Питання пошуку оптимальної моделі форми державного правління для України

Очевидним є факт сучасного, вкрай негативного, кризового стану в організації української влади як у центрі, так і на місцях. На фоні посилення політичного протистояння між гілками влади (як всередині парламенту, так і Президентом та Прем´єр-міністром, Верховною Радою та Урядом) поступово втрачається довіра населення до вищих органів публічної влади, що є абсолютно неприйнятним для країни, яка проголосила курс на розбудову правової, демократичної держави.

Існуючі вади в організації та функціонуванні державного механізму зумовлені, насамперед, політично непродуманими, незакінченими та непослідовними змінами до Конституції України, що були прийняті у 2004 р.

Саме цим зумовлено намагання продовжити конституційну реформу, вдосконалити чинну Конституцію України шляхом внесення до неї змін та доповнень.

Одне з ключових завдань конституційної реформи — реформування системи вищих органів державної влади, ліквідація негативних наслідків у функціонуванні державного механізму, створення відповідальної влади з єдиним центром ухвалення державних рішень.

Головним у процесі конституційного реформування державної влади є питання чіткого бачення оптимальної для України форми правління, без чого весь цей процес позбавлений, як справедливо зазначає С. Серьогіна, чіткого бачення кінцевої мети та інструментів, що необхідні для її досягнення [10].

З огляду на зазначене, розглянемо питання форми державного правління з точки зору теорії, практики та наявного українського досвіду.

Питання теорії та практики форми правління

Форма державного правління — це спосіб організації державної влади, який засвідчує взаємозв´язки між вищими органами держави, насамперед між органами законодавчої та виконавчої влади, та особливості статусу глави держави [1].

До основних сучасних форм державного правління належать монархічна та республіканська форми правління з відповідними їх різновидами.

Так, сучасними різновидами монархічної форми державного правління є абсолютна монархія (Бруней, Катар, Оман, Саудівська Аравія) та конституційна (обмежена) монархія, яка, у свою чергу, поділяється на представницьку або дуалістичну (Марокко, Йорданія, Кувейт) і парламентську (Велика Британія, Іспанія, Монако, Швеція, Японія). У державах з монархічною формою правління верховна влада повністю або частково зосереджена в руках одноособового глави держави — монарха (короля, царя, еміра, шаха, султана тощо) і, як правило, передається у спадок [1].

Як уже зазначалося, другою основною формою державного правління є республіканська. Враховуючи, що Україна відповідно до чинної Конституції (ст. 5) є республікою, розглянемо більш детально цю форму правління.

Сучасними республіканськими формами правління є парламентська, президентська і змішана (або, як її ще називають, напівпрезидентська). Різновидами змішаної напівпрезидентської республіки є президентсько-парламентська та парламентсько-президентська.

Також серед сучасних республіканських форм державного правління є парламентська республіка (Болгарія, Греція, Естонія, Ізраїль, Індія, Італія, Латвія, Молдова, Німеччина, Польща, Туреччина, Угорщина, Чехія), характерною ознакою якої є верховенство вільно обраного народом представницького органу — парламенту над виконавчою гілкою влади.

Головними політико-правовими ознаками парламентської республіки як форми державного правління є такі: 1) вибори президента парламентом або спеціальною колегією, внаслідок чого його функції значно обмежені, він не є центральною фігурою у системі вищих державних органів, не має можливостей для значного впливу на уряд, не може бути главою уряду; 2) формування уряду парламентом (його нижньою палатою), а саме — парламентською більшістю; 3) політична відповідальність уряду виключно перед парламентом; 4) реальне віднесення виконавчої влади до уряду, а глава уряду (це лідер парламентської більшості) є фактичним главою виконавчої влади [1; 2].

Слід підкреслити, що на сьогодні у світі для більшості держав характерною є саме парламентська форма державного правління. Позитивною рисою парламентської республіки є єдність вищих органів державної влади (законодавчої та виконавчої), оскільки уряд на чолі з прем´єр-міністром формується і контролюється парламентом. Виконавча влада є, власне, продовженням законодавчої, реалізуючи відповідні закони, розробляючи урядові програми і законопроекти [1].

Водночас ефективність і стабільність парламентської республіки залежить від розвиненої партійної системи, авторитету політичних партій, від існуючої в державі виборчої системи. Адже наявність великої кількості партій, представлених у парламенті, а звідси — значної кількості фракцій у парламенті при нерозвиненій партійній системі, призводить до блокування роботи парламенту, неефективної його діяльності, частій зміні уряду, а зрештою, і до паралічу всієї системи влади [1].

До основних сучасних республіканських форм державного правління належить також президентська республіка, характерною ознакою якої є те, що виконавча влада, її формування, становище, діяльність та відповідальність чітко відмежовані від законодавчої, а взаємовідносини між ними ґрунтуються на принципі взаємних стримувань і противаг [1].

У наш час президенти очолюють понад три чверті усіх держав світу (Азербайджан, Аргентина, Бразилія, Грузія, Еквадор, Мексика, Перу, Таджикистан, Узбекистан, Уругвай, Чилі).

Головними політико-правовими ознаками президентської республіки є такі: 1) президент і парламент безпосередньо обираються народом (за винятком США, де президент обирається колегією виборщиків); 2) вирішальна роль у державному управлінні належить президенту, який у більшості країн є водночас главою держави та главою виконавчої влади; 3) віднесення виконавчої влади виключно або з певними застереженнями до президента (зокрема президент самостійно формує уряд і відправляє його у відставку, призначає та звільняє міністрів, політична відповідальність уряду лише, або насамперед, перед президентом); 4) діє принцип несумісності мандата члена парламенту і посади члена уряду. Президентська республіка встановлюється переважно в умовах двопартійної системи [1; 2].

Позитивними рисами президентської республіки є те, що всенародно обраний президент уособлює єдність країни, виступає символом єдності нації, дає можливість зосередити виконавчу владу в одних руках, виключає або суттєво послаблює свою залежність від різних партійно-фракційних конфліктних ситуацій у парламенті [1].

Однак, незважаючи на те, що в зазначеній формі державного правління максимально відокремлені органи законодавчої та виконавчої влади, в той же час у рамках президентської республіки посилюється протистояння законодавчої та виконавчої влади, особливо коли обраний народом президент представляє одну партію, а більшість депутатів парламенту належать до інших партій або їх блоків [1].

Наступною, сучасною республіканською формою державного правління, як уже зазначалося, є змішана або, як її ще іноді визначають, напівпрезидентська з відповідними різновидами — президентсько-парламентська та парламентсько-президентська.

Як пише В. Шаповал [2], головними політико-правовими ознаками змішаної напівпрезидентської республіканської форми державного правління є: 1) побудова механізму здійснення державної влади на засадах або жорсткого, або часткового поділу влади (наприклад, різні підходи щодо сумісності або несумісності мандата депутата і посади члена уряду); 2) так званий дуалізм (двоїстість) виконавчої влади і відсутність конституційного визначення президента як носія виконавчої влади; 3) політична відповідальність уряду перед парламентом; 4) конституційне закріплення функцій президента як гаранта у певних сферах державної діяльності; 5) заміщення посади президента шляхом загальних виборів.

Характерною ознакою змішаної напівпрезидентської республіканської форми державного правління є так званий «дуалізм» виконавчої влади, який означає поділ виконавчої влади між президентом і урядом, тобто її «роздвоєність», «двоцентровість». При тому, що конституції країн зазначеної форми правління визначають уряд як носія виконавчої влади, то щодо президента такі приписи відсутні [2].

Необхідно підкреслити, що особливості поділу виконавчої влади між президентом і урядом спричинили появу різновидів змішаної напівпрезидентської республіканської форми державного правління. Зокрема, якщо основні повноваження у сфері виконавчої влади належать президенту, то ця форма є президентсько-парламентською республікою. А у разі зосередження відповідних повноважень в уряду — як парламентсько-президентська [3].

Головними політико-правовими ознаками президентсько-парламентської республіки є: 1) парламентський спосіб обрання президента; 2) президент є главою держави і главою виконавчої влади; 3) уряд відповідальний як перед президентом, так і перед парламентом; 4) уряд має широкі повноваження.

Щодо парламентсько-президентської республіки, то до її головних політико-правових ознак належать:

1) формування уряду парламентом;

2) уряд очолює прем´єр-міністр;

3) наявність широких повноважень вуряду;

4) відповідальність уряду передпарламентом і перед президентом [3].

Український досвід форми державного правління

Якщо розглядати форму державного правління стосовно України, то слід зауважити, що в історії української держави форма її правління знала і різні моделі, і свої певні особливості.

Так, історичні джерела свідчать, що ще в період козацько-гетьманської держави (середина XVII ст. — кінець XVIII ст.) і, зокрема, за Конституцією П. Орлика 1710 р. (що мала назву «Пакти і Конституція прав і вольностей Війська Запорізького») Україна визначалася як станова республіка на чолі з виборною гетьманською владою. Хоч чітко форми правління Конституція П. Орлика в Україні не визначала, але є всі підстави стверджувати, що це була гетьмансько-парламентська республіка з виборним гетьманом на чолі. За Конституцією в Україні формувалися три гілки влади: законодавча (Генеральна рада), виконавча (гетьман і генеральна старшина) та судова (Генеральний суд). Створювався своєрідний козацький парламент — Гетьманська військова рада. Загалом у Конституції П. Орлика відчутні ліберально-демократичні традиції, а запровадження постійних генеральних рад свідчило про зародження засад парламентаризму в середовищі українських політиків [4].

За часів існування Української Народної Республіки (1917-1920 рр.) Конституція УНР («Статут про державний устрій, права і вольності УНР»), яка була затверджена Центральною Радою в останній день її існування, а саме — 29 квітня 1918 р., утверджувала принцип верховенства парламенту, тобто форму державного правління — парламентську республіку. За Конституцією вся влада в УНР «походить від народу» (ст. 22), а її верховним органом є Всенародні збори, обрані рівним, прямим, таємним і пропорційним голосуванням на три роки з розрахунку один депутат від 100 тис. громадян. Особа депутата проголошувалась недоторканною. Уряд УНР (Рада Народних Міністрів) отримував свої повноваження від Всенародних зборів і звітував лише перед ними. Депутати, що входили до складу уряду, зберігали свій мандат, але позбавлялися права вирішального голосу на сесіях Зборів [1].

Українська держава за часів гетьмана П. Скоропадського (квітень — листопад 1918 р.) за формою державного правління відповідно до гетьманських «Законів про тимчасовий державний устрій», виданих 29 квітня 1918 р., була абсолютною монархією з диктаторськими повноваженнями гетьмана. Зокрема, він визначав свої повноваження як верховного правителя, затверджував закони, призначав склад уряду (Раду міністрів) і Державного Сенату (вища судова інстанція), одноосібно керував зовнішньополітичними і військовими справами, вирішував питання помилування тощо [1; 4].

За часів радянської влади в Україні (1917-1991 рр.) про форму державного правління навіть не йшлося, адже заперечувалася сама ідея поділу влади, а конституційно декларувався так званий принцип демократичного централізму, який розглядався як принцип функціонування державного механізму і передбачав існування системи представницьких органів як єдиних органів державної влади [5].

Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України незалежності конституційне законодавство визначило спочатку президентську форму державного правління, зокрема, Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 12 лютого 1992 р. № 2113-ХІІ [6] та Конституційним Договором від 8 червня 1995 р. [7], за якими Президента України було визначено Главою держави і главою виконавчої влади, а відповідно до Конституції України від 28 червня 1996 р. та змін до неї від 8 грудня 2004 р. [8] передбачено змішану напівпрезидентську форму державного правління, про що було зазначено у Висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), згідно з яким українською Конституцією «передбачено напівпрезидентську систему, яка багато в чому схожа на французьку систему, хоч і не є її відтворенням» [11].

У нинішніх умовах кризи і, як результат, хаосу і безладу у владі, пропонується перейти до «класичних» форм державного правління — або суто парламентської, або суто президентської.

Наскільки це виправдано?

Наскільки це доцільно робити сьогодні?

Чи здатне наше суспільство та й політична еліта країни сприйняти одну із зазначених форм правління?

Відповісти на ці запитання однозначно непросто, але з позицій застереження від непродуманих і необґрунтованих кроків можна.

Перш за все, і, головне, — вирішувати питання щодо форми державного правління не можна, не враховуючи суспільно-політичну ситуацію в Україні, для якої характерним є: 1) суспільство в країні нині не організоване, перебуває у стані хвилювання, що, в свою чергу, передбачає відсутність у ньому єдності та злагоди; 2) у суспільстві відсутні сталі з чітко визначеними програмами політичні партії, асоціації, об´єднання, які б підтримувалися більшістю чи переважною більшістю народу, багатопартійна роздробленість; 3) існуюча пропорційна система виборів фактично обмежила право громадян бути обраними до представницьких органів влади.

Як результат такого становища — неефективна діяльність парламенту, тимчасовість та нестабільність уряду, часта його зміна. Все це призвело до паралічу всієї системи влади.

Тому, як підкреслював ще наприкінці ХІХ ст. авторитетний професор права, історик і філософ Б. Чичерін у своїй фундаментальній праці «Про народне представництво», — впроваджувати представницьку (парламентську. — О. С.) форму правління навмання (наосліп чи навгад), покладаючись на розважливість неорганізованого суспільства, яке знаходиться у стані хвилювання, — це вершина політичної легковажності [9].

Щодо запровадження в Україні президентської форми правління, то це не менш політично легковажно, ніж запровадження парламентської, маючи на увазі: по-перше, переживши 70-річний період тоталітаризму в Україні, знов створити загрозу можливості виникнення авторитарного режиму — хіба це, знову ж таки, не вершина політичної легковажності? По-друге, у рамках президентської форми правління значно посилюється небезпека протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади і, особливо, коли обраний народом президент представляє одну партію, а більшість парламентарів належить до іншої партії або блоку партій. Таку ситуацію Україна вже переживала до 1996 р. у період президентства Л. Кучми. По-третє, президентська форма державного правління встановлюється переважно в умовах двопартійної системи, тобто за умов домінування двох основних партій або партійних блоків. Як відомо, для сьогодення Української республіки характерною є нерозвине-на партійна система, велика кількість партій. А звідси — низький їхній авторитет.

Нам необхідно розвивати в Україні існуючу змішану парламентсько-президентську форму державного правління, або, як вважає С. Серьогіна, оптимізувати існуючу напівпрезидентську модель [10]. Це, як справедливо зауважує В. Авер´янов, «юридично більш складно, але з позиції недопущення самої можливості виникнення авторитарного режиму — менш небезпечно» [12]. Навряд чи щось можна до цього додати, а тим паче заперечити.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998.
  2. Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 2.
  3. Луць Л. А. Загальна теорія держави та права : навч.-метод. посіб. — К., 2008.
  4. Кульчицький В. С., Тищик Б. Й. Історія держави і права України : підруч. для студ. вищ. навч. закл. — К., 2007.
  5. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн : підруч. — К., 2006.
  6. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 20.
  7. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18.
  8. Голос України. — 2004. — № 233. — 8 груд.
  9. Чичерин Б. О народном представительстве. — М., 1899.
  10. Серьогіна С. Оптимізація статусу президента як ключова ланка конституційної реформи в Україні // Право України. — 2009. — № 6.
  11. Венеціанська комісія. Висновок стосовно Конституції України (Венеція, 7—8 березня 1997 р.) // Конституція незалежної України : у 3 т. / за заг. ред. С. П. Головатого. — К., 1995. — Кн. 2.
  12. Авер´янов В. Організація виконавчої влади : необхідність усунення внутрішніх суперечностей //Право України. — 2009. — № 5.
загрузка...
Top