхід, який забув про охорону життя та здоров’я кожної людини як головну мету всієї природоохоронної діяльності.

Об’єднання принципів права в галузі охорони навколишнього середовища в єдину державну екологічну політику означає не просто їх арифметичне підсумовування, а діалектичне формування одного з провідних напрямів розвитку суспільства і держави. Проведення єдиної політики має починатися з розуміння, визначення та формулювання змісту цієї політики. При цьому слід домовитися про способи, учасників формування і місце (місця) виявлення, джерела знаходження, розташування змісту і тексту цієї екологічної політики, тобто про проблеми формулювання єдиної державної екологічної політики.

Чимало ведеться дискусій про наявність, формулювання, формування, реалізацію в праві екологічної політики Росії. Питання про неї систематично порушується і обговорюється на всеросійських з’їздах з охорони природи, на парламентських слуханнях у Державній Думі та Раді Федерації РФ, на науково-практичних конференціях, симпозіумах, на зустрічах «зеленої» громадськості зокрема й особливо на з’їздах партій зелених, присвячених охороні навколишнього середовища.

Екологічна політика Росії, безумовно, повинна ефективніше виявлятися у праві, досконаліше формулюватися. У Росії є чимало документів, що позначають підходи держави і суспільства до охорони навколишнього середовища. Це Указ Президента РФ «Про концепцію переходу України до сталого розвитку» від 1 квітня 1996 р. № 440; Екологічна доктрина Російської Федерації; Федеральна програма «Екологічна безпека Росії», схвалена розпорядженням Уряду РФ від 31 серпня 2002 р. № 1225-р, і багато інших документів, які формулюють принципи та цілі розвитку країни в галузі екології, що мають різний правовий статус.

З урахуванням менталітету росіян, коли готується, приймається чимало правових актів та здійснюється менше зусиль щодо їх реалізації, основне завдання має бути спрямоване не на створення нових концепцій, стратегій і паперових носіїв, що їх містять, а на реалізацію задуманого. Тут різко підвищується роль громадянського суспільства, його елементів, органів виконавчої влади, покликаних здійснювати обговорені, схвалені та зафіксовані належним чином екологічні завдання і цілі.

Незважаючи на підготовку і прийняття десятків природоохоронних і природоресурсних федеральних законів, констатується деекологізація господарської діяльності, інші відступи від концептуальних, проголошених у Конституції, в різних галузях російського права екологічних постулатів. Критична оцінка проведення екологічної політики покликана розкривати невирішені проблеми екологічного характеру, виявляти причини пробуксовки вимог екологічної політики, пропонувати шляхи подолання деекологізації права і всього суспільного життя. Основною причиною ослаблення реалізації сформульованих положень екологічної політики є об’єктивне протиборство економіки та екології, посилене вульгарним розумінням вільного ринку і руху товарів, фінансів і послуг.

Суперництво екології та економіки відбувається з перемінним успіхом і залежить значною мірою від виконавчої діяльності, політичної волі законодавця, громадської думки, домінування один над одним земельних, аграрних, лісових, водних та інших екологічних пріоритетів. Це суперництво, яке виявляється у праві, покликаному бути інструментом єдиної державної екологічної політики, постійно тією чи іншою мірою проектується на управлінські, юрисдикційні та інші рішення.

Невиконання вимог закону, що формулюють єдину державну екологічну політику, можна частково пояснити їх недостатньою конкретністю, численними відсиланнями до іншого законодавства, яке або ще не повністю розроблене, або є аморфним, розпливчатим, або переводить вирішення питань на рівень міністерських, відомчих актів, які ще не прийняті. Крім того, дисципліна з виконання законів та інших федеральних нормативно-правових актів, що відображають єдину державну екологічну політику, дещо послаблена, незважаючи на прийняття Урядом РФ постанов про виконання законів, згідно з якими заходи щодо реалізації закону повинні намічатися одночасно з підготовкою законопроекту і здійснюватися відразу після його прийняття й опублікування.

Виявляються незнання посадовими особами діючих правил, екологічної політики, нехтування вже наявними правовими нормами, які, як правило, треба не лише міняти, вдосконалювати і доповнювати, а й досконально вивчати і неухильно дотримуватися, використовувати і застосовувати. Законопроектний «свербіж» не тільки не приносить часом користі, але іноді шкідливий, оскільки порушує стабільність єдиної державної екологічної політики і наступність екологічного права, вносить хаос у правову систему, не дає сформуватися стійкій адміністративній, судовій, арбітражній практиці, належному екологічному правопорядку.

Завданням екологічної політики може вважатися використання позитивних екологічних починань і потенцій громадськості, підключення її до творчої природоохоронної роботи, до участі у виконанні та перевірці реалізації прийнятих рішень, у попередженні та припиненні екологічних правопорушень, у забезпеченні екологічної безпеки й екологічного правопорядку. Алармітські настрої громадськості бажано не відкидати, не ігнорувати, не припиняти, а враховувати, направляти у конструктивне річище, використовувати з метою охорони навколишнього природного середовища.

Перелік екологічних можливостей громадських об’єднань досить великий, однак з порядку денного не сходять питання: чому цими повноваженнями володіють лише екологічні об’єднання, тобто об’єднання, у статуті яких передбачаються природоохоронні цілі, та ще й як основні? Як можна долати опір посадових осіб за ігнорування громадських ініціатив? Як «пробудити» ці ініціативи і стимулювати їх за допомогою права? Екологічні громадські об’єднання нечасто користуються цими правами, але в будь-якому випадку розширення суб’єктів екологічних прав сприятиме збільшенню можливостей і підвищенню активності громадськості.

Не завжди громадськість готова своєю працею і матеріальним внеском реально брати участь у забезпеченні охорони природи у своєму населеному пункті, навколо себе. Такий обов’язок громадян та громадськості передбачався в Законі РРФСР «Про охорону навколишнього природного середовища» від 19 грудня 1991 р. № 2060-1. У Законі такої мети не ставиться.

Не менш проблемним для формування екологічної політики та її відображення у праві є конституційний обов’язок охороняти природу.

Право, держава, суспільство, проголосивши екологічні права громадян, покликані назвати й органи, посадових осіб, які відповідальні за їх дотримання, захист, і це в основному здійснено в Конституції РФ, в екологічному та іншому законодавстві, хоча деколи ці обов’язки вказуються розпливчасто, декларативно, недостатньо, що потребує вирішення проблем з їх інвентаризації, класифікації, з’ясування. Реалізація екологічних прав громадян напряму залежить від виконання відповідних обов’язків юридичних і фізичних осіб, оскільки немає суб’єктивного права, в тому числі екологічного, без аналогічного, адекватного йому екологічного обов’язку, спрямованого на його дотримання — прямо чи опосередковано.

Екологічні обов’язки громадян конкретизуються у ст. 11 Закону. Моральні природоохоронні вимоги, усталені в суспільстві, часто пов’язані з правовими вимогами охорони природи, з конституційними принципами правової демократичної соціальної держави. Тісне переплетення моральних і юридичних поглядів є характерною рисою екології та не може не враховуватися при формулюванні екологічної політики.

Природоохоронні обов’язки громадян, громадських об’єднань, інших юридичних осіб є серцевиною їх екологічних обов’язків, які містять також природоресурсні обов’язки — більш розвинені в російському законодавстві у зв’язку з більш розвиненим порівняно з природоохоронним природоресурсним законодавством, яке нараховує багатовікову історію. Однак і в ньому є пов’язані з екологічною політикою прогалини, виявлені пожежною ситуацією з лісами влітку 2010 р., що передбачає активізацію наукових досліджень у сфері лісових відносин, розвитку лісового законодавства Росії, яка в 1920-30-х роках мала основне надходження валюти з-за кордону від експорту своєї деревини.

На початку 1990-х років після підписання Федеративного договору були прийняті Основи лісового законодавства РФ, які були замінені в 1997 р. Лісовим кодексом РФ. Демонстрована таким чином постійна актуалізація правового регулювання лісових відносин завершилася прийняттям у 2006 р. нової редакції ЛК РФ, у підготовці якої нам довелося взяти активну участь: на нарадах в апараті Уряду РФ нами відстоювалася неприпустимість приватизації російських лісів, наводився зарубіжний і російський дореволюційний досвід, обґрунтовувалися необхідність централізованої державної лісової охорони, що виправдала себе, і тісний екологічний зв’язок лісу та тваринного, іншого (поряд з лісами) рослинного світу, земель, на яких він виростає.

У випущеному через рік нашому науково-практичному коментарі до ЛК РФ роз’яснювалося чимало нових положень цього федерального закону і зазначалося, що у майбутньому буде видно, наскільки виправдана передача основних функцій державного управління охороною і захистом лісів з федерального рівня в суб’єкти РФ, чим копіюється багатовікова управлінська структура швейцарської, північноамериканської федерацій, які мають договірний характер на відміну від нашої — конституційної федерації. Класичний художній твір Л. Леонова «Русский лес», статті в юридичних журналах «Бурелом в лесном законодательстве», «Куда уплывают бревна» свідчать про небайдужість росіян до своїх лісових багатств, що становлять значну частину світової деревини і є помітним світовим постачальником кисню.

Після передачі в минулому році Федерального агентства лісового господарства з відання Мінприроди Росії у відання Мінсільгоспу Росії влітку цього року у зв’язку з лісовими пожежами воно знову підлягає реорганізації та передається у відання безпосередньо Уряду РФ. Треба дотримуватися наступності у лісовому управлінні, враховувати позитивні сторони федеративного устрою держави, розуміти не тільки споживчі властивості деревини, які перш за все, як правило, маються на увазі, але і рекреаційні, природоохоронні властивості лісів, особливо цінні в умовах урбанізації, забруднення міст вихлопними газами автомобілів, глобалізації економічних процесів.

Доречно зазначити про несправедливість покладання відповідальності за лісові пожежі виключно на органи місцевого самоврядування, які на сучасному етапі не мають, як правило, ні кадрів, ні технічних засобів для виконання цих функцій. Розмежування повноважень між суб’єктами РФ, МНС Росії, Агентством лісового господарства, Мінсільгоспом Росії, Мінприроди Росії в законодавстві РФ здійснюється і завданням єдиної державної політики вищих виконавчих і представницьких органів влади віддячувати кожному з них по конкретним заслугам, не допускаючи перекладання відповідальності з одного на іншого, тим більше що заклики до негайного наступного «вдосконалення» лісового законодавства (строкового, але не завжди виправданого) можуть заступити головну проблему — належної і неухильної його реалізації.

Природоохоронні відносини регулюються багатьма галузями російського права. Член-кореспондент РАН О. Ковбасов вважав, що відмежує всі правові вимоги і норми на майнові та природоохоронні, де другим належатиме провідна роль, зважаючи на перенаселення Землі, вичерпаність і вимушену передачу всіх природних ресурсів у загальне користування, пріоритетність загальної охорони природи, природних ресурсів перед їх споживанням та розподілом між власниками.

Екологізація права слугує істотним чинником формування правової держави, що має на меті визнання та дотримання прав і свобод людини і громадянина. Вважаючи реалізацію екологічних прав і обов’язків суттю гуманітарної природоохоронної проблеми, слід визнати на підставі ст. 2 Конституції сучасну державу основним органом і суб’єктом, відповідальним за її рішення з огляду на патерналістські настрої більшості росіян і непідготовленість їх до самозахисту від зловживань.

Екологічна політика повинна визначити, яким чином держава має діяти для реалізації своєї найважливішої екологічної функції. У цей період пошуку нових форм управління економічними та екологічними процесами актуальними проблемами стають виявлення і законодавче закріплення ролі держави в організації використання прав і здійснення обов’язків у сфері охорони навколишнього середовища.

У Конституції міститься ряд норм, застосування яких передбачає виконання екологічних функцій, повноважень і обов’язків державою, громадянами і посадовими особами. Це встановлення в Росії основ федеральної політики і федеральні програми у сфері екологічного розвитку Російської Федерації (п. «е» ст. 71 Конституції), забезпечення Урядом РФ проведення єдиної державної політики у сфері екології (п. «в» ст. 114 Конституції), заохочення у Росії діяльності, що сприяє екологічному і санітарно- епідеміологічному благополуччю (п. 2 ст. 41 Конституції).

Вносяться пропозиції про закріплення в Конституції та законах РФ завдання формування екологічної держави. Нам видається це зайвим на цьому етапі розвитку екологічних громадянських відносин, які при всій їх значимості не вимагають додаткового виокремлення природоохоронних обов’язків федеральних органів: наявних конституційних і законодавчих приписів достатньо для повноцінного правового регулювання цих відносин. Головне зараз полягає в неухильному і повсюдному виконанні, забезпеченні економічними та організаційними засобами того, що вже передбачено в законах.

Процес повинен мати двосторонній рух: традиції росіян такі, що вони все ще вірять праву, своїй державі, її органам виконавчої влади. Успіх екологічної діяльності органів публічної влади залежить не тільки від налагодження і змісту цієї діяльності, а й від того, як вона буде зрозуміла і підтримана тими, на кого вона розрахована, спрямована і заради кого здійснюється. «Зелена» громадськість є однією з найактивніших різновидів російської громадськості, запити якої не можна не враховувати в діяльності щодо забезпечення екологічної безпеки.

Екологічна, як і правова держава, не може бути побудована відразу. Ідеалу такої держави можуть бути присвячені зусилля не одного покоління, треба наполегливо над ним працювати десятиліттями не тільки президенту, прем’єру, а й кожному громадянинові, звіряючи свої кроки з матрицею екологічного правової держави. Не заохочуючи нестримний оптимізм, корисно розуміти, що доктрина прав людини пробуксовує, зокрема, через недооцінку значення обов’язків громадян, суспільства і держави, а не через нестачу актів, що проголошують права людини.

Долати скепсис безнадійності екологічної держави на російському ґрунті в доступній для огляду перспективі доцільно через конкретні, узгоджені з соціальною практикою правові рішення. Щоб стати екологічною, держава має бути сильною, тобто відповідати за свої обіцянки і виконання прийнятих законів, за виконання судових рішень, забезпечувати належні правопорядок і законність. Без них роздуми про екологічну державу стають лицемірною химерою.

Зрозуміло, що посилення державності та її екологічної складової має йти для блага кожної людини, в інтересах добра, справедливості, благополуччя народу, для використання і охорони землі та інших природних ресурсів як основи життя і діяльності народів, що проживають на відповідній території. Наповнення терміна «екологічна держава» конкретним змістом, забезпечення дії цих розпоряджень і публічна рішуча вимога їх виконання від усіх посадових осіб та громадян можуть наблизити суспільство до шуканого горизонту.

Можна виокремити і розвивати проблему формування екологічної держави для чергового раунду наукових досліджень, де намічати напрями, стадії та методи формування екологічної держави. Пошук у науці, навіть спочатку не дуже перспективний, може приносити успіх при об’єднанні її підсумків, навіть проміжних, із запитами практики, їх впровадження в неї. На сучасному етапі головним є не нарощування нових завдань (цілей, принципів), а планомірна реалізація законодавчих вимог, чи стосуються вони еколого-правового статусу особистості або функцій, обов’язків держави по відношенню до неї.

Екологічна політика є досить багатоаспектною, і відразу охопити всі її грані не видається можливим. Конструювання і реалізація екологічної політики передбачають участь висококваліфікованих кадрів, підготовка яких здавна здійснюється в Інституті законодавства та порівняльного правознавства через аспірантуру і функціонування дисертаційних рад. Обговорення сьогодні номенклатури спеціальностей, затвердженої в 2009 р., не має заступити головного завдання в цій галузі — забезпечення належного присвоєння високої кваліфікації науковим і педагогічним працівникам, поповнення їх складу професійними та перспективними науковцями та викладачами, виключення проникнення в їх середовище недобросовісних і некомпетентних людей.

Цьому повинні бути присвячені основні зусилля наукових установ, «Журналу российского права», що випускаються в Інституті, інших професійних видань, ЗМІ. Звань присвоюється чимало, а корпус гідних учених поповнюється слабко: прикраса візитних карток науковими званнями їхніх власників не має бути самоціллю. Ті, хто прагне оволодіти екологічною тематикою в межах правової наукової спеціальності «аграрне право; екологічне право; природоресурсне право», отримують підтримку Інституту: за півтора десятиліття ступені кандидатів наук привласнені більш ніж двадцяти претендентам, а докторів — п’яти. Всі співробітники нашого відділу були аспірантами Інституту.

Формування, закріплення у праві й реалізація названих та інших стратегічних, концептуальних основ охорони навколишнього середовища можуть сприяти забезпеченню екологічної безпеки і суверенітету нашої країни — ключових понять єдиної державної екологічної політики.

загрузка...
Top