Парламентський контроль за функціонуванням виконавчої влади в Україні: питання теорії

У механізмі стримувань і противаг невід´ємну складову становить система державного контролю, складовою якої є парламентський кон­троль. Одним із найважливіших за­вдань українського парламенту є забез­печення реального й ефективного кон­тролю за діяльністю виконавчої влади. Проблема налагодження дійового пар­ламентського контролю за діяльністю виконавчої влади вимагає особливої уваги. Як зазначає В. Сіренко, «без дієвого парламентського контролю правової держави ми не збудуємо» [1].

Необхідність забезпечення дійово­го парламентського контролю у зазна­ченому напрямі зумовлюється тим, що Верховна Рада України (ВР України), як єдиний орган законодавчої влади, «реалізує себе», передусім, через вико­навчу владу [2]. Відповідно до ст. 116 Конституції України Кабінет Мініст­рів України (КМ України), який спря­мовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює повноваження щодо забезпечення виконання Конституції та за­конів України. Отже, саме на систему органів виконавчої влади покладено конституційні повноваження щодо за­безпечення реалізації законів та інших рішень, що приймаються парламен­том. У цьому полягає їх функціональ­не призначення.

Науковому дослідженню питань діяльності ВР України, її місця в дер­жавному механізмі України, реалізації окремих парламентських функцій та повноважень, деяких інших проблем присвятили свої праці вітчизняні та зарубіжні вчені: Ю. Бисага, А. Георгіца, А. Колодій, А. Мішин, О. Мурашин, В. Погорілко, В. Сіренко, Є. Тихонова, В. Шаповал, Ю. Шемшученко та ін. Водночас більш глибокого дослідження потребують проблеми забезпечення ефективної реалізації контрольної функції ВР України щодо діяльності підконтрольних їй владних органів, насамперед — органів вико­навчої влади, як таких, на які безпосе­редньо покладається конституційний обов´язок щодо забезпечення реалі­зації законів та інших, прийнятих ВР України, правових актів. З огляду на це, метою пропонованої статті є дослі­дження деяких теоретичних та прак­тичних питань здійснення парла­ментського контролю за діяльністю уряду України та інших органів вико­навчої влади.

Особливість виконавчої влади полягає у тому, що її діяльність насам­перед спрямована на оперативне уп­равління суспільними процесами, що зумовлює наділення її відповідними виконавчо-розпорядчими повнова­женнями. Однак названа гілка влади може бути органічним елементом дер­жавного механізму, що ефективно здійснює управлінські функції, лише за умов її діяльності на основі й у ме­жах закону. Саме тому ст. 113 Консти­туції України встановлено, що вико­навча влада здійснює свої функції на основі, у межах та на виконання за­конів України.

Слід зауважити, що у безпосеред­ньому віданні виконавчої влади знахо­дяться значні людські, економічні, фінансові, інформаційні ресурси, а та­кож реальні важелі управління дер­жавними інститутами, у тому числі силовими структурами. Зважаючи на це, виконавча влада об´єктивно має можливість піднестися над іншими гілками влади, утвердитися як автори­тарна влада, особливо в умовах, коли не розроблені й не застосовуються відповідні гарантії стосовно забезпе­чення законності у діяльності цієї гілки влади. У таких умовах стає нере­альним функціонування органів вико­навчої влади саме як важливого і невід´ємного елемента державного ме­ханізму який покликаний забезпечу­вати ефективне й раціональне уп­равління у різних сферах життєдіяль­ності країни.

Найважливішим засобом, що запо­бігає небажаному розвитку виконавчої влади в авторитарному напрямі, є стри­мування й урівноваження її сильними і незалежними законодавчою та судо­вою гілками влади. Це досягається: по-перше, через чітке розмежування по­вноважень між всіма гілками держав­ної влади; по-друге, через забезпечення дійового контролю, що є однією з найбільш вагомих гарантій забезпечен­ня законності у діяльності виконавчої влади, особлива роль у чому належить парламенту як законодавчому органу.

Відомий російський науковець А. Мішин, аналізуючи питання парла­ментського контролю, зазначав, що контроль за діяльністю уряду є одним з найважливіших повноважень парла­менту. Лише для демократичного ре­жиму властивим є парламентський контроль за діяльністю уряду [3].

Статтею 113 Конституції України встановлено, що КМ України є підконт­рольним і підзвітним ВР України у ме­жах, передбачених у статтях 85, 87 Кон­ституції України. Метою здійснюваного парламентом України контролю щодо функціонування виконавчої влади, на­самперед найвищого органу в її сис­темі — уряду України, є забезпечення відповідності їх діяльності завданням, приписам, які визначені в законах України, прийнятих єдиним органом за­конодавчої влади. Функція парла­ментського контролю реалізується ВР України у межах, визначених Консти­туцією України та законом (п. 33 ст. 85) [4]. На основі Конституції України пи­тання щодо здійснення парламентсько­го контролю регулюються нормами по­точного конституційного законодавст­ва, зокрема, Законом України «Про комітети Верховної Ради України» [5], Законом України «Про статус народно­го депутата України» [6], Регламентом Верховної Ради України — розділ VI [7].

Згідно з Конституцією України сто­совно діяльності виконавчої влади ВР України здійснює, зокрема, контроль за: виконанням Державного бюджету України, діяльністю КМ України, ви­користанням іноземних позик, надхо­дженням коштів до Державного бю­джету та їх використанням тощо (пункти 4, 13, 14 статей 85, 87, 98, 113, 115). Таким чином, парламент України має значний обсяг визначених Кон­ституцією України контрольних по­вноважень щодо функціонування ор­ганів виконавчої влади.

Завдання ВР України щодо здійс­нення контролю за діяльністю вико­навчої влади, аналіз змісту статей 85, 87, 98, 113, 115 та ін. Конституції, де встановлені контрольні повноваження ВР України у розглядуваному на­прямі, ст. 92, у якій визначені питання, що регулюються виключно законами України, а також ст. 116 Конституції, де визначені конституційні основи по­вноважень КМ України, дають мож­ливість виокремити, в межах контро­лю за функціонуванням виконавчої влади, як напряму контрольної діяль­ності парламенту України, основні складові такої його діяльності. До них слід віднести, зокрема, контроль щодо:

• забезпечення державного суве­ренітету та економічної самостійності України;

• здійснення урядом внутріш­ньої та зовнішньої політики держави;

• виконання Конституції та за­конів України;

• забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина;

• проведення фінансової, ціно­вої, інвестиційної та податкової політики;

• проведення політики у сферах праці та зайнятості населення, соціаль­ного захисту громадян України;

• забезпечення проведення полі­тики у сферах освіти, науки і культури;

• забезпечення проведення полі­тики у сферах охорони природи, екологічної безпеки та природокорис­тування;

• розробки та здійснення урядом загальнодержавних програм економіч­ного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

• здійснення заходів щодо забез­печення рівних умов розвитку всіх форм власності;

• відповідності законам діяльності уряду стосовно здійснення управління об´єктами державної власності;

• виконання Державного бюдже­ту України;

• здійснення урядом заходів що­до забезпечення обороноздатності та національної безпеки України;

• здійснення урядом заходів що­до забезпечення громадського поряд­ку в країні та боротьби із злочинністю;

• здійснення зовнішньоеконо­мічної діяльності України та митної справи;

• відповідності законам діяльно­сті уряду стосовно організації, забез­печення і координації діяльності міні­стерств та інших органів виконавчої влади.

Контроль ВР України за діяльністю міністерств, державних комітетів, дер­жавних управлінь, департаментів, Ради Міністрів АР Крим, місцевих державних адміністрацій тощо зумов­лений належністю зазначених органі» до системи виконавчої влади, яка згідно із закріпленим у Конституції України принципом поділу влади е підконтрольною і підзвітною законо­давчій владі, уособленій в українсько­му парламенті.

ВР України здійснює контроль діяльністю уряду України, інших органів виконавчої влади через заслуховування звітів КМ України про йо роботу, звітів міністрів щодо ситуації!

підвідомчих їм сферах, у процесі про­ведення парламентських слухань та днів уряду в парламенті, через діяль­ність відповідних парламентських комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, шляхом подання депутатських запитів та звер­нень до уряду, окремих міністрів з пи­тань їхньої діяльності тощо. Реаліза­ція українським парламентом вста­новлених у законодавстві контроль­них повноважень спрямована на здійснення дійового парламентського контролю щодо функціонування уря­ду України, інших органів виконавчої влади у всіх сферах їхньої діяльності.

Дослідження питань парламентської контрольної діяльності за функціону­ванням виконавчої влади зумовлює по­требу розглянути питання щодо відпо­відальності уряду за виконання програ­ми своєї діяльності. Аналіз норм Кон­ституції України показує, що у ній не передбачено права ВР України заслухо­вувати звіт про виконання КМ України програми його діяльності, а отже — на конституційному рівні не встановлене право парламенту здійснювати кон­троль за виконанням урядом зазначеної програми. Вбачається, що оскільки Конституцією України передбачений обов´язок уряду подавати програму своєї діяльності, яка має бути схвалена парламентом, він повинен керуватися цією програмою протягом усього періоду своєї роботи. Оскільки саме у ній уряд викладає своє бачення під­ходів до вирішення існуючих у державі та суспільстві проблем, підвищення рівня економічного і соціального життя в країні. Звітуючи про свою роботу, КМ України має довести, що його дії узго­джуються із програмою його діяльності. В іншому випадку діяльність уряду не може розглядатися парламентом як та­ка, що відповідає поданій на початку його роботи програмі його діяльності.

Таким чином, викладене дає підстави для висновку, що з метою забезпечення найбільш дійового контролю з боку ВР України за діяльністю уряду України доцільно внести доповнення до Кон­ституції України, яким передбачити право парламенту здійснювати кон­троль за виконанням КМ України про­грами його діяльності та відповідаль­ність уряду за її виконання.

Слід зауважити, що Конституція України не містить положень про пра­во уряду внести на розгляд ВР Украї­ни питання про довіру. У контексті розглядуваного питання необхідно за­значити, що схвалення парламентом програми діяльності уряду України немає підстав розглядати як певну процедуру отримання довіри від пар­ламенту в загальноприйнятому розу­мінні цього терміна в теорії парламен­таризму. Про довіру з боку парламенту до уряду в цьому випадку не може йтися вже з огляду на те, що несхва­лення програми діяльності КМ Украї­ни не має наслідком автоматичну (без розгляду питання про відповідаль­ність уряду) його відставку. Оскільки обговорення програми діяльності уря­ду відбувається безпосередньо після призначення ВР України за поданням Президента, Прем´єр-міністра Украї­ни, нелогічним і таким, що не має пра­вових підстав, є внесення питання про відповідальність уряду України при обговоренні програми його діяльності. Швидше за все схвалення парламен­том програми діяльності уряду Украї­ни слід визначати як гарантію того, що протягом року після її схвалення пар­ламент не буде розглядати питання про відповідальність уряду.

У забезпеченні ефективного парла­ментського контролю за діяльністю КМ України важливе значення мають повноваження ВР України щодо за­слуховування, розгляду й обговорен­ня звітів уряду про його діяльність. Згідно із статтями 85, 97 Конституції КМ України зобов´язаний подавати до ВР України звіт про виконання Дер­жавного бюджету України, який має бути оприлюднений. Уряд має регу­лярно звітувати на сесіях ВР України про свою роботу, про стан справ у кон­кретних, підвідомчих йому галузях і сферах. Хоча Конституцією прямо не передбачено повноважень парламенту щодо його права в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт уряду, однак це безпосередньо випливає з конституційних норм, які встановлюють повноваження парла­менту щодо розгляду питання про відповідальність уряду. ВР України згідно з Конституцією може розгляну­ти питання про відповідальність уря­ду України та прийняти резолюцію недовіри щодо нього більшістю від її конституційного складу (ст. 87 Кон­ституції). Це має наслідком відставку КМ України (ст. 115 Конституції). За­значений конституційний припис є важливою конституційною гарантією забезпечення законності у діяльності уряду України, що реалізується саме через здійснення функції парламент­ського контролю.

Важлива роль у реалізації кон­трольної функції ВР України нале­жить парламентським комітетам, діяльність яких у здійсненні кон­трольних повноважень щодо КМ Ук­раїни, інших органів виконавчої влади регулюється Конституцією України (статті 85, 89), Законом «Про комітети Верховної Ради України», Регламен­том Верховної Ради України, іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до Закону «Про коміте­ти Верховної Ради України» функ­ціями комітетів у сфері здійснення контролю за діяльністю органів вико­навчої влади є:

• участь за дорученням ВР Украї­ни у проведенні «Дня Уряду України»;

• контроль за виконанням Дер­жавного бюджету України в частиш, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економ­ності та ефективності використання державних коштів у порядку, встанов­леному законом;

• організація та підготовка за до­рученням ВР України парламентських слухань;

• взаємодія з Рахунковою пала­тою (ст. 14 Закону).

Комітети мають право ухвалювати висновки і рекомендації з питань:

• Програми діяльності КМ Украї­ни, звітів про виконання загальнодер­жавних програм економічного, науко­во-технічного, соціального, національ­но-культурного розвитку, охорони довкілля;

• відповідальності КМ України та прийняття резолюції недовіри КМ України;

• затвердження рішень про на­дання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та між­народним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінан­сових організацій позик, не передбаче­них Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх викорис­танням (ст. 25 Закону). Закон досить детально регламентує питання реалі­зації комітетами контрольних повно­важень у зазначеній сфері [5] (стат­ті 26, 27, 31 та ін.). Таким чином, реалізація комітетами контрольних повноважень щодо діяльності органів виконавчої влади є важливим засобом забезпечення постійного, систематич­ного контролю парламенту, що спря­мована на забезпечення додержання законності у їх функціонуванні.

Необхідно зазначити, що законо­давче регулювання контрольних по­вноважень парламентських комітетів не можна визнати оптимальним. На­приклад, хоча ст. 57 Закону передбаче­но, що за несвоєчасний розгляд реко­мендацій комітетів та несвоєчасне повідомлення їм про вжиті заходи посадові особи державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та об´єднань громадян несуть відпові­дальність у встановленому законом порядку, Законом не передбачені кон­кретні види санкцій, які можуть засто­совуватися до вказаних суб´єктів. З метою підвищення дієвості кон­трольної діяльності комітетів ВР України як органів, що забезпечують безперервність здійснення контроль­ної функції парламенту, вбачається за необхідне внести доповнення до Зако­ну «Про комітети Верховної Ради Ук­раїни», якими, зокрема, передбачити конкретні санкції щодо посадових осіб органів виконавчої влади за ненадання комітетам необхідної інформації та невиконання їхніх рекомендацій.

Як свідчить світовий досвід, у країнах із парламентськими та зміша­ними формами правління здійсненню комітетами (постійними комісіями) повноважень у сфері парламентського контролю за центральними органами виконавчої влади сприяє те, що зазви­чай комітети є «профільними» щодо головних галузей державного уп­равління. Цим галузям здебільшого відповідає компетенція окремих міні­стерств та інших центральних органів виконавчої влади. У такий спосіб за­безпечується можливість оптимально­го контролю з боку комітетів за діяль­ністю «профільних» міністерств. Ана­ліз законодавства зарубіжних країн щодо здійснення парламентського контролю дає змогу дійти висновку, що з метою оптимізації діяльності комітетів парламенту України зі здійснення контрольних повноважень за діяльністю органів виконавчої вла­ди доцільно врахувати досвід за­рубіжних країн щодо організації робо­ти комітетів, з урахуванням вітчизня­них правових традицій та з огляду на прийняту в Україні форму державного правління. З цією метою необхідним є внесення відповідних доповнень до Конституції України, Закону «Про комітети Верховної Ради України», Регламенту Верховної Ради. Зокрема, доцільно передбачити, що комітети ВР України повинні здійснювати певні контрольні повноваження щодо діяльності «профільних» міністерств і відомств. Проте, як обґрунтовано за­значає В. Єрмолін, такий контроль має бути подібний до нагляду. Даючи оцінку діяльності конкретного міні­стерства чи відомства або їх посадових осіб, комітет не повинен мати повно­важення щодо прийняття рішення стосовно відповідних кадрових змін в уряді. Такі рішення може приймати тільки ВР України [8]. Реалізуючи за­значені контрольні повноваження, комітет, за наслідками здійснюваного ним контролю, має давати фахову оцінку діяльності органу виконавчої влади, посадової особи, що має бути основою для оцінки їх діяльності та, при виявленні відхилень від приписів закону, — вжиття заходів впливу щодо їх усунення. Це забезпечить посилен­ня ефективності контрольної діяль­ності комітетів парламенту за діяль­ністю органів виконавчої влади, спри­ятиме підвищенню результативності контрольної діяльності ВР України в цілому.

Підсумовуючи викладене, слід за­значити, що здійснення ВР України функції контролю за діяльністю орга­нів виконавчої влади об´єктивно зумов­лено органічним поєднанням принци­пу законності з принципом поділу вла­ди, що передбачає підконтрольність ви­конавчої влади органу законодавчої влади. Тим самим забезпечується по­дальший розвиток основ парламентаризму на теренах України, а саме реаль­ний парламентаризм є запорукою де­мократичного розвитку суспільства і держави.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Сіренко В. Без парламентського контролю правова держава неможлива // Голос України. -1998. — № 196. -13 жовт.

2. Тихонова Є. А. Проблеми розвитку парламентаризму в Україні //Державно-правова реформа! Україні: матеріали наук.-практ. конф. — 1997. — С. 180.

3. Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран. — М., 1998. — С. 217.

4. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141; із зміна­ми, внесеними згідно із Законом України «Про внесення змін до Конституції України» // Відо­мості Верховної Ради України. — 2005. — № 2. — Ст. 44.

5. Про комітети Верховної Ради України : Закон України // Відомості Верховної Ради України. -1995. — № 19. — Ст. 134; у редакції Закону від 22 грудня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 17. - Ст. 146.

6. Про статус народного депутата України : Закон України // Відомості Верховної Ради J України. — 1993. — № 3. — Ст. 17; в останній редакції від 16 квітня 2009 р. // Відомості Верхов­ної Ради України. — 2009. - № 38. — Ст. 535.

7. Регламент Верховної Ради України, затверджений Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. // Голос України. — 2010. — № 28. — 17 лют.

8. Єрмолін В. П. Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні : теорія та практика : матеріали міжнародної наук-пран конф. - К., 2001. - С. 404.

загрузка...
Top