Питання судового захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні

Загальновідомо, яку роль відіграє судова влада у правовій державі, керованій принципом верховенства права. Саме судова влада покликана захищати права і свободи людини та громадянина, забезпечуючи реалізацію відповідних гарантій, визначених, зокрема, статтями 3, 8, 9, 19, 22, 24, 55, 56, 124 і 152 Основного Закону України.

Рівень суспільної довіри до судової гілки влади, стан захисту в країні конституційних прав і свобод людини та громадянина вимірюється крізь призму діяльності Конституційного Суду України та системи судів загальної юрисдикції, на ефективність якої впливають різноманітні фактори, що закономірно є предметом оцінок фахівців і практиків, а також наукових досліджень.

Науковці та практики приділяють увагу різноманітним проблемам сучасного правосуддя і судового контролю, зокрема у публічно-правовій сфері.

Так, наприклад, дискусійним є питання щодо права чи обов´язку суду загальної юрисдикції зупинити розгляд справи і звернутися з мотивованою ухвалою до Верховного Суду України, який відповідно до ст. 150 Конституції України може порушувати перед Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції України законів у разі, коли у процесі загального судочинства у суду виник сумнів (є невизначеність), чи відповідає Основному Закону України зміст положення закону, що підлягає застосуванню в конкретній справі.

У цьому питанні серед науковців і практиків існують дві протилежні точки зору: одні схиляються до того, що це право суду [1], а інші — що це його обов´язок [7, 15; 13]. Однак серед аргументів, використаних на підтвердження своїх позицій (оскільки відповідні дослідження були проведені в дещо іншому аспекті), не враховано таких об´єктивних факторів, як особливості відповідних судових юрисдикцій та відмінність законів за видовими та іншими ознаками, наприклад, за класифікацією Л. Юзькова [16, 17-20].

Хоча ці обидва чинники не є визначальними для вирішення зазначеного дискусійного питання, однак за їх допомогою, на мою думку, вдалося встановити та певною мірою продемонструвати пряму залежність якості відповідних законодавчих актів від ступеня розуміння та усвідомлення професійними парламентаріями (професійними суддями) й іншими суб´єктами законодавчої ініціативи та законотворчої діяльності суті таких явищ, як відмінність законів за видовими й іншими ознаками, а також особливості адміністративної юстиції як складової судової гілки влади у правовій державі.

І. Про деякі особливості адміністративної юстиції в системі судів загальної юрисдикції

Однією з причин звернень до Конституційного Суду чи адміністративних судів є сучасна правозастосовна та нормотворча діяльність так званих суб´єктів владних повноважень, результатом якої є прийняття (видання) нормативно-правових актів, що частково або в цілому не відповідають Конституції України. Можливість появи таких правових актів випливає з положень ст. 152 Конституції України, а невідповідності підзаконних актів законам — зі статей 55, 56 і 124 Основного Закону України. При цьому у співвідношенні кількості продукованих за певний період законодавчих підзаконних нормативно-правових актів чисельність останніх значно перевищує обсяг нормотворчої продукції законодавця. А оскільки наша країна за Конституцією України є правовою державою, то це виключає можливість існування чинних правових актів у публічно-правовій сфері, що виведені з-під судового контролю. Інше питання, яка його ефективність у нинішніх реаліях? Підтвердженням цього є відповідна судова практика як щодо законів й інших нормативно-правових актів, так і правових актів індивідуальної дії. Адже саме на Конституційний Суд та адміністративні суди припадає основний тягар із розгляду справ щодо забезпечення конституційного правопорядку в публічно-правовій сфері та захисту конституційних цінностей з метою, визначеною ст. З Конституції України.

Прийнятий 6 липня 2005 р. (набув чинності з 1 вересня 2005 р.) Кодекс адміністративного судочинства України (далі — Кодекс) визначив завдання адміністративного судочинства: захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб´єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень. Кодекс також встановив, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ст. 2), та вперше на рівні національного законодавства визнав, що розумний строк — найкоротший строк розгляду та вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (ст. 3). А відтак, адміністративним судам підвідомча значна частина відповідних категорій справ у публічно-правовій сфері, в тому числі рішення суб´єктів владних повноважень нормативного та індивідуального характеру (ст. 17 Кодексу).

Розглядаючи такі справи, адміністративні суди відповідно до ч. З ст. 2 та положень ст. 171 Кодексу мають насамперед перевіряти, чи прийнято рішення (у контексті цього дослідження дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень винесено за його рамки) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Загальнопоширеною та цілком виправданою є думка, що від якості закону залежить і зміст відповідного підзаконного акта. Тому, надаючи оцінку підзаконному правовому акту щодо відповідності законові, адміністративний суд має бути переконаний, що зміст останнього є конституційним. В іншому випадку (з урахуванням розмежування компетенції конституційної та адміністративної юрисдикцій, якщо не зважати на певні особливості адміністративної юстиції) адміністративний суд, реалізуючи своє повноваження відповідно до приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України», мав би зупинити справу для перевірки положень закону на відповідність Конституції України.

Адже за ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності норми закону, що застосовується судом, провадження у справі зупиняється (формулювання щодо обов´язку зупинення справи є однозначним). За таких умов відкривається конституційне провадження у справі, і справа розглядається Конституційним Судом України невідкладно (ця редакція незмінно діє від моменту прийняття Закону — з 16 жовтня 1996 p.). Тобто умовами для відкриття відповідного конституційного провадження за цією редакцією є встановлений судом факт наявності спору щодо конституційності норми закону, яка застосовується судом (на інші акти, визначені ст. 150 Конституції України, порядок невідкладного розгляду не поширено), та ухвала суду загальної юрисдикції про зупинення провадження у справі (насправді ж Верховним Судом України має бути підготовлено та внесено конституційне подання до Конституційного Суду, оскільки за чинним законодавством місцевий суд не має права самостійно звертатися до Конституційного Суду).

Щодо вжитого у ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» оціночного поняття «наявність спору щодо конституційності закону» (зрозуміло, що відповідну юридичну оцінку про наявність чи відсутність такого спору (не зрозуміло між ким — можливо, між сторонами?) робить безпосередньо професійний суддя або відповідна судова колегія), то маємо констатувати, що воно не збігається за змістом з відповідними положеннями, які містяться у процесуальних законодавчих актах.

Частиною ж 5 ст. 9 Кодексу передбачено, що у разі виникнення в суду сумніву (а не спору, як зазначено у ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України»)* під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається (імперативний припис) до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта. При цьому безпосередньо зі змісту ч. 5 ст. 9 цього Кодексу не вбачається, що суд зобов´язаний у зв´язку з цим зупинити справу. І це цілком логічно з точки зору розміщення нормативного матеріалу в контексті законодавчої техніки та з урахуванням назви статті. Так само цей випадок не міститься і в частинах 1 та 2 ст. 156 Кодексу (у п. З ч. 1 цієї статті йдеться, зокрема, про випадок, коли у Конституційному Суді вже порушено відповідну справу), що дозволяє адміністративним судам довільно тлумачити зазначені положення (зокрема й п. 4 ч. 2 ст. 156 Кодексу), незважаючи на згаданий імперативний припис ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо зупинення справи. Принаймні можемо констатувати наявність неузгодженості положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» та відповідних положень Кодексу в частині обов´язковості зупинення справи та чіткого визначення підстав для такого зупинення.

Отже, існуюча редакція відповідних положень Кодексу (які у часі прийнято пізніше, ніж Закон України «Про Конституційний Суд України») уможливлює тлумачити їх таким чином, що реалізація ч. 5 ст. 9 Кодексу «не тягне за собою зупинення провадження в адміністративній справі, оскільки таке звернення має характер інформування» [6]. Звичайно, така позиція у контексті особливостей адміністративної юстиції видається обґрунтованою. Однак вона не випливає із формальних вимог положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України», які у цьому випадку мають характер загальних правил, без винятків для будь-яких судових юрисдикцій у вигляді посилань на процесуальні закони. Схожу думку (що є протилежною позиції Р. Куй-біди) висловлює, зокрема, А. Лужанський [8, 42-48].

Крім того, слід пам´ятати про особливості стадії підготовки справи до судового розгляду, на якій суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі, вживає заходів для всебічного та об´єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку (глава 2 розділу III Кодексу). Принаймні, з одного боку, за наслідками підготовчого провадження відповідне тлумачення судом редакції ч. 1 ст. 121 Кодексу уможливлює постановлення ним ухвали про зупинення провадження у справі за наявності обґрунтованого клопотання особи, яка бере участь у справі, щодо необхідності перевірки у невідкладному порядку відповідності Конституції України норми закону, яку має бути застосовано для розгляду справи. Однак таку ухвалу може бути оскаржено та скасовано як помилкову.

З другого ж боку, суд може, не зупиняючи розгляду справи, зупинити у порядку забезпечення адміністративного позову оскаржуване рішення (підзаконний нормативно-правовий акт) у цілому чи його окремі положення (статті 117 і 171 Кодексу) . Адже згідно із ч. 1 ст. 117 Кодексу суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб´єкта владних повноважень.

За наслідками ж вивчення обставин справи суд може визнати підзаконний нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Інакше кажучи, адміністративний суд має достатні юридичні засоби для перевірки законності підзаконного нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії та вирішення спору, що виник у конкретних правовідносинах на основі положень нікчемного правового акта. В іншому випадку він мав би відмовити в розгляді та вирішенні справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини. Однак це заборонено ч. 4 ст. 8 Кодексу.

Якщо ж погодитися із згаданою інтерпретацією Р. Куйбіди зазначених законодавчих положень, то Верховний Суд має розглядати відповідне звернення адміністративного суду лише як інформацію про виникнення в суду під час розгляду справи сумніву щодо відповідності закону Конституції України, що, однак, не зобов´язує його терміново вносити до Конституційного Суду відповідне конституційне подання задля здійснення ним у невідкладному порядку конституційного контролю за конституційністю змісту положення закону, як-то нині передбачено ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України». За такого підходу Верховний Суд, очевидно, має лише узагальнювати подібні звернення від місцевих судів, що фактично «нейтралізує» також і ініціативу адміністративного суду та робить реалізацію приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» неможливою. Відтак, можна дійти висновку, що існуюча редакція цієї статті потребує удосконалення, зважаючи на особливості адміністративної юстиції .

З метою підтвердження чи спростування правильності інтерпретації та практичного застосування відповідних законодавчих положень нижче наведено аналіз відповідної нормативної бази.

Відповідний механізм реалізації положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначено частково у Законі України «Про судоустрій України» (статті 47 і 55) та нових процесуальних кодексах України, однак з певними елементами інтерпретації. Очевидно, така інтерпретація зумовлена змістом відповідних положень Конституції України, зокрема й концептуальним розумінням положень ст. 150 у частині правильної законодавчої деталізації випадків та порядку реалізації визначеного цією статтею повноваження Верховного Суду як суб´єкта права на конституційне подання. За іншого концептуального підходу відповідне право на безпосереднє звернення до Конституційного Суду мало б бути надано місцевим судам.

Насамперед слід зазначити, що процедура розгляду Верховним Судом такого звернення суду загальної юрисдикції на законодавчому рівні врегульована не достатньо .

Маємо констатувати, що певне фрагментарне регулювання міститься лише у Законі України «Про судоустрій України», а в Регламенті Пленуму

Верховного Суду унормовані деякі процедурні питання, що в сукупності окреслили компетенційну функцію тих уповноважених суб´єктів, які нині спільно реалізують «ексклюзивне» повноваження Верховного Суду, передбачене ст. 150 Конституції України.

Зокрема, відповідно до ст. 55 Закону України «Про судоустрій України» прийняття рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів віднесено до повноважень Пленуму Верховного Суду України.

Згідно ж із ч. 2 ст. 10 Регламенту Пленуму Верховного Суду України рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів приймається Пленумом за поданням Голови Верховного Суду України або за пропозицією судових палат Верховного Суду України. З метою вивчення порушеної адміністративним судом проблеми Голова Верховного Суду в установленому правилами діловодства порядку передає документи до відповідної судової палати, яка у свою чергу вирішує питання про необхідність підготовки матеріалів на Пленум Верховного Суду України. І якщо судді однієї із судових палат вбачають неконституційність норми, то готується подання Голови Верховного Суду України, проект відповідної постанови Пленуму Верховного Суду України та проект конституційного подання [10].

Зазначені матеріали вносяться на розгляд Пленуму Верховного Суду України, який згідно з п. 7 ч. 2 ст. 55 Закону України «Про судоустрій України» приймає рішення про звернення до органу конституційної юрисдикції, після чого Верховний Суд у порядку, передбаченому ст. 71 Закону України «Про Конституційний Суд України», направляє до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону (у рішеннях Пленуму Верховного Суду України, що містяться у Віснику Верховного Суду України за 2005-2009 рр., таких випадків не виявлено).

Якщо ж судді судової палати дійдуть висновку, що підстав для внесення на розгляд Пленуму Верховного Суду України питання про конституційність закону немає (відповідні підстави нині законодавчо не визначено), то керівництво Верховного Суду повідомляє про це листом відповідний суд. Тобто у такий спосіб відбувається підміна уповноваженого законом колегіального органу — Пленуму Верховного Суду України, який хоч і формально, але мав би приймати відповідне рішення.

Здійснення вищого судового контролю у такій формі можна було б визнати виправданим за наявності унормованих належним чином об´єктивних обставин, зокрема у випадках, коли після надходження до Верховного Суду звернення місцевого суду під час його вивчення суддями найвищої судової інстанції у цей же період Конституційним Судом за іншим конституційним поданням було прийнято рішення щодо конкретного положення відповідного закону чи іншого правового акта.

Якщо ж цей вищий судовий контроль, що здійснюється Верховним Судом як обов´язкова, передбачена законом «квазіпосередницька» функція між місцевим судом і Конституційним Судом, спрямований на те, щоб суди не зловживали своїм процесуальним правом звернення до Конституційного Суду, то існуюча специфіка форми, порядку та способу його здійснення у Верховному Суді є цілком адекватною зазначеній меті.

Однак маємо усвідомити, що у такий по суті «наглядово-ревізійний» спосіб відбувається недопустиме усунення Конституційного Суду від надання ним своєчасної оцінки сумнівному з точки зору конституційності норми закону, що мало б забезпечити здійснення належного правосуддя. З огляду ж на функцію та роль Конституційного Суду в державному механізмі існуючий стан взаємодії з Верховним Судом (крім випадків, коли він безпосередньо розглядає справу у відповідній інстанції) можна визнати неприйнятним.

Натомість за такого корпоративного підходу в судовій системі створюються умови для здійснення правосуддя на основі положень закону чи іншого нормативно-правового акта, що, на думку суддів місцевого суду, не відповідають Конституції.

За такої виробленої судовою владою корпоративної моделі судді Верховного Суду, здійснюючи відповідний юридичний аналіз та водночас функцію вищого судового контролю щодо обґрунтованості звернення місцевого суду (відповідно до статистичних даних, що міститься на веб-сайтах Конституційного, Верховного та Вищого адміністративного судів України), як правило, не бачать потреби у направленні подання до Конституційного Суду. У свою чергу, місцеві суди, аби не зловживати своїм процесуальним правом, утримуються від реалізації процедури звернення до Конституційного Суду та застосовують під час здійснення судочинства положення відповідного закону чи іншого нормативного акта як такі, що нібито не суперечать Конституції, хоча офіційної перевірки цих положень у цьому Суді не було.

Така судова практика, вочевидь, ґрунтується на відповідних роз´ясненнях Пленуму Верховного Суду України та доктрині презумпції конституційності закону чи іншого нормативно-правового акта [7,15]. Існуюча редакція положень ст. 152 Конституції України та правова позиція Конституційного Суду України (п. 4 мотивувальної частини Рішення від 24 грудня 1997 р. № 8) створили відповідне підґрунтя для такої доктрини. Однак при цьому варто також враховувати положення статей 8 і 124 Конституції України.

Зокрема, як вбачається з роз´яснень Пленуму Верховного Суду України (постанова Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 р. № 9), суд загальної юрисдикції може без звернення до Конституційного Суду на підставі статей 124 і 144 Конституції України визнати такими, що не відповідають Конституції чи законам України, акти центральних і місцевих органів виконавчої влади, рішення органів місцевого самоврядування тощо. Тобто адміністративні суди мають виконувати функцію конституційного контролю щодо тих підзаконних актів, які не підпадають під виключну юрисдикцію Конституційного Суду. Правові ж акти, перелічені у ст. 150 Конституції України, можуть визнаватися неконституційними виключно Конституційним Судом, зокрема й тоді, коли у процесі загального судочинства виникла невизначеність у питанні, чи відповідає Конституції України використаний закон або закон, який підлягає застосуванню в конкретній справі. Це цілковито стосується й інших правових актів, перелічених у ст. 150 Конституції України*. Однак з огляду на положення ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» невідкладний розгляд відповідної справи відбуватиметься лише щодо перевірки конституційності положення закону виключно за конституційним поданням Верховного Суду, а стосовно інших правових актів, перелічених у ст. 150 Конституції України, — очевидно, на загальних засадах. Принаймні такий висновок випливає з порівняльного аналізу положень статей 82 і 83 Закону України «Про Конституційний Суд України», що потребують відповідного удосконалення у системному зв´язку з положеннями ст. 84 цього ж Закону. Бажано, щоб це було зроблено на основі раціонального розуміння «дуалістичного характеру» повноваження Верховного Суду, передбаченого ст. 150 Конституції України, а саме — коли він реалізує це повноваження з власної ініціативи як відповідна судова інстанція чи як найвищий судовий орган у порядку узагальнення судової практики.

Існуючий же нині порядок розгляду Верховним Судом України звернення адміністративного (а так само й іншого місцевого суду) щодо внесення конституційного подання потребує додаткового законодавчого врегулювання (таку ж думку висловлює А. Лужанський [8, 48]) з урахуванням вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України. При цьому слід зважити й на те, що прогалини законодавчого поля щодо невизначеності чіткої, прозорої процедури розгляду зазначеного питання Верховним Судом є однією з причин, що опосередковано може призводити до порушення прав громадян — учасників відповідного судового процесу. Принаймні згідно з існуючим порядком унеможливлюється оскарження відмови Верховного Суду (за відсутності рішення Пленуму, хоча оскарження до адміністративного суду листа керівництва Верховного Суду про відсутність підстав звернення до Конституційного Суду як неправомірної дії, на наш погляд, є цілком логічним кроком) у зверненні з відповідним поданням до Конституційного Суду. Ця обставина, у свою чергу, також може бути використана як додатковий аргумент щодо інформаційного, а не обов´язкового характеру зазначеного звернення місцевого суду.

У результаті винесення такого «правосудного рішення» не виключено, що його може бути переглянуто за нововиявленими обставинами. Зокрема, однією з підстав для перегляду судового рішення за такими обставинами є встановлення Конституційним Судом неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом під час вирішення справи, якщо рішення суду ще не виконано (п. 5 ч. 2 ст. 245 Кодексу). Аналогічні положення містяться й у ЦПК України.

Подібна судова практика за зовнішніми ознаками та часовими межами формально може бути «підведена» під поняття «вчинене у розумні строки». Проте за змістом та наслідками ухваленого під час такого судочинства у першій інстанції судового рішення навряд чи воно досягатиме мети, властивої істинному правосуддю, притаманному правовій державі.

Звісно, що у зазначеному контексті може йтися про поодинокі випадки «судової помилки», оскільки з огляду на дискреційні повноваження, надані суду поточним законодавством, він діятиме формально правомірно, вибравши на свій розсуд на основі чинного законодавства один із «прийнятних» варіантів процедури розгляду справи, тобто із зупиненням провадження для звернення до Конституційного Суду чи без зупинення провадження.

На жаль, через відсутність в Україні загальнодоступних статистичних даних щодо здійснення правосуддя та брак відповідних даних унеможливлюється проведення належного аналізу щодо судової практики не лише в адміністративній, а й інших судових юрисдикціях [8, 45-46].

Хочеться висловити сподівання, що завдяки Єдиному державному реєстру судових рішень, офіційним друкованим виданням вищих судових органів, іншим інформаційним джерелам бажаючі зможуть виявити серед інших ті судові рішення, що були переглянуті у зв´язку із встановленням Конституційним Судом неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом під час вирішення справи по суті.

Водночас зазначений механізм опосередковано запобігає недобросовісному використанню учасниками судового процесу своїх процесуальних прав та зумовлює необхідність розгляду справ у першій інстанції без звернення до Конституційного Суду, керуючись доктриною конституційності закону навіть у випадках, коли у суду виник сумнів щодо конституційності норми закону, яку він має застосувати для розгляду справи.

Адже з точки зору громадянина ефективність судового захисту означає, що справа має бути розглянута і вирішена без невиправданих зволікань, що уможливить надання особі своєчасного захисту її порушеного права.

Зазначене переконливо свідчить, що законодавець має вибудувати такий правовий механізм, який забезпечував би захист і поновлення порушеного права судом у найкоротший строк (межі його розумності обумовлені особливостями характеру суспільних відносин та судової юрисдикції), з додержанням процесуального законодавства та вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція), зокрема щодо оперативного судового захисту у відповідних випадках.

Таким чином, аналіз законодавства дає підстави дійти висновку, що існуючий нині порядок перевірки у процесі загального судочинства змісту закону на відповідність Конституції України потребує відповідного удосконалення, і не лише на законодавчому, а насамперед на конституційному рівні. Адже у разі, якщо національні засоби судового захисту є дієвими та ефективними, то сам цей факт має закономірну тенденцію до зменшення кількості звернень громадян до Європейського суду*. В іншому випадку (коли національна судова система функціонує неефективно) зацікавлена у справедливому рішенні сторона змушена звертатися до Європейського суду хоча б заради того, щоб державою була відшкодована справедлива сатисфакція.

II. Щодо врахування відмінності законів за видовими та іншими ознаками

Уявімо собі гіпотетично, в які «розумні строки» розглядалися б справи щодо рішень індивідуального чи нормативного характеру в разі суто формального дотримання та застосування адміністративними судами положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України». При цьому звертаємо увагу, що у її ч. 1 термін «закон» вжито дещо в абстрактному значенні, що вказує лише на форму чинного законодавчого акта, безвідносно від його предмета регулювання, місця та ролі у системі законодавства за видовими та іншими ознаками. Однак поділ законів на певні види за відповідними ознаками, момент набрання чинності та введення закону в дію, на мою думку, є тими об´єктивними факторами, що мають враховуватися Конституційним Судом, а також адміністративними та іншими судами загальної юрисдикції під час здійснення судочинства.

Зокрема, необхідність застосування адміністративним судом (само собою і зрозуміло, що з урахуванням підсудності справ) положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суді України», на мою думку, може мати місце у випадку, коли положення чинного законодавчого акта (назвемо його умовно «статусний» закон) є єдиним законодавчим джерелом, на відповідність якому адміністративним судом оцінюється і перевіряється підзаконний індивідуальний чи нормативно-правовий акт. Наприклад, це може стосуватися необхідності перевірки на предмет конституційності того положення «статусного» закону, яким на реалізацію вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України визначено відповідні підстави, межі повноважень та спосіб їх реалізації конкретним органом державної влади, його посадовою особою (наприклад, закони України про Кабінет Міністрів України, про фонд державного майна, про антимонопольний комітет тощо).

Адже іншого «статусного» закону з таким самим предметом правового регулювання та змістом у системі законодавства апріорі бути не повинно, що унеможливлює застосування судом аналогії закону    для вирішення справи по суті публічно-правового спору (тут свідомо випускається можливість застосування судом безпосередньо норми Конституції як норми прямої дії, оскільки спосіб здійснення повноваження визначено не Конституцією, а «статусним» законом або за його відсутності — ординарним законом). Водночас незалежно від того, в якому законодавчому акті міститься подібне положення, за своїм змістом у цій статті воно має статусний характер. Саме з оцінкою таких положень переважно і має справу адміністративний суд, що зумовлює мінімальну обізнаність суддями відповідних нюансів у царині законотворення.

Так, за «стандартних» умов (коли суди є незалежними та неупередженими, а судді високопрофесійними) у разі застосування адміністративним судом положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» загальний період розгляду ним такої справи з додержанням усіх процедур може становити від двох до шести місяців. Відповідні розрахунки зроблені на основі нормативної бази і їх відлік починається з моменту зупинення адміністративним судом справи, з урахуванням процедури підготовки і проходження матеріалів щодо конституційності положення відповідного закону через Верховний Суд (прийняття Пленумом відповідного рішення) до Конституційного Суду, та безпосереднього розгляду відповідної справи у порядку конституційного судочинства, що завершується найближчою (ймовірною) процесуальною датою прийняття Конституційним Судом рішення чи ухвали згідно з його власним Регламентом.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративна справа має бути розглянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом . Це стосується спорів щодо актів індивідуального характеру.

Якщо відповідні розрахунки здійснити на прикладі реалізації положень ст. 171 Кодексу стосовно перевірки законності нормативних постанов Верховної Ради України, указів Президента України (хоча за відсутності у системі законодавства закону про Верховну Раду України, нового закону про Президента України це, очевидно, будь-який ординарний закон, що містить статусне положення), постанов Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради АР Крим, то на основі наведеного законодавства можна змоделювати мінімум два вірогідних варіанти порядку розгляду такої категорії справ, у випадку виникнення необхідності перевірки конституційності положення «статусного» чи іншого закону. Тобто йдеться про два різних режими: «інформаційного звернення адміністративного суду» до Верховного Суду без зупинення провадження адміністративної справи (далі — варіант 1) та «обов´язкового звернення адміністративного суду» до Верховного Суду із зупиненням провадження адміністративної справи (далі — варіант 2).

Розглянемо варіант 1.

Так, згідно з позицією Р. Куйбіди, реалізація ч. 5 ст. 9 Кодексу не має наслідком зупинення провадження в адміністративній справі, оскільки таке звернення має характер інформування [6].

Верховний Суд за такого підходу має розглядати відповідне звернення адміністративного суду лише як інформацію про виникнення в суду під час розгляду справи сумніву щодо відповідності закону Конституції України. Інформаційний характер звернення не зобов´язує Верховний Суд терміново внести до Конституційного Суду відповідне конституційне подання задля здійснення ним у невідкладному порядку конституційного контролю за конституційністю змісту положення закону, як-то нині випливає з положень ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України».

У такій ситуації Верховний Суд очевидно, має лише узагальнювати подібні звернення від місцевих судів що фактично «нейтралізує» ініціативу адміністративного суду та робить реалізацію приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» неможливою.

А оскільки провадження у справі не зупинялося, адміністративний суд зобов´язаний розглянути таку справу протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити розгляд справи, але не більш як на один місяць (ч. 7 ст. 171 Кодексу). Відтак, адміністративний суд змушений буде врешті-решт застосувати сумнівне з точки зору конституційності положення «статусного» чи іншого закону, аби розглянути справу в межах зазначених граничних процесуальних строків. Таким чином існуюче законодавче підґрунтя, на якому базується зазначена позиція Р. Куйбіди, спонукає суд керуватися презумпцією конституційності закону й у таких випадках. Однак така судова практика може призвести до закономірного наслідку — перегляду справи за нововиявленими обставинами (п. 5 ч. 2 ст. 245 Кодексу).

У разі ж якщо протягом розгляду справи, проте до ухвалення адміністративним судом рішення по суті, Конституційний Суд відкриє провадження за відповідним конституційним поданням Верховного Суду щодо конституційності того ж положення «статусного» чи ординарного закону, яке має застосувати адміністративний суд, останній повинен зупинити провадження у справі згідно з п. З ч. 1 ст. 156 Кодексу. Щоправда, через наявні технічно-організаційні умови доступу до такої інформації може виникнути проблема поінформованості адміністративного суду про наявність такої ухвали Конституційного Суду. Поновлення ж розгляду адміністративної справи може відбутися лише після появи рішення Конституційного Суду України.

Розглянемо варіант 2.

У разі зупинення адміністративним судом справи відповідно до приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» у системному поєднанні з положеннями ч. 5 ст. 9 та-ст. 103 Кодексу, провадження має бути поновлене або після одержання відмови Верховного Суду у зверненні до Конституційного Суду, або ж після прийняття останнім відповідного рішення щодо конституційного подання Верховного Суду, ініційованого адміністративним судом.

Натомість за обох варіантів рішення по суті адміністративної справи має бути ухвалене у межах визначених Кодексом граничних процесуальних строків (за ст. 171 Кодексу — не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі, а у виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи — не пізніше двох місяців).

Очевидно, що за нинішньої моделі взаємодії адміністративної та конституційної юрисдикцій через Верховний Суд, за логікою законодавця, до таких виняткових випадків віднесено і той, що передбачений ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України». Саме ця винятковість і зумовлює невідкладність залучення конституційної юрисдикції для оперативної оцінки відповідності Конституції України положення «статусного» закону  задля прийняття адміністративним судом законного та справедливого рішення протягом розумного строку.

У зв´язку з цим законодавець синхронізував граничні процесуальні строки розгляду зазначеної категорії справ відповідно в адміністративній та конституційній юрисдикціях (по суті йдеться про встановлення розумних часових рамок, у яких за ініціативи адміністративного суду відбувається спільне здійснення ефективного судового контролю за конституційністю змісту законодавчих актів). Зокрема, встановлені донині законом (положення ст. 57 Закону України «Про Конституційний Суд України» визнані частково неконституційними) строки конституційного провадження за конституційними поданням — відповідно місяць для невідкладного провадження і три місяці для звичайного провадження — починають обчислюватися з дня прийняття відповідної процесуальної ухвали суду про відкриття конституційного провадження у справі, а до цього часу регламентація питання щодо строків розгляду з моменту їх надходження віднесена до питань внутрішньої роботи суду та всупереч вимогам ст. 153 Конституції України регулюється Регламентом Конституційного Суду України.

Разом з тим, згідно із ч. 10 ст. 103 Кодексу, зупинення провадження в адміністративній справі зупиняє перебіг усіх процесуальних строків у цій адміністративній справі та їх перебіг продовжується з дня поновлення провадження. У такій ситуації загальний період розгляду відповідних матеріалів у Верховному Суді та у Конституційному Суді перебуває за межами процесуальних строків розгляду адміністративної справи.

Загальний же час розгляду Конституційним Судом конституційного подання Верховного Суду відповідним чином збільшує фактичний період розгляду справи в адміністративному суді, що також впливає на оперативність судового захисту та поновлення порушеного права, незалежно від того, чи зупинено у порядку забезпечення адміністративного позову оскаржуване рішення (підзаконний нормативно-правовий акт) у цілому чи його окремі положення (ст. 117 Кодексу).

Граничний же строк розгляду відповідних, ініційованих адміністративним судом, матеріалів у Верховному Суді нині нічим не унормовано, а порядок скликання Пленуму Верховного Суду, підготовки і проведення засідань та прийняття рішень визначений його власним регламентом, положення якого, як вбачається, уможливлюють тяганину під час їх розгляду.

Отже, підсумовуючи зазначене, можна дійти висновку, що загальний період проходження відповідних матеріалів від адміністративного суду до Верховного Суду, їх розгляду у Верховному Суді, направлення конституційного подання до Конституційного Суду та його розгляд може бути значно більшим, ніж два місяці. Це якщо не нівелює, то значно ускладнює реальність процедури невідкладного порушення справи Конституційним Судом та її розгляду в контексті приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України». Разом з тим, незважаючи на такі затримки власне з вини держави, проблеми як такої з перебігом процесуальних строків та поновленням провадження у конкретній адміністративній справі з формальної точки зору не виникає, оскільки ці питання врегульовані положеннями статей 103 і 156 Кодексу, що мають застосовуватися у відповідних випадках.

Таким чином, адміністративний суд зобов´язаний зупинити справу на основі приписів ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України» тоді, коли матиме справу з оцінкою положення «статусного» закону (чи іншого законодавчого акта, що містить статусне положення), яке він має застосувати для розгляду справи по суті, і дійде висновку, що це положення не відповідає Конституції України. У всіх інших випадках з огляду на всеосяжний та універсальний характер принципу верховенства права адміністративний суд для вирішення справи по суті може застосувати норми Конституції як норми прямої дії (зокрема, з посиланням на відповідне рішення Конституційного Суду, що має преюдиціальне значення або містить офіційне тлумачення відповідного положення), а у відповідних випадках — аналогію закону чи аналогію права, або норму міжнародного права з урахуванням також і судової практики Європейського суду з прав людини.

Тобто зважаючи на особливості адміністративної юрисдикції, відповідний суд для захисту чи забезпечення реалізації основоположних прав і свобод людини та громадянина має розглянути справу по суті у найстисліші строки (без зупинення справи та звернення до Конституційного Суду), використовуючи весь арсенал юридичного інструментарію, зокрема застосувавши аналогію закону чи аналогію права також і у випадку якщо у Кодексі буде виявлено процесуальну прогалину щодо порядку розгляду певної категорії адміністративних справ. Адже суди загальної юрисдикції, на відміну від Конституційного Суду, наділені правотворчою функцією, що на основі відповідних положень Конституції України (статей 3, 8, 19, 55 і 124) уможливлює, шляхом прийняття судом рішення, заповнення прогалини в нормативному полі та визначення правового способу забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, усунувши у такий спосіб огріхи нормотворчої діяльності відповідно до конституційних принципів і загальних засад права .

Отже, притаманні адміністративній юрисдикції особливості та існуюче законодавство виключають як таку проблему розгляду адміністративними судами справ будь-якої категорії у «надрозумні строки» за умови, якщо з їхнього боку не буде вчинено зловживань процесуальним правом чи інших протиправних дій, а парламент прийматиме та глава держави оприлюднюватиме лише конституційні законодавчі акти, приділяючи особливу увагу якості «статусних» законів, кількість яких є незначною порівняно із загальним масивом законодавчих актів України.

У контексті ж додержання вимог ч. 4 ст. 18 Закону України «Про судоустрій України» щодо єдності системи судів загальної юрисдикції, зокрема шляхом забезпечення Верховним Судом однакового застосування законів судами загальної юрисдикції, очевидно, зазначені роз´яснення Пленуму Верховного Суду від 1 листопада 1996 р. потребують відповідних уточнень, які б з урахуванням законодавчих новацій та особливостей діяльності адміністративної юстиції убезпечили б судову практику від можливих помилок (ці питання можуть також бути вирішені шляхом надання роз´яснень Пленумом Вищого Адміністративного Суду, як-то передбачено п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону України «Про судоустрій України»). Отже, маємо дійти таких висновків:

1.  Стан поточного законодавства уможливлює варіантність правомірної поведінки адміністративного суду у випадку, передбаченому ст. 83 Закону України «Про Конституційний Суд України», та розгляд складних адміністративних справ у розумні строки. Водночас практика реалізації положень цієї статті свідчить про її неефективне застосування.

2. Адміністративна юстиція на сучасному етапі ще не віддзеркалює як «спеціалізований інституційний індикатор» у системі судів загальної юрисдикції реального стану режиму законності у діяльності суб´єктів владних повноважень, однак, застосовуючи під час розгляду справ той чи інший закон, опосередковано підтверджує їх відповідність Конституції України.

3. Існуюча правова модель взаємодії у порядку судового контролю органів конституційної та адміністративної юрисдикції потребує радикального удосконалення з одночасним запровадженням інституту конституційної скарги, наявність якого притаманна правовим моделям країн розвиненої демократії.

 

 ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Боровский М. В. Суды обшей юрисдикции в Российской Федерации : проблемы и перспективы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. — 2001. — № 1.
  2. Бороды М. М. Перегляд судових рішень у зв´язку з нововиявленими обставинами у цивільних справах // Вісник Верховного Суду України. — 2008. — № 9 (96). — С. 10.
  3. Бринцев В., Буравльов І. Конституційність і законність як процесуальні інститути судового кон-тролю : співвідношення і розмежування // Проблеми сучасного українського конституціоналізму : зб. наук. пр. за заг. ред. А. Стрижака, В. Тація ; упоряд. : В. Бринцев, В. Кампо, П. Стецюк. - К., 2008. - 352 с. - С. 190-206.
  4. Вітаускас Д. Стаття 6 Європейської конвенції з прав людини // Європейська конвенція з прав людини : основні положення, практика застосування, український контекст / за ред. О. Л. Жу-ковської. - К., 2004. - С. 201, 205, 218.
  5. Толочко О. Право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 ЄКПЛ) у світлі українського зако-нодавства та правозастосовної практики // Європейська конвенція з прав людини : основні по-ложення, практика застосування, український контекст / за ред. О. Л. Жуковської. — К., 2004.-Є. 258-261.
  6. Кодекс адміністративного судочинства України : наук.-практ. коментар : у 2 т. / за заг. ред. Р. О. Куйбіди. - К., 2007. - Т. 2. - 728 с.
  7. Лазарев Л. Разграничение юрисдикции и взаимодействие судов в защите прав и свобод личности // Российская юстиция. — 1996. — № 4. — С. 15.
  8. Лужанський А. Звернення суду загальної юрисдикції до органу конституційної юрисдикції як складова правосуддя // Вісник Верховного Суду України. — 2009. — № 6 (106). — С. 42—48.
  9. Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя : Постанова Пленуму Верхов-ного Суду України від 1 листопада 1996 р. № 9 // Постанови Пленуму Верховного Суду України із загальних питань судової діяльності та в цивільних справах / Верховний Суд України ; за заг. ред. В. Т. Маляренка. — К., 2004. — 352 с.
  10. Регламент Пленуму Верховного Суду України, затверджений постановою Пленуму Верховного Суду України від 10 червня 2002 р. № 7.
  11. Селіванов А., Євграфов П. Конституційна скарга громадян в реаліях сучасності // Право України. — 2003. — № 4.
  12. Селівон М. Проблемні питання співвідношення конституційного і загального судочинства // Право. - 2001. — Є. 400.
  13. Скомороха В. Конституційний Суд України : досвід і проблеми // Юридичний вісник України. — 1998. — № 44. — 29 жовт. — 4 листоп.
  14. Стефанюк В. Проблеми конституційного та адміністративного правосуддя при застосуванні норм Конституції України та інших законів // Право України. — 2002. — № 2. — Є. 3—6.
  15. Тесленко М. Окремі аспекти взаємовідносин Конституційного Суду України і судів загальної юрисдикції// Право України. — 2003. — № 12. — Є. 6-11.
  16. Юзьков Л. Верховенство конституції і конституційність законів // Правова система України : теорія і практика. — К., 1993. — Є. 17—20.

 

загрузка...
Top