Поняття та функції парламентського бюджетного контролю

Однією з головних та фундамен­тальних ознак незалежної дер­жави є наявність власних фі­нансів і можливість їх самостійного використання. У законодавстві Украї­ни приділяється підвищена увага Державному бюджету, порядку його прийняття, формування його коштів та порядку їх використання. Про це свідчать і положення Конституції України, що присвячені бюджетним правовідносинам (п. 4 ст. 85, ст. 98), і наявність окремого Бюджетного ко­дексу України (далі — БК) та інших нормативно-правових актів.

В ідеалі коштів Державного бюдже­ту має вистачати для реалізації всіх основних функцій держави. При цьо­му потрібно враховувати, що порядок формування доходів Державного бю­джету не повинен стримувати розвит­ку економіки країни (це забезпе­чується економічно обґрунтованою податковою політикою), а з другого боку, Державний бюджет не має обтя­жуватися необґрунтованими та недо­цільними видатками. Зазначене має бути враховано при складанні Державного бюджету та при його ви­конанні. Для належного правового забезпечення зазначених питань існує контроль за Державним бюджетом України. На кожному з етапів бюджет­ного процесу контроль за дотриман­ням бюджетного законодавства здій­снюється Верховною Радою України, зокрема комітетами Верховної Ради в частині, що належить до їх компе­тенції (ст. 109 БК). За загальним пра­вилом бюджетний контроль — це вид державного фінансового контролю, який здійснюється у процесі укладан­ня, розгляду, затвердження і виконання бюджетів [1].

Для з´ясування порядку функціо­нування механізму контролю за Дер­жавним бюджетом України з боку пар­ламенту та для розробки моделі належної реалізації такого механізму насамперед потрібно дослідити питан­ня про поняття парламентського бю­джетного контролю і визначити його функції, на підставі яких базуються й інші методологічні засади.

Вважаю, що поняття парламентсь­кого бюджетного контролю слід виво­дити шляхом поєднання загальних визначень парламентського, фінансо­вого та бюджетного контролю. У ме­жах цього дослідження при розгляді відповідних базових понять ми не ста­вимо за мету проведення їх ґрунтовно­го аналізу з виведенням власних відпо­відних визначень. Нижче представлені найпоширеніші точки зору щодо по­нять «парламентський», «фінансовий» та «бюджетний контроль», на базі яких будуть виведені загальні поняття, які потім стануть основою поняття «пар­ламентський бюджетний контроль».

Мета цієї статті полягає в тому, щоб на підставі аналізу існуючого кате­горіального апарату, що встановлює поняття «парламентський», «фінансо­вий», «бюджетний» контроль, визна­чити поняття «парламентський бю­джетний контроль» і його функції.

У науковій літературі пропонуються такі точки зору щодо визначення парла­ментського контролю. Так, В. Шаповал визначає, що парламентський конт­роль — це діяльність парламенту, його органів та посадових осіб, а також інших державних органів і посадових осіб, з відповідною метою функціональ­но поєднаних з парламентом у здійс­ненні повноважень контролю за вико­навчою владою, насамперед урядом, яка полягає у перевірці виконання законів, рішень тощо [2]. На такі ж риси парла­ментського контролю вказується у пра­цях В. Залюбовської [3], М. Утяшева, А. Корнілаєвої [4], С. Ківалова та М. Орзіха [5]. На думку В. Журавсько-го, парламентський контроль — це пе­редбачена Конституцією та законами України діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обра­них нею посадових осіб та народних де­путатів України щодо отримання, ви­вчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадових осіб публічної вла­ди, підприємств, установ та організацій і впровадження на основі цієї інфор­мації передбачених Конституцією і за­конами України заходів реагування [6].

На підставі аналізу законодавства зарубіжних країн О. Коврякова дохо­дить висновку, що парламентський контроль може бути визначений як система норм, які регулюють встанов­лений порядок спостереження і пере­вірки в основному діяльності органів виконавчої влади, який здійснюється як парламентською більшістю й опо­зицією, так і допоміжними органами вищого законодавчого органу, і спря­мований на оцінку цієї діяльності з можливим застосуванням санкцій (вотуму недовіри, резолюції осуду, ім­пічменту тощо) [7].

У радянській юридичній науці (на­самперед державного права) контроль вищого представницького органу тради­ційно розглядався як вид державного контролю. Поняття «парламентський контроль», як правило, використову­валось при дослідженні «буржуазних» правових теорій.

У сучасній правовій науці продов­жують існувати погляди на парла­ментський контроль як вид державно­го контролю [8]. Разом з цим набули поширення й інші погляди щодо пар­ламентського контролю. Так, деякі на­уковці відносять парламентський кон­троль до громадського контролю [9]. Парламентський контроль також роз­глядається як так званий демократич­ний цивільний контроль та як комплексний державно-громадський контроль [10].

Враховуючи те, що вищий пред­ставницький орган держави — парла­мент — належить до системи органів державної влади, слід відносити пар­ламентський контроль саме до дер­жавного контролю.

На підставі сказаного можна зазна­чити, що парламентський контроль — це вид державного контролю, який є системою норм, встановлених Консти­туцією і законами України, та регла­ментує діяльність Верховної Ради України, утворених нею органів, обра­них нею посадових осіб та народних депутатів України, яка здійснюється як парламентською більшістю й опо­зицією, так і допоміжними органами вищого законодавчого органу щодо отримання, вивчення, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти інших органів і посадо­вих осіб публічної влади, підприємств, установ та організацій, і впроваджен­ня на основі цієї інформації передба­чених Конституцією і законами Украї­ни заходів реагування.

Фінансовий контроль, на думку Л. Воронової, — це цілеспрямована діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади і недержавних організацій, спрямована на забезпечен­ня законності, фінансової дисципліни і раціональності під час мобілізації, роз­поділу і використання коштів центра­лізованих і децентралізованих грошо­вих фондів держави з метою найефек­тивнішого соціально-економічного роз­витку всіх суб´єктів фінансових пра­вовідносин [11]. Цю позицію поділяють Е. Грачева [12], Л. Савченко [13] та ін.

Ю. Крохіна розглядає фінансовий контроль у двох аспектах: широкому та вузькому У широкому аспекті держав­ний і муніципальний фінансовий кон­троль — це сукупність заходів держав­ного регулювання, які забезпечують із метою здійснення ефективної держав­ної фінансової політики економічну безпеку країни та дотримання держав­них і муніципальних інтересів у про­цесі публічної фінансової діяльності. У вузькому аспекті державний і му­ніципальний фінансовий контроль — це контроль держави і муніципальних утворень в особі компетентних органів, а також інших уповноважених органів за законністю і доцільністю дій у про­цесі акумулювання, розподілу та вико­ристання грошових фондів держави та муніципальних утворень з метою ефек­тивного соціально-економічного роз­витку країни [14].

Відповідно до зазначеного фінансо­вий контроль можна визначити як діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади, органів місцевого самоврядування і недержав­них організацій, яка спрямована на за­безпечення своєчасності та точності фінансового планування, законності, фінансової дисципліни і раціональ­ності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів держави, обґрунтованості та повноти надходження доходів до відповідних фондів державних коштів, правиль­ності й ефективності їх використання з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб´єктів фінансових правовідносин.

Фінансовий контроль має свої ви­ди, до яких усі без винятку автори відносять і бюджетний контроль. На думку Н. Еріашвілі, можливість виділення видів фінансового контро­лю (зокрема й бюджетного) пов´язана з існуванням у підсистемі державних фінансів інститутів державного креди­ту, бюджетного фінансування, пенсій­ного забезпечення тощо. Таким чином, на його думку, бюджетний контроль виділяється відповідно до сфери фі­нансової діяльності [15]. Інші автори відносять бюджетний контроль до фінансового контролю, не зазначаючи підстав для проведення відповідної класифікації, також маючи на увазі на­прям фінансової діяльності [16]. Гово­рячи, власне, про поняття бюджетного контролю, можна погодитися з дум­кою О. Гетманець, що бюджетний кон­троль — це самостійний різновид фі­нансового контролю, що здійснюється у регламентованій нормами права бю­джетній сфері та спрямований на за­безпечення законності, достовірності та раціональності діяльності суб´єктів бюджетних правовідносин [17].

На підставі зазначеного парламент­ський бюджетний контроль можна визначити як вид державного фінан­сового контролю, врегульований Кон­ституцією та законами України, який представляє собою діяльність Верхов­ної Ради України, утворених нею орга­нів, обраних нею посадових осіб та народних депутатів України і допо­міжних органів вищого законодавчого органу, і спрямований на забезпечен­ня своєчасності та точності фінансово­го планування, законності, фінансової дисципліни і раціональності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентра­лізованих грошових фондів держави, обґрунтованості та повноти надхо­дження доходів до відповідних фондів державних коштів, правильності й ефективності використання держав­них коштів, яка здійснюється у про­цесі укладання, розгляду, затверджен­ня і виконання Державного бюджету України шляхом отримання, вивчен­ня, оприлюднення інформації про діяльність, рішення, правові акти ін­ших органів і посадових осіб публічної влади, і впровадження на основі цієї інформації передбачених Конститу­цією і законами України заходів реагу­вання з метою найефективнішого со­ціально-економічного розвитку всіх суб´єктів фінансових правовідносин.

З огляду на те, що парламентський контроль у теорії конституційного пра­ва розглядається в широкому та вузько­му значеннях [10, 31], можна здійсню­вати відповідний поділ і щодо парла­ментського бюджетного контролю.

Таким чином, парламентський бю­джетний контроль у широкому зна­ченні становитиме контроль, який здійснюється як безпосередньо Вер­ховною Радою України, її внутріш­німи органами, посадовими особами, народними депутатами, так і спеціа­лізованими органами, які створюють­ся Верховною Радою України, — зок­рема Рахунковою палатою. У вузько­му значенні парламентський бюджет­ний контроль — це контроль, що здійснюється безпосередньо Верхов­ною Радою України, її внутрішніми органами, посадовими особами та на­родними депутатами. З урахуванням зазначеного, можна використовувати для позначення парламентського бю­джетного контролю у вузькому зна­ченні визначення «безпосередній пар­ламентський бюджетний контроль».

Можливість парламенту здійсню­вати контроль у бюджетній сфері пря­мо випливає з функцій парламенту. При всьому розмаїтті наукових по­глядів щодо питання про види та зміст функцій парламенту можна зазначи­ти, що більшість учених виділяє кон­трольну та бюджетно-фінансову [18]. При цьому спірним є питання про співвідношення контрольної та бю­джетної функцій. Так, у теорії права бюджетна функція розглядається як відокремлена, що поєднує в собі й від­повідні контрольні заходи [10, 35-36], тоді як Конституційний Суд України зазначив, що контроль за виконанням Державного бюджету України (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції) є складовим еле­ментом контрольної функції парла­менту [19]. У зв´язку з цим робиться пропозиція розділяти парламентський контроль на дві групи: перша група — це дії, що мають виключно контрольне значення; друга група — це дії, що ма­ють комплексний характер та рівною мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій парламенту (зок­рема, це дії щодо контролю за вико­нанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання) [10, 38].

Парламентський бюджетний кон­троль є частиною державного контролю взагалі та парламентського і фінан­сового зокрема. Цим зумовлюються його функції. Під функціями тра­диційно розуміють основні напрями впливу. Це дає змогу стверджувати, що функціями парламентського кон­тролю Верховної Ради України, її органів, посадових осіб, народних де­путатів України та створених парла­ментом спеціалізованих контролюю­чих органів є основні напрями впливу контрольної діяльності на державні та суспільні процеси. З огляду на специ­фіку безпосереднього парламентсько­го бюджетного контролю, можна стверджувати, що його функціями є основні напрями впливу Верховної Ради України, її органів, посадових осіб, народних депутатів України на бюджетний процес.

Основною метою контролю є забез­печення злагодженої, чіткої роботи ор­ганів державної влади, добросовісне та якісне виконання посадовими особами і державними службовцями своїх обов´язків [8]. До основних функцій контрольної діяльності належать: функція коригування, соціальної превенції, правоохоронна [20], інфор­маційна, оціночна, регулятивна, пре­вентивна, комунікативна, сигнальна, виховна [21], відновлююча, констату­юча, встановлююча, спрямовуюча [22].

Керуючись завданнями та функ­ціями парламенту і враховуючи визна­чення парламентського бюджетного контролю, до основних функцій безпо­середнього парламентського бюджет­ного контролю слід віднести управ­лінську, інформаційну та функцію коригування.

Здійснюючи управлінську функ­цію, парламент не замінює органи ви­конавчої влади. Він лише здійснює загальне спостереження за належним виконанням завдань, які покладені на державні органи. З огляду на цю по­зицію, можна зазначити, що безпосе­редній парламентський бюджетний контроль доповнює вже існуючі засо­би контролю (фінансовий контроль Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державної податкової служ­би тощо). Він має узагальнюючий ха­рактер, оскільки його об´єктом є важ­ливі питання державного управління (зокрема бюджетний процес на всіх його стадіях). Також він має форму підсумкового етапу бюджетного про­цесу (це стосується контролю за щорічним звітуванням уряду про ви­конання Державного бюджету).

Інформаційна функція безпосеред­нього парламентського бюджетного контролю дозволяє отримати всю необхідну, повну та достовірну інфор­мацію про всі стадії бюджетного про­цесу (особливо про стадію його вико­нання). Саме через цю функцію реа­лізується принцип гласності щодо діяльності уряду.

Функція коригування безпосеред­нього парламентського бюджетного контролю полягає у вивченні в про­цесі контролю діяльності уряду та інших суб´єктів щодо виконання Дер­жавного бюджету на предмет закон­ності, доцільності та ефективності. Це повною мірою збігається з основною метою фінансового контролю.

Зазначене свідчить про необхід­ність визначення у чинному законо­давстві України поняття парламент­ського бюджетного контролю і його функцій, що сприятиме дотриманню законності у бюджетному процесі.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Юридична енциклопедія : в 6т. / Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К., 1998. — Т. 1. — 293с.

2. Шаповал В. М. Контроль парламентський // Юридична енциклопедія. — К., 2001. — Т. 3. -С. 323.

3. Залюбовська J. К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади як засіб за­безпечення законності у сфері державного управління : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. — Одеса, 2002. - С. 171.

4. Утяшев M. М., Корнилова А. А. Контрольные функции региональных парламентов : сравнитель­ный анализ // Право и политика. — 2001. — № 1. — С. 30.

5. Ківалов С, Орзіх M. Парламентський контроль в умовах державно-правової реформи в Україні // Юридичний вісник. — 1999. — № 4. — С. 68.

6. Журавський В. С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму : дис. ... д-ра юрид. наук : спец. 12.00.01 / Одеська юрид. акад. — Одеса, 2001. - С. 24.

7. Коврякова Е. В. Парламентский контроль в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. - Москва, 2002. - С. 17.

8. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої вла­ди : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 / HAH України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. — К., 1999. — С. 15.

9. Речицкий В. В. Свобода и государство. — Харьков, 1998. — С. 110; Зеленцов А. Б. Контроль за дея­тельностью исполнительной власти в зарубежных странах. — М., 2002. — С. 8—64.

10. Барабаш Ю. Г. Парламентський контроль в Україні : моногр. — 2004. — С. 14-15.

11. Фінансове право : підруч. / Є. О. Алісов, Л. К. Воронова, С. Т. Кадькаленко та ін. — X., 1998. — С. 81-82.

12. Финансовое право : учеб. / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева и др. ; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. — М., 2004. — С. 37-38.

13. Савченко Л. А. Поняття фінансового контролю, його функції та об´єкти / Актуальні проблеми держави і права. — 2001. — Вип. 12. — С. 274—281.

14. Крохина Ю. А. Финансовое право России : учеб. для вузов. — M., 2004. — С. 123.

15. Эриашвили H. Д. Финансовое право : учеб. для вузов. — М., 2000 // http:// yuridlit.narod.ru

16. Бюджетная система России : учеб. для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. — М., 1999. — С. 266.

17. Гетманець О. П. Бюджетний контроль як різновид державного фінансового контролю // Право і безпека. - 2005. -№ 4. — С. 57.

18. Конституційне право України : підруч. / за ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики. — К., 1999.-С. 185.

19. Висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 p. № 1-в/2001 (справа про внесен­ня змін до статей 84, 85 та інших Конституції України // Офіційний вісник України. — 2001. — № 12. - Ст. 39.

20. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. — M., 1987. — С. 32-35.

21. Тодика Ю. M., Серьогін В. О. Парламентський контроль як одна із форм реалізації принципу гласності щодо діяльності Кабінету Міністрів України // Проблеми законності : Респ. міжвід. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. - X., 1999. - Вип. 40. — С. 26-32.

22. Сушинський О. І. Контроль у сфері публічної влади : теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти. — Л., 2002. — С. 28.

загрузка...
Top