Політична реформа що призвела до зміни правового статусу президента України: за і проти

Вступ.

1. Передумови визначення статусу Президента України в період 1991-2007 pp.

2. Особливості та зміни конституційно-правового статусу Президента України.

3. Новації інституту Президента.

Висновки.

Список використаної літератури.


Вступ

При різних формах правління повноваження органів державної влади виглядають неоднаково. В одних країнах функції глави держави номінальні, в інших вони уособлюють реальну владу. Але, незважаючи на це, глава держави, порівняно з органами державної влади зберігає певні владні повноваження як усередині країни, так і за її межами, оскільки його повноваження нікому не підконтрольні та не підзвітні.

Що стосується місця та ролі в системі органів державної влади, то йдеться про співвідношення повноважень глави держави та законодавчої, виконавчої, судової гілок влади. Повноваження глави держави співвідносяться із усіма трьома гілками влади (в галузі законодавчої він, наприклад, має право вето; стосовно судової влади глава держави вправі призначати суддів або здійснювати помилування), проте його основні функції та повноваження не можна віднести до законодавчої, або судової влади. Інша справа - відносини глави держави з виконавчою владою. Навіть у країнах, в яких він не входить до жодної з трьох гілок влади (Франція та ін.) або про його статус у Конституції взагалі не йдеться (ФРН), юридична наука та практика визнає його главою виконавчої влади, оскільки будь-якій посадовій особі не можна мати основних повноважень поза будь-якою владою.


1. Передумови визначення статусу Президента України в період 1991-2007 pp.

Правовий статус Президента України було уточнено ст. 19 Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 08.06.1995 р., за якою Президент України визнавався главою держави та главою державної виконавчої влади в Україні.

Конституція України 1996 р. визначила, що Президент України є главою держави та виступає від її імені. Нарешті, зміни, які були внесені до Конституції України з 1 січня 2006 p., залишили без змін статус Президента України, незважаючи на те, що Україна набула так званої парламентсько-президентської форми правління.

Саме бажання уникнути відповідальності за свою діяльність на посаді Президента об'єктивно призвело до обґрунтування впровадження так званих змішаних «президентсько-парламентських» та «парламентсько-президентських» форм правління. Обґрунтував наявність цих моделей відомий російський конституціоналіст В. Чиркін, який зазначав, що досвід останніх десятиліть довів, що для ефективного державного управління важливим є не тільки і, можливо, не стільки поділ влади та система стримувань і противаг, скільки встановлення необхідних взаємозв'язків, взаємодій, взаємоузгодження в роботі вищих органів держави.

На нашу думку, аргументація вченого є досить спірно. Навряд чи можна погодитися з твердженням, що поділ влади є неефективним для державного управління. Навпаки, принцип поділу влади є визначальним для діяльності всього державного апарату, перш за все в сучасних умовах, коли молоді держави лише опановують ази вчення та практики загальновизнаного принципу.

Принципово не можна погодитися з тим, що в сучасних умовах важливою є не система стримувань і противаг, а взаємодії, взаємозв'язки, взаємопогодженість у роботі вищих органів держави, оскільки перелічені форми - це складові саме системи стримування та противаг.

Відношення до існування так званої змішаної системи правління серед учених неоднозначне. Деякі з них вважають змішану систему правління такою, що набула популярності в щойно створених постсоціалістичних державах. Прихильниками подібної моделі правління рухає ідея зміцнення державності шляхом усунення урядових криз досить частими змінами уряду, оптимізації способів організації та відносин вищих органів державної влади, центральної і місцевих влад.

Однак намагання зосередити в змішаній системі лише позитивні ознаки традиційних форм правління і таким шляхом уникнути їх недоліків не завжди набуває нової органічної якості. Такі найважливіші переваги президентської форми правління, як міцність конституційного становища уряду, який не може бути відправлений парламентом у відставку внаслідок боротьби парламентських фракцій, у змішаній, напівпрезидентській республіці значною мірою втрачається через підсилення контрольних повноважень вищого законодавчого представницького органу влади. У свою чергу, безперечна перевага парламентської республіки - відповідальність уряду перед парламентом, його обов'язок враховувати в своїй політиці співвідношення політичних сил, громадську думку - у змішаній системі правління зводиться нанівець. Окрім того, посилення влади президента в напівпрезидентській республіці призводить до майже автоматичного зменшення ролі органу представницької влади [4, c. 134-135].

Деякі автори не підтримують ідею існування напівпрезидентських або напівпарламентських форм правління, а виходять із наявності сталих, класичних форм правління - президентської або парламентської республік. При цьому обґрунтовуються положення про те, що президентська влада в республіках президентського типу - це завжди одноособова влада, при якій глава держави не лише не ділить свою владу з іншими особами, а й через принцип поділу влади діє незалежно від законодавчої та судової влади. Президент здобуває свій мандат від народу і тому не може контролюватися парламентом. Він вправі комплектувати склад уряду (за певної участі парламенту), який у силу цього набуває стабільного характеру.

Виходячи з перелічених ознак, Україна, згідно з Конституцією, ніколи не могла бути президентсько-парламентською республікою, а була саме президентською республікою. Проте оскільки протягом 14 років існування України як незалежної держави змінилося 15 урядів (явище, характерне для парламентської форми правління з її багатопартійністю) вченими й обґрунтовувалася думка про те, що Україна - президентсько-парламентська республіка, в якій повноваження глави держави та глави уряду щільно переплітаються і формально для прийняття рішень необхідна згода їх обох.

Частіше за все складається ситуація, коли прем'єр-міністр «диригує оркестром, а музику при цьому пише президент». Іншими словами, глава держави відповідає в основному за вирішення загальних, стратегічних питань, більше або менше контролює певні сфери діяльності уряду (наприклад, зовнішньополітичну), а прем'єр-міністр несе відповідальність за повсякденне, практичне державне управління.

Отже, згідно з Конституцією України 1996 р. Президент України де-юре не керував Кабінетом Міністрів, а де-факто брав безпосередню участь у його функціонуванні[3, c. 23-24].

На підставі змін до Конституції України 2006 р. за парламентської системи правління згідно із ст. 102 Президент залишається главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені із сфери прерогатив Президента України. І хоча формально він має певні повноваження представництва у сфері міжнародних відносин, фактично ж, виходячи з міжнародної практики, ці й інші повноваження Президент повинен здійснювати тільки узгоджуючи з головою уряду, який є відповідальним не перед ним, а перед парламентом.

У результаті такого поділу главою виконавчої влади за парламентської системи правління є прем'єр-міністр (у ФРН і Австрії - канцлер), який наділяється необхідним владними повноваженнями для здійснення урядової політики. Прем'єр і його уряд звітують перед вищим законодавчим органом і можуть бути відправлені парламентом у відставку в разі винесення їм вотуму недовіри. Президент в умовах парламентського правління не відповідає за дії уряду і залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку, уособленням непорушності конституційного ладу. Як це не парадоксально, але відсутність у президента в парламентських республіках значимої політичної влади є деякою мірою основою його сили, яка виявляється у духовному впливі на політику суспільства, здатності глави держави уособлювати собою те, що об'єднує всіх.

Таким чином, президент у парламентських республіках не має реальної виконавчої влади; його правовий статус значною мірою нагадує статус монарха в парламентарній монархії. Повноваження глави держави, за винятком представницьких, як правило, здійснюються за згодою та з ініціативи уряду. Як і в парламентарних монархіях, у більшості парламентарних республік передбачається інститут контрасигнації глави держави відповідними міністрами.

Разом із тим президент у парламентській республіці не обов'язково повинен розглядатися виключно як політичний глава держави. Досить часто він відіграє роль своєрідного резервного інструмента політичної системи, яка активізується та розкривається за умов кризи, нестабільності, як це спостерігається на сучасному етапі в Україні.

Проте в умовах стабільного функціонування державного механізму в країнах із парламентською формою правління глава держави може тільки в загальному впливати на ухвалення рішень силою авторитету своєї посади, діючи при цьому в основному згідно з вказівками уряду.

Практика запровадження в Україні так званої парламентсько-президентської форми правління довела її неспроможність, оскільки вона по суті звелася, по-перше, до постійного перерозподілу повноважень між Прем'єр-міністром та Президентом України, по-друге, до систематичного вотування основоположних актів, прийнятих парламентом, зокрема, Закону «Про Кабінет Міністрів України», «Про опозицію», тощо, що безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної влади в Україні. Єдиним виходом з цього положення є впровадження в Україні на підставі змін до Конституції парламентської форми правління з чітко визначеними повноваженнями парламенту, уряду та системи судової влади.

До реалізації таких змін, для чіткого визначення повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України необхідно, на нашу думку, прийняття таких взаємоврівноважених нормативно-правових актів, як закони України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про Президента України», «Про опозицію», «Про парламентську більшість» тощо, що дозволить уникнути постійних протиріч між урядом і Президентом України [5, c. 157-158].

2. Особливості та зміни конституційно-правового статусу Президента України

Визначаючи конституційно-право-вий статус Президента України у змішаній формі правління, дослідник виходить із тієї (як він вважає, найважливішої) передумови, що наповнення цього статусу має випливати з функцій, що здійснюються державою в цілому. Тому повноваження, які здійснює Президент України, значно більшою мірою, порівняно з повноваженнями органів законодавчої, виконавчої та судової влад, мають бути спрямовані на забезпечення принципу єдності (цілісності) державної влади. Очевидно, що саме на виконання цього завдання мають бути спрямовані повноваження Президента України, які охоплюють сфери компетенції всіх гілок влади. Отже, забезпечення єдності державної влади Президентом України має досягатися шляхом впливу на інші вищі органи державної влади з метою координації, узгодження й консолідації їхніх рішень та дій. Засобом концентрації влади й механізмів управління в одній особі Президент України має оперативно попереджувати, обмежувати, швидко та ефективно вирішувати суперечності, кризи, що можуть нести небезпеку для суспільства. У такому контексті, як гарант додержання Конституції України, конституційної законності, Президент України покликаний виконувати стабілізуючу роль у функціонуванні державного механізму Республіки. Для цього він і має забезпечувати таке становище, за якого всі органи держави виконуватимуть свої функції узгоджено, не виходячи за межі своєї компетенції.

Згадані повноваження мають відображати саму сутність інституту президента в умовах змішаної форми правління і, відповідно, утворювати структуру його конституційно-правового статусу. Таким чином, відповідно до положень розділу V Конституції України і сприйнятої Основним Законом французької конституційно-правової теорії Президент України займає особливе положення в системі стримувань і противаг. Глава держави не належить до жодної з гілок влади і в умовах змішаної форми правління та притаманного цій формі правління явища розпорошення влади несе відповідальність за розв'язання стратегічних питань розвитку всіх сфер суспільного життя країни. Водночас Президент України покликаний гарантувати дотримання принципу єдності державної влади в умовах її поділу, узгоджене функціонування та взаємодію органів влади [6, c. 92].

Об'єктивний аналіз конституційно-правового статусу Президента України за змістом чинної редакції Конституції України вимагає зосередити увагу і на такій його принциповій особливості, як безпосередня залежність Глави держави у здійсненні багатьох наданих йому Основним Законом України повноважень від політичної позиції і наявності волі до співробітництва інших владних структур. Відсутність у Конституції України положень про механізми узгодження політичних позицій вищих органів державної влади містить небезпеку виникнення конфліктів на цьому ґрунті, конкуренції за можливість реалізації повноважень, спроб обмеження повноважень одного органу влади іншим. Наприклад, повноваження Президента України, визначені ст. 102 Конституції України та пунктами 3,17 ч. 1 ст. 106 Конституції України (керівництво у сферах зовнішньої політики, національної безпеки і оборони) передбачають їх реалізацію через систему органів виконавчої влади. Водночас практика здійснення Президентом України функції із забезпечення національної безпеки й обороноздатності країни, а також здійснення керівництва у сфері зовнішньої політики вже в перший рік функціонування системи стримувань і противаг за змістом чинної редакції Конституції України засвідчила принципову залежність Глави держави від політичної позиції Уряду в цих сферах діяльності Президента України. Це, зрозуміло, ставить під сумнів можливість ефективного здійснення відповідних повноважень Глави держави. Реально Президент України може ефективно реалізувати свій конституційно-правовий статус лише за сприятливих політичних обставин: коли парламентська коаліційна більшість та утворений нею Уряд будуть партійними союзниками Глави держави, а ще краще — представлятимуть із ним єдину політичну силу. За інших умов, тобто у випадку протистояння, реалізація конституційно-правового статусу Президента України зазнаватиме суттєвих ускладнень, якщо не буде в частині окремих повноважень зведена нанівець. Відтак, на поточний момент реалізація конституційно-правового статусу Президента України значною мірою детермінується політичними чинниками і виявляє недостатність конституційних гарантій цього статусу. Глава держави в Україні чинною редакцією Основного Закону позбавлений конституційно-правових механізмів для виконання ним повноважень, передбачених ст. 102 Конституції України (здійснення Президентом України статусу Глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина), передбачених пунктами 1, 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України (забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави, представництва держави в міжнародних відносинах, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо).

У державному механізмі України, побудованому на засадах законності, республіканізму, народного суверенітету та розподілу влад, Президент є лише одним з вищих органів державної влади (поряд з парламентом, урядом, Верховним Судом, Конституційним Судом), тобто підпорядкований тільки народу. Він стоїть не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагоджене функціонування її гілок. Саме на виконання зазначених функцій і спрямовані повноваження Президента України, що «проникають» у сфери функціонування усіх гілок влади. Тому діяльність Президента має спрямовуватись у першу чергу не назовні державного механізму, а всередину. Гарантування Конституції, основних прав і свобод Президентом має досягатись не шляхом безпосереднього впливу на громадянське суспільство (для цього існують «традиційні» гілки влади), а шляхом впливу на інші вищі органи державної влади з метою координації, узгодження і консолідації, спрямування їх діяльності на виконання Конституції, засад внутрішньої та зовнішньої політики, визначених парламентом [7, c. 17-18].

На наш погляд, саме форма правління, яка передбачає керівну роль парламенту у виконанні покладених на державу завдань є історично обумовленою, об’єктивно закладеною у нормах Основного Закону. Тут знаходить свій прояв вихідна властивість Конституції – її програмність. Саме тому четвертий етап конституційного реформування має ґрунтуватися на тих прагненнях народу України, що знайшли відображення на попередніх етапах державотворення.

У цьому сенсі не можна не відзначити таку, на наш погляд, позитивну обставину, що законодавець, незважаючи на істотні суперечності, які супроводжували функціонування влади впродовж років державної незалежності, неухильно дотримувався позиції щодо виключності ролі парламенту в питаннях прийняття законів, визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, охорони довкілля, призначенні всеукраїнського референдуму стосовно зміни території України. Суттєвим доповненням до наведеного є важливість збереження змісту ст. 92 Конституції впродовж усіх етапів конституційного удосконалення. До того ж, якщо піддати структурно-логічному аналізу Конституційний Договір 1995 р., Конституцію України в редакції 1996 р., Конституцію України станом на 2008 р., можна з’ясувати наявність спільної риси, що притаманна цим документам: у кожному з них питання, що стосуються діяльності ВРУ, викладені у розділі, що передує нормативному блоку, присвяченому діяльності Президента [2, c. 45].

3. Новації інституту Президента

Якщо місце уряду як колегіального органу, порядок його формування та сфери впливу не потребують суттєвого законодавчого коригування, то запропонована модель передбачає ряд новацій стосовно інституту Президента. Як вбачається із схем, Президент повинен мати повноваження у сфері оборони, зовнішньої політики, консолідації (не арбітражу) державних та суспільних інтересів. Зупинимося детальніше на перелічених повноваженнях.

Щодо сфери оборони вважаємо за раціональне вивести з існуючих конституційних меж процедуру призначення та відповідальності міністра оборони України. За існуючої моделі кандидатура на цю посаду затверджується ВРУ за поданням Президента. Проте відповідне міністерство утворюється, реорганізується та ліквідується урядом. Невизначеність щодо центрів впливу на сферу оборони призводить до того, що, формально перебуваючи у складі Кабінету Міністрів, міністр оборони обстоює позицію глави держави. Таким чином, створюється внутрішній системний конфлікт в уряді, коли політичну відповідальність за роботу колегіального органу в цілому, так і окремого його члена несе прем’єр-міністр, причому він позбавлений фактичного впливу на означену сферу. Тому з метою уникнення дуалізму підпорядкування та підзвітності в сфері оборони пропонуємо віднести ці питання до відання Президента, водночас визначивши главу держави відповідальним у цій зоні. Це завдання реалізується шляхом утворення Ради державної оборони (РДО) — конституційного органу при Президентові України. Проте утворення зазначеного органу водночас має супроводжуватися скасуванням такої інституції, як Рада національної безпеки і оборони України (РНБО), передбаченої ст. 107 Конституції. Правовий статус останньої, на нашу думку, дозволяє зробити висновок про неприпустимість її існування у республіці з ознаками переважаючого парламентаризму. Наприклад РНБО наділена контрольними повноваженнями щодо КМУ і, враховуючи, що рішення цього органу вводяться в дію указами Президента, уряд повинен керуватися актами глави держави у своїй діяльності. Безперечно, в існуючому вигляді РНБО є механізмом, що притаманний президентській республіці [6, c. 93].

Модель, запропонована нами у сфері оборони, не передбачає потенційних небезпек щодо змішування функцій відносно незалежних структур. Створення РДО передбачає виведення з-під впливу Президента питань національної безпеки, якими він «опікується» за посередництва РНБО. Новостворена РДО під керівництвом Генерального секретаря державної оборони повинна виконувати завдання, що на сьогодні віднесені до компетенції Міністерства оборони. У підпорядкуванні РДО також мають перебувати Збройні Сили України.

Підпорядкуванням сфери оборони Президенту досягається новий рівень взаємин глави держави та КМУ в означеній сфері. При цьому, як не дивно, повноваження уряду не зазнають обмежень.

Щодо зовнішньої політики держави, то наші переконання є подібними до вищенаведених. Завдяки подальшому утвердженню особливого статусу Президента – представника держави на міжнародному рівні, потрібно забезпечити Президента належними повноваженнями у цій сфері. Для цього пропонуємо заснувати при главі держави постійно діючий орган – Раду закордонних справ (РЗС) під безпосереднім керівництвом Генерального секретаря у закордонних справах. Призначення та звільнення останнього здійснюватиметься Президентом за згодою парламенту. Щодо повноважень такого органу, їх перелік переважно не відрізнятиметься від тих, якими наділено Міністерство закордонних справ. Залишаючи місце для творчості правників у питаннях конкретизації внутрішньої структури РЗС, маємо наголосити на певних особливостях у взаєминах створюваного органу і Кабінету Міністрів. Пропонуючи розділити сфери впливу між Президентом та урядом, ми також робимо ряд застережень. Відповідно до чинної редакції Конституції Президент представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньою політикою держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. В свою чергу, уряд забезпечує здійснення зовнішньої політики держави. Однак пропоновані нами зміни передбачають особливість: у питаннях, що безпосередньо стосуються внутрішньої політики та входять до компетенції уряду, проте потребують зовнішньополітичного врегулювання, виключна роль відведена саме КМУ. На практиці під наведеним розуміємо укладення угод на постачання чи транспортування енергоносіїв між господарюючими суб’єктами чи державами, зобов’язання, позики тощо. Натомість положення ст. 106 Конституції потрібно тлумачити так: здійснюючи представництво держави у міжнародних зносинах, Президент репрезентує не конкретне державне підприємство, галузь виробництва, не висловлює позицію уряду – у зовнішніх відносинах глава держави уособлює загальну волю усіх гілок державної влади.

Щодо Ради національної єдності (РНЄ), то для заснування цього органу є наступні передумови. Інститут глави держави незмінно уособлював консолідовану думку суспільства на подальші шляхи соціального, економічного, політичного розвитку. Зважаючи на виборність Президента народом, можна стверджувати, що цій інституції властивий високий рівень легітимності, суспільного визнання та довіри. Тому на даному етапі конституційні зміни, що спрямовані на відмову від зазначеного інституту, порядку його обрання, ми вважаємо передчасними.

Безпосереднім головою РНЄ пропонується висувати Президента України. Склад цього органу формується виключно главою держави та не підлягає жодному затвердженню. Повноваження РНЄ визначаються Конституцією та полягають у обумовлених можливостях Президента консолідувати навколо проблемної сфери усі верстви населення, представлені органами державної влади. Повноваження РНЄ не можуть тлумачитися як управлінські, повинні мати ініціативне об’єднавче спрямування [2, c. 46-47].

За ініціативою глави держави скликаються Народні збори («Віче»), в роботі яких беруть участь керівники органів, компетенція яких поширюється на територію всієї держави. Робота «Віча» проводиться у формі конференцій та є відкритою, передбачає обов’язкове залучення ЗМІ, авторитетних фахівців у різних галузях права. За результатами обговорення приймається Рішення про спрямування спільних дій. Прийняті за результатами обговорення рішення не потребують введення в дію указами чи іншими актами Президента [6, c. 94].


Висновки

Вважаємо, що спрямованість таких перетворень обумовлюється попередніми етапами державного будівництва та впливає на детальну розробку механізмів політичної відповідальності. Адже колективний чи одноособовий орган влади може підлягати відповідальності тільки в тому разі, якщо на законодавчому рівні чітко визначено обсяг його повноважень, сферу відповідальності та місце в системі державної влади. У іншому випадку система стримувань та противаг втрачає першочергове значення та використовується як дієвий механізм «розпорошення» політичної відповідальності.

На наше переконання, в проблематиці визначення місця та ролі Президента в системі державної влади, слід відійти від моделі, що передбачає закріплення на конституційному рівні його особливого статусу верховного арбітра. Якщо проголошуємо рух до республіки з ознаками парламентаризму, збереження за главою держави подібного статусу не вважаємо доцільним, адже, щоб бути арбітром над іншими гілками влади, потрібно концентрувати потужні контрольно-управлінські правомочності, що не узгоджується з обраним шляхом конституційних змін. Таким чином, інститут Президента ми розглядаємо як символ представництва та єдності нації, самобутної державності, незалежності.


Список використаної літератури

1. Агафонов С. Правовий статус Президента України/ С.Агафонов //Право України. - 2005. - № 9. - C. 24-26

2. Мартинюк Р. Проблеми визначення конституційно-правового статусу президента України в умовах змішаної форми правління/ Р. Мартинюк //Право України. - 2009. - № 5. - С.44-50.

3. Олеськів І. Становлення в Україні інституту президенства/ І. Олеськів //Юридична Україна. - 2006. - № 3. - C. 23-26.

4. Рогожин А. Правовий статус глави держави/ А.Рогожин //Право України. - 2005. - № 7. - C. 134-135

5. Скомороха В. Глава держави. Конституційно-правовий статус/ В.Скомороха //Віче. - 2004. - № 5. - C. 157-159

6. Фріцький Ю. Передумови визначення статусу Президента України в період 1991-2007 рр. //Підприємництво, господарство і право. - 2007. - № 7. - C. 92-94.

7. Фрицький Ю. Особливості статусу та функцій Президента України/ Ю. Фрицький //Юридична Україна. - 2006. - № 10. - C. 16-20

8. Шатіло В. Щодо посилення статусу Президента України/ В.Шатіло //Право України. - 2002. - № 6. - С.128-132

загрузка...
Top