Організаційно - правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

1.1.Поняття, зміст та основні напрямки сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

1.2.Сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

1.3.Класифікація управлінських рішень в органах внутрішніх справ

1.4.Вимоги, які висуваються до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

1.5.Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2

СУТНІСТЬ І СТРУКТУРА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1.Сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

2.2.Особливості підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

2.3.Специфіка процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1.Зміст кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

3.2.Поняття, види та особливості інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

3.3.Матеріально-технічне та фінансове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

3.4.Місце керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Висновки до розділу 3

РОЗДІЛ 4 ЗАКОННІСТЬ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

4.1.Сутність, зміст та значення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

4.2.Поняття, зміст та види контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

4.3.Право на оскарження як засіб забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

4.4.Юридична відповідальність в системі засобів забезпечення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

4.5.Проблеми оцінки ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Висновки до розділу 4

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми.Політичне, економічне і соціальне оновлення суспільства зумовлює потребу приведення правових, організаційних, структурних та інших засад функціонування органів виконавчої влади у відповідність з новими умовами розвитку нашої держави. Органи внутрішніх справ як різновид зазначених органів повинні забезпечити реалізацію наданих їм повноважень, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини, що вимагає якісних змін у всіх напрямках їх діяльності, в тому числі й таких як підготовка та прийняття управлінських рішень.

Підвищення ефективності зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ безпосередньо залежить від наукового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень. Означена проблематика є особливо актуальною для органів внутрішніх справ, де функції з їх підготовки, прийняття та реалізації на всіх рівнях системи є найбільш відповідальними й складними, оскільки зачіпають права, свободи і законні інтереси широкого кола фізичних та юридичних осіб. Дослідження проблематики управлінських рішень має забезпечуватися синтезом міждисциплінарних наук, методологічною основою якого є комплексний науковий підхід до побудови ефективної процедури підготовки та прийняття управлінських рішень.

Проблеми підготовки та прийняття управлінських рішень досліджувались як фахівцями із загальних проблем адміністративного права та державного управління, так і спеціалістами з управління в органах внутрішніх справ. Ними визначено основні особливості методології прийняття управлінських рішень, обґрунтовано необхідність використання комплексного наукового підходу до дослідження процесу підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень, узагальнено особливості міждисциплінарного та формалізованого підходів до з’ясування сутності цих рішеньта вимог, які до них висуваються.

Разом з тим, недивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам управлінських рішень в органах внутрішніх справ та проблемам, тісно пов’язаним з цим напрямком управлінської діяльності, багато питань у цій сфері залишаються ще неохопленими, єдиної концепції механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ в адміністративно-правовій та управлінській науці досі не вироблено. Сучасний стан процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ характеризується відсутністю високоефективної системи їх наукового, правового та організаційного забезпечення, і як наслідок – проблеми комплексного розвитку та функціонування управлінських рішень в органах внутрішніх справ у нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності окреслені ще неповно.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини та громадянина, переосмислення місця та ролі управлінських рішень як у зовнішньо-адміністративній, так і у внутрішньо-організаційній адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень обумовлюють актуальність дослідження організаційно-правового механізму їх підготовки та прийняття.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.1.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України№ 755 від 5 липня 2004 р., п.4.4 Пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ від 23 березня 2001 р., п.3.7 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації управлінських повноважень органів внутрішніх справ (окремих працівників) виробити теорію механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, і визначити шляхи її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

  • визначити зміст та основні напрямки сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;
  • з’ясувати сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • здійснити класифікацію управлінських рішень в органах внутрішніх справ;
  • узагальнити вимоги, які висуваються до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • проаналізувати правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ;
  • розкрити сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • визначити особливості процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • охарактеризувати кадрове, інформаційне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • окреслити місце керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • з’ясувати сутність, зміст та значення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • проаналізувати такі засоби забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх як: контрольно-наглядова діяльність, оскарження та юридична відповідальність;
  • дослідити проблемні питання оцінювання ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практичної діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які формуються під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх.

Предмет дослідженнястановлять теоретико-методологічні засади, нормативні основи та організаційне забезпечення процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх.

Методи дослідження.Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання.Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-4), визначено сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 1.1), характеристики правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.5), розкриття сутності організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Системно-структурний метод використано для здійснення класифікації управлінських рішень в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.3), аналізу засобів забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх (підрозділи 4.1, 4.2, 4.3, 4.4), характеристики стадій процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділи 2.2, 2.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного забезпечення процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (розділи 1-4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних, зокрема, В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, М.І.Ануфрієва, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, О.М.Бандурки, А.І.Берлача, Ю.П.Битяка, А.Ю.Васіної, А.С.Васильєва, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Д.П.Калаянова, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Я.Ю.Кондратьєва, О.П.Коренєва, М.В.Корнієнка, А.Ф.Мельника, О.В.Негодченка, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, Г.С.Одінцової, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, С.В.Пєткова, В.М.Плішкіна, О.П.Рябченко, В.Ф.Сіренка, Ю.М.Старилова, М.М.Тищенка, В.В.Цвєткова, В.К.Шкарупи та ін. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності органів внутрішніх справ, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ України та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

  • дістало подальший розвиток з’ясування місця, особливостей та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ які визначено як владне волевиявлення, засіб виконання поставлених перед системою ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, - з одного боку, та як засіб організації, забезпечення та координації виконання цих завдань – з іншого;
  • вперше, управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ розглянуто як вид діяльності, як форму впливу управляючого суб’єкта на управляємого об’єкта, як послідовність певних етапів (підготовка та прийняття управлінських рішень), кожний з яких, також складається із певних стадій;
  • з’ясування всього комплексу управлінських рішень в органах внутрішніх справ, вперше надало змогу сформулювати їх оригінальну класифікацію за такими критеріями: за юридичними наслідками; за об’єктом впливу; за напрямками управлінського впливу; за цільовим призначенням; залежно від кількості суб’єктів, які приймають управлінські рішення; за об’єктами, відносно яких приймаються управлінські рішення органів внутрішніх справ; за умовами (причинами) прийняття; за формою зовнішнього вираження; за тривалістю здійснення (реалізації); за гласністю (відкритістю);
  • сформульовано та обґрунтовано висновок щодо доцільності створення в органах внутрішніх справ алфавітних картотек, так званого „класифікатору управлінських рішень”, головним елементом якого є проблемна ситуація, при наявності якої рекомендується прийняти те чи інше управлінське рішення;
  • подальший розвиток одержав аналіз вимог, яким повинні відповідати управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, які зведено у дві групи: основні та додаткові;
  • у новому аспекті розкрито сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, до елементів якого віднесено: мету, принципи, завдання, функції та методи, які є свого роду основою (базисом), вихідними догмами функціонування управлінських рішень в ОВС (їх статикою), завдяки яким, а вірніше буде сказати на основі яких базується сам процес їх підготовки та прийняття, тобто їх динаміка;
  • удосконалено визначення конкретних етапів процедури як підготовки, так і прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;
  • обґрунтовано висновок, що необхідним елементом процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є не виконання (реалізація) управлінського рішення, а організація (забезпечення) його виконання;
  • удосконалено характеристику системи організаційного забезпечення процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зокрема: кадрове, інформаційне, матеріально-технічне та фінансове;
  • вперше, обґрунтовано доцільність запровадження на курсах підвищення кваліфікації працівників ОВС окремого спецкурсу із методики підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях;
  • набуло подальшого розвитку визначення сутності, змісту та значення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у зв’язку з чим було визначено найбільш поширені види та причини порушень вимог законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень;
  • контрольно-наглядову діяльність за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ вперше розглянуто: як одну із функцій управління; важливу умову ефективної організації процедури підготовки та прийняття управлінських рішень; засіб забезпечення їх законності; один із найважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про стан підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень;
  • поліпшено характеристику юридичної відповідальності як одного із засобів забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень, яку розглянуто в двох аспектах: як обов’язку відповідати за свої протиправні дії, зазнати певних негативних наслідків за правопорушення (негативна відповідальність); як добровільного та ініціативного виконання обов’язків, самодисципліну, високу правову свідомість (позитивна відповідальність);
  • удосконалено визначення критеріїв оцінки ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх, які визначено як підстави за якими можна визначити якість управлінських рішень, тобто їх відповідність встановленим вимогам та очікуваним від них результатам, серед яких: результативність; своєчасність; наукова обґрунтованість; відкритість; громадська думка; повага до особи; професійність; забезпеченість; економічність.
  • сформульовано низку конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зокрема щодо внесення змін і доповнень до ряду нормативних актів Конституції України, законів України „Про міліцію”, „Про звернення громадян”, „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами”, КпАП України, Положення про Міністерство внутрішніх справ України та ін.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що:

  • у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлятьтеорію організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, можуть бути основою для подальшої розробки управлінських проблем;
  • у гаплузі правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в правотворчу діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 17.08.2006 р.);
  • у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим від 28.08.2006 р. та акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Головного управління МВС України в Автономній Республіці Крим від 01.09.2006 р.);
  • у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Управління в ОВС”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Кримському юридичному інституті ХНУВС. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю (Акт впровадження результаіфв дисертаційного дослідження в навчальний процес ХНУВС від 05.09.2006 р.).

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки управління та адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувались. В опублікованій у співавторстві статті „Психологія нелінійного мислення та причини слідчих помилок” дисертантом особисто запропоновано концепцію юридичних помилок при розробці та реалізації слідчих версій; у статті „Управління психологією організації виборів та віктимізація суспільства” здобувач систематизував погляди на масову віктимність, які склалися в науці на сьогодні, запропонував методологію оцінювання якості виборів до законодавчих органів. У процесі одержання нових наукових результатів ідеї або напрацювання інших дослідників, з якими опубліковано праці у співавторстві (В.В.Криводерев, Т.Л.Труханів), не використовувалися.

Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на восьми міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях та симпозіумах, таких, зокрема, як VЗвітна науково-практична конференція професорсько-викладацького та курсантського (студентського) складу Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (Сімферополь, 2003); „Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції та її взаємодія з населенням” (Харків, 2004); ІІ Міжнародна науково-практична конференція „Право і лінгвістика” (Сімферополь, 2004); ювілейна науково-теоретична конференція „Санкт-Петербургский университет МВД России в системе подготовки кадров для органов внутренних дел и внутренних войск, всей правоохранительной системы России” (Санкт-Петербург, 2004); ІVНаціональна науково-теоретична конференція „Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, 2005); Симпозіум професорсько-викладацького складу ВНЗ МВС України „Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України” (Сімферополь, 2005); Міжнародна науково-теоретична конференція „Світовий досвід підготовки поліцейських та його впровадження в Україні” (Дніпропетровськ, 2006); Міжнародна науково-практична конференція академії поліції Латвії „Образование полиции в Латвии и Европе” (Рига, 2006), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Кримського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації.Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії: „Управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: сутність та організаційно-правові питання підготовки і прийняття” (Сімферополь: Вид-во Крим. юрид. ін-ту ХНУВС, 2006), 26 статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ 1

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

1.1. Поняття, зміст та основні напрямки сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

У ст.3 Конституції України наголошується, що „людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю... Забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” [1]. Функцію охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб держава покладає на правоохоронні органи, провідне місце серед яких займають органи внутрішніх справ. Вони не тільки в організаційному, але й у функціональному плані посідають найважливіше місце в системі правоохоронних органів. Понад 80 % злочинів, що фіксуються у кримінальній статистиці, складають злочини, які виявляються і розслідуються органами внутрішніх справ [2, с.19-20], а такі напрямки їх діяльності, як охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства, проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи, організація роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху є переважною прерогативою тільки їх правоохоронної діяльності. Нажаль, слід констатувати те, що на сьогодні й досі не прийнято Закон „Про органи внутрішніх справ”, хоча декілька проектів цього нормативного акту було підготовлено та направлено на розгляд до Верховної Ради України. Більш, того необхідність прийняття такого закону була визначена в Концепції розвитку Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України № 456 від 24 квітня 1996 р. [3]. І це, на думку дисертанта, є однією із причин коли в науковій літературі та в деяких нормативних актах має місце ототожнення понять „органи внутрішніх справ” та „міліція” [4; 5; 6; 7 та ін.].

Як слід, визначальним законодавчим актом який регулює діяльність органів внутрішніх справ залишається Закон України „Про міліцію” [8], що, на думку дисертанта, є не логічним, так, як міліція це тільки один із структурних підрозділів системи органів внутрішніх справ, хоча і найбільш численний. Більш того, мабуть ніхто не буде заперечувати того, що передбачені в цьому Законі права та обов’язки співробітників міліції можуть бути реалізовані в повному об’ємі працівниками інших структурних підрозділів органів внутрішніх справ, наприклад, внутрішніх військ, навчальних закладів, науково-дослідних установ, підприємств та установ забезпечення, які, відповідно до Закону України „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [9] входять до структури Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС), яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [10].

Таким чином, необхідність прийняття Закону України „Про органи внутрішніх справ” обумовлена тим, що складові органів внутрішніх справ, крім своїх специфічних функцій, виконують загальні для всієї системи завдання, а співробітники підрозділів системи ОВС мають єдиний правовий статус осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. Вважаємо, що у цьому Законі повинні бути визначені: структура ОВС; принципи їх діяльності; завдання та функції; загальні права та обов’язки; умови і межі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї; порядок та умови проходження служби; основи фінансово-матеріального забезпечення ОВС; основні засади та види контролю та нагляду за діяльністю ОВС.

Відповідно до ст.7 Закону України „Про міліцію” [8], адміністративна функція міліції є однією із шести функцій, які вона, як єдина система органів, що входить до структури Міністерства внутрішніх справ України повинна виконувати. Звідси, здійснення органами внутрішніх справ такої функції, як адміністративна безпосередньо пов’язано із адміністративною діяльністю. З’ясування сутності адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, її форм, напрямків та методів було предметом досліджень багатьох наукових праць. Про важливість цієї проблематики свідчить проведення в Україні чисельних наукових конференції, написання підручників та науково-практичних посібників [11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18], передбачення в навчальному процесі відомчих навчальних закладів системи МВС дисципліни „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”. Над цією проблематикою працювали такі вчені, як О.М.Бандурка, І.І.Веремеєнко, І.П.Голосніченко, Є.В.Додін, М.І.Єропкін, В.О.Заросило, А.Т.Комзюк, А.П.Клюшниченко, Я.Ю.Кондратьєв, О.П.Коренєв, М.В.Корнієнко, В.П.Пєтков, В.М.Плішкін, Л.Л.Попов, О.В.Серьогін, О.І.Остапенко та інші. Однак, демократизація суспільства, проведення в Україні адміністративної реформи, яка безпосередньо стосується і діяльності органів внутрішніх справ, пріоритетність прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб в державі, і як слід посилення їх охорони та захисту, відхід правоохоронних структур, зокрема і органів внутрішніх справ від карально-репресивних методів діяльності до обслуговуючих, а саме до надання адміністративних (управлінських) послуг актуалізують дослідження проблемних питань сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Відразу ж зазначимо, що термін „адміністративна діяльність” в законодавстві Україні не визначений. На думку дисертанта, використання в словосполученні „адміністративна діяльність” прикметника „адміністративна” вказує на владного суб’єкта цієї діяльності (орган, підрозділ, посадову особу) та характеризує владно-публічну (адміністративну) природу його діяльності. У юридичній літературі України існує декілька поглядів на сутність адміністративної діяльності. Так, Л.В.Коваль вважає, що головне в адміністративній діяльності це видання нормативних та індивідуальних актів [19, с.69]. І.П.Голосніченко та Я.Ю.Кондратьєв, під адміністративною діяльністю ОВС розуміють урегульовану нормами, адміністративного права їх виконавчо-владну діяльність, яка спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, громадського порядку, громадської безпеки та боротьбу з правопорушеннями [13, с.7]. М.В.Корнієнко, адміністративну діяльність ОВС визначає як специфічну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну, державно-владну діяльність з організації та здійснення охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припинення злочинів та інших правопорушень [14, с.8]. Подібне поняття пропонує І.О.Остапенко [17, с.8]. О.П.Коренєв, адміністративну діяльність ОВС визначає як цілеспрямовану, організуючу, виконавчу і розпорядницьку діяльність, що складається у безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні завдань і функцій держави у сфері внутрішніх справ [15, с.38]. Л.Л.Попов, притримується думки, що адміністративна діяльність ОВС – це діяльність щодо практичної реалізація функцій із забезпечення особистої безпеки громадян, охорони громадського порядку та громадської безпеки і що вона має свої складові, тобто поділяється на адміністративно-наглядову, адміністративно-розпорядчу та адміністративно-юрисдикційну діяльність [12, c.84]. В.О.Заросило, зазначає, що зміст адміністративної діяльності ОВС включає в себе такі складові: адміністративно-управлінську діяльність, адміністративно-наглядову діяльність, адміністративно-розпорядчу діяльність та адміністративно-юрисдикційну діяльність [20, с.13]. В.А.Гуменюк, під адміністративною діяльністю ОВС розуміє визначену нормативними актами виконавчо-владну діяльність, яка спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів організацій та практичне здійснення встановлених державою заходів по охороні громадського порядку, громадської безпеки та боротьби із правопорушеннями [21, с.14-15].

Аналіз вище приведених підходів вчених щодо визначення поняття „адміністративна діяльність ОВС” надав змогу зробити висновок про їх одноманітність, так як у приведених поняттях переважно йдеться про реалізацію передбачених законом функцій по охороні громадського порядку та громадської безпеки, а також виявлення, припинення та попередження адміністративних правопорушень, що є тільки одним із її напрямків (видів), а саме – зовнішньо-адміністративним, а інший напрямок – внутрішньо-організаційний залишився поза увагою вчених.

Звідси, на думку дисертанта, адміністративну діяльність ОВС доцільно визначити, як урегульовану адміністративно-правовими нормами, виконавчо-владну, розпорядницьку діяльність, яка спрямована, з одного боку - на забезпечення виконання поставлених перед органами внутрішніх справ правоохоронних завдань щодо сприяння реалізації нормативно закріплених прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, їх охорону та захист, охорону громадського порядку та громадської безпеки, боротьбу із правопорушеннями, з іншого - на упорядкування внутрішньо-системних відносин, які виникають з питань організації самої системи органів внутрішніх справ, забезпечення необхідних умов для її функціонування.

Для прикладу, у зарубіжних країнах термін „адміністративна діяльність” переважно розуміється як підготовка матеріалів до суду та управлінська діяльність з організації діяльності поліції, тобто у вужчому значенні. Наприклад, у юридичному словнику Блека, адміністративна діяльність визначається як практичне управління різними органами та агенціями, які не є частиною державної влади [22, с.97]. У юридичному словнику Гарнера під адміністративною діяльністю розуміється діяльність, яка визначає разом з адміністративним законодавством відносини між законодавцями, судовою владою та громадянами [23, с.28].

У діяльності поліції Великобританії термін „адміністративна діяльність” застосовується в таких сферах, як: підготовка протоколів, довідок та інших матеріалів для розгляду у суді; перевірка протоколів, проведення запитів, додаткових оглядів місць правопорушення, виявлення додаткових обставин скоєння правопорушення, якщо такі спостерігаються; допити свідків, правопорушників, опитування населення та інші дії з метою встановлення найбільш повної картини вчинення правопорушення [24, с.45; 25, с.83]. Крім того, до адміністративної діяльності відноситься діяльність щодо управління підпорядкованими органами та структурами, видавання наказів, розпоряджень тощо. Деякі вчені називають адміністративну діяльність поліції Великобританії „паперовою роботою” в зв’язку з тим, що при виконанні цієї роботи використовується багато часу на підготовку матеріалів щодо притягнення правопорушників до юридичної відповідальності [26].

Як видно, у Великобританії адміністративна діяльність розглядається досить широко, так як поширюється на провадження з кримінальних справ. Але, вона, так як і в Україні має два напрямки: зовнішній та внутрішній. Звідси можна зробити висновок, що у цій країні адміністративна діяльність розглядається як будь-яка зовнішня (правоохоронна) та внутрішня (організаційно-забезпечувальна) діяльність. В Україні в такому сенсі адміністративна діяльність розглядається, як адміністративна діяльність у широкому значенні.

В іншій зарубіжній країні – США, до адміністративної діяльності включається: проведення різних нарад, підготовка матеріалів для розгляду в судах, виконання різних доручень, свідчення в судах, спілкування з потерпілими, їх допит, допит свідків та правопорушників, написання рапортів та збирання різних довідок. До адміністративної діяльності США навіть включають перерви на сніданки, обіди та інші заходи [27, с.22-45].

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України є одним з найважливіших напрямків їх діяльності, її навіть в законодавчому переліку поставлено на перше місце [8]. Приймаючи до уваги те, що міліції є найбільшою та найчисельнішою структурною одиницею ОВС, то і як слід в подальшому ми будемо характеризувати адміністративну діяльність саме цього „державного озброєного органу виконавчої влади” (ст.1 Закону „Про міліцію”) [8]. Переважна більшість працівників міліції виконує саме адміністративні функції, здійснює організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права [28, с.6]. Як правило, під адміністративно-правовими нормами в науці адміністративного права розуміється обов’язкове правило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління [19, с.13; 29, с.32; 30, с.62 та ін.]. Адміністративно-правові норми займають особливе місце в системі права не тільки України, але й інших держав, оскільки вони регулюють особливі суспільні відносини - відносини у сфері державного управління, тобто забезпечують організацію і діяльність державного апарату, взаємовідносини людини і держави та ін. Слід особливу увагу звернути на те, що в умовах адміністративної реформи адміністративно-правові норми повинні відіграти важливу роль в утвердженні того, що у взаємовідносинах людини з державою, в особі державних органів центральною постаттю виступає людина. Адміністративно-правові норми досить різноманітні, їх можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації, зокрема: за змістом - матеріальні і процесуальні; за часом дії - постійні і тимчасові; за юридичною силою - норми законів і норми підзаконних нормативних актів; за адресатами - такі, що регулюють діяльність державних органів і їх службовців, недержавних об’єднань, громадян; за методом дії - на заборонні, зобов’язуючі, рекомендаційні, стимулюючі, уповноважуючі; за дією в просторі - загальні і місцеві; за дією за колом осіб - загальні і спеціальні та ін. [31, с.15].

В процесі здійснення адміністративної діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами. Будучи різновидом правових відносин, вони мають такі ж ознаки, як останні. Поряд із цим, слід звернути увагу на те, що їм властиві певні особливості, зокрема: обов’язковою стороною виступає державний орган або його посадова особа; права і обов’язки сторін цих відносин пов’язані з діяльністю органів державного управління; як правило, відносини будуються за принципом „влада-підпорядкування”; у випадку порушення адміністративно-правової норми відповідальність наступає перед державою; вони можуть виникати за ініціативою будь-якого суб’єкту адміністративного права і при цьому згоди іншої сторони не треба; спори, які виникають між сторонами, в більшості випадків, розглядаються в адміністративному порядку та ін. [19; 29; 30; 31 та ін.].

Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуютьсяіншими органами виконавчої влади.

Для виконання адміністративних функцій, міліція наділена певними повноваженнями, тобто правами та обов’язками. Так, до адміністративних обов’язків міліції необхідно віднести такі, як: забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок; приймати і реєструвати заяви й повідомлення про правопорушення, своєчасно приймати по них рішення; припиняти адміністративні правопорушення і здійснювати провадження у справах про них; здійснювати адміністративний нагляд за особами, щодо яких його встановлено; виконувати в межах своєї компетенції адміністративні стягнення; забезпечувати в межах своєї компетенції безпеку дорожнього руху, додержання законів, правил і нормативів у цій сфері, здійснювати реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, приймати іспити на право керування транспортними засобами і видавати відповідні документи; здійснювати контроль за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг, вулиць, майданів; давати відповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об’єктів, де вони використовуються, контролювати додержання зазначених правил та функціонування цих об’єктів; контролювати додержання громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземних громадян та осіб без громадянства; забезпечувати в межах своїх повноважень виконання та контроль рішень сільських, селищних, міських рад із питань охорони громадського порядку, торгівлі, утримання тварин у домашніх умовах, додержання тиші в громадських місцях тощо, а також контролювати утримання в належній чистоті територій дворів і прибудинкових територій у містах та інших населених пунктах; забезпечувати громадський порядок під час проведення масових заходів комерційного характеру на кошти організацій або осіб, які їх проводять.

Інші обов’язки, які передбачені ст.10 Закону „Про міліцію” пов’язані із виконанням таких функцій, як профілактична, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна, виконавча та охоронна.

До адміністративних прав міліції необхідно віднести такі, як: вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження особам, які допустили малозначні адміністративні порушення, а в разі невиконання зазначених вимог застосовувати заходи примусу; перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях законодавчо визначених категорій осіб; складати протоколи про адміністративні правопорушення, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, товариських судів, громадських об’єднань або трудових колективів; проводити огляд поклажі, багажу та огляд пасажирів цивільних повітряних, морських і річкових суден, засобів залізничного та автомобільного транспорту згідно з чинним законодавством; входити безперешкодно у будь-який час доби: а) на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці, та оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян у разі переслідування злочинця або припинення злочину, що загрожує життю мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; в) до житла чи до іншого володіння особи, яка перебуває під адміністративним наглядом, з метою перевірки виконання встановлених судом обмежень; вносити відповідним державним органам, громадським об’єднанням або службовим особам, підприємствам, установам, організаціям обов’язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень; відповідно до своєї компетенції тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров’я людей; обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров’ю людей, рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, що свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також при наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою; оглядати транспортні засоби і перевіряти у водіїв документи на право користування й керування ними, дорожні листи і відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним документам, наявність страхового поліса (сертифіката), про укладення договору обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів; проводити технічний огляд автомототранспорту; організовувати при необхідності медичний огляд водіїв, затримувати, відстороняти від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп’яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами, позбавляти водіїв у передбачених законодавством випадках права керування транспортними засобами; використовувати передбачені нормативними актами технічні засоби для виявлення та фіксації порушень правил дорожнього руху, забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху чи навколишнього середовища або номери агрегатів яких не відповідають записам у реєстраційних документах; затримувати і доставляти у встановленому порядку транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; відвідувати підприємства, установи й організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; вимагати від відповідних організацій усунення порушень правил утримання шляхів, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт, інших заходів на вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги по забезпеченню громадської безпеки; анулювати виданий підприємству, установі й організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх дальшого зберігання, вилучати при необхідності зазначені предмети, опечатувати склади, бази й сховища, закривати стрілецькі тири і стенди, зброєремонтні та піротехнічні підприємства, магазини, що торгують зброєю і боєприпасами, до усунення порушень відповідних правил; анулювати дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, видані громадянам, які зловживають спиртними напоями, вживають наркотичні засоби без призначення лікаря, інші одурманюючі засоби, хворіють на психічні захворювання, та в інших випадках, передбачених законодавством; оглядати з участю адміністрації підприємств, установ, організацій приміщення, де знаходяться зброя, боєприпаси, вибухові, наркотичні та сильнодіючі хімічні, отруйні та радіоактивні речовини і матеріали, з метою перевірки додержання правил поводження з ними; оглядати зброю та боєприпаси, що знаходяться у громадян, а також місця їх зберігання; вилучати у громадян і службових осіб предмети і речі, заборонені або обмежені в обороті, а також документи з ознаками підробки, знищувати ці предмети, речі та документи або передавати їх за призначенням у встановленому порядку; проводити з участю адміністрації підприємств, установ і організацій огляд виробничих, складських та інших службових приміщень і територій з метою перевірки охорони державного і колективного майна, додержання правил продажу товарів і надання послуг населенню; витребувати і при необхідності вилучати документи, зразки сировини й продукції, опечатувати каси, приміщення і місця зберігання документів, грошей та товарно-матеріальних цінностей; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю.

Однак, слід відзначити і те, що адміністративна діяльність міліції може мати профілактичне, оперативно-розшукове, кримінально-процесуальне, виконавче та охоронне спрямування, що добре видно на прикладі діяльності дільничних інспекторів міліції [32]. Звідси, адміністративну діяльність доцільно розглядати у широкому та вузькому розумінні. Так, у широкому розумінні, змістом адміністративної діяльності ОВС є владні відносини між будь-яким органом (підрозділом, службою, окремим працівником) та фізичною (юридичною) особою незалежно від органу, підрозділу чи служби ОВС (кримінальна міліція, міліція громадської безпеки, спеціальна міліція, транспортна тощо) та які регулюються певною групою правових норм залежно від виду конкретних правовідносин (кримінальні, цивільні, фінансові тощо); у вузькому - виконавчо-розпорядчі відносини, однією із сторін яких є орган (підрозділ, служба) чи окремий працівник системи ОВС які врегульовані лише адміністративно-правовими нормами.

В адміністративній діяльності міліції традиційно виділяються два основні напрямки, однак назви при цьому застосовуються різні. Так, висловлювалась думка, що перший напрямок є внутрішньо-системним або організаційним, а другий – позасистемною адміністративною діяльністю (виходить за межі системи і пов’язаний з регулюванням відносин у суспільстві) [13, с.7]. На думку дисертанта, більш вдалою є класифікація, запропонована Л.Л.Поповим, де перший напрямок адміністративної діяльності вчений називає суспільними відносинами, які формуються в самій системі органів внутрішніх справ (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність), і другий напрямок відносинами, які формуються у зовнішній сфері - (зовнішня адміністративна діяльність) [12, с.80]. Так, внутрішньо-організаційна діяльність забезпечує формування та функціонування самих органів внутрішніх справ, включаючи визначення їх організаційної структури, професійний підбір (відбір), розстановку, навчання та виховання кадрів, їх ротацію, матеріально-технічне забезпечення, постановку поточних та перспективних завдань, здійснення повсякденного керівництва та контролю за їх виконанням. Внутрішньо-організаційна діяльність охоплює відносини, які складаються між різними ланками апарату управління, його структурними підрозділами та посадовими особами. Суб’єкти вищого рівня зазначеної системи можуть керувати нижчими ланками, ставити перед ними відповідні завдання та контролювати їх виконання, а також здійснювати підбір та розстановку керівних кадрів.

Під час зовнішньо-адміністративної діяльності, органи внутрішніх справ забезпечують виконання своїх основних завдань, пов’язаних із забезпеченням особистої безпеки громадян, захистом їх прав і свобод, законних інтересів; охороною і забезпеченням громадського порядку; забезпеченням безпеки дорожнього руху; забезпеченням паспортної системи та правил перебування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства; здійсненням дозвільної системи; здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення тощо, тобто це відносини, які виникають між органами внутрішніх справ та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами та регулюються адміністративно-правовими нормами. Цей різновид діяльності деякі вчені називають правоохоронною адміністративною діяльністю [13, с.7-8]. Така назва, на думку дисертанта, обумовлюється тим, що основний її зміст зводиться до забезпечення працівниками органів внутрішніх справ функцій по охороні та захисту правовідносин. Не дивлячись на те, що органи внутрішніх справ здійснюють також правотворчу та правозастосовчу адміністративну діяльність, слід підкреслити, що останні мають обслуговуючий характер, виступають засобами забезпечення правоохоронної діяльності.

Адміністративна діяльність міліції здійснюється в конкретних діях, які виконуються її працівниками. Ці дії досить різноманітні і можуть бути об’єднані в більш-менш однорідні групи. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації функцій держави одержало назву „форми здійснення державної влади” [33, с.72]. Термін „форма” має кілька значень: зовнішній вид, зовнішній обрис; устрій, структура будь-чого, система організації [34, с.536]. У науковій літературі існують різні точки зору щодо визначення форм діяльності. Однак більш детальніше зупинимося на аналізі саме форм управління. Так, Р.С.Павловський визначив форми управління, як „зовнішнє вираження межі конкретних управлінських дій, які здійснюються безперервно органами державного управління, службовцями їх апарату” [35, с.164]. В.В.Богуцький під формою управлінської діяльності розуміє зовнішній вираз конкретних дій, які здійснюються з метою і в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності [36, с.2]. Ю.П.Битяк та В.В.Зуй, визначили форми управління, як „зовнішнє вираження конкретних дій державного органу, його структурних підрозділів та посадових осіб (службовців), що використовуються в процесі державної виконавчої діяльності і спрямовані на реалізацію функцій управління” [37, с.91]. Л.В.Коваль під формами управління розуміє „будь-яке зовнішнє вираження однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, які здійснюються з метою реалізації функцій управління” [19, с.66].

Існують й різні підходи вчених щодо визначення поняття „форма адміністративної діяльності ОВС” та виділення їх окремих видів. Так, І.П.Голосніченко та Я.Ю.Кондратьєв під формою адміністративної діяльності органів внутрішніх справ розуміються однорідні за своїм характером та правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішній вираз, за допомогою яких забезпечуються охорона прав громадян, громадський порядок, громадська безпека та здійснюється боротьба з правопорушеннями [13, с.04]. Як видно, з вище приведеного поняття, вчені більшу увагу у ньому приділяють зовнішньо-адміністративній діяльності, так як у ньому йдеться про так звані „зовнішні” напрямки правоохоронної діяльності ОВС і, як слід, внутрішньо-організаційна діяльність залишилась поза увагою вчених. До форм адміністративної діяльності ОВС І.П.Голосніченко та Я.Ю.Кондратьєв відносять: видання актів органів внутрішніх справ; укладення договорів; інші юридичне значимі дії; форми адміністративної діяльності, які не урегульовані адміністративним правом [13, с.104-110].

М.В.Корнієнко, в підручнику „Адміністративна діяльність ОВС” (за заг. ред. проф. О.М.Бандурки) більшу увагу приділяє не формам а видам адміністративної діяльності до яких він чомусь відносить тільки „зовнішні адміністративні відносини за участю органів внутрішніх справ” [14, c.12], серед яких: охорона громадського порядку; здійснення дозвільної системи; забезпечення діяльності спеціальних установ міліції; забезпечення паспортного режиму, а також перебування в державі іноземців та осіб без громадянства; контроль за безпекою дорожнього руху транспорту й пішоходів; забезпечення охорони об’єктів [14, с.12-16]. М.В.Корнієнко форми адміністративної діяльності поділяє на безпосередньо організаційні, тобто ті, що не спричиняють правових наслідків; і суто правові, які спричиняють виникнення, зміну або припинення конкретних правових відносин або інших юридичних наслідків. Переважну увагу вчений приділяє характеристиці тільки одній із правових форм адміністративної діяльності, а саме – нормативним та індивідуальним актам [14, с.16-25].

О.І.Остапенко під формою адміністративної діяльності ОВС розуміє „об’єктивний вияв суті дій суб’єктів” [17, с.30]. Вчений зазначає, що форми закріплені в законодавстві, яке визначає правовий статус міліції, у положеннях, статутах, інструкціях та інших актах, що регламентують адміністративну діяльність її суб’єктів. При цьому для здійснення функцій такої діяльності її суб’єкти повинні використовувати тільки ті форми, які передбачені відповідними правовими актами. Серед форм адміністративної діяльності він виділяє правові (видання актів органів внутрішніх справ; укладення договорів; здійснення інших, юридична значущих дій) та неправові (проведення суспільно-організаційних заходів; проведення організаційно-технічних заходів) [17, с.30-31].

На думку, дисертанта, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності. Кожен суб’єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відобразити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам. Конкретними прикладами дій працівників ОВС, як суб’єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм адміністративної діяльності), можуть слугувати такі їх дії, як: прийняття рішення (у тому числі видання акту управління), вирішення скарги, проведення наради, видача дозволу, реєстрація, сертифікація, здійснення контролю, заборона чого-небудь тощо.

Застосування суб’єктом адміністративної діяльності тієї чи іншої форми багато в чому визначається його компетенцією. У такій ситуації принципово важливим виявляється уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обґрунтований вибір найбільш ефективних серед них, а за необхідності поєднувати вже відомі, або знайти нові форми. Існуючі взаємозв’язки і взаємозалежності між формами та іншими складовими адміністративної діяльності ОВС, як правило, передбачені і до певної міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган чи підрозділ внутрішніх справ, посадових інструкціях, правилах тощо. У свою чергу, менше регламентованими є форми, які не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації, інструктажі тощо).

Таким чином, можна говорити про дві форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ: 1) правові, тобто ті, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виникнення, зміни або припинення адміністративних правовідносин між органом (підрозділом) внутрішніх справ, його посадовою особою та іншою стороною – фізичною чи юридичною особою (видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення інших юридично значимих дій); 2) неправові - які не породжують, не змінюють та не припиняють адміністративних правовідносин, тобто безпосередньо не викликають юридичних наслідків (проведення нарад, інструктажів, планування, контроль, добір кадрів тощо). Водночас, перші і другі форми адміністративної діяльності і в першому, і в другому випадку повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції органу чи підрозділу (посадової особи) ОВС; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети адміністративної діяльності; враховувати особливості конкретного об’єкта адміністративної діяльності.

Розглянемо правові та неправові форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ більш детальніше. Як було зазначено нами вище, до правових форм адміністративної діяльності відносяться: видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення інших юридично значимих дій. Так, видання нормативних актів є особливою формою адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, яка передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів та підзаконних актів Президента та Кабінету Міністрів України. Існування інституту підзаконних, а саме відомчих нормативних актів обумовлено тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в нормативних актах Верховної Ради України, Президента, Уряду, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у їх конкретизації та деталізації. Особливістю нормативних актів є те, що вони адресовані значному або необмеженому колу органів і громадян. Як приклад, таких нормативних актів можна привести:Інструкцію про порядок видачі міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів, та затвердження Умов і правил провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів: Наказ МВС України № 17 від 11 січня 1999 р. [38]; Про невідкладні заходи щодо удосконалення нагляду за дорожнім рухом працівниками Державтоінспекції МВС України: Наказ МВС України від 6 лютого 2001 року № 83 [39]; Про затвердження Інструкції про порядок видачі суб’єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї та Умов і правил здійснення діяльності по виробництву, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї: Наказ МВС України від 18 березня 1993 р. № 137 [40]; Про затвердження Положення про порядок придбання, видачі, обліку, зберігання та застосування вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві: Наказ МВС України від 24 липня 1996 р. № 523 [41]; Про організацію реєстрації і зняття з реєстрації місця проживання та перебування фізичних осіб в Україні: Наказ МВС України від 26 травня 2004 р. [42] та ін.

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є близьким до нормативних, однак не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні адміністративні акти звернені до конкретних суб’єктів адміністративних відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноактного їх застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення працівника ОВС на посаду, присвоєння спеціального звання, переведення на іншу роботу (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність), видача дозволу на носіння зброї, на управління транспортними засобами, реєстрація (перереєстрація, зняття з реєстрації) громадян (зовнішньо-адміністративна діяльність органів внутрішніх справ).

Як відомо, перехід до ринкових відносин потребує відповідної перебудови державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями. При розгляді юридичної природи адміністративних договорів важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб’єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми, однак, набуває нової якості - стає адміністративним договором. Адміністративний договір як правова форма адміністративної діяльності ОВС має такі ознаки: це угода, виникає з приводу реалізації органом, підрозділом (посадовою особою) ОВС повноважень виконавчо-розпорядчого характеру; підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт - владний вольовий припис; адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу внутрішніх справ; адміністративний договір має організуючий характер.

До інших юридично значимих дій органів внутрішніх справ належать такі дії, які створюють нові юридичні положення, змінюють існуючі правові відносини або виступають в якості необхідної умови для настання правових наслідків. Як приклад інших юридично значимих дій органів внутрішніх справ можна привести прийняття присяги, атестування працівників, проведення технічного огляду транспортних засобів, видача посвідчень, реєстраційних документів та ін. Так, працівник ОВС, який прийняв присягу має право на одержання табельної зброї, набуває необхідних прав та виконує обов’язки, які передбачені Законом України „Про міліцію” [8].

До неправих форм адміністративної діяльності ОВС необхідно віднести проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій. Так, організаційні дії не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. Вони не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративні правовідносин. До організаційних заходів відносяться перш за все заходи, які здійснюються усередині апарату органів внутрішніх справ. Ними є заходи, передбачені в планах роботи того чи іншого органу внутрішніх справ на відповідний період. Це також інструктажі співробітників, вивчення документів, що регламентують діяльність органу, навчання його особового складу, збирання та обробка інформації, що характеризує роботу та її результати, контроль за виконанням прийнятих рішень. Організаційні заходи можуть здійснюватися також і за межами органів внутрішніх справ. Це роз’яснювальна робота серед населення, правовий всеобуч, надання організаційної допомоги громадським формуванням правоохоронної спрямованості та ін. [43].

Матеріально-технічні операції носять допоміжний характер, їх основне призначення - обслуговування інших форм адміністративної діяльності. До них зокрема належать: підготовка матеріалів для видання нормативних та індивідуальних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін. Зараз при здійсненні матеріально-технічних операцій більш широко використовуються різноманітні засоби організаційної техніки, створюються комплексні інформаційно-аналітичні системи для державних потреб з широким застосуванням комп’ютерних систем.

У спеціальній літературі залежно від призначення та засобів виконання виділяються такі матеріально-технічні операції: а) діловодські (всі операції, які пов’язані з виготовленням документів і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т.ін.); б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення тощо); в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та подій у сфері); г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил); ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз’яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів); д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб); е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління) [29, с.126].

Таким чином, форму адміністративної діяльності органів внутрішніх справ доцільно визначити як зовнішній вираз однорідних за своїм характером та правовою природою юридичних та неюридичних виконавчо-розпорядчих дій, за допомогою яких забезпечуються їх зовнішньо-адміністративна та внутрішньо-організаційна діяльність.

Методи адміністративної діяльностіОВС, так само як і її форми, досить різноманітні. Проблему методів будь-якої діяльності можна розглядати з точки зору співвідношення більш загальних понять – мети та засобів її досягнення. У загальноприйнятому розумінні термін „метод” означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності [30, с.180].

В науковій літературі, методи адміністративної діяльності ОВС визначаються, як: 1) цілеспрямований спосіб поведінки, набір дій та засобів, які повторюються і ведуть до вирішення завдань по охороні громадського порядку та громадської безпеки [14, с.26]; 2) способи цілеспрямованого впливу на поведінку громадян, а також діяльність підприємств і організацій в інтересах забезпечення громадського порядку [13, с.110]. Подібне поняття методів адміністративної діяльності ОВС надає О.І.Остапенко [17, с.33]; 3) різноманітні засоби, прийоми і способи, за допомогою яких міліція здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх правоохоронних завдань та функцій [44, с.27].

Отже, як видно з вище приведених понять, методи адміністративної діяльності ОВС, здебільшого пов’язуються із зовнішньо-адміністративною діяльністю. І як слід, переважно розглядаються два універсальні методи адміністративної діяльності: переконання та примус [13; 14; 15; 17; 29 та ін.]. Однак, приймаючи до уваги загальноприйнятий поділ адміністративної діяльності ОВС на зовнішньо-адміністративну та внутрішньо-організаційну, вважаємо доцільним до основних методів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ віднести: 1) адміністративні методи, які характеризуються підпорядкуванням волі керованого об’єкта волі управляючого суб’єкта (переконання, примус, контроль, нагляд, координація, субординація, зобов’язання, уповноваження, методи заборони, імперативний, делегуючий, диспозитивний); 2) економічні методи, тобто сукупність економічних способів впливу шляхом створення економічних умов, які спонукають працівника до продуктивної праці (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність); залучення громадян до виконання завдань з охорони громадського порядку на платній основі (зовнішньо-адміністративна діяльність); 3) психологічні методи, тобто способи впливу, які базуються на використанні соціально-психологічних факторів і спрямовані на управління соціально-психологічними відносинами, що складаються в колективі. Психологічні методи використовуються також під час зовнішньо-адміністративної діяльності, зокрема з метою залучення населення до боротьби з конкретними видами правопорушень, наприклад з корупцією; 4) технічні методи адміністративної діяльності – це різні технології, засоби і пристосування, які перешкоджають вчиненню правопорушень (наприклад, встановлення засобів охоронної сигналізація, таємного спостереження тощо); спрощують обробку даних (наприклад, комп’ютерна обробка інформації під час роботи з кадрами, використання поліграфів тощо).

Приймаючи до уваги вище приведене вважаємо доцільним методи адміністративної діяльності ОВС визначити як прийоми та способи цілеспрямованого впливу владних суб’єктів на підпорядковані їм об’єкти, за допомогою яких забезпечується належне виконання зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних завдань які стоять перед системою ОВС.

Аналіз напрямків, форм та методів адміністративної діяльності ОВС України надав змогу виокремити ряд її специфічних ознак, котрі виділяють її з поміж інших видів діяльності органів внутрішніх справ. Перш за все, вона носить державно-владний характер. Органи внутрішніх справ виконують свої адміністративні повноваження від імені держави, вони уповноважені здійснювати нагляд та контроль за додержанням встановлених правил поведінки, давати юридичну оцінку діям та вчинкам людей, виявляти правопорушення та реагувати на них відповідно до чинного законодавства. Органи внутрішніх справ також можуть давати в межах своєї компетенції обов’язкові для виконання розпорядження та пред’являти такі ж обов’язкові вимоги, а в необхідних випадках - застосовувати передбачені чинним законодавством заходи примусу. По-друге, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є підзаконною. Вона здійснюється згідно з приписами законів та інших правових актів і будується у відповідності з цілями і в межах, визначених законом, а також на основі використання відповідних законних засобів. По-третє, головною метою адміністративної діяльності є виконання чинного законодавства з питань, які входять до компетенції органів внутрішніх справ. Разом з тим для належного здійснення своїх виконавчих функцій ОВС наділені владними повноваженнями, які передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. По-четверте, адміністративна діяльність ОВС здійснюється на основі норм адміністративного права. По-п’яте, вона є найбільш значною й великою за обсягом, до її реалізації задіяна більшість працівників органів внутрішніх справ. По-шосте, під час здійснення адміністративної діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами а також між собою (відносини влади та підпорядкування). По-сьоме, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється за двома взаємопов’язаними напрямками: внутрішньо-організаційним та зовнішньо-адміністративним. По-восьме, вона може спричиняти настання юридичних наслідків (правові форми адміністративної діяльності, які мають місце, як під час внутрішньо-організаційної, так і під час зовнішньо-адміністративної діяльності), а може і не спричиняти (неправові форми адміністративної діяльності). По-дев’яте, адміністративна діяльність ОВС має творчий характер, так як реалізуючи владні повноваження працівники ОВС враховують особливості оперативної обстановки, проявляють ініціативу та творчий підхід у вирішення як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних завдань. При виборі способів організації управлінського апарату та засобів адміністративного впливу вони зобов’язані уникати шаблонних дій і приймати найоптимальніші рішення, виходячи з обстановки, яка склалась на даний момент.

Наприкінці зазначимо, що політичне, економічне та соціальне оновлення суспільства в процесі побудови демократичної правової держави зумовлює потребу приведення правових, організаційних, структурних та інших засад функціонування органів внутрішніх справ у відповідність з новими умовами їх діяльності та розвитку. Не є винятком і адміністративна діяльність, яка, на думку дисертанта, в першу чергу повинна спрямовуватись на: по-перше, забезпечення реалізації наданих фізичним та юридичним особам прав, свобод та законних інтересів, охорону громадського порядку та громадської безпеки, боротьбу з правопорушеннями; по-друге, становлення партнерських взаємовідносин між органами внутрішніх справ та населенням, що є можливим при переході діяльності ОВС від карально-репресивної та контрольної діяльності до обслуговуючої та наглядової. І тільки тоді, норма Конституції України про те, що „людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” [1] зможе стати не декларативною а безпосереднім засобом практичної реалізації, одним із критеріїв ефективності усіх без винятку державних органів, зокрема і органів внутрішніх справ.

1.2. Сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Підвищення ефективності й результативності управління зовнішньо-адміністративною та внутрішньо-організаційною діяльністю органів внутрішніх справ безпосередньо залежить від наукового забезпечення процесу підготовки, прийняття й реалізації (виконання) управлінських рішень. На думку дисертанта, їх дослідження має забезпечуватися синтезом міждисциплінарних наук, методологічною основою якого є комплексний науковий підхід до побудови ефективної системи функціонування управлінських рішень, під яким доцільно розуміти процес підготовки, прийняття й реалізації (виконання) управлінських рішень.

Проблематиці управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ приділяється значна увага. Досить сказати, що лише протягом останніх п’яти років на Колегії МВС України неодноразово обговорювались питання про якість прийнятих управлінських рішень [45; 46; 47; 48; 49 та ін.]. Означена проблематика є особливо актуальною для органів внутрішніх справ, де функції з їх підготовки, прийняття та реалізації на всіх рівнях системи МВС є найбільш відповідальними й складними. Відповідальними тому, що прийняття рішень безпосередньо зачіпає права і свободи фізичних та юридичних осіб, а складними тому, що в органах внутрішніх справ досить часто приходиться приймати рішення в умовах невизначеності, ускладнення оперативної обстановки тощо.

Однак, на даний час, в органах внутрішніх справ України склалася ситуація, за якої його підрозділи (служби), окремі працівники маючи практичний досвід, глибоке розуміння механізмів розв’язання правоохоронних проблем та достатню статистичну інформацію про їхню динаміку, не можуть ефективно застосовувати сучасні методи підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень, наслідком чого є перевантаженість оперативними завданнями, як зовнішніми, так і внутрішніми – з одного боку, та відсутність належного забезпечення виконання управлінських рішень (інформаційне, кадрове, фінансове, матеріально-технічне) – з іншого. Як наслідок, сучасний стан процесу підготовки, прийняття й реалізації управлінських рішень в органах внутрішніх справ характеризується відсутністю високоефективної системи їх наукового та аналітично-організаційного забезпечення.

Крім того, до недоліків управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС ми відносимо: рішення, які приймаються у цій сфері, не враховують попередніх, часто відбувається дублювання; у процесі руху проекту рішення по ієрархії змінюється мета відповідно до того, як розмежовуються потреби та інтереси різних рівнів управління; інколи рішення приймаються без конкретної мети; відсутній процес підготовки і прийняття рішень із залученням науковців; немає чітко розроблених процедур узгодження рішень з їх виконавцями; недостатнє інформаційне забезпечення та відсутність механізму оцінки виконання управлінських рішень; відсутній механізм матеріально-фінансового, інформаційного та інших видів забезпечення виконання управлінських рішень.

Слід відзначити, що різні аспекти підготовки, прийняття та реалізації (виконання) управлінських рішень досліджувались, як фахівцями з державного управління, зокрема В.Б.Авер’яновим, О.Ф.Андрійко, В.Д.Бакуменком, Ю.П.Битяком, А.Ю.Васіною, А.С.Васильєвим, Л.Ю.Гордієнко, Л.В.Коваль, В.К.Колпаковим, А.Ф.Мельником, О.Ю.Оболенським, Н.Р.Нижник, Г.С.Одінцовою, В.В.Цвєтковим та ін., так і науковцями органів внутрішніх справ - О.М.Бандуркою, І.П.Голосніченком, Д.П.Калаяновим, Я.Ю.Кондратьєвим, О.П.Коренєвим, М.В.Корнієнком, С.В.Пєтковим, В.М.Плішкіним, О.І.Остапенком та іншими. Цими авторами, наведено основні особливості методології прийняття управлінських рішень, обґрунтовано необхідність використання комплексного наукового підходу стосовно дослідження процесу підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень, узагальнено особливості міждисциплінарного та формалізованого підходів до з’ясування сутності управлінських рішень. Крім того, виділено й охарактеризовано дослідження мотиваційних аспектів підготовки, прийняття й реалізації управлінських рішень.

Однак не дивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам управлінських рішень в органах внутрішніх справ та проблемам, що тісно пов’язані з цим напрямком управлінської діяльності, багато питань у цій сфері залишаються ще неохопленими, зокрема питання: правового регулювання процесу підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень в органах внутрішніх справ; кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ; особливості інформаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ; особливості контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

На думку дисертанта, дослідженню сутності, особливостей та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ повинно передувати з’ясування таких категорій, як „рішення” та „управлінське рішення”. У щоденному житті кожна людина приймає велику кількість рішень. Формування та вибір цих рішень відбувається емпірично: шляхом логічного мислення та інтуїції. Слово „рішення” походить від слова, яке означає „різати”, або, як зазначає Гельга Драммонд в своїй книзі „Ефективне прийняття рішень”, „зробити специфічний вибір чи обрати напрямок дій” [50, с.6]. Г.Драммонд відзначає суттєву різницю між рішенням самим по собі та процесом прийняття рішень. Автор вважає, що рішення є остаточним результатом процесу, а процес прийняття рішення містить в собі лише „події, які ведуть до моменту вибору та відбуваються після нього” [50, с.11].Як відзначає Д.Дерлоу, рішення - це той пункт, у якому вибір робиться між альтернативними та, як правило, конкуруючими можливостями. На його думку, відправним моментом може бути та мить, коли дія вже робиться у певному напрямку, а решта можливостей відкидається. Саме дія, зроблена у визначеному напрямку, надає рішенню значущості [51, c.26].

Багатозначність поняття „рішення” необхідно враховувати і при визначенні категорій „управлінське рішення”. Іноді визначення управлінського рішення обмежують лише вибором можливого варіанта дій [52, с.195]. Однак, вибрати один із можливих варіантів управлінського рішення замало, необхідно прийняти цілий комплекс організаційних заходів щодо його виконання. Як вірно, на нашу думку, з цього приводу зазначає В.М.Плішкін, „...один лише намір керівника діяти певним чином не можна розглядатись як управлінське рішення. Такий підхід негативно відображається на практиці управління, спонукаючи керівника до видання багатьох наказів та вказівок, а не до конкретного керівництва, роботи з людьми” [53, с.228].

Особливість загальнодержавних управлінських рішень полягає у тому, що вони торкаються політичної, економічної, соціальної, культурної та інших сфер діяльності. Їх ціллю є забезпечення оптимальних умов спільної діяльності людей. Наслідки цих рішень торкаються інтересів та впливають на життя великих спільнот, на суспільство в цілому. Тому помилки в прийнятті рішень можуть призвести до великих моральних і матеріальних втрат. Важливість управлінських рішень в життєдіяльності суспільства досить добре відзначив Джордж Гордон, який писав, що „... вони є основою основ державного управління, як і всієї організованої людської поведінки” [54, с.242]. У зв’язку з цим закономірним є вимога щодо підвищення ефективності управлінських рішень на основі наукового підходу до їх формування та вибору. Адже ніщо так негативно та дестабілізуюче не впливає на поведінку людей, їх спільну працю, як прийняття непродуманих, некомпетентних, несвоєчасних рішень.

В умовах становлення демократичного суспільства та переходу до ринкової економіки питання підвищення якості та ефективності управлінських рішень, які приймаються і реалізуються, а також оперативність їх вирішення набувають особливої гостроти. Важливість управлінських рішень у процесі державного управління зумовлена тим, що вони: по-перше, є одним із важливих засобів формування соціальних інтересів; по-друге, виступають однією з форм реалізації соціальних інтересів; по-третє, відображаючи суспільні потреби та інтереси, у свою чергу, сприяють їх реалізації, формуючи спрямування поведінки людей у сфері адміністративно-правових відносин.

На думку дисертанта, управлінське рішення в загальному вигляді можна визначити як творчу та вольову дію суб’єкта управління щодо досягнення бажаних цілей у конкретній ситуації шляхом застосування необхідних (можливих) способів та засобів. Творчий характер управлінського рішення полягає у тому, що його підготовка, прийняття та реалізація потребує глибоких професійних знань, виключення стереотипів мислення та обмеженого бачення проблем, правильного використання різнобічної інформації і досвіду організації, вміння сполучати колегіальність та єдиноначальність при виробленні рішень.

Прийняття рішень у процесі державного управління пов’язане з необхідністю сприйняття та переробки великих обсягів різнопланової інформації. Обмежені можливості людини зі сприйняття і переробки такої інформації приводять до неоптимальних рішень. Тому виявлення інтелектуальних можливостей людини здійснюється на основі використання наукового підходу. У широкому розумінні науковий підхід передбачає наявність теорії прийняття рішень, сукупності практичних рекомендацій, що випливають з теорії та досвіду її застосування; комплексного використання усіх засобів для прийняття рішень; логічного мислення та інтуїції людини, математичних методів та обчислювальної техніки; навчання керівників теорії та практиці ухвалення рішень [55, с.179].

На думку дисертанта, застосування наукового підходу дозволяє суб’єкту управління більш об’єктивно оцінювати проблемну ситуацію, враховувати наявні ресурси та обмеження, формулювати та аналізувати варіанти рішень, вибирати серед них найбільш оптимальні та передбачати його можливі наслідки. Звідси, знання теорії прийняття рішень повинно стати невід’ємним елементом та вимогою професійна компетентність кожного працівника наділеного владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями.

Як відзначає О.М.Бандурка, „одним з найбільш відповідальних видів робіт, які в процесі управління виконують керівники та інші відповідальні посадові особи органів внутрішніх справ, є розробка і прийняття управлінських рішень. Якість управлінських рішень визначає весь хід процесу управління, кінцеві результати оперативно-службової діяльності” [56, с.138]. В цілому погоджуючись із вище приведеним твердженням вченого, зокрема в частині того, що управлінські рішення є досить відповідальною діяльністю, зазначу тільки те, що управлінські рішення можуть прийматися будь-яким працівником ОВС, незалежно від його посади, звання, а не тільки „керівниками та іншими відповідальними особами”. Наділені владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями працівники органів внутрішніх справ як представники влади можуть приймати усні (вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню їх повноважень, виносити на місці усне попередження особам, які допустили малозначні адміністративні порушення), письмові (складати протоколи про адміністративні правопорушення) та конклюдентні (провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, зупиняти транспортні засоби) управлінські рішення.

У науковій літературі пропонуються різні визначення поняття „управлінське рішення”. Отже, розглянемо їх більш детальніше. Більшість науковців розглядають управлінське рішення як „команду” чи „акт” суб’єкта управління. Так, наприклад, І.П.Шадрін визначає його як соціальний акт, в якому міститься постановка цілей, задач, а також вказівки щодо засобів їх здійснення [57, с.201-202.]. Ю.А.Тихомиров, під управлінським рішенням розуміє „соціальний акт, який підготовлений на основі варіантного аналізу та оцінки, прийнятий у встановленому порядку, має директивне загальнообов’язкове значення, містить постановку цілей і обґрунтування засобів їх здійснення, а також організовує практичну діяльність суб’єктів і об’єктів управління” [58, с.33].

Деякі автори називають управлінське рішення „завершальним етапом управлінського процесу” [55, с.180], „кульмінаційним моментом управлінської діяльності” [53, с.397], з чим важко погодитись, так, як воно може бути прийняте на будь-якій із стадій управлінського процесу, зокрема під час: визначення проблеми, постановки цілей; розробки варіантів рішення; прийнятті (затвердженні) рішення; підборі виконавців; оцінюванні процесу виконання рішення, його корегуванні; обліку і оцінки результатів виконання рішення.

О.М.Бандурка, під управлінським рішенням розуміє „свідомий акт організаційної діяльності начальника органу внутрішніх справ, пов’язаний з вибором мети, шляхів та засобів її досягнення” [56, с.141]. Подібне визначення поняття „управлінське рішення” пропонують В.С.Четвериков та В.В.Четвериков [59, c.62]. Як видно з приведеного поняття, вченими прийняття управлінських рішень розглядається як виключна прерогатива начальників. Однак, як було з’ясовано нами вище суб’єктом прийняття управлінського рішення може бути будь-яка особа рядового чи начальницького складу, яка під час виконання службових обов’язків реалізує свої владні повноваження по відношенню до фізичної чи юридичної особи (зовнішньо-адміністративна діяльність) або начальник (старший) відносно підлеглого (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність).

В.М.Плішкін, управлінське рішення визначає як „заснований на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки акт відповідного керівника, що містить постановку цілей, обґрунтування засобів їх здійснення, прийнятий в установленому порядку і забезпечуючий організаційну сталість та вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ при виконанні завдань боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку” [53, с.398]. Як видно, із приведеного поняття більшу увагу вчений звертає на зовнішню сферу управлінської діяльності, як слід, внутрішня сфера, її іще називають організаційною, залишилась поза увагою вченого. Крім того, на думку дисертанта, помилковим є віднесення до суб’єктів прийняття управлінського рішення тільки керівника, про, що йшлося вище.

В.Я.Мацюк, під управлінським рішенням пропонує розуміти „правовий акт, вид правової інформації, заснований на законах та підзаконних актах, на аналізі та оцінці інформації про явище, що досліджується, яке враховує події, наслідки його реалізації, є носієм новоствореної інформації, документ, що прийнятий в установленому порядку, містить постановку цілі, обґрунтування необхідності його прийняття та виконання, та такий, що забезпечує сталість органів .......міліції” [60, с.134]. Звісно, ми не можемо погодитись з визначенням управлінського рішення як „правового акту”, так як це тільки одна із форм його зовнішнього вираження. В адміністративній діяльності ОВС приймається велика кількість управлінських рішень, які не призводять до настання юридичних наслідків. І таких, як у внутрішньо-організаційній діяльності ОВС, так і у зовнішньо-адміністративній переважна більшість. Так, під час робочого дня керівник може видати декілька письмових наказів, які звісно є правовими актами управління, однак набагато більше, в силу свого службового становища, він приймає управлінські рішення з організаційних питань, які не потребують правового оформлення та у більшості випадків є усними.

Таку ж саму помилку при визначенні поняття „управлінське рішення” допускає В.М.Малиновський, який зазначає, що „управлінське рішення – це процес вироблення та реалізації раціонального варіанту проблеми чи завдання та як фіксований правовий акт (нормативний чи індивідуальний)” [55, с.180]. Зазначимо тільки те, що приведення усіх управлінських рішень до юридичної форми є неможливим та недоцільним.

В.Ф.Сіренко, під управлінським рішенням розуміє форму виявлення волі суб’єкта власності чи його представника (органу, посадової особи - керівника) щодо підпорядкованого об’єкта, результат відбору із численних варіантів поведінки (руху) управлінської системи такого, що більше інших відповідає конкретній ситуації та цілям функціонування даної системи на відповідному етапі її розвитку [61, с.101]. На думку, дисертанта, таке визначення управлінського рішення більш характерне для його розуміння у широкому змісті, так як відображає тільки один із його аспектів, а саме – вибір певної поведінки суб’єкта управління в тій чи іншій ситуації.

Д.В.Слинько, управлінські рішення, які приймається органами внутрішніх справ визначає як „прийнятий у відповідності із законом правовий акт, у якому уповноважений орган чи уповноважена посадова особа вирішує правові питання і виражає владне волевиявлення по конкретній юридичній справі в межах своєї компетенції [62, с.73]. Як видно, автор звужує розуміння управлінських рішень, зводячи їх тільки до видання правового акту. Крім того, управлінське рішення повинно відповідати основним вимогам не тільки закону, а й будь-якого іншого, вищого відносно нього нормативно-правового акту, або акту такої ж юридичної сили.

Як відзначає Ю.Р.Мирошниченко, вироблення управлінського рішення - це творча, вольова дія суб’єкта управління на основі знання об’єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі [63, с.28].

Досить широке трактування управлінського рішення надає Ю.В.Колесніков, який вважає, що управлінське рішення – це організаційний акт; соціальний акт, що зачіпає різні соціальні відносини, інтереси, зв’язки; засіб подолання організаційної проблеми; вид професійної діяльності; один з основних етапів процесу управління; вибір однієї з альтернатив у процесі досягнення запланованих цілей організації; інтелектуальне завдання; процес легалізації (надання гласності) управляючого впливу на керовану підсистему (об’єкт управління); процес легітимації (надання законної сили, правового обґрунтування) [64, с.315–316].

Цікавим є визначення управлінського рішення запропоноване В.Д.Гражданом, під яким він розуміє „розгорнутий у часі логіко-розумовий, емоційно-психологічний, організаційно-правовий і соціальний процес, що здійснюється в межах компетенції суб’єкта управління (керівника, колегіального органу), результатом якого є певним чином зафіксований проект будь-яких змін в організації (соціальній системі) і соціальна норма, що виробляється суб’єктом управління для цілеспрямованого впливу на управлінський об’єкт, основний „продукт” суспільно-корисної праці керівників і спеціалістів, що реалізують взаємопов’язані функції управління; документ, що містить постановку цілей (завдань), а також вказує способи і терміни їх досягнення, відповідальних виконавців і форми контролю” [65, с.164].

Аналіз вище приведених дефініцій надав змогу зробити висновок про багатозначність категорії „управлінське рішення”. Управлінське рішення розглядається як: вольовий акт керівника (колегії державного органу); інтелектуальна дія, тобто комплекс знань і моделей бажаних станів; обсяг і зміст інформацій; зовнішній прояв (форма) управлінської діяльності; сукупність правових норм, правил, вимог; як документ, який фіксує результати управлінської і правової діяльності та надає упорядкованості суспільним процесам і взаємозв’язкам.

На думку дисертанта, управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно визначити як владне волевиявлення, засіб виконання поставлених перед системою ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, - з одного боку, та як засіб організації, забезпечення та координації виконання цих завдань – з іншого.

В науковій літературі подаються різні, а подекуди і протилежні ознаки управлінських рішень. Так, до основних ознак управлінських рішень В.Я.Малиновський відносить такі: рішення передбачає наявність можливих варіантів дій та вибору одного з них у відповідності з існуючими обставинами, інтересами і потребами; вибір прийняття варіанту дій є результатом свідомої, розумово-психологічної діяльності керівника; необхідність та головний зміст рішення визначається метою спільної діяльності; управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою; в основі управлінського рішення лежить організаційна діяльність людей [55, с.180-181].

В.М.Плішкін, конкретизуючи соціальну сутність управлінського рішення, виділяє такі його ознаки: управлінське рішення передбачає наявність можливих варіантів дій і вибору одного з них згідно з об’єктивно існуючою обстановкою, інтересами та потребами; вибір та прийняття варіанта дій є результатом свідомої, розумово-психологічної діяльності; необхідність та основний зміст управлінського рішення визначаються метою і орієнтуються на її досягнення; управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою; в основі управлінського рішення лежить організована свідома діяльність людей [53, с.397].

С.С.Маілян, найбільш істотні особливості управлінських рішень об’єднує у три групи: правові, змістовні й організаційні. Так, до правових ознак за його думкою відносяться такі обов’язкові властивості, як правочинність суб’єкта, дотримання встановленого порядку ухвалення рішення, а також несуперечність конкретного рішення іншим діючим рішенням вищестоящих систем управління. Змістовні ознаки рішення включають такі визначальні його властивості, як цілепокладання, аналіз і оцінка, визначення шляхів і засобів досягнення цілей. До організаційних ознак управлінських рішень вчений відносить їх здатність організовувати практичну діяльність, мати обов’язкове значення [66, с.36].

В.А.Козбаненко до ознак, які властиві всім видам управлінських рішень відносить: наявність суб’єктно-об’єктних відносин; змістовність рішень, тобто інформація про те, що повинно бути зроблене й для чого (з якою метою) тощо; процедура ухвалення рішення; форма рішення; час дії рішення [67, с.143].

Ю.А.Тихомиров, до ознак управлінських рішень відносить: соціальну сутність; директивність та загальнообов’язковість; активну та організуючу спрямованість визначення цілей та систему засобів їх здійснення; задачі осіб, що відповідають за окремі дії; додержання строків виконання рішень; наявність системи правил, що визначають порядок розробки, обговорення, прийняття, набрання рішенням відповідної сили, внесення до нього змін та порядок відміни [58, с.26-33].

Д.В.Слинько, до характерних ознак управлінських рішень, що приймаються органами внутрішніх справ відносить: рішення можуть бути прийняті лише уповноваженими посадовими особами в межах їх компетенції; мають державно-владний характер; тягнуть за собою виникнення, зміну, або припинення відповідних правовідносин; приймаються у встановленому законом порядку і виражені у визначеній законом формі [62, с.73].

В науковій літературі виділяються й інші ознаки управлінських рішень [68; 69; 70; 71].

На думку дисертанта, переважна більшість приведених вище ознак (особливостей) управлінських рішень, у тому числі управлінських рішень в органах внутрішніх справ є загальними, тобто такими, які можуть характеризувати будь-яке, а не тільки управлінське рішення. До особливостей управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: їх спрямованість на вирішення, як правоохоронних (зовнішньо-адміністративних), так і забезпучуючих (внутрішньо-організаційних) завдань; наявність єдиноначальності, підвищених вимог до службової дисципліни, особливих умов проходження служби; за допомогою управлінських рішень атестовані працівники органів внутрішніх справ реалізують свої владні повноваження як представників влади; необхідність підготовки та прийняття рішень обумовлена, як змінами оперативної обстановки, так і рішеннями вищих органів управління; обставини за якими приймаються управлінські рішення можуть бути обмеженими в часі (переслідування злочинця, застосування зброї, спеціальних засобів тощо) або тривалими, як зокрема, негативні фактори, що впливають на стан злочинності - поширення пияцтва, наркоманії, низький рівень життя та ін.; управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ носять циклічний характер, так як для прийняття ефективного рішення вивчається оперативна обстановка, виробляється рішення за результатами її аналізу, організується виконання рішень, контролюється хід їх виконання, аналітично оцінюються результати реалізації рішень; системність управлінських рішень, яка передбачає розгляд всіх рішень як єдиного комплексу взаємозв’язаних актів, головною метою яких є: захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки – з одного боку, та забезпечення, організація та координація виконання цих завдань – з іншого.

Звідси, сутність управлінського рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у такому: по-перше, управлінське рішення можна розглядати як вид діяльності, яка пов’язана з підготовкою, прийняттям та реалізацією певних варіантів дій; по-друге, управлінське рішення є своєрідною формою впливу управляючого суб’єкта (працівник ОВС, як представник влади у зовнішньо-адміністративних відносинах; начальник (старший) по відношенню до підлеглого у внутрішньо-організаційних адміністративних відносинах) на управляємого об’єкта (конкретну особу, групу осіб чи на конкретні суспільні відносини); по-третє, як послідовність певних етапів, про які, більш докладніше, мова буде йти подальших підрозділах дисертації (підготовка, прийняття, реалізація (виконання) управлінського рішення, кожний з яких, також складається із певних стадій).

Наприкінці зазначимо, що ефективність будь-яких напрямків діяльності органів внутрішніх справ (адміністративного, профілактичного, оперативно-розшукового, кримінально-процесуального, виконавчого та охоронного) значною мірою залежить від наукової обґрунтованості управлінських рішень. Саме в процесі підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень визначається здатність суб’єктів управління активно впливати на перебіг та розвиток відповідних процесів. Звідси, сформульовані у цьому підрозділі загальнотеоретичні засади щодо розуміння сутності, особливостей та завдань управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можуть стати підґрунтям для подальшого з’ясування їх видів, вимогякі висуваються до змісту і форми управлінських рішень, правових та організаційних засад їх забезпечення.

1.3. Класифікація управлінських рішень в органах внутрішніх справ

Класифікація управлінських рішень має важливе теоретичне та практичне значення. Мабуть ніхто не буде заперечувати, що від уміння обирати в конкретній ситуації оптимальне управлінське рішення залежить ефективність всієї адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. Вибір тих або інших управлінських рішень в ОВС залежить від багатьох обставин, зокрема: напрямку діяльності органу (підрозділу) чи окремої посадової особи; компетенції органу (підрозділу) чи окремої посадової особи; особливості об’єкта управлінського впливу; мети управлінських дій. Звідси, працівники органів внутрішніх справ повинні орієнтуватись в існуючій системі управлінських рішень, як під час зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності.

Практична значимість класифікації управлінських рішень обумовлена в першу чергу потребою підвищення професійних управлінських знань суб’єктами управління, якими є керівники (начальники ОВС) у внутрішньо-системних адміністративних відносинах – з одного боку, та працівники ОВС, як представники влади – з іншого. Працівники органів внутрішніх справ повинні знати: існуючі види рішень, межі їхньої дії (юридичну силу, на кого вони можуть розповсюджуватись тощо); джерела інформаційного забезпечення; які рішення можна приймати за аналогією, на основі вже існуючого досвіду, і які з них вимагають спеціального розробки; які терміни дії різних рішень; можливості їхньої типізації для підвищення оперативності управління в різних ситуаціях тощо.

Розподіл управлінських рішень на певні групи, залежно від того або іншого критерію проводився на протязі всього розвитку теорії управління. Так, О.І. Єлістратов класифікував управлінські рішення на підставі таких критеріїв: 1) залежно від суб’єктів прийняття: односторонні (виникає на основі волевиявлення однієї особи) та договірні (двох або декількох осіб); 2) залежно від форми управлінського рішення: які відповідають принципу законності („вимогам правомірності”), і рішення, для яких формальні умови не є важливими; 3) залежно від змісту: акти спрямовані на встановлення, зміну або припинення правовідносин [72, с.554-560].

Типологія управлінських рішень може здійснюватися за різноманітними ознаками, так званими „критеріями класифікації”, під якими ми розуміємо певні ознаки, на підставі яких здійснюється групування певних дій чи об’єктів (предметів). Так, у якості критеріїв класифікації управлінських рішень Ю.А.Тихомиров пропонує такі: 1) суб’єктно-об’єктні відносини; 2) зміст рішень; 3) форма рішень; 4) термін, протягом якого діють рішення [58, с.36-51]. В.Г.Афанасьєв класифікує управлінські рішення залежно від того, на який об’єкт вони спрямовані; від терміну, протягом якого вони діють; від значення місця та ролі у функціонуванні суспільства; від об’єму та спрямованості вказівок і рекомендацій, що містяться у рішеннях; від ступеня обов’язковості виконання рішень відповідальними особами [73, с.209-210].

В сучасній адміністративній та управлінській науці зокрема використовують різні критерії класифікації управлінських рішень. Отже, є необхідність в їх більш детальному розгляді. Так, Ю.М.Старилов використовує такі критерії класифікації управлінських рішень: 1) за органом прийняття; 2) за формою (видом); 3) за типом (наприклад, нормативні, індивідуальні); 4) за часом прийняття; 5) за предметом [74, с.332].

На думку В.О.Козбаненка, управлінські рішення можуть бути оригінальними або типовими. Оригінальні рішення пов’язані із виконанням нетипових завдання, як слід такі рішення не піддаються уніфікації й стандартизації. Однак, на думку вченого, для них можуть бути застосовані загальні принципи вирішення управлінських завдань [67, с.148]. Типові рішення говорять самі за себе, тобто їх сутність полягає у систематичному виконанні подібних (однотипних) завдань.

Ю.В.Мирошниченко, в основу класифікації управлінських рішень покладає такі критерії, як характер цілей; функціональний зміст, характер завдань, що вирішуються (сферою дій); рівні ієрархії систем управління; характер організації розробки; причини виникнення; вихідні методи розробки; організаційне оформлення [63, c.33].

А.Ф.Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна та Л.Ю.Гордієнко, управлінські рішення класифікують за такими критеріями: за характером цілей: стратегічні, тактичні, оперативні; за функціональним змістом, тобто за відношенням до загальних функцій управління: планові, організаційні, технологічні, прогнозуючі; за рівнями ієрархії систем управління: на рівні великих систем, на рівні підсистем, на рівні окремих елементів системи; залежно від характеру організації розробки рішень: одноособові, колегіальні, колективні; за причинами виникнення: ситуаційні, пов’язані з характером обставин, що виникають, рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів, програмні, пов’язані із включенням даного об’єкта управління в певну структуру програмно-цільових відносин, заходів, ініціативні, пов’язані з виявленням ініціативи, епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності відтворювальних процесів у системі; залежно від методів розробки: графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіткових моделей і методів, стрічкових графіків, структурних схем), математичні, які передбачають формалізацію уявлень, відносин, пропорцій, термінів, подій, ресурсів, евристичні, пов’язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей; за організаційним оформленням: жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення, орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи, гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи, нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі [71, с.111-112].

В.М.Плішкін, критеріями класифікації управлінських рішень обирає такі: за функціональним змістом: планові, організаційні, координаційні, стимулюючі, контрольні. За сферою дії: економічні, організаційні, соціальні, технічні, технологічні рішення. За організацією розробки управлінських рішень: одноособові, колегіальні та колективні. За діапазоном проблематики: рішення, спрямовані на розв’язання якоїсь однієї проблеми, яка має часткове значення, і рішення, які стосуються комплексу проблем у різних сферах керованої системи, тобто загальні та часткові рішення. За організаційним оформленням: жорсткі, нормативні, гнучкі та орієнтуючі управлінські рішення. За тривалістю здійснення (реалізації): прогностичні, планові, оперативні (поточні). За причинами виникнення: програмні рішення, рішення згідно з розпорядженнями вищестоящих органів, ініціативні та ситуаційні рішення. За методами розробки: графічні, математичні, статистичні, евристичні [53, с.229-232].

Більш вдалою, на думку дисертанта, є класифікація управлінських рішень за критеріями, які обирає О.М.Бандурка, а саме: 1) за направленістю: зовнішні та внутрішні (внутрішньо-системні); 2) залежно від ініціативи: ініціативні або спрямовані на виконання рішень вищих органів влади або управління; 3) за масштабом, розмахом, силами та засобами: стратегічні чи оперативні; 4) залежно від кола осіб (подій), на які вони поширюються: індивідуальні чи нормативні; 5) за часом дії: постійні (не обмежені в часі), розраховані на певний час, рішення, які втрачають силу у міру того, як виконуються завдання, що мали бути вирішеними; 6) залежно від обсягів проблем управління, які розв’язують ті чи інші управлінські рішення: загальні чи окремі; 7) за формою вираження: письмові чи усні; 8) залежно від оформлення: наказ, вказівка, інструкція, протокол, висновок, лист, довідка, рапорт, доповідна записка, припис, правила [56, c.141-143].

С.С.Маілян, розглядаючи особливості групових управлінських рішень в ОВС виділяє три критерії їх класифікації: а) за підставами прийняття: ініціативні, самостійні, рішення, прийняті у виконання рішень вищестоящих органів управління; б) за масштабами вирішуваних завдань: загальні, часткові, оперативні; в) за обсягом: рішення, які стосуються усіх сторін діяльності органів внутрішніх справ; окремих сторін діяльності ОВС [66, с.53-61].

Дещо спрощений підхід до класифікації управлінських рішень можна помітити у зарубіжній літературі. Так, Д.Дерлоу виділяє дві групи управлінських рішень: 1) оперативні, які стосуються щоденного перебігу справ; 2) стратегічні, які стосуються організаційної політики та напряму діяльності на значно довший період часу; 3) за обсягом: дрібне рішення, рішення середнього масштабу, великомасштабне рішення (стратегічне рішення) [51, с.28-29]. Інший зарубіжний вчений, Меден Г.Сайн ділить рішення на три рівні: щоденні рішення; тактичні рішення; стратегічні рішення. На його думку, щоденні рішення приймаються службовцями найнижчих ланок. Вони відповідальні за тисячі рішень в день, більшість з яких тимчасові та базуються на конкретній інформації. З іншого боку, тактичні та стратегічні рішення стосуються тривалішого відтинку часу. Відомості для їх прийняття значно ширші, розповсюджені поза межами організації, а похідна інформація від цих відомостей менш точна, повільніше змінюється та спричиняє більше помилок. Тактичні рішення, говорить Сайн, забирають від кількох тижнів до кількох місяців. У свою чергу, стратегічні рішення - це рішення, часовий горизонт яких найдовший - від року до п’яти і більше. Вони, головним чином, стосуються розширення або скорочення бізнесу і його ресурсів, або виходу на ринки інших країн чи випуску нових видів продукції [75, с.34].

Аналіз вище приведених підходів вчених щодо виділення тих чи інших критеріїв класифікації управлінських рішень дозволяє зробити висновок про те, що їх класифікація може будуватися як на загальних (часткових), так і предметних (функціональних) ознаках (підставах). Як слід, усі приведені вище класифікації управлінських рішень теоретично є виправданими, адже вони переслідують ті чи інші прагматичні цілі. Звідси, на думку дисертанта, немає ніякого зиску у пошуках різниці між судженнями окремих авторів. Однак, вважаємо, що доцільною є така класифікація управлінських рішень, яка б носила не тільки теоретичне а й практичне спрямування, тобто надавала б змогу її практичного застосування. Звідси, вважаємо, що доцільною є класифікація управлінських рішень в органах внутрішніх справ за такими критеріями:

1) за юридичними наслідками: правові та неправові;

2) за об’єктом впливу: зовнішні та внутрішні;

3) за напрямками управлінського впливу: загальні та часткові;

4) за цільовим призначенням: стратегічні та ситуаційні (тактичні);

5) залежно від кількості суб’єктів, які приймають управлінські рішення: одноособові, колегіальні та колективі;

6) за об’єктами, відносно яких приймаються управлінські рішення органів внутрішніх справ: індивідуальні та нормативні;

7) за умовами (причинами) прийняття: ініціативні та директивні;

8) за формою зовнішнього вираження: письмові, усні та конклюдентні;

9) за тривалістю здійснення (реалізації): розраховані на певний період часу, строк дії яких заздалегідь не встановлюється, такі, що припиняють свою дію в міру їх виконання;

10) за критерієм гласності: закриті та відкриті.

Розглянемо виділені види управлінських рішень більш детальніше. Так, за юридичними наслідками управлінські рішення можуть бути правовими та неправовими. Правові управлінські рішення спричиняють юридичні наслідки, неправові - ні. Серед правових управлінських рішень прийнято виділяти: правові акти (рішення); правові договори; інші акти, що закріплюють здійснення юридично значимих рішень. Правові рішення виражаються, як правило, у формі: прийняття нормативних актів, які регулюють однотипні управлінські відносини; видання індивідуальних (адміністративних, розпорядницьких, правозастосовних) актів у випадках реалізації норм права в конкретних ситуаціях відносно окремих осіб. В нормативно-правових актах містяться управлінські рішення, які встановлюють нові юридичні норми, змінюють або скасовують колишні. В індивідуальних правових актах містяться рішення, за допомогою яких формуються нові правовідносини, змінюються, припиняються ті, які діяли раніше, виконуються й фіксуються юридично значимі дії, тобто оформляється правозастосовча діяльність органів внутрішніх справ. Наприклад, юридичним фактом є видання наказу (розпорядження) про призначення на посаду, тому що з ним пов’язано виникнення певного обсягу повноважень. Значення юридичного факту має постанова органу внутрішніх справ (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення на особу, яка скоїла адміністративне правопорушення.

Адміністративний договір як правова форма управлінського рішення має такі ознаки: це угода, виникає з приводу реалізації органом, підрозділом (посадовою особою) ОВС повноважень виконавчо-розпорядчого характеру; підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт - владний вольовий припис; він завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу внутрішніх справ; адміністративний договір має організуючий характер.

До числа інших правових форм управлінських рішень необхідно віднести дії, вчинені органами внутрішніх справ чи їх посадовими особами відповідно до наданої їм компетенції та на основі правових актів, які мають юридичне значення. До таких дій ми відносимо видачу певних дозволів (ліцензій, сертифікатів, реєстраційних документів тощо). Юридична значимість подібних дій полягає у створені ними правових наслідках.

Неправові форми управлінських рішень безпосередньо юридичних наслідків не створюють. Їх доцільно поділити на дві групи: 1) організаційні (інструктажі, проведення нарад, навчання особового складу, збирання та обробка інформації, що характеризує роботу та її результати, контроль за виконанням прийнятих управлінських рішень, роз’яснювальна робота серед населення, надання організаційної допомоги громадським формуванням правоохоронної спрямованості, поширення передового досвіду, розробка програм, методичних рекомендацій тощо; 2) матеріально-технічні (стосуються ведення діловодства, оформлення документів, фінансового обліку й звітності тощо). Неправові форми управлінських рішень не пов’язані з виданням правових актів і здійсненням юридично значимих дій. Вони не породжують, не змінюють і не припиняють правовідносини. Однак, можуть бути владними (наприклад, припинення міліціонером правопорушення). Неправові форми управлінських рішень можуть передувати правовим або навпаки бути похідними. При цьому, на відміну від правових форм, для них є необов’язковим чітке юридичне закріплення, вони носять допоміжний характер в управлінській діяльності, тобто являють собою різновид службових документів, постійно використовуваних під час зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності ОВС. Ці документи (довідки, звітні матеріали, посвідчення, протоколи, акти перевірок та ін.) засвідчують певні обставини, які мають конкретне юридичне значення. За видами вони можуть бути: 1) довідково-інформаційними - у формі протоколів, доповідних записок, службових записок, пояснювальних записок, рапортів, подань, службових (ділових) листів, телеграм, факсограм, телефонограм, електронних повідомлень; 2) довідково-аналітичними – у формі актів, довідок, зведень, висновків, звітів.

За об’єктом впливу управлінські рішення поділяють на: зовнішні, тобто ті, які стосуються зовнішньо-адміністративних відносин ОВС та внутрішні, які стосуються внутрішньо-організаційних відносин ОВС. Такий поділ управлінських рішень певною мірою відображає існуючий розподіл функцій системи управління на основні та забезпечуючі. Так, зовнішні управлінські рішення спрямовані на реалізацію основних завдань та функцій ОВС: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорону і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань тощо, тобто тих, для виконання яких взагалі створена система органів внутрішніх справ. Ці рішення забезпечують взаємодію органів внутрішніх справ із зовнішнім середовищем і визначають основні напрями правоохоронної діяльності. У підготовці та прийнятті цього виду рішень можуть приймати участь інші державні органи, як правоохоронні, так і ні, громадські організації, підприємства, установи та організації. Деякі із цих рішень являють собою спільні акти [76; 77 та ін.].

У свою чергу, внутрішні управлінські рішення спрямовані на забезпечення функціонування системи органів внутрішніх справ, вирішення кадрових, фінансових, матеріально-технічних та інших проблем діяльності органів внутрішніх справ.

Однак, розподіл управлінських рішень на зовнішні та внутрішні в ряді випадків має відносний характер. В одному і тому ж рішенні досить часто можуть виявлятися ознаки обох видів, що взагалі дає підстави для виділення третього виду – змішаного. Скажімо, план заходів щодо забезпечення громадського порядку при проведенні якого-небудь масового заходу містить питання і взаємодії з об’єктами навколишнього середовища, і розстановки сил та засобів органу внутрішніх справ, і ресурсного забезпечення відповідних заходів і т. ін.

За напрямками управлінського впливу управлінські рішення можуть бути: 1) загальні, тобто ті, які стосуються усіх сторін діяльності ОВС; 2) часткові, тобто ті, які стосуються окремих аспектів зовнішньо-адміністративної чи внутрішньо-організаційної діяльності ОВС. Загальні рішення розраховані на достатньо тривалий період їх реалізації і включають весь комплекс або основні напрями організації діяльності органів внутрішніх справ. До них відносяться нормативні акти МВС України (концепції, програми,), деякі накази начальників органів внутрішніх справ, плани роботи органів внутрішніх справ на квартал, рік чи більш тривалий термін. До часткових (спеціальних) належать рішення тактичного (ситуаційного) характеру: плани роботи окремих служб (підрозділів); різні спеціальні плани; накази, інструкції, настанови, які стосуються окремих напрямків адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. До цієї групи управлінських рішень можна віднести переважну більшість, як правових, так і неправдивих актів (дій), їх завданням є конкретизація загальних управлінських рішень. Вони, як правило, спрямовані на виконання невідкладних завдань, що виникають у процесі щоденного управління силами та засобами органів внутрішніх справ.

Одним із критеріїв класифікації управлінських рішень є їх цільове призначення. Визначення цілей є основою розгляду будь-якої діяльності, у тому числі підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень. Незалежно від напрямків (видів) адміністративної діяльності цілі управлінських рішень можуть бути стратегічними або тактичними (їх іще називають концептуальними або ситуаційними) [53, с.402; 63, с.33]. Сутність стратегічних управлінських рішень полягає у тому, що вони спрямовані на розвиток (вдосконалення) як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних аспектів адміністративної діяльності ОВС. Прикладом перших є: плани роботи на певний період часу, концепції та програми розвитку (діяльності) органів внутрішніх справ, перспективні завдання щодо удосконалення діяльності органів внутрішніх справ по окремих напрямкам діяльності тощо. Інші, тобто тактичні управлінські рішення спрямовані в першу чергу на стабілізацію та забезпечення (інформаційне, фінансове, матеріально-технічне тощо) усіх напрямків адміністративної діяльності. Їх завданням є своєчасне внесення коректив у повсякденну зовнішньо-адміністративну та внутрішньо-організаційну діяльність ОВС. Прикладом цього виду управлінських рішень є численні накази, вказівки, рішення, як усні так і письмові, як колегіальні, так і індивідуальні.

Як було зазначено вище, залежно від кількості суб’єктів, які приймають управлінські рішення, останні можна поділити на три групи: одноособові, колегіальні та колективі. Однак, ми погоджуємось з думкою В.М.Плішкіна, який зазначає, що „...в умовах системи органів внутрішніх справ, де одним з основних принципів функціонування системи є принцип єдиноначальності, колективні рішення, не мають вирішального значення, тому що, приміром, рішення Колегії МВС України підписується її Головою, яким є Міністр, а оголошується рішення наказом того ж самого Міністра” [53, с.403-404]. Теж саме можна сказати про результати діяльності таких колегіальних органів, як нарад, наглядових рад, координаційних органів, управлінські рішення яких готуються колегіально, але приймаються (візуються) однією посадовою особою.

Під одноособовими управлінськими рішеннями ми розуміємо такі, що розробляються та приймаються керівником (начальником), працівником ОВС, який виконує правоохоронні завдання самостійно, тобто без погодження та обговорення їх у колективі або з окремими особами. Найчастіше це оперативні рішення, які стосуються повсякденних питань службової діяльності. Колегіальні управлінські рішення розробляються та приймаються спільно групою фахівців та відповідних керівників. Ці рішення, безперечно, потребують серйозної підготовки та мають багатоаспектний зміст. Як правило вини приймаються із важливих питань, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності ОВС. Колективні управлінські рішення розробляються на загальних зборах всіма їх учасниками незалежно від службового положення, посади, спеціального звання, характеру трудової діяльності тощо. Як правило, такі рішення приймаються або відхиляються голосуванням.

Розподіл управлінських рішень на зазначені групи має принципове значення для управлінської діяльності ОВС. Мова йде про практичну реалізацію принципу поєднання централізації й децентралізації управління, який властивий всій системі державного управління. Слід зазначити внутрішній взаємозв’язок цих груп рішень полягає у тому, що управлінські команди, які надійшли „зверху”, можуть бути реалізовані, втілені в нові управлінські рішення тільки за умови їх творчого сприйняття, деталізації, а також самостійного доопрацювання з урахуванням особливостей регіональних умов та стану оперативної обстановки.

Однак слід відзначити, що аналіз практики підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ надав змогу зробити висновок, що подекуди важко провести межу між одноособовими та колегіальними (груповими) управлінськими рішеннями. Так, бувають випадки коли керівник (начальник): 1) одноосібно приймає рішення, однак цьому передує його попереднє обговорення; 2) приймає рішення, але під час його доведення до виконавців змінює, коректує чи відміняє останнє.

У певних ситуаціях між колегіальними й колективними формами прийняття управлінських рішень стираються певні грані. Колективно ухвалене рішення стає колегіальним (керівник приймає рішення більшості), а колегіально ухвалене рішення можна розглядатись як колективне (прийняте керівником рішення розділяють всі посадові особи, що брали участь в обговоренні даного питання).

За об’єктами, відносно яких вони приймаються управлінські рішення органів внутрішніх справ можуть бути індивідуальні та нормативні. Так, сутність індивідуальних рішень полягає у тому, що вони мають разове призначення, тобто після їх реалізації вони припиняють свою дію. Прикладами цих рішень можуть бути накази про призначення на посаду, про звільнення з посади, про присвоєння звання, про видання дозволу окремій фізичній особі, реєстрація певних об’єктів тощо. За змістом, індивідуальні управлінські рішення є розпорядницькими, у яких знаходить вираження конкретне юридично-владне волевиявлення суб’єкта управління. Конкретність індивідуальних управлінських рішень полягає у тому, що: по-перше, за їх допомогою вирішуються конкретні індивідуальні справи, питання і суперечки; по-друге, вони персоніфіковані, тобто адресовані визначеній юридичній або фізичній особі (особам).

Слід також зазначити і те, що індивідуальні управлінські рішення можуть бути як правовими, та і неправовими, про що йшлося вище коли ми розглядали такий критерій класифікації управлінських рішень, як юридичні наслідки.

Нормативні управлінські рішення визначають основи організації та діяльності органів внутрішніх справ і тим самим забезпечують їх організаційну сталість. Вони адресовані значній кількості об’єктів, як внутрішньо-організаційних так і зовнішньо-адміністративних. Так, як і індивідуальні управлінські рішення вони можуть бути правовими (наприклад, Інструкція про порядок зберігання, видачі (приймання) вогнепальної зброї та боєприпасів до неї персоналу підрозділів цивільної охорони Державної служби охорони при МВС України [78]) та неправовими (План оперативно-розшукових заходів на місяць, квартал тощо). Наприклад, такі нормативні управлінські рішення, як відомчі нормативні акти є одним із джерел адміністративного права, тобто правовою основою виникнення, зміни, припинення адміністративно-правових відносин. Вони містять правові норми, які розраховані на багаторазове обов’язкове застосування. Їх особливістю є те, що вони приймаються для правового регулювання однотипних суспільних відносин, застосовуються протягом тривалого терміну дії і не мають конкретного (персоніфікованого) адресата, тобто вони адресуються невизначеному колу осіб (суб’єктів права). До них відносяться положення про органи та підрозділи, що закріплюють завдання, функції, структуру, а також правовий статус їх керівників. До цієї ж групи рішень відносяться, наприклад, інструкції про організацію діяльності апаратів МВС, УМВС, УМВСТ, їх підрозділів і т. ін. Ці рішення розраховані на багатократне, тривале їх використання і за своєю суттю є нормативними актами. Нормативні управлінські рішення, у свою чергу, діляться на імперативні, тобто такі, які містять суворо обов’язкові приписи, і диспозитивні, які визначають лише загальні правила поведінки. Крім того, можна ще виділити рішення, що носять рекомендаційний характер (наприклад, методичні листи та вказівки) [79; 80; 81 та ін.].

За умовами (причинами) прийняття управлінські рішення ОВС можуть бути: 1) ініціативними, які пов’язані із суб’єктивним волевиявленням того чи іншого суб’єкта управлінських відносин; 2) директивними - рішення, які виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів. Так, ініціативні управлінські рішення можуть стосуватися, як зовнішньо-адміністративних (проведення правоохоронних рейдів, місячників здавання зброї), так і внутрішньо-організаційних питань (прийняття рішення про проведення стройових оглядів, про початок заліків з професійної підготовки, про присвоєння звань тощо) діяльності ОВС.

Директивні рішення приймаються на виконання розпоряджень вищестоящих органів, наприклад, на виконання вказівок центральних та місцевих органів влади; на виконання окремих вимог наказів, вказівок та інших рішень МВС України; на виконання рішень УМВС, УМВСТ по проблемах боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку; по здійсненню заходів, пов’язаних з непередбаченими ускладненнями оперативної обстановки в країні, підсумками окремих комплексних, контрольних та інших перевірок діяльності органів, служб, підрозділів, впровадженням позитивного досвіду, та ініціативні, проведення атестації особового складу ОВС та ін.

За формою зовнішнього вираженняуправлінські рішення можуть бути: письмові, усні та конклюдентні. Письмові рішення в теорії управління розглядаються як належним чином оформлений письмовий документ [58; 82; 83]. В багатьох випадках управлінське рішення в органах внутрішніх справ має силу тільки в належно оформленому письмовому вигляді. Але це не значить, що управлінські рішення в усній формі другорядні, і ними можна нехтувати. Усні рішення (вимоги, вказівки, накази, розпорядження) також підлягають обов’язковому виконанню і гарантуються застосуванням в необхідних випадках примусових заходів. Письмові управлінські рішення за зовнішньою формою діляться на накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, положення, інструкції, плани, програми тощо. Розглянемо письмові управлінські рішення більш детальніше. Так, накази - це управлінські рішення, які звернені до підлеглих підрозділів та працівників метою яких є організація та забезпечення всіх напрямків діяльності органів внутрішніх справ. Сам термін „наказ” означає, що його приписи є обов’язковими до виконання. У тлумачному словнику С.І.Ожегова наказом називається „обов’язкове для виконання офіційне розпорядження керівника, тобто того, хто наділений владою” [84, с.590]. Отже, під наказом необхідно розуміти нормативно-правовий акт функціонально-галузевого характеру, який видається одноосібно (Міністром, керівником структурного органу чи підрозділу) у межах повноважень цього органу чи посадової особи. Він визначає завдання органів внутрішніх справ, установлює, поширює або обмежує права та обов’язки посадових осіб, скасовує, доповнює або видозмінює діючі відомчі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ. Наказами затверджуються також правила, інструкції, положення і т.д. Є також накази, які тлумачать законодавчі акти або постанови Уряду для забезпечення широкого розуміння їх положень працівниками ОВС. Звідси, доцільно виділити наступні ознаки наказу: 1) він містить у собі приписи загальнообов’язкового характеру; 2) видається посадовою особою, як правило керівником; 3) являє собою акт, який приймається в порядку єдиноначалля; 4) є рішенням галузевої, спеціальної компетенції; 5) завжди приймаються на основі та на виконання нормативно-правових актів вищої юридичної сили (законів, нормативних актів Президента, Кабінету Міністрів); 6) відрізняється конкретністю своїх норм, його адресатами виступає чітко визначене коло осіб, організацій; 7) деталізує (роз’яснює) норми правових актів вищої юридичної сили; 8) може містити у собі як правові норми, так і заходи індивідуального (разового) характеру, а також відображати інформацію про акти вищестоящих органів державної влади.

Рішення колегії– колегіальне управлінське рішення, яке приймається колегією МВС, УМВС щодо найбільш важливих та комплексних питань зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності ОВС. Але, якщо виходити з того, що рішення колегії втілюються в життя наказами міністра, начальника УМВС, то в цьому випадку, мабуть, слід розглядати рішення колегії не як самостійний нормативний акт, а лише як додаток до наказу.

Положеннязакріплюють структуру, завдання, функції і компетенцію органів внутрішніх справ або їх структурних підрозділів; регламентують комплекс суспільних відносин, які пов’язані із здійсненням конкретного виду правоохоронної чи забезпечувальної (внутрішньо-організаційної) діяльності. Остання обставина приводить до частого поєднання регулювання компетенційного та діяльнісного аспектів в одному нормативно-правовому акті, що може слугувати одним із критеріїв відмежування даного виду актів від правил. Положенням належить провідна роль серед усіх інших різновидів управлінських рішень. Вони регулюють найбільш важливі відносини і відіграють інтегруючу роль в системі ОВС.

Під вказівкою необхідно розуміти документ поточного розпорядництва, що видається керівниками органів внутрішніх справ переважно з питань інформаційно-довідкового та методичного характеру, з питань, пов’язаних із виконанням законодавчих та відомчих нормативних актів (вказівка про проведення стройового огляду, про витребування певної інформації і т. ін.). У вказівці повинні бути перераховані дії оперативного, разового характеру, які приписується виконати.

Статути- це нормативні акти, на основі яких здійснюється окремий вид правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ. Наприклад, Статут патрульно-постової служби міліції регулює діяльність всієї патрульно-постової служби міліції України відповідного органу внутрішніх справ, підрозділів цієї служби і, навіть окремих видів нарядів. Детальна регламентація цієї служби необхідна для забезпечення більш чіткого розуміння особовим складом міліції покладених на них завдань і обов’язків щодо охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями.

Настанова – це вид управлінського рішення, який поєднує в собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий й правовий статус органу (підрозділу) й порядок, методи, способи діяльності. Настанова – як вид управлінського рішення відрізняється від інших тим, що її норми містять не тільки правила поведінки, а й вказівки навчального характеру. Цей вид управлінського рішення приймається також для нормування роботи та навчання працівників органів внутрішніх справ [85; 86].

Під інструкцією ми розуміємо управлінське рішення, яке регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ, а також у разі потреби порядок виконання актів вищестоящих органів. Звідси, інструкції МВС України залежно від призначення можна класифікувати на такі групи: 1) інструкції, прийняті у зв’язку з виданням закону, нормативного акту Президента чи Уряду, які призначені для роз’яснення положень акту законодавчої або виконавчої влади з метою чіткого його виконання; 2) інструкції, прийняті для регулювання діяльності окремої служби (підрозділу) МВС України (ДАІ, служби дільничних інспекторів, дозвільно-реєстраційних підрозділів); 3) інструкції, які визначають правовий статус окремих працівників міліції (наприклад, Інструкція щодо організації проходження служби працівниками органів внутрішніх справ, військовослужбовцями внутрішніх військ МВС України, які перебувають у відрядженні у складі миротворчих підрозділів МВС України та підрозділів міжнародної цивільної поліції в миротворчих місіях Організації Об’єднаних Націй, Організації з Безпеки та Співробітництва в Європі, Європейського Союзу, інших міжнародних організацій або тих, що створені на підставі двосторонніх чи багатосторонніх міжнародних договорів України [87]); 4) інструкції, які визначають порядок здійснення окремих процедурних дій (Інструкція про порядок зберігання, видачі (приймання) вогнепальної зброї та боєприпасів до неї персоналу підрозділів цивільної охорони Державної служби охорони при МВС України [78], Інструкція щодо застосування комп’ютерних поліграфів у роботі з персоналом органів внутрішніх справ України [88]).

Директиваміністра внутрішніх справ України – управлінське рішення яке визначає концепцію (політику) діяльності ОВС, цілі, завдання і актуальні проблеми діяльності органів внутрішніх справ на певний період часу, а також шляхи та засоби досягнення мети, форми та методи роботи.

Плани оперативно-службової діяльності- це управлінські рішення, які визначають систему заходів щодо організації та здійснення конкретних напрямків правоохоронної діяльності на відповідній період, порядок і терміни їх проведення та виконавців цих заходів. Плани оперативно-службової діяльності розробляються для органу внутрішніх справ у цілому, а також для окремих служб та підрозділів. Причому вони готуються як на поточний рік, або півроку чи квартал, так і на перспективу. Складаються плани і на випадок надзвичайної ситуації, а також для виконання окремих правоохоронних чи організаційно-забезпечувальних завдань.

Одним із видів письмових управлінських рішень є дозволи, під якими в науковій літературі розуміють „офіційний документ, санкціонування уповноваженими виконавчими органами (посадовими особами) певних дій фізичних і юридичних осіб, яке здійснюється з метою забезпечення громадської безпеки, законності, охорони правопорядку, життя і безпеки громадян [89, с.274]. Органи внутрішніх справ видають дозволи на придбання зброї та боєприпасів, на перевозку великогабаритних вантажів, на відкриття складів вибухових матеріалів, кімнат для зберігання зброї та ін. Серед управлінських рішень, які є підвидами дозволів доцільно назвати ліцензії, сертифікати, реєстраційні документи.

На думку дисертанта, до ознак дозволів, як письмових управлінських рішень доцільно віднести:1) виконавчо-розпорядчий характер, так як вони: а) є однією із форм державного управління; б) передбачають обов’язкові для виконання правила; в) за невиконання встановлених правил до винної особи застосовуються заходи примусу; 2) їм властивий організуючий та підзаконний характер; 3) сутність дозвільних управлінських рішень полягає у встановлені певних правил діяльності, дії або поведінка громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб та контроль і нагляд за їх виконанням.

Одним із видів письмових управлінських рішень є адміністративні договори, про які йшлося вище.

До письмових управлінських рішень належать також протоколи, висновки, листи, довідки, рапорти, доповідні записки, особливістю яких є інформаційний характер, так як в них міститься інформація, яка стосується подальшого вирішення зовнішньо-адміністративних чи внутрішньо-організаційних питань діяльності органів внутрішніх справ.

Іншою групою управлінських рішень залежно від форми зовнішнього вираження є усні управлінські рішення до яких ми відносимо накази, вказівки рішення, розпорядження, довідки. Однак, незважаючи на їхню поширеність вони є найбільш вразливою та недосконалою формою управлінських рішень, причиною чого є їх не контрольованість – з одного боку, та відсутність відповідальності з іншого. Але, без усних управлінських рішень, часом дуже важливих, у діяльності органів внутрішніх справ не обійтись, і тому потрібно виховувати в особового складу належне ставлення до них, а до керівників (начальників) усіх рівнів підвищувати вимоги за віддання того чи іншого усного управлінського рішення. Більш того, в окремих випадках, коли необхідним є миттєве реагування, вони можуть бути висловлені тільки в усній формі. Вимоги до злочинців негайно скласти зброю, рішення про застосування зброї для захисту життя громадян і в інших невідкладних випадках приймаються, як правило, в усній формі. Слід відзначити, що у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ зазначено, що наказ начальника (як усний так і письмовий) повинен бути законним, чітким, зрозумілим і виконуватись беззаперечно, точно і в строк. В разі одержання неправомірного наказу підлеглий зобов’язаний негайно доповісти про це особі, яка віддала цей наказ. В разі ж підтвердження наказу - не виконувати його, а доповісти старшому прямому начальникові. Невиконання правомірного наказу тягне за собою відповідальність згідно з цим Статутом [90].

За формою зовнішнього вираження управлінські рішення можуть бути конклюдентними. У даному випадку волевиявлення суб’єкта управління знаходить своє вираження в конкретних жестах, знаках, сигналах. Наприклад, до таких управлінських рішень можна віднести сигнали і спеціальні знаки (жести) працівників ДАІ, які виконують обов’язки із забезпечення безпеки дорожнього руху. Усі ці й інші конклюдентні управлінські рішення повинні бути обов’язково виконані тими, кому вони адресовані, тому що вони спричиняють юридичні наслідки у випадку їх невиконання або неналежного виконання.

За тривалістю здійснення (реалізації)можна виділити дуже багато видів управлінських рішень, оскільки дуже значним є часовий діапазон існуючих рішень: від декількох секунд (в екстремальній ситуації) до десятків років, але в практиці органів внутрішніх справ цей діапазон можна дещо конкретизувати. Як відзначає В.М.Плішкін, „з урахуванням тієї обставини, що основним об’єктом, на який спрямоване прийняття рішень в органах внутрішніх справ, є оперативна обстановка, а остання – це дуже динамічне явище, доцільно до короткострокових рішень віднести ті, термін виконання яких не перевищує місяця. Всі інші рішення будуть довгостроковими (якщо розподілити їх за цією ознакою на дві групи, але ж кількість груп можна й додати)” [53, с.406]. В науковій літературі за тривалістю здійснення (реалізації) управлінські рішення поділяють на: прогностичні, планові, оперативні (поточні) [57; 58; 82 та ін.].

На думку автора, за часом дії (тривалістю) доцільно виділити такі види управлінських рішень, як: а) розраховані на певний період часу (програма боротьби із злочинністю на певні роки, плани роботи на певний період та ін.); б) строк дії яких заздалегідь не встановлюється, і вони мають силу до їх офіційної відміни (наприклад, інструкції, настанови, статути, положення і т. ін.); в) такі, що припиняють свою дію в міру їх виконання. Останні, як правило, приймаються у випадках, коли на час їх прийняття передбачити конкретний строк їхньої реалізації неможливо (наприклад, рішення про створення слідчо-оперативної групи, програма удосконалення матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ тощо).

За критерієм гласності доцільно виділити дві групи управлінських рішень в органах внутрішніх справ: закриті, тобто обмежені у користування (з позначками „цілком таємно”, „таємно”, „для службового користування”) та відкриті, тобто доступні, як для усіх працівників органів внутрішніх справ, так і для пересічних громадян. Однак, слід відзначити, що настав час переглянути більшість закритих відомчих нормативних актів системи МВС. Як парадокс, можна привести те, що в сучасних засобах масової інформації можна віднайти більш таємні матеріали ніж ті, які знаходяться у спеціальних (режимних) бібліотеках системи ОВС. Крім того, так зване „розтаємнення” відомчих нормативних актів, тобто присвоєння їм грифу „ДСК” надасть змогу ознайомитись з ними усім бажаючим працівникам ОВС, особливо науковцям, що піде на користь відомчій науці.

Завершуючи класифікацію управлінських рішень ОВС, необхідно відзначити і те, що недоліком будь-якої класифікації є її, як правило, лише пізнавальне, а не практичне значення. Однак, керівнику (начальнику) чи працівнику ОВС, який виконує правоохоронні завдання, тобто є представником влади у відносинах з фізичними та юридичними особами навряд чи стануть у пригоді знання про те, що існують управлінські рішення усні чи письмові, загальні (нормативні) чи індивідуальні, імперативні, директивні чи рекомендаційні тощо. На думку дисертанта, важливим для сучасної правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ, а в деякій мірі і для внутрішньо-організаційної (забезпечувальної) їх діяльності є впровадження типових моделей прийняття тих чи інших управлінських рішень залежно від умов оперативної обстановки, наявності певних сил та засобів ОВС, території, кліматичних умов, від конкретних вирішуваних завдань (затримання правопорушника, його доставляння, планування заходів щодо охорони громадського порядку під час проведення масових заходів тощо). Така практика вже давно існує та позитивно себе зарекомендувала у діяльності поліцейських органів розвинутих зарубіжних країн [91; 92; 93 та ін.]. Дещо подібне останнім часом було зроблено й у нас. Так, наприкінці 2003 р. було прийнято Інструкцію з організації реагування органів внутрішніх справ на повідомлення про злочини, інші правопорушення та події в якій визначено основні права і обов’язки працівників органів внутрішніх справ щодо реагування на правопорушення та інші події, обов’язки керівників та відповідальних чергових органів внутрішніх справ щодо реагування на повідомлення про злочини, інші правопорушення та події, обов’язки працівників чергових частин органів внутрішніх справ щодо реагування на повідомлення про правопорушення та інші події тощо [94]. Порядок реагування на ті чи інші правопорушення, дії в конкретних ситуаціях визначено і в інших відомчих нормативних актах, наприклад Статуті патрульно-постової служби міліції України [95], Інструкції з організації роботи чергової частини міського, районного відділу (управління) внутрішніх справ, лінійного відділу (відділення) внутрішніх справ на транспорті, міського, селищного відділу (відділення) міліції [96] та ін. Однак, регламентація дій працівників міліції в тій чи іншій ситуації, за тієї чи іншої оперативної обстановки бажає кращого. Як приклад, можна привести відсутність на виборах Президента 2004 р. методичних рекомендацій щодо дій працівників ОВС під час виборчої компанії, що призвело до численних порушень прав громадян, а в деяких випадках і прав самих працівників ОВС. Неякісні управлінські рішення приймались, як керівниками ОВС (незабезпечення підлеглих харчуванням, спеціальними засобами, зброєю, чергування 2-3 днів підряд, не вирішення питань про доставку працівників на місце несення служби та назад, прийняття вказівок щодо необхідності подання статистики про кількість осіб, які взяли участь у виборах, що як слід призводило до конфліктної ситуації між працівником міліції і головою виборчої дільниці, охорони рекламних плакатів тощо), так і окремими працівниками, які були задіяні до охорони правопорядку під час виборчої кампанії (відсутність мінімальних знань виборчого законодавства – з одного боку, та незнання своїх прав та обов’язків, невміння діяти в типових ситуаціях – з іншого).

На думку дисертанта, в таких методичних рекомендаціях повинно бути передбачено: 1) порядок підготовки та проведення інструктажу працівників міліції, які задіються до охорони правопорядку під час виборів з обов’язковим залучення психологів; 2) система контролю та нагляду за організацією і несенням служби з охорони правопорядку під час виборів; 3) порядок доставки працівників міліції до місця несення служби та назад, забезпечення їх харчуванням, належними санітарно-гігієнічними умовами та можливістю реалізувати виборче право; 4) порядок дій працівників міліції підчас: а) запобігання та припинення правопорушень; б) затримання правопорушника; в) перевірки документів у правопорушника; г) складання протоколу; д) доставлення правопорушника; е) застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї; є) забезпечення охорони місця події; з) здійснення огляду; ж) підтримання зв’язку; 5) перелік типових, як правило конфліктних ситуацій, які можуть мати місце під час несення служби.

Подібні методичні рекомендації в яких конкретно було б прописано дії (управлінські рішення), як керівників (начальників), так і працівників які виконують правоохоронні функції, тобто є представниками влади повинні бути розробленні з усіх можливих аспектів зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності ОВС. Крім розроблення методичних рекомендацій, доцільним є створення алфавітних картотек, так званого „класифікатору управлінських рішень” в конкретних ситуаціях, як за умов ускладненої оперативної обстановки, так і в звичайних умовах. Головним елементом класифікатора має стати проблемна ситуація, при наявності якої рекомендується прийняти те чи інше управлінське рішення. На жаль, подібні класифікаторів в органах внутрішніх справ відсутні. У чергових частинах знаходиться лише картотека невідкладних дій по деяким стандартним ситуаціям і кілька спеціальних планів на випадок надзвичайних пригод. Тому досвід вирішення тих чи інших управлінських проблем, який зокрема, неодноразово діставав схвальну оцінку зарубіжними експертами правоохоронної діяльності [97], залишається не витребуваним.

Такий класифікатор в органах внутрішніх справ можна розробляти за такою схемою: напрямок діяльності - перелік типових завдань - перелік типових проблемних ситуацій, які виникають при виконанні певного завдання – управлінські рішення, які необхідно прийняти у певній ситуації (усні чи письмові, нормативні чи індивідуальні, стратегічні (перспективні), тактичні, чи оперативні тощо. Якщо будь-якому працівникові необхідно виявити або вирішити ту або іншу проблемну ситуацію, звернувшись до матеріалів, які містяться у класифікаторі, він може запросити: інформацію про аналогічні ситуації, які мали місце в минулому; звіти про прийняті рішення з вказівкою засобів їх виконання; дані про розміщення виконавців під час розробки та прийняття управлінських рішень; інформацію про сили і засоби, задіяні для виконання певних завдань; аналітичні висновки про ефективність підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень.

За умови виникнення проблемної ситуації, яке не відображена у класифікаторі, тобто не мала прецеденту в минулому, керівник органу внутрішніх справ і його управлінський апарат виробляють управлінські рішення, які необхідно прийняти у певній ситуації і водночас при позитивному вирішенні проблемної ситуації подають інформацію до керівництва інформаційного підрозділу який відповідає за функціонування (поповнення бази даних) відповідного класифікатора.

На думку дисертанта, використання таких класифікаторів буде сприяти поліпшенню якості прийнятих управлінських рішень, і як слід підвищить ефективність всієї адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у цілому. Крім того, використання класифікаторів дозволить працівникам органів внутрішніх справ заощаджувати час, зможе полегшити їх роботу при пошуку рішень аналогічних проблем, які мали місце у минулому. Застосування в цих цілях автоматизованих інформаційно-пошукових систем значно скоротить час для вироблення, обґрунтування й ухвалення управлінського рішення і, отже, підвищить продуктивність праці, як керівника (начальника), так і працівника ОВС, який приймає управлінські рішення під час виконання правоохоронних завдань.

Наприкінці підрозділу зазначимо, що перераховані критерії класифікації управлінських рішень в органах внутрішніх справ не є вичерпним, більш того, не всі із приведених критеріїв використовуються на практиці, однак вони потрібні для того, щоб краще зрозуміти саму природу управлінського рішення в органах внутрішніх справ, щоб охопити всю систему управлінських рішень, як в зовнішньо-адміністративній, так і внутрішньо-організаційній адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Таким чином, важливість розробки науково обґрунтованої класифікації управлінських рішень полягає у тому, що вона дає можливість: описати та упорядкувати (систематизувати) їх; забезпечити швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих; забезпечити контроль за їх виконанням; виділити основні види управлінських рішень від другорядних; виключити дублювання управлінських рішень з одних і тих же питань; систематизувати інформацію і процеси, пов’язані з розробкою різних видів рішень, а також управлінські ситуації, що їх характеризують; визначити причини прийняття недосконалих, а в деяких випадках незаконних рішень; сформулювати модель прийняття управлінських рішень залежно від обставин (запровадження класифікатору управлінських рішень); диференційовано організовувати інформаційне та методичне забезпечення процесу розробки та прийняття відповідних видів управлінських рішень.

1.4. Вимоги, які висуваються доуправлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Управлінські рішення акумулюють у собі весь комплекс розумових, організаційних, технічних, тактичних, юридичних та ін. операцій. Вони відображають та закріплюють не тільки державну волю, але й результат її засвоєння, відповідність політичним, правовим та моральним засадам і принципам як самих органів (посадових осіб), так і тому соціальному середовищу, в якому вони функціонують (підготовлюються, приймаються та реалізуються). Отже, встановлюючи перелік вимог, які висуваються до змісту і форми управлінських рішення, необхідно серед них виділити не тільки загальні, які характерні для буд-яких управлінських рішень, а і ті, які притаманні саме до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

В науковій літературі до загальних вимог, які висуваються до управлінських рішень, як до правових, так і до неправових, нормативних та індивідуальних, як правило, відносять такі, як: законність та обґрунтованість [53; 59; 74; 100; 101; 102 та ін.]. Однак, існують й інші судження науковців щодо віднесення тих чи інших вимог до управлінських рішень, які, попередньо зводяться у певні групи [66, 98; 99], або подаються безсистемно [53; 56; 67; 71 та ін.]. Приймаючи до уваги те, що в управлінській науці містяться різні, подекуди протилежні підходи щодо визначення вимог, яким повинні відповідати управлінські рішення, вважаємо доцільним розглянути їх більш детальніше. Так, А.О.Дєгтяр, серед вимог, які висуваються до управлінських рішень відносить такі, як: чіткість, зрозумілість для виконавців, конкретність та підконтрольність [103, с.34].

А.Ф.Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна, Л.Ю.Гордієнко, до вимог, які висуваються до управлінських рішень відносять такі, як: усестороння обґрунтованість; своєчасність; необхідна повнота змісту; повноважність (владність); узгодженість з раніше прийнятими рішеннями [71, с.113-114].

В.Я.Малиновський, зазначає, що головною вимогою до управлінського рішення є чіткість, зрозумілість для виконавців, конкретність та підконтрольність [55, с.184].

М.Г.Чумаченко та Р.І.Заботіна до вимог управлінських рішень відносять такі, як: гнучкість, цілеспрямованість, кількісна і якісна визначеність, наукова обґрунтованість, оптимальність, своєчасність, посилення стимулюючої і виховної функції [104, с.45]. Подібну точку зору поділяє С.В.Пєтков [105, с.329-330].

В.О.Козбаненко, серед основних вимог, які висуваються до управлінських рішень відносить дотримання правил юридичної техніки, тобто вимог до їх оформлення, серед яких: ясне визначення застосовуваних понять і термінів; чіткість юридичної мови; чіткість та точність заголовків глав, статей чи пунктів; відсилання до інших статей; правильність позначення державних органів, посадових осіб та інших суб’єктів; наявність необхідних реквізитів (герб, найменування державного органу, номер, дата прийняття (підписання), текст, підпис посадової особи тощо [67, с.145].

Д.М.Бахрах і С.Д.Хазанов, вимоги, які висуваються до управлінських рішень розглядають через призму умов їх ефективності та якості. На думку вчених, якість управлінських рішень є результатом дотримання їх авторами ряду вимог, яким останні повинні відповідати. До таких вимог, вони відносять: доцільність, законність, організаційно-технічні вимоги (культура оформлення, лаконічність, дотримання граматичних норм і правил, структура тощо) [100, с.28-29].

В.М.Манохін виділяє три групи вимог, які висуваються до управлінських рішень: 1) вимоги, які відносяться до розробки і прийняття управлінських рішень; 2) вимоги до вступу їх у дію; 3) вимоги до змісту і форми управлінського рішення [98, с.161-164].

В.Т.Прохоров та В.Д.Свінцов, вимоги до управлінських рішень також поділяють на три групи, однак критерії такого поділу обирають інші: 1) вимоги соціально-психологічного характеру, відповідно до чого управлінська діяльність має спиратись на потреби громадян, перебувати в тісному зв’язку з громадською думкою, що у свою чергу забезпечує усунення бюрократизму та волюнтаризму в прийнятті управлінських рішень, дає змогу враховувати думку громадськості під час їх прийняття, нести персональну відповідальність; 2) організаційно-технічні вимоги, які характеризують в управлінні єдність теорії та практики, діловитість, персональну відповідальність за рахунок чого забезпечується ефективність управління в цілому; 3) вимоги морально-етичного характеру, тобто простота, об’єктивність, чуйність, ввічливість, які сприяють взаєморозумінню в колективі, створенню оптимального психологічного клімату для виконання поставлених завдань [99, с.34-35]. На думку дисертанта, недоліком такої класифікації є: по-перше, одночасне віднесення психологічних аспектів до двох різних груп вимог, а саме морально-етичних та соціально-психологічних; по-друге, відсутність серед вимог, які висуваються до управлінських рішень таких, як законність, наукова обґрунтованість, об’єктивність, своєчасність, конкретність та багатьох інших. Останній недолік, тобто відсутність серед вимог загальних (законність, гласність, об’єктивність, обґрунтованість, соціальна спрямованість та ін. ) характерний для багатьох їх класифікацій, зокрема тих, які ми привели вище.

На думку, Ю.О.Кравченка, вимоги, які висуваються до управлінського рішення повинні містити у собі: наукову обґрунтованість, своєчасність, економічність, несуперечність, компетентність, законність [101, с.6]. Як видно, автор виділяє поряд із загальними вимогами і спеціальні, однак, на думку дисертанта, перелік запропонованих ним вимог дуже вузький.

Автори підручника „Державне управління в Україні: організаційно-правові засади” зазначають, що управлінське рішення повинно бути „реальним, містити механізм реалізації, готуватись, ухвалюватися і виконуватися у реальному масштабі часу, бути реалізованим і гнучким; передбачувати можливості верифікації (перевірки істинності) і контроль за виконанням” [106, с.117]. Отже, вчені пропонують вимоги, які висуваються в першу чергу до змісту управлінських рішень, однак серед них виділяють тільки спеціальні.

О.Д.Сафін, вважає, що управлінське рішення повинно відповідати й таким вимогам, як „директивність, адресність, конкретність термінів виконання, необхідність і достатність повноти змісту” [107, с.21].

На думку В.А.Абчука та В.А.Бункіна, необхідно, щоб кожне управлінське рішення відповідало таким вимогам: мало чітку мету; було обґрунтованим; мало адресата та терміни виконання; не містило суперечностей; було ефективним, конкретним, своєчасним, досить повним, коротким, чітким, зрозумілим для виконавця, без будь-яких додаткових уточнень і роз’яснень [108, 27].

Ю.В.Колесников, зазначає, що до управлінських рішень повинні висуватись наступні вимоги: ясна мета; обґрунтованість; адресність і терміни виконання; узгодженість як із внутрішніми, так і з зовнішніми обставинами, а також з прийнятими рішеннями та рішеннями, які ще будуть прийматись з аналогічною або подібною проблематикою; правомочність; ефективність; своєчасність; повнота, чіткість і стислість; максимальне врахування всіх можливих наслідків і ризиків; відповідальність виконавців за порушення термінів реалізації; наявність форм як підсумкового, так і попереднього (поетапного) контролю [64, с.323].

Цікавий підхід до визначення вимог, які висуваються до управлінських рішень обирає Ю.М.Старилов, який виділяє тільки одну із таких вимог, а саме законність, змістовна сутність якої, на його думку, охоплює собою й інші вимоги, наприклад такі, як обґрунтованість, цілеспрямованість, компетентність та ін. [74, с.171-176]. Однак, на думку дисертанта, управлінське рішення може бути не завжди обґрунтованим, цілеспрямованим, вчасно недоведеним до виконавців, але це не дає підстави вважати його незаконним. Незаконність управлінського рішення полягає в першу чергу у тому, якщо воно суперечить управлінським рішенням вищої юридичної сили або порушує права, свободи та законні інтереси осіб відносно яких вони винесене.

Дослідження сутності та видів вимог, які висуваються до управлінських рішень дістало продовження у наукових працях вчених та практиків системи органів внутрішніх справ. Так, О.М.Бандурка зазначає, що „вся різноманітність управлінських рішень, які приймаються на різних рівнях управління органами внутрішніх справ, повинна відповідати таким загальним вимогам: управлінські рішення мають бути обґрунтованими, об’єктивними, враховувати всі особливості ситуації, відповідати конкретним умовам, поставленим цілям і можливостям їх досягнення; управлінські рішення повинні відповідати вимогам законодавчих актів, наказів МВС, інструкцій і настанов; управлінські рішення повинні прийматись у межах компетенції суб’єкта управління, тобто відповідати функціональним обов’язкам посадової особи, що їх приймає; управлінські рішення мають бути своєчасними, запізніле рішення, як і передчасне, знижує ефективність управління і може призвести до тяжких наслідків; управлінське рішення в органах внутрішніх справ завжди має директивний, владний характер і обов’язкове для всіх, кому його адресовано, виконання рішення гарантовано нормами права, а в необхідних випадках може забезпечуватись заходами примусу; управлінське рішення в органах внутрішніх справ приймається в односторонньому порядку, навіть якщо воно є результатом колегіального обговорення чи наслідком узгодження між різними суб’єктами управління; управлінське рішення встановлює обов’язкові правила поведінки або регулює окремі управлінські відносини, воно може стосуватись усього колективу або окремих його членів; управлінське рішення є результатом творчої роботи, воно вимагає наукового підходу, має бути лаконічним і послідовним, зрозумілим для виконавця і не суперечити раніше прийнятим рішенням або виключати їх; управлінське рішення в органах внутрішніх справ приймається в установленому процедурному порядку, який регламентується відповідними нормативними актами [56, с.139]. Як видно О.М.Бандурка, усі приведені вище вимоги відносить до загальних, однак не виділяє при цьому окрему групу вимог, які стосуються оформлення управлінських рішень, (зокрема письмових) тобто вимоги юридичної техніки.

На думку, В.М.Плішкіна, для того щоб прийняте управлінське рішення ОВС було найбільш ефективним, воно повинно відповідати ряду вимог: бути науково обґрунтованим, законним, актуальним, реальним, конкретним, несуперечливим, своєчасним, інформативним [53, с.232].

В.С.Четвериков та В.В.Четвериков, серед вимог, які пред’являється до управлінських рішень ОВС виділяють такі, як: наукова обґрунтованість, законність, своєчасність і конкретність [59, c.62].

Ю.Л.Титаренко, В.Д.Сущенко, В.П.Філонов, О.І.Коваленко до вимог, які висуваються до управлінських рішень ОВС відносять: наукову обґрунтованість, законність, актуальність, реальність, конкретність, несуперечність, своєчасність, інформативність [102, с.143].

Як видно, науковці та практики системи ОВС, досліджуючи сутність та види управлінських рішень ОВС виділяють серед них як загальні (основні), так і спеціальні, однак, їх перелік, на думку дисертанта, неповний. Крім того, серед вимог, які висуваються до управлінських рішень ОВС відсутні ті, які стосуються їх оформлення.

Більш вдалим, на думку дисертанта, є підхід до виділення управлінських рішень ОВС запропонований С.С.Маіляном, який вимоги, які висуваються до управлінських рішень ОВС умовно поділяє на три групи: 1) вимоги, які визначають сутність управлінського рішення, зокрема його наукова обґрунтованість, компетентність, актуальність, своєчасність, спадкоємність; 2) вимоги, які визначають правову природу управлінських рішень: законність, владність, погодженість; 3) вимоги, які випливають переважно з функціонального призначення управлінського рішення як команди: несуперечливість, логічність, ясність, простота, конкретність, лаконічність [66, с.80].

Як бачимо, вчені, які досліджували проблемні питання виділення тих чи інших вимог, яким повинні відповідати управлінські рішення, в тому числі і управлінські рішення органів внутрішніх справ виділяють від однієї вимоги, яка є узагальнюючою [74] до більш ніж двадцяти [56]; зводять ці вимоги у певні групи [66, 98; 99], або подають підряд [53; 56; 67; 71 та ін.]. Не вдаючись до аналізу окремих підходів вчених щодо визначення сутності зазначених вище вимог, приведемо власні судження із цих питань. Вважаємо, доцільним вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ звести у дві групи: 1) основні, до яких ми відносимо: законність, наукову обґрунтованість, об’єктивність, гласність (відкритість), комплексність, соціальну спрямованість, компетентність, відповідальність; 2) додаткові, серед яких: актуальність, наступність, вмотивованість, визначеність, зрозумілість, цілеспрямованість, кількісна і якісна визначеність, оптимальність, своєчасність, гнучкість, конкретність, несуперечливість, належне інформаційне забезпечення, створення умов для виконання, дотримання юридичної техніки під час оформлення управлінських рішень.

Приймаючи до уваги те, що дослідженню законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ присвячено окремий підрозділ дисертації відразу ж перейдемо до аналізу такої вимоги, як обґрунтованість, під якою ми розуміємо необхідність виявляти, ретельно та об’єктивно вивчати всі факти, що відносяться до справи; недоведені та сумнівні факти не повинні прийматися до уваги. Вимога обґрунтованості звернена до фактичної основи і міститься в тому, що управлінське рішення повинно прийматися за умов повного та всебічного дослідження фактичних обставин ситуації й встановлення об’єктивної істини. Обґрунтованість управлінського рішення по суті являється проявом природи рішення як акту, що містить на підставі встановлених фактів відповіді з тих чи інших проблем, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності ОВС. Оскільки кожне управлінське рішення, що приймається органами внутрішніх справ, пов’язане з певними фактичними обставинами, вся діяльність, що передує прийняттю рішення, складається із збирання, перевірки і оцінці тих фактичних даних, що ведуть до певного рішення, сприяють йому. Звідси, можна зробити висновок, що вимога обґрунтованості є проявом інформаційної природи рішення. З метою прийняття належного управлінського рішення, орган чи посадова особа ОВС, працівник який виконує правоохоронні функції, а отже є представником влади повинні володіти необхідною і достатньою інформацією. Таким чином, обґрунтованість управлінського рішення доцільно визначити як відповідність усіх викладених в ньому висновків тим фактичним даним, які отримані в результаті попередньої діяльності по збиранню, перевірці і оцінці необхідної інформації.

Близькою за змістом до вимоги обґрунтованості та похідною від цієї вимоги є наукова обґрунтованість, сутність якої полягає у тому що управлінське рішення повинно: відповідати об’єктивним закономірностям, які діють у системі управління; засновуватися на достовірній інформації, яка дає підстави для кваліфікованого визначення цілей, завдань, засобів і способів рішення цих завдань; бути всебічним, тобто, по можливості максимально враховувати всі аспекти питання, що розглядається. Наукова обґрунтованість характеризується глибоким та всебічним пізнанням причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери діяльності органів внутрішніх справ. Науково обґрунтованим рішенням протистоять суб’єктивістські рішення. Останні приймаються без ретельного аналізу обстановки, що склалася, на основі власного бачення подій та суб’єктивістського відношення до них. Організаційними, правовими, психолого-педагогічними заходами необхідно домагатися безкомпромісно подолання суб’єктивістських, апаратно бюрократичних бар’єрів, які роз’єднують науку і практику. І тут ми погоджуємося з думкою В.М.Плішкіка, який зазначає, що „очевидно, що не стільки наука відірвалась від практики, скільки практика відстає від науки” [53, с.407].

Вимога об’єктивності управлінських рішень ОВС передбачає повне, всебічне й об’ємне дослідження проблемної ситуації. Ця вимога полягає в чіткому уявленні об’єктивних закономірностей, обліку наявних можливостей, дійсного стану суспільних процесів, вона спрямована проти суб’єктивізму й волюнтаризму, свавільних рішень, поспішних дій, які слабко враховують реальні ситуації й суперечні процеси. Звідси, суб’єкт прийняття управлінського рішення повинен володіти системою знань про загальні закони і категорії суспільного розвитку; теоретичними концепціями й результатами емпіричних досліджень; закономірностями правоохоронної діяльності.

Вимога гласності (відкритості) управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС передбачає забезпечення доступності обговорювання й компетентної участі всіх зацікавлених суб’єктів в його прийнятті на основі широкої інформованості і врахування громадської думки. Гласність включає правдиву, своєчасну і широку інформацію про дійсний стан справ, є вираженням довіри й поваги до людей, їх здатності розібратися в поточних подіях, виробити правильне рішення, свідомо брати участь в його здійсненні. У внутрішньо-організаційній діяльності органів внутрішніх справ, під час прийняття управлінських рішень гласність постає інструментом прямого й зворотного зв’язку між вищестоящими органами і підлеглими. Реалізація вимоги гласності під час прийняття управлінських рішень пов’язана із залученням широкого кола працівників до прийняття рішень, коли особливо необхідним є відкрите та всебічне обговорення найважливіших питань службової діяльності. Передусім це пов’язано з проблемами соціального розвитку колективу, застосуванням системи матеріального та морального стимулювання, розподілом житла, пільг, перспективами розвитку, змінами статусу тощо.

Вимога комплексності управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС полягає у тому, що під час їх розробки та прийняття необхідно враховувати всі аспекти: технологічні, економічні, соціальні, ідеологічні, психологічні, організаційні, політичні. Стосовно внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності вимога комплексності потребує повноти охоплення всіх сторін діяльності підрозділів (служб) та окремих працівників, тобто суб’єкт який приймає управлінське рішення має враховувати криміногенну ситуацію, штатну забезпеченість, матеріально-технічне постачання; ступінь кваліфікації і професіоналізму фахівців та співробітників; структуру робочого часу; задоволення працею; санітарно-гігієнічні умови праці; інтенсивність праці; режим праці; розміри фінансового задоволення, співвідношення розумових і фізичних затрат праці; суспільний престиж спеціальності; стан службової дисципліни; стосунки між співробітниками в підрозділах; дотримання законності; зв’язки з населенням тощо.

Комплексність означає, що управлінське рішення має охоплювати весь об’єкт управління, всі сфери його діяльності, всі напрямки розвитку, зокрема: сукупність цілей функціонування і розвитку об’єкта управління; основні шляхи і способи досягнення цілей; засоби і ресурси, які використовуються для досягнення цих цілей, а також джерела надання ресурсів; відповідальних за досягнення конкретних цілей та надання необхідних ресурсів; терміни досягнення цілей та надання необхідних ресурсів; порядок взаємодії між виконавцями; організацію виконання управлінського рішення.

Вимога соціальної спрямованостіуправлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначається різноманітністю інтересів учасників даного різновиду адміністративно-правових відносин. В процесі вироблення й реалізації управлінського рішення, яке приймається уповноваженим органом чи посадовою особою, працівником який виконує правоохоронні завдання доводиться враховувати як державні, так і приватні інтереси окремих осіб. На сучасному етапі від державних органів взагалі і від органів внутрішніх справ зокрема, вимагається прогнозування соціальних наслідків діяльності. Дана вимога випливає із фундаментальних орієнтирів розвитку української держави, яка згідно з чинним законодавством України будується як соціально орієнтована держава. Звідси, на думку дисертанта, соціальна спрямованість управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає в такому. По-перше, під впливом структурної перебудови суспільного виробництва, формування різних форм власності, становлення ринкових відносин має місце процес соціальної диференціації та соціальної нерівності в українському суспільстві. Однак, незалежно від свого соціального статусу в суспільстві (підприємець або безробітний, фізично здоровий чи інвалід, керівник чи підлеглий тощо) всі його громадяни мають рівні права і міру правової відповідальності перед Законом. По-друге, силові інститути є своєрідними продуктами суспільних процесів, і соціальна нерівність (в обсягах влади, доступу до матеріальних і духовних благ, в оцінці трудового внеску) учасників установчого процесу властива і їм. І це означає, що вищі органи управління повинні знати про потреби своїх підлеглих. Така інформація є необхідною для того, щоб не допустити штучного роздування соціальної нерівності, яке може викликати соціальне напруження, конфліктну ситуацію в колективі. По-третє, особовий склад органів внутрішніх справ в основному відтворюється за рахунок того, що в систему ОВС входять представники практично всіх соціальних груп суспільства. Вони приходять в силові інститути з надією реалізувати власні уявлення з державними інтересами. Коли ж ціннісні орієнтації молодої людини не співпадають з реальними функціями, роллю обраної професії фахівця і результатами праці, виникає конфліктна ситуація. Часто незнання природи незадоволення молодих людей, невміння керівників розв’язати даний конфлікт призводить до підвищення плинності кадрів у системі органів внутрішніх справ. Таким чином, вміння забезпечити соціальну спрямованість управлінських рішень, прийнятих під час, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної адміністративній діяльності ОВС є важливою умовою стабільності та ефективності виконання поставлених перед ними завдань.

Компетентність,як одна із основних вимог, які висуваються до управлінських рішень полягає у тому, що воно повинно прийматися у межах тих повноважень, якими наділений суб’єкт управління. Дотримання цієї вимоги надає рішенню сили, яка здатна впливати на об’єкт управління і при потребі застосовувати примус у вигляді різних санкцій. Компетентність також означає, що рішення повинно прийматись тією особою (органом), яка має право приймати подібного роду рішення. В тих випадках, коли підмінюються функції нижчестоящих органів, компетентність управлінського рішень різко знижується.

Однією із основних вимог, які висуваються до управлінських рішень є забезпечення відповідальності за їх неналежне прийняття (неприйняття, несвоєчасне прийняття тощо) – з одного боку, та невідворотність відповідальності за їх невиконання (неналежне виконання) – з іншого. Звідси необхідно розрізняти два аспекти відповідальності: виконавську та відповідальність працівників ОВС, які готують та приймають управлінські рішення. Виконавська дисципліна, як одна із вимог управлінських рішень передбачає економічне стимулювання та юридичну відповідальність конкретних працівників відносно яких ці рішення адресовані. Відповідальність за зміст, рівень підготовки та належне оформлення управлінських рішень покладається на керівників структурних підрозділів ОВС. Відповідальність за зміст, рівень підготовки та належне оформлення управлінського рішення, що візується кількома особами, несуть однаковою мірою всі ці посадові особи.

Тепер розглянемо спеціальні вимоги, яким повинні відповідати управлінські рушення в адміністративній діяльності ОВС. Так, вимога актуальності означає, що управлінське рішення насамперед повинно розв’язувати найбільш важливі, істотні для органів внутрішніх справ проблеми і питання, як зовнішньо-адміністративні, так і у внутрішньо-організаційні, тобто такі, розв’язання яких створить умови для більш ефективного функціонування системи в цілому і окремих її елементів. Коли багато проблем, які потрібно розв’язати, необхідно враховувати, чи були вони оцінені за ступенем актуальності і чи приймалися щодо них рішення в порядку їх важливості.

Серед додаткових вимог управлінських рішень доцільно назвати і таку, як наступність, сутність якої полягає у тому, що управлінські рішення в адміністративній діяльності ОВС мають містити цільові установки та заходи, які забезпечують виконання їх основних завдань. Звідси, в управлінських рішеннях окремих підрозділів і служб ОВС, загальні завдання повинні трансформуватись у спеціальні, тобто ті, які пов’язанні із специфікою їх діяльності. Наприклад, такі управлінські рішення як плани роботи підрозділів і служб повинні являти собою подальше поглиблення, деталізацію і розвиток загального плану діяльності того чи іншого органу (підрозділу) внутрішніх справ.

Вмотивованістьхарактеризує управлінське рішення із боку його зовнішнього виразу. Про мотивоване управлінське рішення можна говорити в тому випадку, коли його зміст виражений зовні таким чином, що усне формулювання передає відомості не тільки про підсумкові висновки органу чи особи, що прийняли рішення, але й про основи цих висновків. Мотивований виклад управлінського рішення необхідно оцінювати в якості одного з важливих принципів управлінських процедур. Висловлюючи рішення вмотивовано, суб’єкт управління відкриває доступ до своїх інтелектуально-вольових операцій, що у свою чергу, надає управлінському рішенню велику переконливість.

Однією із додаткових вимог, які висуваються до управлінських рішеньв адміністративній діяльності ОВС є їх визначеність, тобто переконаність в їх законності, достовірності, обґрунтованості та доцільності. Працівники ОВС не повинні ставити під сумнів достовірність своїх управлінських рішень. Тому не припустимо вживати під час доведення управлінських рішень до виконавців такі слова, як: „не знаю”, „можливо”, „мабуть” та ін. Без однозначної визначеності тверджень, за допомогою яких передаються міркування суб’єкта управління, зовнішній вираз його управлінського рішення не буде сприйматися як такий, що володіє ще однією обов’язковою своєю якістю – імперативністю. Владність і обов’язковість управлінському рішенню надають, не тільки використовувані суб’єктом управління вислови зі значенням припису, але і чітко, недвозначно підкреслена їх обґрунтованість, доцільність та законність.

Отже, приймаючи управлінське рішення, орган внутрішніх справ чи посадова особа ОВС, зобов’язані не тільки з максимальною старанністю вирішувати справу, але й приділяти пильну увагу зовнішньому викладу самого рішення. Для зовнішнього виразу управлінських рішень використовуються засоби двох типів: знаки-символи і знаки мовні (усні й письмові). Кожний з названих засобів повинен застосовуватися за особливими правилами вибору засобу, добору обсягу відображуваної зовні інформації про прийняте управлінське рішення, послідовності викладу міркувань суб’єкта управління. Ці правила у відношенні зовнішнього виразу багатьох видів письмових управлінських рішень із тією або іншою повнотою закріплені в нормативних актах [109; 110]. У той же час до зовнішнього виразу деяких управлінських рішень, зокрема адміністративних та дисциплінарних, правові норми не пред’являють розгорнутих вимог. В останньому випадку вироблені в теорії і на практиці правила усного або письмового викладу управлінських рішень мають характер свого роду методичних рекомендацій.

Коли управлінське рішення передається знаком-символом або стислою усною командою, то фактично адресати цього рішення й інші особи можуть сприймати на дотик тільки частину рішення, що приписує ті чи інші варіанти поведінки. На перший погляд може скластися уява, що немає особливої потреби в зовнішньому виразі будь-яких моментів змісту управлінського рішення, крім заключних висновків органу чи особи, що його прийняли, тобто безпосередньо самих велінь.

Намагаючись якомога ґрунтовніше викласти своє управлінське рішення, орган внутрішніх справ, керівник (начальник), працівник ОВС, який виконує правоохоронні функції повинні прагнути уникати включення в розпорядження загальних фраз, міркувань, що не мають значення для вирішення певної ситуації. Повідомлення будь-якого роду зайвих відомостей може тільки дезорієнтувати виконавців управлінського рішення. Всі сформульовані суб’єктом управління положення повинні працювати на передачу інформації про значимі для вирішення справи факти, про їхню правову оцінку, чинниках, що впливають на обрання тих чи інших засобів його вирішення. Точність, зрозумілість, а також коректність і видимість зовнішнього викладу рішення будуть одним із засобів належного виховного впливу останнього.

Серед додаткових вимог, яким повинне відповідати управлінське рішення ми відносимо його зрозумілість. Рішення органу внутрішніх справ чи посадової особи ОВС повинно бути в ідеалі зрозуміле найширшим верствам населення, що не мають ніякої спеціальної юридичної чи правоохоронної підготовки. Зрозумілість рішення залежить у кінцевому рахунку від зрозумілості окремих слів, речень, систем речень, у яких відображаються міркування суб’єкта його прийняття. Використання термінів – понять із точно фіксованим значенням виступає неодмінною умовою точної ділової мови, але й ускладнює засвоєння змісту цієї мови присутніми. Застосування ж складних синтаксичних конструкцій веде до більшої компактності тексту, економії мовних засобів, але знижує доступність його фрагментів. Розв’язати перше з даних протиріч можна за допомогою пояснення вжитих термінів. Мова особи, що приймає рішення, об’єктивно не повинна спроститися до рівня розмовної, проте складність її не повинна спричинити сприйняття викладу рішення як чогось заплутаного, неоднозначного, прихованого тощо.

Така вимога, як цілеспрямованість означає необхідність наявності в кожному управлінському рішенні мети, яка відповідає стратегічним планам і завданням розвитку органів внутрішніх справ.

Кількісна і якісна визначеністьполягає у тому, що управлінське рішення покликане передбачати досягнення певних результатів, які виражаються в кількісних і якісних показниках.

Оптимальність,як вимога управлінських рішень означає необхідність вибору такого варіанта управлінського рішення, який би найбільш повно задовольняв вимоги усіх заінтересованих осіб.

В органах внутрішніх справ прийняття рішення часто здійснюється в умовах активних дій правопорушників, постійно змінюваних умов оперативної обстановки та жорсткого ліміту часу. Тому тут на перший план виступає вимога своєчасності прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС. Своєчасність, полягає у правильному визначення часу для підготовки і прийняття управлінського рішення. Своєчасність управлінського рішення в адміністративній діяльності ОВС означає те, що воно повинно прийматися з урахуванням стану і розвитку як суб’єкта, так і об’єкта управління з урахуванням конкретних умов і бюджету часу для виконання поставлених завдань. Своєчасність прийняття рішення залежить від вміння керівника правильно орієнтуватися в обстановці, осмислювати події і приймати його тільки тоді, коли воно дійсно назріло. Запізнення з прийняттям рішення, також як і його передчасне прийняття, прагнення обігнати події в рівній мірі є шкідливими, вони породжують формалізм і роблять рішення нездійсненним. Ми погоджуємся з думкою В.М.Плішкіна який зазначає, що „оптимальним (за своєчасністю) буде те рішення, яке приймається з самого початку виникнення проблеми, а в окремих випадках при вірогідному виникненні ситуації і заздалегідь. Треба мати на увазі, що мова іде не тільки про своєчасність прийняття рішення, але й про своєчасність досягнення цілей. Адже під час розв’язання проблеми події розвиваються, і може статися так, що прекрасна ідея (альтернатива) застаріє і втратить смисл у майбутньому” [53, с.234].

Сутність такої додаткової вимоги, як гнучкість означає, що формулювання кожного управлінського рішення повинно передбачати можливість виявлення творчої активності виконавців, ініціативи, пошуку ефективних шляхів вирішення колективних завдань.Гнучкість управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС обґрунтована в першу чергу, частою зміною оперативної обстановки. Саме гнучкість управлінських рішень зменшує небезпеку втрат, які викликані несподіваними обставинами. У той же час необхідно пам’ятати, що гнучкість управлінських рішень можлива тільки в певних межах, які визначають сутність іншої вимоги – доцільності.

Вимога конкретностіуправлінського рішення полягає у чіткому, ясному формулюванні цілей, завдань і шляхів та засобів їх досягнення. Конкретність означає, що будь-яке управлінське рішення в адміністративній діяльності ОВС має бути сформульоване однозначно, щоб було ясно хто є організатором виконання, хто є виконавцем, в які строки має бути виконане рішення. Чим конкретніше управлінське рішення, тим більші гарантії його успішної та повної реалізації.

Несуперечливість,як одна із вимог, які висуваються до управлінських рішень передбачає, насамперед, змістовну його несуперечливість, тобто єдність поставлених у рішенні завдань, методів та засобів їх реалізації. Іншими словами, кожне поставлене завдання повинно бути підкріплене конкретними заходами щодо його вирішення. Окрім внутрішньої несуперечливості, управлінське рішення не повинно суперечити й іншим рішенням, зокрема, рішенням вищестоящих суб’єктів управління, а також аналогічним рішенням, які були прийняті раніше. Управлінське рішення не повинно суперечити чинним загальнодержавним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям і т. ін. Саме ця обставина сприяє зміцненню державної дисципліни та суворому дотриманню законності в діяльності органів внутрішніх справ.

Належне інформаційне забезпечення, як одна із вимог управлінських рішень, полягає у своєчасності виявлення проблем, встановленні причин їх виникнення. Воно дає можливість обґрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Управлінське рішення буде результативним і дійовим, якщо воно містить оптимальний обсяг інформації, який забезпечує його ефективність.

Важливою вимогою, яка повинна висуватись до управлінського рішення є створення умов для його виконання. З одного боку, завищені вимоги та непосильні завдання, які поставлені перед окремими службами та їх працівниками підривають у них віру у власних можливостях, знижують їх ініціативу та активність. Однак, з іншого боку, явно понижені вимоги та завдання до особового складу так би мовити „розслаблюють” працівників та різко знижують ефективність їх праці.

Приймаючи до уваги те, що більшість важливих управлінських рішень приймається у письмовій формі, доцільним є розгляд вимог, які висуваються до оформлення управлінських рішень, тобто правил документообігу. Як правило, всі службові документи повинні оформлятися на бланках органів внутрішніх справ, які виготовляються згідно з вимогами державних стандартів та Інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади [109] з обов’язковим додержанням таких правил: 1) встановлюється два види бланків: бланк для листів і загальний бланк для інших видів організаційно-розпорядчих документів. Виготовлення бланків конкретних видів документів допускається, якщо їх кількість на рік перевищує 200 одиниць; бланки кожного виду повинні виготовлятися на основі кутового або поздовжнього розміщення реквізитів. Реквізити заголовка розміщуються центрованим (початок і кінець кожного рядка реквізиту однаково віддалені від меж площі) або прапоровим (кожний рядок реквізиту починається від лівої межі площі) способом; бланки повинні виготовлятися друкарським способом на білому папері або папері світлих тонів фарбами яскравого кольору; бланки документів повинні мати такі поля: ліве - 20 міліметрів; верхнє - не менш як 10 міліметрів; праве і нижнє - не менш як 8 міліметрів;

2) такі внутрішньо-організаційні документи, як заяви, рапорти, окремі службові довідки тощо та документи, створювані від імені кількох або більше організацій (посадових осіб), оформляються не на бланках;

3) з метою прискорення виконання управлінських рішень та правильного формування справ у діловодстві кожний документ повинен містити одне питання. Винятком є складання протоколів, наказів, планів, звітів та узагальнюючих документів;

4) текст управлінського рішення повинен містити певну аргументовану інформацію, викладену стисло, грамотно, зрозуміло та об’єктивно, без повторень та вживання слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження;

5) як правило, тексти управлінських рішень складаються з двох частин. У першій зазначається підстава або обґрунтування для його складання, в другій - висновки, пропозиції, рішення, розпорядження або прохання. В окремих випадках текст управлінського рішення, як документа може містити лише одну резолютивну частину, наприклад: наказ - розпорядчу частину без констатуючої, лист - прохання без пояснення;

6) на відміну від законів, у підзаконних нормативно-правових актах статті не виділяються, а нормативний матеріал фіксується у пунктах, які мають наскрізну нумерацію незалежно від їх розташування у тому чи іншому розділі чи підрозділі. Пункти можуть поділятися на абзаци. Кожний пункт повинен містити, як правило, одну правову норму. Декілька пов’язаних між собою норм можна викладати в одному пункті тільки тоді, коли це необхідно для правильного їх розуміння чи застосування. Кожний самостійний пункт акту повинен мати повний і закінчений зміст. Розділи і підпункти нумеруються відповідно однією або двома арабськими цифрами. Пункти, розташовані у розділах, нумеруються двома, а у підрозділах –трьома цифрами. Якщо у проекті правового акту управління необхідно навести переліки (осіб, органів, робіт тощо), таблиці, графіки, зразки бланків, схем документів, вони вміщуються у додатку. У разі потреби у пунктах проекту підзаконного нормативно-правового акту даються посилання на відповідні додатки;

7) письмове управлінське рішення, як вид службового документу повинно містити обов’язкові реквізити і стабільний порядок їх розміщення, зокрема: найменування органу (підрозділу) - автора документа, назва виду документа (не зазначається на листах), дата, заголовок до тексту, текст, підпис, візи. Наприклад, основними елементами наказу є: найменування акта й органу внутрішніх справ, щодо якого він видається; місце й дата видання; номер; коротке формулювання змісту; текст наказу з додатками (якщо вони є); підпис керівника органу внутрішніх справ. Текст наказу складається, як правило, із констатуючої та розпорядчої (резолютивної) частин. У разі потреби йому може передувати також описова частина. У констатуючій частині викладаються причини й обставини, що зумовили видання даного наказу, зазначаються його мета й завдання, дається оцінка існуючого стану справ. Ця частина наказу викладається, по можливості, стисло й порушує лише ті питання, щодо яких будуть дані приписи в резолютивній частині. Основною частиною наказу є розпорядча, в якій викладається його суть. В ній перераховуються заходи для виконання поставлених у наказі завдань, виконавці цих заходів, їх права й обов’язки, форми і методи роботи, строки виконання тощо. Структура резолютивної частини залежить від обсягу й змісту наказу. В ній можуть міститися один-два приписи, але частіше видаються складні накази, які передбачають вирішення багатьох взаємопов’язаних питань. У таких випадках кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі в наказі дається кілька приписів, то всі вони об’єднуються в один пункт, який може бути розподілений на підпункти.

Однією із додаткових вимог до змісту управлінських рішень є їх належний стиль (мова). Такі риси офіційно-ділової мови, як перевага стилістично нейтральних і книжних слів, відсутність спрощеної лексики, емоційних слів і зворотів, широке вживання фахової термінології, поширеність кліше і т. ін. характеризують мову управлінських рішень [111, с 48]. І навпаки, широке використання суб’єктами управління книжних слів веде до певної знеособленості формулювань управлінських рішення. Уникаючи від вживання емоційно забарвленої лексики, суб’єкт управління страхує себе від обвинувачень в упередженості, ірраціональності, зайвій чутливості або, навпаки, нечутливості. Витриманість та неупередженість суб’єктів управління посилюють переконаність у законності і справедливості прийнятих ними управлінських рішень. Формулюючи зміст будь-якого управлінського рішення, працівники ОВС не повинні вживати слова і звороти, спроможні образити осіб, які згадуються у ньому, або яких вони стосуються. Виключення із вживання під час прийняття управлінського рішення розмовних і просторічних слів, синтаксичних конструкцій – елементарна умова писемності, культурності всякої мови, тим більше мови управлінця. Крім того, звернення за допомогою нейтральної у стилістичному й емоційному відношенні лексики забезпечує точність викладу змісту управлінського рішення.

Легко доступний для сприйняття стислий текст (письмовий чи усний) допомагає швидше зрозуміти зміст прийнятого суб’єктом управління рішення, чіткіше уявити систему складових його висновків. Необхідно підкреслити, що стислість виразу змісту управлінського рішення не варто плутати з неповним його виразом. Зменшення обсягу відображуваних моментів змісту управлінського рішення може зробити його недостатньо мотивованим.

Сутністю такої вимоги як дотримання юридичної техніки є: 1) застосування такої ж юридичної термінології у відомчих нормативних актах як і у законах та інших правових актах вищої юридичної сили; 2) запровадження уніфікованих юридичних конструкцій; 3) врахування при підготовці проектів відомчих нормативно-правових актів аргументів та обставин, які обумовили їх прийняття; 4) надання відомчому нормативно-правовому акту тільки тієї форми, яка передбачена у Конституції та законах України, які встановлюють правові основи для його діяльності.

Розглянемо ці вимоги більш детальніше. Так, під юридичною термінологією ми розуміємо систему правових категорій, словесних позначень понять, з яких складається текст нормативно-правового акту. Для забезпечення ефективної реалізації положень законів необхідно, щоб у текстах відомчих нормативно-правових актів, виданих на основі та на їх розвиток, послідовно вживалися поняття в одному і тому ж значенні. Норми, які містяться в управлінських рішеннях ОВС повинні базуватись на термінології, яка використовується в нормативних актах вищої юридичної сили, зокрема указах та розпорядженнях Президента та нормативних актах Кабінету Міністрів України, законах та інших законодавчих актах, які мають силу законів. З іншого боку, вжиття у відомчому нормативно-правовому акті ОВС іншого юридичного терміну, ніж у законі, для позначення одних і тих же правових явищ може спричинити неправильне застосування правових норм.

Формуючи правову конструкцію у тексті відомчого правового акту необхідно дотримуватися наступних правил юридичної техніки. Вона повинна: по-перше, точно і повно враховувати приписи закону, на виконання та з метою реалізації якого видається відомчий нормативно-правовий акт; по-друге, логічно, послідовно розвивати юридичні конструкції, моделі поведінки, сформульовані у відповідному нормативному акті вищої юридичної сили; по-третє, не суперечити цілям та меті законодавчого регулювання відповідної сфери суспільних відносин; по-четверте, відрізнятися простотою, доступністю, легкістю сприйняття, лаконічністю.

Підстави для прийняття відомчих нормативно-правових актів мають безпосередньо випливати з положень законів та нормативних актів вищої юридичної сили, аргументуватися потребами реалізації регулятивної функції ОВС.

Під час підготовки проектів підзаконних нормативно-правових актів ОВС необхідно неухильно дотримуватися положень Конституції та законів України щодо форми цих джерел права. Для кожного суб’єкта державного управління законодавством України передбачені спеціальні форми виразу його управлінських рішень, і тільки у такий спосіб він може встановлювати норми права.

Прагнучи впорядкувати процес розробки управлінських рішень, державні органи стандартизують загальні вимоги до них у відомчих інструкціях, пам’ятках, рекомендаціях зі службового діловодства. Однак, спроби різних відомств спростити розробку рішень шляхом їх уніфікації у внутрішньо-службовому діловодстві приводять в остаточному підсумку лише до зайвого так званого „паперомарнування”.

Слід також відзначити, що існують загальні вимоги до форми рішення. Насамперед, в якому акті рішення повинно бути відображено. Всі складові частини форми управлінського рішення повинні знаходяться в нерозривній єдності. Разом з тим кожна з частин управлінського рішення повинна відображати певне смислове навантаження.

Форма управлінського рішення знаходиться в нерозривному зв’язку з тими правовими і моральними вимогами, яким повинен відповідати його зміст для визнання його законним, обґрунтованим, справедливим та доцільним. Виходячи з цього можна сказати, що форма управлінського рішення є структурною складовою змісту і в цій якості через його форму виражається його зміст. Разом з тим, оформлення прийнятого управлінського рішення являє в певній мірі самостійну дію. Загальним правилом має бути те, що управлінське рішення (звичайно, що письмове), як акт розумово-вольової діяльності повинно бути виражене у такій формі, яка робить його зрозумілим і переконливим для всіх зацікавлених в цьому рішенні осіб. Точне дотримання передбаченої законом форми управлінського рішення являється обов’язковою умовою його законності. Звідси, правильне оформлення управлінського рішення не може розглядатися лише як технічний момент, як просте дотримання формальностей, що вимагаються законом. В цілому можна сказати, що форма управлінського рішення повинна відображати його ціль, фактичні та юридичні підстави, мотиви, що його обумовили.

Таким чином, загальним напрямком підвищення ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС є досягнення відповідності їх змісту встановленій формі, щоб у процесі контролю за правильним і своєчасним виконанням прийнятих управлінських рішень досягалася відповідність фактичного стану суспільних відносин тим завдання, які поставленні перед органами внутрішніх справ.

1.5. Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ

Правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ здійснюється шляхом нормативного закріплення її конституційних та інших законодавчих засад, стратегії, основних напрямків і завдань на певний період, забезпечення координації зусиль усіх структурних підрозділів, як поміж собою, так і з іншими правоохоронними органами, органами державної влади та місцевого самоврядування. Правоохоронна діяльність ОВС, яка супроводжується прийняттям численних управлінських рішень досить часто пов’язана із обмеженням прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб у зв’язку з чим проблеми правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є такими, що потребують подальшого дослідження.

Під правовим забезпеченням у суспільстві звичайно розуміють: визначення поведінки людей та їх колективів; надання цій поведінці певного спрямування і розвитку; введення її в певні межі; вплив на суспільні відносини за допомогою правових норм; юридичний вплив на поведінку фізичних та юридичних осіб [112; 113; 114; 115; 116]. Не вдаючись до аналізу запропонованих в науковій літературі підходів до визначення теоретичного поняття „правове забезпечення”, відразу ж зазначимо, що останнє, на нашу думку, є більш ширшим за змістом ніж подібне до нього поняття „правове регулювання”, так як включає в себе не тільки правове (нормативне) регулювання а й виконання права як засобу управління стосовно конкретної сфери суспільних відносин. Складовою частиною правового забезпечення також є пошуку шляхів удосконалення існуючих та створюваних нових правових норм, необхідних для виконання принципово нових завдань управління, а також система організаційно-технічних процедур підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень.

Звідси, вважаємо доцільним, правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ визначити як систему юридичних засобів за допомогою яких здійснюється відповідний вплив на їх упорядкування та прогресивний розвиток, а також врегульована правовими нормами система організаційно-технічних вимог до них та процедур забезпечення їх функціонування.

Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є одним із найбільш дієвих та ефективних засобів виконання поставлених перед системою ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, - з одного боку, та як засіб організації, забезпечення та координації виконання цих завдань – з іншого. Крім того, правові норми забезпечують моделювання процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, її нормування та формалізацію.

Як слушно, на думку дисертанта, наголошує Г.В.Атаманчук, правовому забезпеченню будь-якої діяльності, втому числі і управлінської притаманна єдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів [117]. Так, соціологічний вміст правового забезпечення полягає у тому, що воно починається виключно тоді, коли у ньому назріла суспільна потреба, тобто необхідно врегулювати ту чи іншу сторону суспільних відносин, або навпаки відмінити (скасувати) таке регулювання. Нормативний аспект правового забезпечення за Г.В.Атаманчуком постає як розробка і юридичне (в актах державних органів) закріплення (встановлення) норм (правил) поведінки людей і ведення суспільно значимих справ. У свою чергу, практичний аспект правового забезпечення - це реальне застосування правових норми в суспільній практиці. Наявність цього аспекту потребує усвідомлення того, що будь-яка норма нічого не варта, якщо її реалізація не забезпечується організаційно-державними структурами. Зазначимо лише те, що вище приведені аспекти правового забезпечення є взаємозалежними, тобто такими, які перебувають у постійній взаємодії між собою, відсутність чи неналежна реалізація будь-якого із них може призвести до руйнації всієї системи правового забезпечення тої чи іншої суспільно-корисної діяльності.

З метою всебічного дослідження діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ необхідно, на нашу думку, більш детальніше розглянути систему її правового забезпечення. В загальному вигляді система правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ являє собою сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які створюють правове поле для їх функціонування. Звідси, усю нормативну базу, якою керуються органи внутрішніх справ під час підготовки та прийняття управлінських рішень можна поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами системи ОВС, однак до створення якої ОВС мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню - відомчу нормативну базу, тобто нормативно-правові акти, які приймаються в системі органів внутрішніх справ. Як слід, особливість правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає у тому, що останні наділені правом відомчої нормотворчої діяльності, наслідком якої є прийняття наказів, інструкцій, настанов, вказівок, розпоряджень, тощо, які є одними із видів управлінських рішень, зокрема правовими, і можуть бути, як нормативними, так і індивідуальними про, що йшлося у попередніх підрозділах дисертації.

Правовою основою діяльності будь-якої державної установи чи організації, у тому числі й такого їх аспекту як прийняття управлінських рішень в переважній більшості країн є конституція держави та відповідні закони, які визначають основні засади діяльності цих органів. Для розуміння значення основного закону у правовому забезпеченні підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є й те, що він відіграє чільну роль в обмеженні незаконного посягання державними органами та їх посадовими особами на права, свободи та законні інтереси фізичних та юридичних осіб. Конституція перебуває на вершині ієрархії джерел права, їй обов’язково повинні відповідати усі без винятку нормативні акти. Зокрема, ч. 2 ст. 8 Конституції України визначає: „Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативні акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй” [1].

Конституція України концентрує основні правові ідеї, що поділяються суспільством на певному етапі його розвитку. В її основі – уявлення про право як втілення справедливості та рівності, уявлення про права людини, механізми управління та здійснення державної влади. Конституція, хоча і є законом, що передбачає необхідність її відповідності праву, однак, вона фактично визнається еталоном для інших законів. Це викликано тим, що держава, суспільство і всі громадяни повинні мати можливість співставлення всіх інших норм права з певним ідеалом, яким і визнається Основний закон. Якщо казати про легітимність закону, чи управлінського рішення, прийнятого державним органом, визначенні їх правовими чи ні, потрібен зразок, еталон, що відображає і закріплює основні правові ідеї – справедливість, рівність, права людини і т.д.

Будучи найвищим за своєю юридичною силою актом, Конституція України є елементом національної системи законодавства. Вона не винесена за межі діючого права, і в той же час є специфічним законодавчим актом. ЇЇ норми мають первинний характер, володіють найбільшою стійкістю, найвищою юридичною силою. Закони та підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і мають відповідати їй [118, с.40]. Отже, Конституція України є основою галузей національного законодавства і всієї правової системи України.

З метою забезпечення законності підготовки та прийняття таких управлінських рішень, як нормативно-правові акти Конституцією України визначається: 1) коло суб’єктів, що наділені правом видавати нормативно-правові акти в державі (Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування; 2) форми нормативно-правових актів, у яких ці органи влади здійснюють нормотворчу діяльність; 3) межі повноважень суб’єктів нормотворчої діяльності. Зокрема, ст. 92 Конституції України містить перелік питань, які можуть бути урегульовані виключно законами України, ст. 106 – визначає повноваження Президента України, ст. 116 – компетенцію Кабінету Міністрів Україні, ст. 119 – місцевих державних адміністрацій, ст. 137 – органів влади Автономної Республіки Крим, ст. 143 – органів місцевого самоврядування [1].

Так, ст. 92 Конституції України встановлює вичерпний (закритий) перелік питань суспільної життєдіяльності, що повинні врегульовуватися законами, зокрема: 1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; 2) громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; 3) права корінних народів і національних меншин; 4) порядок застосування мов; 5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку; 6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки; 7) правовий режим власності; 8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; 9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів; 11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об’єднань громадян, засобів масової інформації; 12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; 13) територіальний устрій України; 14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури; 15) засади місцевого самоврядування; 16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст; 17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; 18) правовий режим державного кордону; 19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; 20) організація і порядок проведення виборів і референдумів; 21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України; 22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

На думку дисертанта, закріплення у вище приведеній статті Конституції України переліку питань, які повинні „визначатись виключно законами України” є недосконалим. Так, про діяльність органів внутрішніх справ в цілому не згадується, однак говориться про: діяльність органів виконавчої влади, до яких зокрема відносяться ОВС; органи дізнання і слідства, які є структурними підрозділами ОВС; забезпечення громадського порядку, що є тільки одним із завдань ОВС. Однак, у статті безпосередньо згадуються інші правоохоронні органи, наприклад суд, прокуратура, органи і установ виконання покарань, митні органи. Звідси, вважаємо доцільним п.12, ст.92 Конституції України викласти у такій редакції: „організація і діяльність органів виконавчої влади, правоохоронних органів, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики”. Як слід, інші згадування у цій статті про конкретні види правоохоронних органів виключити.

Слід підкреслити, що конституція не спроможна врегулювати всі сторони суспільного життя. Тож у правовому забезпеченні підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ значне місце належить законам, прийнятим в особливому порядку нормативно-правовим актам з основних питань життя держави, що безпосередньо відображають загальнодержавну волю і мають вищу (після Конституції) юридичну силу. Саме в законах визначаються загальні засади, основні принципи, методи та напрями діяльності органів виконавчої влади, ними вирішуються найважливіші питання визначення правового статусу громадянина в державному управлінні. Об’єктивна необхідність того, щоб основні питання підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ врегульовувалися законами, визначається тим, що вони стосується значного кола фізичних та юридичних осіб, нагляд та контроль за діяльністю яких покладено на органи внутрішніх справ.

Законами регулюються найбільш важливі, принципові з точки зору державних інтересів, відносини, що виникають у сфері діяльності органів внутрішніх справ, зокрема і під час підготовки та прийняття управлінських рішень. Поняття „закону” в науковій літературі розглядається, як досягнення соціального компромісу; інструмент реалізації конституційних прав та свобод особи; оформлення результатів законотворчої діяльності парламенту; формування правової культури у громадян; вираз волі народу; засіб утвердження правопорядку тощо [119, с.35; 120, с.6-21; 121, с.4-23; 122, с.155-165; 123, с.63]. Отже, в правничій літературі містяться різні підходи щодо розуміння категорії „закон”. Його, також визначають, як: установлене вищим органом державної влади загальнообов’язкове правило, яке має найвищу юридичну силу; загальноприйняте правило співжиття, норма поведінки; зв’язок і взаємозалежність якихось явищ об’єктивної дійсності, що виявляються у певному порядку, закономірність [124, с.343].

На думку дисертанта, під законом необхідно розуміти нормативно-правовий акт найвищої після Конституції юридичної сили, який регулює найважливіші питання суспільного життя і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури (шляхом голосування на референдумі або у Верховній Раді України).

Слід зазначити і те, що крім власне законів, до законодавчих актів належать основи законодавства, кодекси, інші законодавчі акти, які приймаються Верховною Радою України, наприклад Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України [90]. Звідси відзначимо не зовсім тактичне, на нашу думку, тлумачення похідного від термінів „закон”, „законодавчий акт” терміну „законодавство”, під яким Конституційний Суд України пропонує також розуміти „.....укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України” [125], які є підзаконними актами.

Сфера законодавчого регулювання постійно змінюється. Це залежить від розвитку суспільних відносин: виникають нові, які раніше не були нормативно врегульовані; не потребують більшої регламентації раніше врегульовані. Слід зазначити, що якщо закон було направлено на врегулювання конкретної сфери суспільних відносин в діяльності ОВС, але на практиці він не спрацював, ефект від його прийняття може бути не тільки нульовим, але й негативним, а суспільні відносини так і залишаться неврегульованими, не дивлячись на існування такого закону. Закон завжди повинен прийматися з урахуванням повного і точного вивчення суспільних відносин, які він повинен регулювати, але в той же час він створює умови для становлення та розвитку таких відносин. При цьому закон повинен враховувати і перспективні умови функціонування органів внутрішніх справ.

На думку дисертанта, немає ніякої потреби у приведені виключного переліку законодавчих актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, так як до них, в першу чергу, відносяться ті, які містять правові норми безпосередня реалізація яких покладена на ОВС, що звісно пов’язано із прийняттям зовнішньо-адміністративних чи внутрішньо-організаційних управлінських рішень. Таких законодавчих актів сьогодні нараховується понад трьохсот. Однак, їх можна поділити на три великі групи: 1) ті, які стосуються правоохоронної діяльності ОВС (наприклад, закони України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [126], „Про боротьбу з корупцією” [127], „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [128], „Про дорожній рух” [129], „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [130], „Про попередження насильства в сім’ї” [131]); 2) ті, які стосуються внутрішньо-організаційної діяльності ОВС (наприклад, закони України „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [9], „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” [132], „Про джерела фінансування органів державної влади” [133], Бюджетний кодекс України [134], Господарський кодекс України [135]та ін.); 3) змішані, тобто ті, які визначають основи прийняття управлінських рішень, як під час зовнішньо-адміністративної, так і підчас внутрішньо-організаційної діяльності ОВС (наприклад, Закон України „Про міліцію” [8]).

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції також є частиною національного законодавства України. Це правило знайшло відображення також в Законі „Про дію міжнародних договорів на території України [136], в якому визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Класифікувати міжнародні договори можна за різними підставами: 1) за рівнем, на якому вони укладаються: міждержавні; міжурядові; відомчі; 2) за кількістю сторін: двосторонні; багатосторонні; 3) за об'єктом регулювання: політичні; економічні; із спеціальних питань [112, с.343]. До міжнародних договорів, які є основою для подальшої розробки та прийняття управлінських рішень органами внутрішніх справ необхідно віднести ті, предметом яких є правова допомога у кримінальних справах, які визначають концептуальні засади охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів людини в державі, визначають основи та допустимі межі правоохоронної діяльності поліції тощо [137; 138; 139 та ін.].

Вторинними формами правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є нормативно-правові акти, що видаються суб’єктами виконавчої влади і забезпечують дієвість конституційних і законодавчих норм. У світі немає жодної країни, де б парламентське законодавство було б настільки повним і досконалим, що не залишало б простору для його різних тлумачень, не потребувало його додаткових роз’яснень. Зміни у суспільному житті потребують оперативного реагування органів виконавчої влади. Так, важлива роль в реалізації норм Конституції і законодавчих актів України належить указам і розпорядженням Президента України, які за своєю юридичною природою є підзаконними актами (ч. 3 ст. 106 Конституції). Нормативно-правові акти Президента України мають найвищу юридичну силу в системі підзаконних нормативно-правових актів. Це обумовлюється статусом Президента України як Глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції та законів України, прав і свобод людини та громадянина (ст. 102 Основного Закону України). Ч. 3 ст. 106 Конституції України передбачає видання Президентом України виключно на основі та на виконання Конституції та законів України, а не будь-яких інших нормативно-правових актів органів державної влади, указів та розпоряджень, і визначає їх обов’язковість для виконання на всій території України. Наведені конституційні положення безпосередньо вказують на верховенство нормативних рішень Глави держави в системі підзаконного правового регулювання.

Укази Президента України – можуть мати загальний характер і бути індивідуальними. Наприклад, Указ Президента України № 241/97 „Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення” [140] містить обов’язкові для всіх загальні правила забезпечення реалізації конституційних прав громадян України на звернення. Укази Президента про призначення вищих керівників Міністерства внутрішніх справ є індивідуальними.

Так само, як і законодавчі акти України правові акти Президента можуть стосуватись, як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних питань діяльності ОВС, отже і їх управлінські рішення, які приймаються на їх основі або на їх виконання можуть стосуватись різних аспектів діяльності органів внутрішніх справ [10; 141; 142; 143 та ін.].

Важливе місце в системі правових актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ займають нормативні та індивідуальні правові акти Кабінету Міністрів як вищого органу в системі виконавчої влади (ч. 1 ст. 113 Конституції). Рішення Уряду оформляються обов’язковими для виконання постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 117 Конституції). Пунктом 1 Розділу VI Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України, який затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 915 від 5 червня 2000 р. [144] встановлено, що нормативні акти Уряду видаються у формі постанов. Натомість акти „з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень”.

Правові акти Кабінету Міністрів України займають наступну після указів Президента України сходинку в ієрархії підзаконних актів. Їх зміст та ступінь обов’язковості вирішальною мірою визначаються провідною роллю Кабінету Міністрів України у справі налагодження роботи виконавчої гілки влади в цілому, його завданнями координації практичної реалізації законів суб’єктами державного управління в Україні. Постанови Кабінету Міністрів України можуть бути загальними (нормативними) та індивідуальними. Закріплений в Конституції України статус Кабінету Міністрів України як вищого в системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113) вказує, одночасно, й на верховенство його актів в механізмі підзаконного правового регулювання, здійснюваного нижчестоящими органами виконавчої влади, необхідність чіткого і послідовного виконання приписів цих джерел права міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, їх територіальними управліннями, місцевими державними адміністраціями, у тому числі й при виданні ними відповідних актів управління.

Особливість правових актів Кабінету Міністрів України стосовно тематики нашого дослідження полягає у тому, що вони закріплюють основи, вимоги та процедури підготовки та прийняття управлінських рішень. Так, наприклад, Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і регламентує порядок роботи з документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів установи [109].

Пунктом 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади [145] передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На думку дисертанта, з метою підвищення відповідальності працівників ОВС, які готують та приймають правові управлінські рішення тобто ті, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки необхідно в КпАП передбачити окрему статтю в якій би передбачалась відповідальність посадових осіб органів виконавчої влади за ухилення від державної реєстрації нормативно-правових актів.

Відповідно до Указу Президента України „Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року № 1572 [146] міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади. Його керівник - міністр є членом Кабінету Міністрів України, особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики у відповідній сфері, спрямовує та координує здійснення органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу виділених для цього бюджетних коштів. Міністр в межах наданих йому повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти. Вносить зміни та доповнення у чинні нормативно-правові акти в межах своєї компетенції [146].

Слід відзначити, що Конституція України прямо не закріплює право видання нормативно-правових актів міністерствами, проте контекстуально, така можливість передбачена (ч.3 ст.117) [1]. Водночас, Основний закон не встановлює коло тих питань, нормативне врегулювання яких віднесено до компетенції того чи іншого міністерства або відомства, закріплюючи основні напрямки діяльності лише вищих державних органів (Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України тощо). Це зумовлено, по-перше, місцем нормативно-правових актів, що видаються міністерствами в ієрархії нормативно-правових актів держави, адже вони мають меншу юридичну силу порівняно з актами вищих органів держави та підпорядковуються їм. По-друге, все різноманіття завдань та функцій міністерств, які потребують відповідного відомчого нормативного закріплення, просто практично неможливо, та й непотрібно вносити до тексту Основного закону держави.

Основним завданням Міністерства внутрішніх справ України є забезпечення роботи підпорядкованих органів, установ, підприємств. Управлінська діяльність МВС України дістає вираз в різноманітних формах: організація охорони громадського порядку, планування цієї роботи; визначення завдань підпорядкованих органів, встановлення порядку здійснення ними цих завдань; підготовка, підбір та розстановка кадрів; контроль та перевірка виконання розпоряджень; організація науково-дослідної роботи; аналітична та методична робота з узагальнення та розповсюдження передового досвіду роботи; організація матеріально-технічного постачання та ін., що безпосередньо пов’язано з прийняттям тих чи інших управлінських рішень, зокрема у вигляді нормативних та індивідуальних актів для впорядкування відносин, які виникають, як під час зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних відносин. Управлінські рішення в цьому випадку сприяють об’єднанню діяльності усіх ланок системи органів внутрішніх справ, націлюють їх на виконання поставлених перед ними завдань.

МВС України та його органи на місцях не тільки застосовують норми права. Відповідно до своєї компетенції вони видають відомчі нормативні акти на основі та на виконання діючих законів, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України. Статтею 4 Закону України „Про міліцію” правові акти Міністерства внутрішніх справ України визнано правовою основою (одним із джерел) його діяльності [8]. Слід відзначити, що до відомчих актів встановлюється певне обмеження, як правило, не допускається первинна регламентація ними прав, свобод і обов’язків громадян.

Особливість відомчих правових актів Міністерства внутрішніх справ полягає у тому, що вони: мають підзаконний характер; конкретизують нормативні приписи чи встановлюють порядок застосування правових актів вищої юридичної сили.

Нормотворча діяльність МВС України та його органів на місцях є конкретною формою управління зовнішньо-адміністративними та внутрішньо-організаційними відносинами учасником яких є структурні підрозділи органів внутрішніх справ та їх посадові особи (окремі працівники). Відомче правове забезпечення полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, суб’єктами якого є вищестоящі органи та посадові особи (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів, Президент), а і у свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління. Як відзначає В.М.Плішкін, нормотворча діяльність ОВС має своїми цілями забезпечити: а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання; б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань; в) ліквідацію відносин та ситуацій, віджилих та гальмуючих розвиток нових прогресивних тенденцій [53, с.588].

Питання правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ знаходять своє правове закріплення головним чином в положеннях, що встановлюють правовий статус органів внутрішніх справ, від ГУМВС (УМВС) до міськрайлінорганів внутрішніх справ.Слід відзначити і те, що недостатня визначеність правового статусу суб’єктів управління органів внутрішніх справ України не дає змоги подати категоричний перелік питань, з яких керівники органів внутрішніх справ відповідного рівня можуть видавати такий різновид управлінських рішень як нормативні чи індивідуальні акти, однак логіка та практика функціонування системи органів внутрішніх справ свідчать про те, що, наприклад, керівники ГУМВС, УМВС, УМВСТ можуть видавати правові акти, які регламентують: організаційно-правові відносини в підпорядкованих їм органах (підрозділах) та питання їх взаємодії між собою на обслуговуваній території щодо виконання поставлених перед ними завдань; організацію та удосконалення процесів управління в апаратах ГУМВС, УМВС, УМВСТ та підлеглих органах, у тому числі формування та функціонування надійної системи контролю; заходи управлінського впливу апаратів ГУМВС, УМВС, УМВСТ на систему підлеглих органів та підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби зі злочинністю і охороні громадського порядку; тактику виконання завдань у зв’язку з оперативною обстановкою, що склалася, наявністю сил та засобів й інших факторів, притаманних області, транспортній магістралі; проведення великомасштабних заходів обласного характеру через суспільно-політичну необхідність, надзвичайні обставини, надзвичайне становище і т. п.; кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення підпорядкованих їм служб та підрозділів для успішного виконання зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних завдань. Як видно, коло питань, які підлягають правовому забезпеченню в ГУМВС, УМВС, УМВСТ надто широке і багато в чому визначається необхідністю прийняття тих чи інших управлінських рішень у багатофункціональній системі, якою є органи внутрішніх справ.

До завдань правового забезпеченняпідготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ ми відносимо: забезпечення точного розподілу компетенції (прав та обов’язків) між органами (посадовими особами, окремими працівниками) ОВС; раціоналізацію побудови системи прийняття управлінських рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності; упорядкування розподілу часу, необхідного для підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; визначення критеріїв ефективності управлінських рішень; забезпечення системи контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Звідси, сутність відомчого правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає: по-перше, у юридичному закріпленні завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок системи ОВС; по-друге, у нормативному визначенні форм, методів та прийомів найбільш ефективної зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної адміністративної діяльності ОВС; по-третє, у деталізації суспільних відносин, які врегульовані нормативними актами вищої юридичної сили.

Відомча компетенція щодо підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ визначається місцем суб’єкта в ієрархічній системі МВС. Чим вищу щаблину займає суб’єкт управління ОВС, тим ширше його компетенція і тим вищу юридичну силу мають його управлінські рішення. Так, МВС України належать більш широкі управлінські повноваження, ніж ГУМВС чи УМВС України в областях, м. Києві та м. Севастополі, іншим територіальним та структурним підрозділам. Звісно, і управлінські рішення МВС мають вищу юридичну силу ніж управлінські рішення ГУМВС чи УМВС України. Це обумовлює право Міністерства внутрішніх справ змінювати, припиняти або скасовувати управлінські рішення підконтрольних йому органів.

Компетенція органів внутрішніх справ з прийняття управлінських рішень у вигляді правових актів являє собою складову частину їх загальної компетенції. Це дуже важливо при встановленні меж або об’єму нормотворчої компетенції, адже коло питань, які можуть піддаватись відомчий нормативній регламентації досить часто прямо не вказується. Так, у п.8 Положення про Міністерство внутрішніх справ України зазначено: „МВС України у межах своїх повноважень видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання” [10]. Відповідно до такого формулювання відомчої компетенції щодо нормативного регулювання суспільних відносин, можна стверджувати, що держава надає право видавати нормативні акти з тих питань, вирішення яких належить до загальної компетенції МВС. Однак, в Положенні про Міністерство внутрішніх справ України за останнім закріплено право видавати лише накази, якими можуть затверджуватись інструкції, положення, статути тощо. Але, зважаючи на те, що окрім наказів МВС видає розпорядження, директиви та вказівки, доцільним є закріплення такого права в п.8 цього положення.

Компетенція органів внутрішніх справ щодо прийняття правових актів регламентуються Положенням про Міністерство внутрішніх справ України [10], Положенням про управління правового забезпечення Штабу МВС України [147], Положенням про юридичні бюро (юридичні групи, юрисконсультів) у системі МВС України [148], Інструкцією з оформлення документів у системі МВС України [149].

Надане державою право на прийняття управлінських рішень у вигляді нормативних актів передбачає відносну незалежність МВС у регулюванні підвідомчих йому зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних відносин. Однак, у випадках, коли такі рішення тягнуть найбільш значущі юридичні наслідки, держава залишає за собою право затвердження актів з метою їх перевірки на відповідність діючому законодавству. Ці випадки передбачені Указом Президента України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 року № 493/92 з наступними змінами та доповненнями [150]; Положенням „Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер” [145], Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів [110].

Серйозною проблемою відомчих правових актів органів внутрішніх справ є їх багаточисельність, розрізненість та неузгодженість, що потребує їх відповідної систематизації шляхом, як кодифікації, тобто видання статутів, положень, правил з конкретних напрямків діяльності ОВС, так і консолідації, тобто об’єднання в одному нормативному акті декількох з тих чи інших однорідних питань діяльності ОВС. Активна робота щодо оновлення та уніфікації відомчої нормативної бази органів внутрішніх справ розпочалась з 2003 року. Наприклад, якщо раніше оперативно-службову діяльність регламентували понад 2 тисячі відомчих наказів, то після перегляду їх залишилося 90. Для порівняння: якщо у внутрішніх військах раніше керувалися 89 наказами, то зараз їх залишилося тільки два [151, с.3]. Результат цієї діяльності було одночасне скасування дії понад 600 правових актів МВС України, які були видані в період з 1990 року по травень 2003 року [152]. Однак, робота щодо систематизації відомчих правових актів органів внутрішніх справ потребують подальшої практичної реалізації. Так, проблемним сьогодні є вільний доступ працівників ОВС до існуючого масиву відомчих нормативних актів. Виправити таку ситуацію змогло б: 1) періодичне видання (хоча б раз у півроку) збірника відомчих нормативних актів; 2) опублікування всього переліку відомчих нормативних актів без викладення їх змістовної частини, однак з обов’язковим зазначенням назви, дати прийняття та номеру відомчого нормативного акту; 3) запровадження в системі МВС електронної бази відомчих нормативних актів.

Відповідно зі ст. 6 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази [153]. Акти місцевих державних адміністрацій повинні відповідати Конституції, законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Прийняті у межах компетенції вони є обов’язковими для виконання на відповідній території (область, міста Київ або Севастополь, район) всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Місцевими державними адміністраціями (ст. 13 Закону) вирішуються питання забезпечення у відповідній адміністративно-територіальній одиниці законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку територій; бюджету, фінансів, обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту, зв’язку; науки, освіти, культури та інші.

Отже, особливість правових актів (нормативних та індивідуальних) місцевих державних адміністрацій полягає у тому, що вони, з одного боку не повинні суперечити правовим актам МВС, з іншого - є обов’язковими для виконання ОВС на відповідній території, яка знаходиться під юрисдикцією місцевих державних адміністрацій.

Окремим елементом системи правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ є рішення органів місцевого самоврядування, які є обов’язковими для виконання на відповідній території згідно з ч. 1 ст. 144 Конституції України [1]. Серед таких рішень доцільно назвати ті, які стосуються створення місцевої міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; охорони громадського порядку на відповідній території; порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників органів внутрішніх справ у разі визнання їх діяльності незадовільною; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності [154]. У випадку, якщо їх норми суперечать Конституції або законам України, подібні нормативно-правові акти скасувати може тільки суд. Конституція України (ст. 140) при здійсненні органами місцевого самоврядування власних функцій встановлює їх обов’язок діяти тільки на основі її та законів України положень.

Таким чином, правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ забезпечується великою кількістю різноманітних нормативних актів. Як відзначає Г.В.Атаманчук, для досягнення оптимальної структури правового забезпечення державного управління процес правовстановлення має бути системно організованим. Важливо досягати взаємодії: за часом видання правових актів; за змістом норм, що регулюють однотипні відносини; за органами, що складають підсистеми державного управління; за юридичною силою правових актів, що належать до одного рівня організаційної структури управління [117]. Теж саме стосується правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, норми якого повинні бути скоординовані (узгоджені) за юридичною силою, органами, які їх видають, а також за часом і змістом їх приписів.

Підводячи підсумок зазначимо, що систему нормативно-правових актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна звести у дві групи: зовнішні – ті що існують за межами сфери діяльності органів внутрішніх справ, та внутрішні – що охоплюються компетенцією ОВС. Крім того, система правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ містить нормативні-акти, які: 1) передбачають певні вимоги до порядку підготовки та прийняття управлінських рішень, їх змісту, оформлення тощо; 2) є причиною або умовою прийняття відповідних управлінських рішень ОВС (наприклад, видання Указів Президента України щодо підвищення заходів з охорони громадського порядку, забезпечення особистої безпеки громадян та протидії злочинності, які потребують від органів внутрішніх справ прийняття певних заходів) [141; 143 та ін.]. Звідси досягти ефективності правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна за умови узгодженості приписів нормативно-правових актів щодо правового закріплення: 1) компетенції суб’єктів управління щодо прийняття управлінських рішень з тих чи інших питань зовнішньо-адміністративної або внутрішньо-організаційної діяльності ОВС; 2) змісту управлінських рішень; 3) порядку їх підготовки та прийняття, юридичної техніки оформлення; 4) системи суб’єктів, які уповноважені здійснювати контрольно-наглядові повноваження за виконанням управлінських рішень.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1

  1. Адміністративну діяльність ОВС визначено як урегульовану адміністративно-правовими нормами, виконавчо-владну, розпорядницьку діяльність, яка спрямована, з одного боку - на забезпечення виконання поставлених перед органами внутрішніх справ правоохоронних завдань щодо сприяння реалізації нормативно закріплених прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, їх охорону та захист, охорону громадського порядку та громадської безпеки, боротьбу із правопорушеннями, з іншого - на упорядкування внутрішньо-системних відносин, які виникають з питань організації самої системи органів внутрішніх справ, забезпечення необхідних умов для її функціонування.
  2. Адміністративну діяльність доцільно розглядати у широкому та вузькому розумінні. Так, у широкому розумінні, змістом адміністративної діяльності ОВС є владні відносини між будь-яким органом (підрозділом, службою, окремим працівником) та фізичною (юридичною) особою незалежно від органу, підрозділу чи служби ОВС (кримінальна міліція, міліція громадської безпеки, спеціальна міліція, транспортна тощо) та які регулюються певною групою правових норм залежно від виду конкретних правовідносин (кримінальні, цивільні, фінансові тощо); у вузькому - виконавчо-розпорядчі відносини, однією із сторін яких є орган (підрозділ, служба) чи окремий працівник системи ОВС які врегульовані лише адміністративно-правовими нормами.
  3. Виділено дві форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ: 1) правові, тобто ті, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виникнення, зміни або припинення адміністративних правовідносин між органом (підрозділом) внутрішніх справ, його посадовою особою та іншою стороною – фізичною чи юридичною особою (видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення інших юридично значимих дій); 2) неправові - які не породжують, не змінюють та не припиняють адміністративних правовідносин, тобто безпосередньо не викликають юридичних наслідків (проведення нарад, інструктажів, планування, контроль, добір кадрів тощо).
  4. До основних методів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ віднесено: 1) адміністративні методи, які характеризуються підпорядкуванням волі керованого об’єкта волі управляючого суб’єкта (переконання, примус, контроль, нагляд, координація, субординація, зобов’язання, уповноваження, методи заборони, імперативний, делегуючий, диспозитивний); 2) економічні методи, тобто сукупність економічних способів впливу шляхом створення економічних умов, які спонукають працівника до продуктивної праці (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність); залучення громадян до виконання завдань з охорони громадського порядку на платній основі (зовнішньо-адміністративна діяльність); 3) психологічні методи, тобто способи впливу, які базуються на використанні соціально-психологічних факторів і спрямовані на управління соціально-психологічними відносинами, що складаються в колективі. Психологічні методи використовуються також під час зовнішньо-адміністративної діяльності, зокрема з метою залучення населення до боротьби з конкретними видами правопорушень, наприклад з корупцією; 4) технічні методи адміністративної діяльності – це різні технології, засоби і пристосування, які перешкоджають вчиненню правопорушень (наприклад, встановлення засобів охоронної сигналізація, таємного спостереження тощо); спрощують обробку даних (наприклад, комп’ютерна обробка інформації під час роботи з кадрами, використання поліграфів тощо).
  5. Обґрунтована необхідність прийняття Закону України „Про органи внутрішніх справ”, яка полягає у тому, що складові органів внутрішніх справ, крім своїх специфічних функцій, виконують загальні для всієї системи завдання, а співробітники підрозділів системи ОВС мають єдиний правовий статус осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. Вважаємо, що у цьому Законі повинні бути визначені: структура ОВС; принципи їх діяльності; завдання та функції; загальні права та обов’язки; умови і межі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї; порядок та умови проходження служби; основи фінансово-матеріального забезпечення ОВС; основні засади та види контролю та нагляду за діяльністю ОВС.
  6. Аналіз напрямків, форм та методів адміністративної діяльності ОВС України надав змогу виокремити ряд її специфічних ознак, котрі виділяють останню з поміж інших видів діяльності органів внутрішніх справ. Перш за все, вона носить державно-владний характер. Органи внутрішніх справ виконують свої адміністративні повноваження від імені держави, вони уповноважені здійснювати нагляд та контроль за додержанням встановлених правил поведінки, давати юридичну оцінку діям та вчинкам людей, виявляти правопорушення та реагувати на них відповідно до чинного законодавства. Органи внутрішніх справ також можуть давати в межах своєї компетенції обов’язкові для виконання розпорядження та пред’являти такі ж обов’язкові вимоги, а в необхідних випадках - застосовувати передбачені чинним законодавством заходи примусу. По-друге, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є підзаконною. Вона здійснюється згідно з приписами законів та інших правових актів і будується відповідно до цілей і в межах, визначених законом, а також на основі використання відповідних законних засобів. По-третє, головною метою адміністративної діяльності є виконання чинного законодавства з питань, які входять до компетенції органів внутрішніх справ. Разом з тим для належного здійснення своїх виконавчих функцій ОВС наділені владними повноваженнями, які передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. По-четверте, адміністративна діяльність ОВС здійснюється на основі норм адміністративного права. По-п’яте, вона є найбільш значною за обсягом, до її реалізації задіяна більшість працівників органів внутрішніх справ. По-шосте, під час здійснення адміністративної діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами а також між собою (відносини влади та підпорядкування). По-сьоме, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється за двома взаємопов’язаними напрямками: внутрішньо-організаційним та зовнішньо-адміністративним. По-восьме, вона може спричиняти настання юридичних наслідків (правові форми адміністративної діяльності, які мають місце, як під час внутрішньо-організаційної, так і під час зовнішньо-адміністративної діяльності), а може і не спричиняти (неправові форми адміністративної діяльності). По-дев’яте, адміністративна діяльність ОВС має творчий характер, так як реалізуючи владні повноваження працівники ОВС враховують особливості оперативної обстановки, проявляють ініціативу та творчий підхід у вирішення як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних завдань. При виборі способів організації управлінського апарату та засобів адміністративного впливу вони зобов’язані уникати шаблонних дій і приймати найоптимальніші рішення, виходячи з обстановки, яка склалась на даний момент.
  7. Управлінське рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як владне волевиявлення, засіб виконання поставлених перед системою ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, - з одного боку, та як засіб організації, забезпечення та координації виконання цих завдань – з іншого.
  8. До недоліків управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС ми відносимо: рішення, які приймаються у цій сфері, не враховують попередніх, часто відбувається дублювання; у процесі руху проекту рішення по ієрархії змінюється мета відповідно до того, як розмежовуються потреби та інтереси різних рівнів управління; інколи рішення приймаються без конкретної мети; відсутній процес підготовки і прийняття рішень із залученням науковців; немає чітко розроблених процедур узгодження рішень з їх виконавцями; недостатнє інформаційне забезпечення та відсутність механізму оцінки виконання управлінських рішень; відсутній механізм матеріально-фінансового, інформаційного та інших видів забезпечення виконання управлінських рішень.
  9. До особливостей управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: їх спрямованість на вирішення, як правоохоронних (зовнішньо-адміністративних), так і забезпучуючих (внутрішньо-організаційних) завдань; наявність єдиноначальності, підвищених вимог до службової дисципліни, особливих умов проходження служби; за допомогою управлінських рішень атестовані працівники органів внутрішніх справ реалізують свої владні повноваження як представники влади; необхідність підготовки та прийняття рішень обумовлена, як змінами оперативної обстановки, так і рішеннями вищих органів управління; обставини за якими приймаються управлінські рішення можуть бути обмеженими в часі (переслідування злочинця, застосування зброї, спеціальних засобів тощо) або тривалими, як зокрема, негативні фактори, що впливають на стан злочинності - поширення пияцтва, наркоманії, низький рівень життя та ін.; управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ носять циклічний характер, так як для прийняття ефективного рішення вивчається оперативна обстановка, виробляється рішення за результатами її аналізу, організується виконання рішень, контролюється хід їх виконання, аналітично оцінюються результати реалізації рішень; системність управлінських рішень, яка передбачає розгляд всіх рішень як єдиного комплексу взаємозв’язаних актів, головною метою яких є: захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки – з одного боку, та забезпечення, організація та координація виконання цих завдань – з іншого.
  10. Сутність управлінського рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у такому: по-перше, управлінське рішення можна розглядати як вид діяльності, яка пов’язана з підготовкою, прийняттям та реалізацією певних варіантів дій; по-друге, управлінське рішення є своєрідною формою впливу управляючого суб’єкта (працівник ОВС, як представник влади у зовнішньо-адміністративних відносинах; начальник (старший) по відношенню до підлеглого у внутрішньо-організаційних адміністративних відносинах) на управляємого об’єкта (конкретну особу, групу осіб чи на конкретні суспільні відносини); по-третє, як послідовність певних етапів (підготовка та прийняття управлінського рішення, кожний з яких, також складається із певних стадій).
  11. Управлінські рішення в органах внутрішніх справ класифіковано за такими критеріями: 1) за юридичними наслідками: правові та неправові; 2) за об’єктом впливу: зовнішні та внутрішні; 3) за напрямками управлінського впливу: загальні та часткові; 4) за цільовим призначенням: стратегічні та ситуаційні (тактичні); 5) залежно від кількості суб’єктів, які приймають управлінські рішення: одноособові, колегіальні та колективі; 6) за об’єктами, відносно яких приймаються управлінські рішення органів внутрішніх справ: індивідуальні та нормативні; 7) за умовами (причинами) прийняття: ініціативні та директивні; 8) за формою зовнішнього вираження: письмові, усні та конклюдентні; 9) за тривалістю здійснення (реалізації): розраховані на певний період часу, строк дії яких заздалегідь не встановлюється, такі, що припиняють свою дію в міру їх виконання; 10) за критерієм гласності: закриті та відкриті.
  12. Доцільним є створення в органах внутрішніх справ алфавітних картотек, так званого „класифікатору управлінських рішень” в конкретних ситуаціях, як за умов ускладненої оперативної обстановки, так і в звичайних умовах. Головним елементом класифікатора має стати проблемна ситуація, при наявності якої рекомендується прийняти те чи інше управлінське рішення. Такий класифікатор в органах внутрішніх справ можна розробляти за такою схемою: напрямок діяльності - перелік типових завдань - перелік типових проблемних ситуацій, які виникають при виконанні певного завдання – управлінські рішення, які необхідно прийняти у певній ситуації (усні чи письмові, нормативні чи індивідуальні, стратегічні (перспективні), тактичні, чи оперативні тощо. Якщо будь-якому працівникові необхідно виявити або вирішити ту або іншу проблемну ситуацію, звернувшись до матеріалів, які містяться у класифікаторі, він може запросити: інформацію про аналогічні ситуації, які мали місце в минулому; звіти про прийняті рішення з вказівкою засобів їх виконання; дані про розміщення виконавців під час розробки та прийняття управлінських рішень; інформацію про сили і засоби, задіяні для виконання певних завдань; аналітичні висновки про ефективність підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень. За умови виникнення проблемної ситуації, яке не відображена у класифікаторі, тобто не мала прецеденту в минулому, керівник органу внутрішніх справ і його управлінський апарат виробляють управлінські рішення, які необхідно прийняти у певній ситуації і водночас при позитивному вирішенні проблемної ситуації подають інформацію до керівництва інформаційного підрозділу який відповідає за функціонування (поповнення бази даних) відповідного класифікатора. На думку дисертанта, використання таких класифікаторів буде сприяти поліпшенню якості прийнятих управлінських рішень, і як слід підвищить ефективність всієї адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у цілому. Крім того, використання класифікаторів дозволить працівникам органів внутрішніх справ заощаджувати час, зможе полегшити їх роботу при пошуку рішень аналогічних проблем, які мали місце у минулому. Застосування в цих цілях автоматизованих інформаційно-пошукових систем значно скоротить час для вироблення, обґрунтування й ухвалення управлінського рішення і, отже, підвищить продуктивність праці, як керівника (начальника), так і працівника ОВС, який приймає управлінські рішення під час виконання правоохоронних завдань.
  13. Вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ зведено у дві групи: 1) основні, до яких віднесено: законність, наукову обґрунтованість, об’єктивність, гласність (відкритість), комплексність, соціальну спрямованість, компетентність, відповідальність; 2) додаткові, серед яких: актуальність, наступність, вмотивованість, визначеність, зрозумілість, цілеспрямованість, кількісна і якісна визначеність, оптимальність, своєчасність, гнучкість, конкретність, несуперечливість, належне інформаційне забезпечення, створення умов для виконання, дотримання юридичної техніки під час оформлення управлінських рішень.
  14. Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ визначено як систему юридичних засобів за допомогою яких здійснюється відповідний вплив на їх упорядкування та прогресивний розвиток, а також врегульована правовими нормами система організаційно-технічних вимог до них та процедур забезпечення їх функціонування.
  15. До завдань правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ ми відносимо: забезпечення точного розподілу компетенції (прав та обов’язків) між органами (посадовими особами, окремими працівниками) ОВС; раціоналізацію побудови системи прийняття управлінських рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності; упорядкування розподілу часу, необхідного для підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; визначення критеріїв ефективності управлінських рішень; забезпечення системи контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.
  16. Сутність відомчого правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає: по-перше, у юридичному закріпленні завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок системи ОВС; по-друге, у нормативному визначенні форм, методів та прийомів найбільш ефективної зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності ОВС; по-третє, у деталізації суспільних відносин, які врегульовані нормативними актами вищої юридичної сили.
  17. Систему нормативно-правових актів, які складають основу правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна звести у дві групи: зовнішні – ті що існують за межами сфери діяльності органів внутрішніх справ, та внутрішні – що охоплюються компетенцією ОВС. Крім того, система правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ містить нормативні-акти, які: 1) передбачають певні вимоги до порядку підготовки та прийняття управлінських рішень, їх змісту, оформлення тощо; 2) є причиною або умовою прийняття відповідних управлінських рішень ОВС.
  18. Серйозною проблемою відомчих правових актів органів внутрішніх справ є їх багаточисельність, розрізненість та неузгодженість, що потребує їх відповідної систематизації шляхом, як кодифікації, тобто видання статутів, положень, правил з конкретних напрямків діяльності ОВС, так і консолідації, тобто об’єднання в одному нормативному акті декількох з тих чи інших однорідних питань діяльності ОВС. Проблемним сьогодні є вільний доступ працівників ОВС до існуючого масиву відомчих нормативних актів. Виправити таку ситуацію змогло б: 1) періодичне видання (хоча б раз у пів року) збірника відомчих нормативних актів; 2) опублікування всього переліку відомчих нормативних актів без викладення їх змістовної частини, однак з обов’язковим зазначенням назви, дати прийняття та номеру відомчого нормативного акту; 3) запровадження в системі МВС електронної бази відомчих нормативних актів.
  19. Досягти ефективності правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна за умови узгодженості приписів нормативно-правових актів щодо правового закріплення: 1) компетенції суб’єктів управління щодо прийняття управлінських рішень з тих чи інших питань зовнішньо-адміністративної або внутрішньо-організаційної діяльності ОВС; 2) змісту управлінських рішень; 3) порядку їх підготовки та прийняття, юридичної техніки оформлення; 4) системи суб’єктів, які уповноважені здійснювати контрольно-наглядові повноваження за виконанням управлінських рішень.
  20. Закріплення у ст.92 Конституції України переліку питань, які повинні „визначатись виключно законами України” є недосконалим. Так, про діяльність органів внутрішніх справ в цілому не згадується, однак говориться про: діяльність органів виконавчої влади, до яких зокрема відносяться ОВС; органи дізнання і слідства, які є структурними підрозділами ОВС; забезпечення громадського порядку, що є тільки одним із завдань ОВС. Однак, у статті безпосередньо згадуються інші правоохоронні органи, наприклад суд, прокуратура, органи і установ виконання покарань, митні органи. Звідси, вважаємо доцільним п.12, ст.92 Конституції України викласти у такій редакції: „організація і діяльність органів виконавчої влади, правоохоронних органів, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики”. Як слід, інші згадування у цій статті про конкретні види правоохоронних органів виключити.
  21. В п.8 Положення про Міністерство внутрішніх справ України необхідно передбачити право МВС видавати не лише накази, якими можуть затверджуватись інструкції, положення, статути, а і розпорядження, директиви та вказівки.

РОЗДІЛ 2

СУТНІСТЬ І СТРУКТУРА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1. Сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Здійснювана в Україні адміністративна реформа і пов’язані з нею соціальні перетворення у суспільстві вимагають глибокого вивчення організаційно-правових механізмів управлінської діяльності [155, с.11]. Для розробки організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень необхідно спиратися, як на існуючі теоретико-правові напрацювання в цій сфері, так і на аналітичні закономірності, статистичні дані та практичний досвід діяльності органів та підрозділів системи ОВС. Однак, відсутність науково-обґрунтованих досліджень цих проблем не дозволяє спрогнозувати розвиток різних аспектів управлінських відносин в адміністративній діяльності ОВС, зокрема і таких, як механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Управління як один із засобів забезпечення усіх без винятку аспектів діяльності органів внутрішніх справ є багатогранним і представляє предмет дослідження в багатьох наукових роботах. Однак, незважаючи на виключно важливу його значущість, теорія управління ОВС залишається молодою галуззю науки, яка одержала свій розвиток в 70-80 роках минулого сторіччя. В наш час приділяється велика увага розробці теорії правових основ управління органами внутрішніх справ України, підвищенню ефективності їх діяльності як складової частини державного виконавчого апарату. Вирішення цих питань базується на основних положеннях теорії управління, в якій цей процес розглядається як цілеспрямована поведінка в досягненні позитивного кінцевого результату. В широкому розумінні сутність управління зводиться до забезпечення ефективної організації відносин між суб’єктом і об’єктом управління. Аналіз цих форм відносин дозволяє встановити основні принципи їх організації, що забезпечує обґрунтоване формування необхідної якості та стилю поведінки під час виконання управлінських рішень. Ми погоджуємось з думкою В.М.Глушкова, про те, що „вивчення теорії механізмів управління дозволяє перейти від мистецтва управляти до процесу управління як функції керівника, який забезпечує взаємообумовлену поведінку всіх, хто бере участь у досягненні поставленої мети” [156, с.544].

Питання про механізм управління, його сутність, елементи, співвідношення з іншими подібними до нього за змістом термінами досліджували В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурка, І.П.Голосніченко, Є.В.Додін, Р.А.Калюжний, Н.Р.Нижник, О.І.Остапенко, І.М.Пахомов, В.М.Плішкін, М.І.Хавронюк, В.П.Цвєтков, Ю.С.Шемшученко, В.К.Шкарупа та інші вчені. Напрацьовані ними теоретичні положення щодо сутності механізму управління можуть бути використанні для з’ясування сутності організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. До цієї та подібної до неї проблематики свого часу звертались і ми [157; 158; 159; 160; 161]. Однак, не дивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам механізму управління, питання стосовно саме механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ довгий час залишались поза увагою науковців, що звісно негативно позначилось на його розумінні та практичному застосуванні. Це, в першу чергу стосується розуміння сутності механізму підготовки та прийняття управлінських рішень, визначення його елементів, відокремлення від подібних за змістом термінів, наприклад „процесу управління” тощо.

Терміни „механізм” і „процес” уже давно широко використовуються у діловій і науковій лексиці, однак трактуються по різному. Звідси, їх співвідношення потребує більш детальнішого розгляду. Це, насамперед, пов’язано з тим, що ці категорії часто ототожнюють. У тлумачних словниках, процес (від лат. processus - просовування) визначається, як 1) послідовна зміна явищ, станів у розвитку чого-небудь; 2) сукупність послідовних дій для досягнення якого-небудь результату; 3) послідовна зміна предметів і явищ, що відбувається закономірним порядком; 4) хід, плин, перебіг [162; 163; 164; 165 та ін.].

У науковій літературі також існують різні підходи до розуміння змісту категорії „процес”, його розглядають, як: послідовність і комбінацію дій, що формують вплив у просторі і часі; функціонування системи управління; управлінську діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктів управління, яка спрямована на досягнення певних цілей через реалізацію функцій управління, застосування відповідних принципів і методів управління; певну сукупність управлінських дій, які логічно пов’язані між собою, для забезпечення досягнення поставлених цілей через перетворення ресурсів на „вході” в продукцію або послуги на „виході” системи [166, с.370; 167, с.266; 168, с.77-78; 169, с.124; 170, с.12].

На думку дисертанта, процес управління – це перебіг якогось явища, послідовної зміни станів, етапів, стадій розвитку, сукупності послідовних дій для досягнення якого-небудь результату. Інакше кажучи, процес управління – це функціонування системи управління, його динаміка. Про процес говорять коли розглядають зміну будь-якого об’єкта. Це означає, що кожна його характеристика, тобто послідовність змін об’єкта пов’язані особливим відношенням „у часі”. Це також означає, що у кожному стані об’єкт представлений одночасно і загалом, і начебто однією своєю частиною; ці частини можуть у певний спосіб об’єднуватися в ціле, що, своєю чергою, дає підставу для того, щоб зв’язувати між собою характеристики різних станів об’єкта і виражати їх у функціональних залежностях.

Аналіз наукової літератури в якій досліджувались питання процесу управління [53; 55; 56; 167; 168; 169; 170 та ін.], надав змогу зробити висновок, що він складається з таких етапів, як: пошук, збирання, обробка й аналіз інформації про стан зовнішнього і внутрішнього середовищ; ухвалення загального рішення, спрямованого на досягнення мети; послідовна конкретизація рішення у вигляді планування (програмування, проектування); вироблення часткових рішень на основі завдань, поставлених виконавцям, які беруть участь у реалізації проекту; організація діяльності щодо виконання загального рішення; керівництво діяльністю щодо виконання управлінського рішення; контроль за цією діяльністю.

Деякі вчені вважають, що категорія „процес управління” визначає сутність діяльності лише суб’єкта управління [171, с.100; 172, с.31]. На нашу думку, така позиція є непереконливою, так, як процес управління будучи складовою більш змістовного поняття „система управління” стосується усіх її елементів: суб’єктів та об’єктів управління, каналу прямого зв’язку, каналу зворотного зв’язку та навколишнього середовища. Як слід, відсутність хоча б одного з вказаних елементів ставить під сумнів життєздатність усієї системи управління.

Щодо категорії „механізм управління”, то слід відзначити, що у словнику іншомовних слів під механізмом взагалі розуміється сукупність проміжних станів або процесів будь-яких явищ [163, с.431]. Слово „механізм” з грецької мови перекладається як „зброя, машина”. Як відзначають HP.Нижник, СП.Мосов та Г.І.Леліков, це слово сьогодні має такі основні значення: пристрій для передачі і перетворення рухів, що є системою тіл (ланок), в якій рух одного або декількох тіл (провідних) викликає певні рухи решти тіл системи; механізми бувають різні за конструкцією і призначенням, становлять основу більшості машин, приладів та інших технічних пристроїв; внутрішній пристрій, система чогось, наприклад, державний механізм управління; сукупність станів і процесів, з яких складається якесь фізичне, хімічне, фізіологічне, економічне, психологічне тощо явище, наприклад, механізм мислення [173, с. 247].

В науковій літературі існують два основні підходи до визначення поняття „механізм” - структурно-організаційний та структурно-функціональний. За першим підходом механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави - це сукупність установ, через які здійснюється державне управління суспільством. За другим підходом, визначаючи механізм того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища), увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні [174, с.57-59].

Трактування сутності механізму управління також неоднозначні. В науковій літературі, механізм управління розглядають як: 1) сукупність і логічний взаємозв’язок соціальних елементів, процесів і закономірностей, через які суб’єкт державного управління (його компоненти) „схоплює” потреби, інтереси і цілі суспільства в управляючих впливах, закріплює їх у своїх управлінських рішеннях і діях і практично втілює їх в життя, спираючись на державну владу [175, с.86]; 2) взаємодію різних елементів управління, що мають характер стійких взаємозалежностей і причинно-наслідкових зв’язків [176, с.482-483]; 3) сукупність цілей, функцій, принципів та методів, взаємодія яких забезпечує ефективне функціонування соціальної системи [53, с.67]; 4) сукупність матеріально-юридичних та процедурно-юридичних встановлень, за допомогою яких забезпечується розробка змісту, зовнішнього вигляду, послідовності прийняття рішень в органах внутрішніх справ для вирішення юридичних справ у межах їх компетенції [62, с.64]; 5) організацію практичного здійснення державного управління, елементами якого є загальна система державного управління, включаючи статут і функції спеціальних органів і інших органів, що діють у тій чи іншій сфері, галузі; 6) набір адміністративно-правових регуляторів, характерних для певної сфери, галузі, комплект, стандарт необхідних правових актів та інших регулюючих документів, механізм державного контролю і нагляд, інформаційне забезпечення; ступінь участі громадян та їх об’єднань в управлінні [174, с.57-59]; 7) складову частину системи управління, що забезпечує вплив на фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об’єкта. Фактори управління можуть бути внутрішніми (коли йдеться про механізм управління організацією) або зовнішніми (тоді говорять про механізм взаємодії з іншими організаціями) [177, с.245]; 8) сукупність економічних, мотиваційних, організаційних і правових засобів цілеспрямованого впливу суб’єктів державного управління на їх діяльність із забезпеченням узгодження інтересів учасників державного управління, які взаємодіють [178, с.111]; 9) спосіб організації управління суспільними справами, де взаємозв’язані методи, засоби і принципи, що і забезпечує ефективну реалізацію цілей управління [167, с. 265].

Як бачимо, у приведених вище визначеннях поняття „механізм управління”, його сутність та ознаки переплітаються (ототожнюються) із такою категорією як „процес управління”. Більш того, до з’ясування сутності механізму управління вчені підходять по-різному: одні виділяють компонентно-концептуальні елементи в цьому механізмі, інші – компонентно-ситуаційні елементи, треті - ототожнюють механізм управління з управлінням взагалі, тобто включають в поняття „механізм управління” все управління (статику і динаміку). На думку дисертанта, різниця між механізмом та процесом управління полягає у тому, що якщо перший, тобто механізм характеризує основоположні (фундаментальні) основи системи управління, зокрема його мету, принципи, завдання, функції та методи, тобто управління в статиці, то процес управління характеризує його динаміку, а саме його стадійність.

Як правило, в науковій літературі, до елементів механізму управління включають: цілі, функції, принципи, методи, структуру та систему управління. Щодо перших чотирьох елементів у нас заперечень немає, однак віднесення до механізму управління такого елементу, як система управління потребує певного уточнення. Вважаємо, що система управління є більш ширшим за змістом поняттям, так, як включає у себе не тільки механізм управління а і його процес. Звідси, доцільним буде виділення системи управління із механізму управління і розглядати її самостійно. Не можна також погодитись і з віднесенням до елементів механізму управління його структури [179, с.116]. На думку дисертанта, включення до складу механізму управління структури управління призводить до його ототожнення із системою управління. Органи управління не можуть входити в механізм управління. Більш того, на думку дисертанта, як один із елементів механізму управління необхідно передбачити і завдання.

Звідси, приймаючи до уваги вище приведені загальнотеоретичні міркування щодо сутності категорії „механізм управління” та його складових елементів, дисертант робить висновок, про те, що організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ складається з таких елементів: мети, принципів, завдань, функцій та методів, які є свого роду основою (базисом), вихідними догмами функціонування управлінських рішень в ОВС (їх статикою), завдяки яким, а вірніше буде сказати на основі яких базується сам процес їх підготовки, прийняття та реалізації (виконання), тобто їх динаміка. Розглянемо виділені нами елементи механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ більш детальніше.

У філософській науці, під метою розуміється уявна чи бажана майбутня подія (стан), ідеальний образ (модель) бажаного, майбутнього результату людських дій [180, с.187]. Свого часу Арістотель у творі „Політика” відзначив, що благо залежить від дотримання двох умов, а саме від правильного визначення кінцевої мети будь-якої діяльності та вибору відповідних заходів, які ведуть до кінцевої мети [181, с.619]. За визначенням С.І.Ожегова, мета – це те, до чого прагнуть, що необхідно здійснити [69, с.467]. В.І.Даль, під метою розуміє кінцеве бажання, прагнення, намір, те чого хтось намагається досягти [70, с.302]. Як зазначають А.Ф.Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна та Л.Ю.Гордієнко, вироблення рішення - це творчий процес вибору однієї або декількох альтернатив із множини можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процесом, який реалізується суб’єктом управління та визначає дії, спрямовані на досягнення наперед визначеної мети в певній фактичній чи запроектованій ситуації [71, с.110]. Потреба в прийнятті рішення виникає у зв’язку із зовнішніми обставинами (припис вищестоящого органу управління, координація і регулювання відносин з іншими органами управління) і внутрішніми (призначення на посаду, ротація, заохочення, притягнення до відповідальності, інструктаж тощо). Звідси можна зробити висновок, що управлінське рішення є відповідною реакцією на внутрішні й зовнішні впливи.

Категорія мети у вигляді логічної моделі фіксує бажане, до чого людина прагне, що є для неї взірцем у певному виді діяльності, а отже, є активним чинником людської свідомості. Мета тісно пов’язана із засобами її досягнення і має винятково важливе значення для спрямування, організації діяльності, постановки конкретних завдань.

Мета є найважливішим елементом механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, так як для досягнення певних результатів і здійснюється сам процес підготовки та прийняття управлінських рішень, про що мова буде йти нижче. Як зазначає В.М.Плішкін, „вибір мети – це визначення майбутнього стану управляючої та керованої підсистем серед можливого, неможливого та необхідного, виходячи із закономірного, випадкового та бажаного” [53, с.71].

Слід відзначити і те, що сама мета, як один із елементів механізму підготовки та прийняття управлінських рішень об’єднує у собі мотиви, засоби та результати. Так, мотив, як прагнення задовольнити ту чи іншу потребу повинен бути підкріплений наявністю засобів, використання яких може привести до бажаного результату. Отже, мета підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є ніщо інше, як поєднання мотиву із засобами (ресурсами, умовами, можливостями) для досягнення бажаних результатів. Крім того, при формулюванні мети необхідно враховувати можливі наслідки, до яких приведе діяльність по її досягненню.

Серед характеристик мети доцільно виділити її суб’єктивний характер, оскільки мета визначається суб’єктом управління свідомо, і як слід поряд з раціональним моментом вона містить і суб’єктивний, ціннісний орієнтир. Однак, важливим є те, щоб частка суб’єктивного не переважала в меті. Це залежить від рівня знання, врахування та аналізу інформації про зовнішньо-адміністративні та внутрішньо-організаційні проблеми діяльності органів внутрішніх справ, вимоги, які ставляться до управлінських рішень, процедуру їх підготовки та прийняття тощо.

Звідси, вважаємо доцільним визначити мету механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ як майбутній бажаний стан їх об’єкта управління або його окремих параметрів на удосконалення якого вони спрямовані.

Таким чином, мета механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ має розглядатися в контексті загальнодержавної мети, зокрема щодо формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів [10]. Однак, крім загальної мети, яка є одним із елементів механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ необхідно виділити спеціальну та спеціалізовану мету, які є похідними від загальної мети та неповинні їй суперечити. Так, спеціальна мета є так би мовити частиною загальної мети, вона ставиться перед конкретним підрозділом ОВС, залежно від компетенції останнього (наприклад, ДАІ, служба дільничних інспекторів, ППСМ тощо), що потребує підготовки та прийняття від цих підрозділів певних управлінських рішень. У свою чергу, спеціалізована мета – це мета діяльності окремого працівника органу (підрозділу, служби) внутрішніх справ, що потребує від нього прийняття конкретних управлінських рішень в тій чи іншій ситуації. Особливість цього виду мети полягає у тому, що вона носить зовнішньо-адміністративний характер. Як спеціальна, так і спеціалізована мета відображають загальні інтереси органів (підрозділів, служб) внутрішніх справ, які призвані забезпечити досягнення основної мети.

Іншим складовим елементом механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є принципи, які в перекладі з латинського означають початок, основу, тобто це основні (вихідні, базові) положення якоїсь теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації. З одного боку принципи механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ виступають як керівні ідеї, вихідні положення, у відповідності з якими здійснюється їх формування [53, 56, с.32-37; с.102-120; 184, с.216-226; 185, с.26]. З іншого, вони відображають певні вимоги до процедури їх підготовки та прийняття, до органів (посадових осіб), які їх приймають, слугують свого роду орієнтирами їх належного функціонування. Звідси, принципи механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно визначити як основні положення та вимоги, якими повинні керуватися відповідні органи (посадові особи) під час їх підготовки та прийняття.

Принципи пред’являють вимоги до системи, структури, механізму та процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Вони забезпечують інтеграцію окремих видів управлінської діяльності в різних підрозділах (органах) системи ОВС, взаємну їх погодженість і загальне спрямування на реалізацію вироблених цілей.

Традиційними підставами розподілу принципів у правознавстві являється їх класифікація відповідно з галузевим розподілом права. Такий підхід зустрічається і в загальнотеоретичних, і в галузевих дослідженнях. За цим підходом принципи поділяються на: а) загально-правові; б) міжгалузеві; в) галузеві; г) принципи правових інститутів [112; 114; 115 та ін.]. У науковій літературі називається безліч принципів, від чотирьох до більше ніж тридцяти [186; 187; 188; 189 та ін.], однак не всі вони мають відношення до предмету нашого дослідження, зокрема до механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. На думку дисертанта, принципи, як елемент механізму підготовки та прийняття управлінських рішень доцільно звести у дві групи: 1) основні, до яких віднести: законність, гласність, системність, об’єктивність, актуальність, наукову обґрунтованість, компетентність та відповідальність; 2) додаткові, серед яких: наступність, вмотивованість, зрозумілість, оптимальність, ієрархічність, комплексність, своєчасність, гнучкість, самодостатність, конкретність, забезпеченість, техніко-юридична досконалість. Сутність, вище приведених принципів ми з’ясовували коли розглядали вимоги, які висуваються до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 1.4 дисертації). Однак, зазначимо те, що принципи механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є взаємопов’язаними та взаємозалежними, тобто є певною системою, як слід порушення одного з них може привести до порушення інших. Звідси, належне функціонування (підготовка, прийняття, реалізація) управлінських рішень в ОВС залежить від дотримання усієї системи принципів і кожного з них окремо.

Визначаючи напрямок правових та неправових форм адміністративної діяльності ОВС принципи встановлюють вимоги не лише до завдань, функцій та повноважень органів (посадових осіб) внутрішніх справ, але й встановлюють, у якому порядку, якій послідовності, за допомогою яких засобів та способів здійснювати ту чи іншу діяльність, зокрема з підготовки та прийняття управлінських рішень. Нормативне закріплення принципів механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ надає їм загальнообов’язковий характер, забезпечуючи тим самим єдність їх розуміння, суворе дотримання та безумовне виконання, дозволяє розібратися в їх сутності, змісті, призначенні і спрямованості, проаналізувати їх та запобігти суб’єктивному тлумаченню і застосуванню, безпосередньо спонукає до пошуку оптимальних шляхів підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень. Однак, в чинних нормативно-правових актах, які визначають процедуру підготовки та прийняття управлінських рішень, як загальнодержавного [109; 145], так і відомчого спрямування [147; 148; 149 та ін.] такі принципи не визначені, що негативно позначається на цілісності всієї системи управління в органах внутрішніх справ. Звідси, вважаємо доцільним у відповідних нормативно-правових актах закріпити таку систему принципів механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: 1) основні, до яких віднести: законність, гласність, системність, об’єктивність, актуальність, наукову обґрунтованість, компетентність та відповідальність; 2) додаткові, серед яких: наступність, вмотивованість, зрозумілість, оптимальність, ієрархічність, комплексність, своєчасність, гнучкість, самодостатність, конкретність, забезпеченість, техніко-юридична досконалість.

Важливим елементом механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є завдання, під якими ми розуміємо шляхи (напрямки) досягнення бажаної мета. Завдання управлінських рішень можна поділити на дві групи: основні та спеціальні. Вважаємо, що основним завданням, як елементу механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС є забезпечення динамічного розвитку її зовнішніх та внутрішніх напрямків, постійне їх удосконалення, шляхом подолання протиріч між потребами, що змінюються і можливостями їх задоволення. Звідси, основне завдання механізму підготовки та прийняття управлінських рішень полягає в належній організації усіх можливих аспектів їх функціонування, наслідком чого буде досягнення мети цього механізму про, що йшлося вище. Тому основне завдання механізму підготовки та прийняття управлінських рішень полягає не тільки в тому, щоб відповідне рішення з однаковою силою впливало на кожний керований об’єкт, але й в тому, щоб усі вони реагували на відповідні зміни зовнішнього та внутрішнього середовища функціонування ОВС.

До спеціальних завдань механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо організацію, координацію та забезпечення діяльності щодо: захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань; охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; боротьби із правопорушеннями; реалізації державної політики з питань громадянства, проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи; роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху; вирішення організаційно-методичних, матеріально-технічних та фінансових проблем; додержання законності в діяльності осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, працівників і військовослужбовців системи Міністерства; навчання персоналу. Тобто, це ті нагальні завдання, які повинні слугувати орієнтиром, першопричиною підготовки та прийняття тих чи інших управлінських рішень в ОВС.

Невід’ємним елементом механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є управлінські функції. У спеціальній літературі функції управління розглядаються як дії, види, напрямки діяльності суб’єкту управління відносно об’єкта [190, с.23]. Саме функції управління складають засади управлінських зв’язків між суб’єктом та об’єктом, які мають організуючий та регулюючий вплив на управлінські відносини.

В науковій літературі виокремлюються різні ознаки, які можуть бути покладені в основу класифікації функцій управління. Це призвело до того, що багато авторів пропонують у наукових працях різні їх класифікації [191, с.101; 192, с.34-44; 193, с.58-59 та ін.]. Аналіз запропонованих у науковій літературі критеріїв класифікацій функцій управління наводить на думку, що найбільш конструктивною є класифікація функцій управління за змістом. За цією ознакою розрізняються: 1) загальні функції управління, властиві всій системі управління в цілому й окремим її ланкам; 2) спеціальні функції управління, які забезпечують організуючий вплив на окремі сфери діяльності, що сприяє виконанню різних видів робіт у цих сферах. Звідси, функції, як елемент механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх ми поділяємо на дві групи: 1) основні, серед яких аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання та контроль; 2) допоміжні, а саме: спрямовуюча, забезпечуюча, координаційна, мотиваційна, караюча.

Розглянемо їх більш детальніше. Так, аналіз полягає в збиранні та обробці інформації, він є обов’язковою умовою розробки об’єктивних управлінських рішень. Аналіз використовується на усіх без виняткустадіях підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень. Призначення цієї функції полягає, по-перше, у вивченні закономірностей практично всіх процесів і явищ, які пов’язані з діяльністю ОВС, впливають на неї, і, по-друге, у використанні отриманої інформації для забезпечення ефективності діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Результатом аналізу повинно бути не тільки визначення основних проблем і недоліків під час підготовки та прийняття управлінських рішень, але й визначення конкретних шляхів їх усунення на основі наявних можливостей. Залежно від тривалості досліджуваного періоду можна виділити чотири основних види аналізу: довготривалий (більше року), метою якого є вивчення тенденцій зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності ОВС за результатами яких приймаються ті, чи інші управлінські рішення; за певний період (місяць, квартал, півріччя, рік); безперервний; позачерговий, сутність якого полягає у раптовому виникнення надзвичайних обставин, що супроводжується прийняттям певних управлінських рішень.

Функція прогнозування спрямована на майбутнє, вона повинна створити гарантії ефективності управлінського рішення. Її результатом є прогноз. Як управлінська функція, прогнозування є напрямом діяльності, спрямованим на одержання й обробку інформації про майбутній можливий стан організації та діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, що завершується формулюванням прогнозу щодо виникнення, розвитку та припинення існування тих чи інших управлінських рішень.

Прогнозування забезпечує науковість та раціональність механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ роботи, а вдосконалення прогнозування є наслідком підвищення науковості управління та умовою зростання його значення в розвитку зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних напрямків діяльності ОВС. Слід відзначити і те, що кожен вид прогнозування підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ потребує відповідного інформаційного забезпечення, проведення розрахунків та логіко-аналітичної роботи.

Наявність прогнозів дає змогу органам (працівникам) ОВС приймати управлінські рішення в умовах низького ступеня визначеності. На їхній основі вони мають можливість більш об’єктивно підійти до виявлення потреби в реалізації своїх повноважень. Водночас виявлені потреби є підставою для формування цілей майбутньої діяльності органів (працівників) ОВС. Тому нерідко прогнозування називають функцією формування цілей.

Отже, специфіка прогнозування, як елементу механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає в тому, що воно обґрунтовує виникнення таких процесів в повсякденній діяльності ОВС, яких у реальній дійсності поки немає і вони недоступні безпосередньому сприйняттю і перевірці на практиці. Зрозуміло, прогнозування може характеризувати стан майбутнього лише приблизно.

Функція планування передбачає вибір цілей, а також визначення політики, програм, образів дій і методів їх досягнення. За допомогою планування визначаються основні напрямки вироблення управлінських рішень, які забезпечать єдність мети для всіх органів внутрішніх справ. Планування, фактично, являє собою процес, за допомогою якого ОВС повинні пристосовувати свої ресурси до змін зовнішніх і внутрішніх умов. Реалізація будь-якого плану або будь-якої програми вимагає передбачення необхідних сил і засобів для їх виконання, тобто для досягнення поставлених цілей. Пріоритетною основою підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ, зокрема правових (відомчих нормативно-правових актів) мають бути річні плани їх роботи. Природно, що в ряді випадків внаслідок динамічності суспільно-політичних, економічних, правових процесів, які мають місце у суспільстві, може виникнути необхідність видання позапланових нормативних актів. Виданню кожного такого акта має передувати дозвіл керівника УМВС, УМВСТ, котрому ініціатор видання має подати письмове обґрунтування із зазначенням: виду і назви нормативного акта, що пропонується до видання; аргументації необхідності його видання; переліку актів, які підлягають в зв’язку з цим відміні або змінюванню; суб’єктів (служби МВС, ГУМВС, УМВС, УМВСТ, навчальні заклади та ін.), що залучаються до розробки акта, та посадових осіб, відповідальних за його підготовку; терміну подання проекту нормативного акта на розгляд колегії або керівництва органу. Очевидно, що в умовах екстремальності для досягнення оперативності у розв’язанні виникаючих питань ця процедура буде максимально спрощена як на стадії підготовки, так і в процесі прийняття нормативного акта. Однак у будь-якому випадку ініціатор видання, особливо керівники ГУМВС, УМВС, УМВСТ, зобов’язані забезпечити виконання основних вимог, які пред’являються до управлінських рішень про які йшлося у попередньому підрозділі дисертації.

При реалізації функції планування відбувається особливий науково-методичний та організаційний вид управлінської діяльності щодо визначення перспектив розвитку керованої системи: розробка на цій основі завдань на визначений проміжок часу та організаційне їх оформлення як показників діяльності, за якими здійснюються контроль і аналіз.

Важливість функції організації механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає: по-перше, у наявності розгалуженої спеціалізації і розподілі праці як в ОВС у цілому, так і в межах конкретного міськрайліноргану внутрішніх справ; по-друге, у різноманітності спеціальних завдань, які стоять перед різними співробітниками і підрозділами ОВС; по-третє, у необхідності постійної адаптації до постійних змін зовнішнього та внутрішнього середовищ їх функціонування.

Належна організація системи управлінських рішень робить можливим їх верифікацію, сприяє формуванню й реалізації ефективної, цілеспрямованої, виваженої правоохоронної політики ОВС та відкриває можливості громадського контролю за їх діяльністю, а відтак, є гарантією розвитку правової держави, дотримання принципів верховенства права та забезпечення прав людини і громадянина в діяльності органів внутрішніх справ.

Під час організації підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ставиться завдання встановити перелік проблемних питань, які потребують розробки та прийняття нових управлінських рішень, які забезпечать єдність мети зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності ОВС; об’єднати людські, матеріальні, фінансові та інші ресурси для вирішення проблемної ситуації.

Регулюванняяк функція організації механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у забезпечення оперативності управління, ефективності функціонування системи в умовах постійних зовнішніх та внутрішніх впливів на неї. Воно передбачає розробку та організацію виконання оперативних управлінських рішень, їх корегування, навчання особового складу до дій в конкретних ситуаціях [53, с.89].

Однією з важливих функцій механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, яка дає змогу не лише виявляти, але й запобігати помилкам і недолікам, як в управлінській діяльності органів внутрішніх, так і в діяльності підконтрольних їм об’єктів є контроль. Без контролю не може бути ефективного управління, і як слід такого його аспекту, як підготовка та прийняття управлінських рішень. У таких розгалужених структурах як органи внутрішніх справ керівники не можуть самі, власними силами, стежити за точним виконанням їх управлінських рішень. Для цього створюються спеціальні підрозділи, про, які більш детальніше мова буде йти в останньому розділі дисертації де будуть розглядатись питання законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Серед допоміжних функцій механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми виділяємо: спрямовуючу, яка визначає цілі та завдання функціонування системи управління; забезпечуючу, яка визначає шляхи і способи, сили і засоби, які гарантують виконання певного управлінського рішення і дає змогу функціонувати системі управління в наміченому напрямку і заданому режимі; координаційну, що встановлює порядок узгодження діяльності структурних елементів певної системи (персонал, служби, підрозділи, органи, підприємства тощо) при виконанні певного управлінського рішення і визначає нормативно-правовий режим цієї діяльності; мотиваційну, яка визначає умови, в яких повністю розкриваються і розвиваються здібності працівників при виконанні конкретних службових завдань; караюча, яка полягає у притягненні винної особи до відповідальності, в упущеній вигоді, тобто створює несприятливі умови для винної особи.

Приймаючи до уваги неналежне використання в практичній діяльності ОВС такої функції, як мотивація доцільним, на думку дисертанта, буде більш детальніший її розгляд. Під мотивацією звичайно розуміють спонукання членів організації до діяльності для досягнення цілей організації [194, с.8]. Мотиваційна теорія і практика стверджують, що люди добре працюють тільки при дотриманні наступних умов: виконавець упевнений, що, доклавши певних зусиль, він справиться з роботою; виконавець упевнений, що оцінка його діяльності безпосередньо залежить від того, як він працює; виконавець упевнений, що результати його роботи будуть оцінені позитивно [195]. У сучасних мотиваційних системах для створення гармонійних відносин, що сприяють гуманізації праці, зростанню її ефективності, все частіше використовують наступні підходи: гарантоване забезпечення заробітної плати, зайнятості та робочого місця; здійснення значних додаткових виплат (у тому числі на пенсійне забезпечення); використання гнучких систем організації роботи; застосування програм збагачення праці та ротації.

Функція мотивації спрямована на вирішення завдань, пов’язаних із стимулюванням працівників ОВС. При визначенні способів мотивації слід звернути увагу на такі умови: створення матеріальної заінтересованості працівників у досягненні високої ефективності та якості праці; посилення залежності між матеріальним заохоченням та результатами діяльності самого працівника, а також якістю та ефективністю роботи всього колективу; трудову дисципліну, характер і зміст праці, їх взаємозв’язки, стимулювання позитивних або протидія небажаним виявам у цій сфері; соціально-психологічні взаємини в колективі; мотивуючий вплив взаємозв’язку між результатами праці, здібностями, неформальним авторитетом і можливостями просування по службі.

Сьогодні загальною та основною є матеріальна зацікавленість у результатах праці. Ці умови властиві людям будь-якої професії, хоч і існують деякі відмінності в їх прояві. Внутрішня мотиваційна система оплати праці полягає у тому, що, виходячи із поставлених завдань, потрібно об’єктивно підкріпити розміри індивідуальної праці специфічною, швидкою і орієнтованою на успіх оплатою. За досягнуті успіхи, як правило, поряд із заробітною платою, надаються премії, а також застосовуються різні надбавки.

Для працівників ОВС, які тією чи іншою мірою беруть участі у підготовці, прийнятті чи реалізації управлінських рішень, важливим є в умовах конкретної оперативної обстановки визначення не тільки проблеми, але й можливих засобів їх розв’язання, тобто конкретних методів. Методи – у широкому розумінні – це способи досягнення мети, певним чином упорядкована наукова діяльність або сукупність принципів, правил, прийомів, способів і засобів наукових досліджень [29, с.146]. С.І.Ожегов визначив метод як спосіб теоретичного або практичного дослідження будь-якого явища [69, с.403]. У науковій літературі по-різному трактуються методи управлінської діяльності, але у більшості випадків під методами управлінської діяльності розуміються способи та прийоми аналізу й оцінки управлінських ситуацій, використання правових і організаційних форм впливу на свідомість і поведінку людей у керованих суспільних процесах, відносинах і зв’язках [175, с. 174].

Під час формування управлінських рішень використовуються такі способи і прийоми дій: вивчення конкретних управлінських ситуацій на місцях, у керованих об’єктах, теоретичне усвідомлення суті управлінської проблеми; ознайомлення з наявним досвідом виконання подібного управлінського завдання; складання інформаційних записок, доповідних і довідок; аналіз статистичних матеріалів; обґрунтування різних альтернатив розв’язання проблеми в умовах чи обмеження можливої зміни ресурсів, зміст яких зводиться до того, щоб якомога точніше віддзеркалювати керований процес і зблизити управлінське рішення з його управлінськими потребами.

З методологічної точки зору під час розробки та прийняття управлінського рішення головним є: 1) ясне бачення мети дослідження; 2) повнота та цінність інформації, яка використовується для вироблення та реалізації рішення; 3) повне розкриття якісних та кількісних аспектів рішення з конкретизацією його певних сторін; 4) оцінка результатів здійснення та ефективності рішення; 5) ретельний аналіз проблемної ситуації, конкретних умов та існуючих можливостей розробки і реалізації рішення; 6) наявність в рішенні вказівок про те, хто, що, як і коли має бути зроблено і який повинен бути контроль дій за даним рішенням; 7) облік можливих негативних наслідків у суміжних сферах керованої системи при реалізації певного управлінського рішення.

Існують різні класифікації методів управлінської діяльності. Наприклад, О.П.Коренєв, Ю.М.Козлов та Е.С.Фролов до методів управління відносять лише методи управлінського впливу, тобто методи забезпечення реалізації цілей і функцій управління [196, с.65; 171, с.147]. Г.В.Атаманчук, поділяє методи управління на: а) методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління; б) методи функціонування органів державної влади та місцевого самоуправління [175, с.174-175].

Одним з найпоширеніших методів підготовки та прийняття управлінських рішень є так званий „мозковий штурм” - метод активного творчого обговорення спеціалістами певної проблеми. Серед інших методів слід відзначити також корисність анкетування, інтерв'ювання та дискутування.

На думку дисертанта, методи підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна звести у три групи: адміністративні, економічні та соціально-психологічні. Так, адміністративні методи ґрунтуються на владі, підпорядкуванні та підлеглості одних осіб – підлеглих, іншим - керівникам (начальникам). Вони опираються на адміністративну підпорядкованість об’єкта суб’єкту, на основі існуючої ієрархії управління. Економічні методи базуються на використанні економічних стимулів, за їх допомогою здійснюється матеріальне стимулювання як колективу в цілому, так і окремих працівників. За сумлінне виконання службових обов’язків працівники ОВС заохочуються, а за порушення закону, неналежне їх виконання, можуть бути притягнені до одного із видів юридичної відповідальності. Соціально-психологічні методи засновані на використанні моральних стимулів, зокрема через: формування колективу, створення нормального психологічного клімату й творчої атмосфери; особистого прикладу; задоволення культурних і духовних потреб працівників; встановлення соціальних норм поведінки і соціального стимулювання. Ці методи передбачають заходи виховання, роз’яснення і популяризацію цілей і змісту управління, засобу морального заохочення і стягнення, облік психологічних особливостей характеру й орієнтації людини та ін. Зміст їх полягає в тому, щоб виробляти і підтримувати духовні цінності, моральні позиції, психологічні установки щодо управління і тих дій, що необхідні для його здійснення.

Наприкінці зазначимо, сучасний стан підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ характеризується застосуванням, в основному, традиційних моделей управління, що в умовах зростаючих потоків оперативної, облікової і звітної інформації знижує ефективність прийняття управлінських рішень. Звідси, подальше дослідження актуальних питань організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, який є базисом (статикою) всієї системи управління в ОВС, так, як включає його мету (ціль), принципи, завдання, функції та методи дозволить підвищити їх результативність та ефективність та є одним із актуальних напрямків удосконалювання адміністративної діяльності ОВС в цілому.

2.2. Особливості підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Результативність, ефективність і якість управлінських рішень досягаються тільки за умови дотримання певної послідовності їх підготовки, прийняття та реалізації (виконання). Підготовка управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ являє собою важливий етап управлінської діяльності, реалізація якого вимагає від суб’єкту управління глибоких теоретичних знань, управлінського досвіду, навичок і творчості. Від належно організованої процедури підготовки управлінських рішень залежить реалізація наступних його стадій, зокрема прийняття та виконання. Для цього встановлюється порядок здійснення окремих операцій, пов’язаних зі виявленням певної проблеми, збиранням, рухом, зберіганням, обробкою, аналізом інформації, забезпеченням нею структурних підрозділів і окремих виконавців, а також визначаються інші дії, зумовлені потребою розв’язання певних завдань.

Складність завдань, які стоять перед ОВС в сфері адміністративної діяльності вимагає застосування системного підходу до підготовки управлінських рішень, який передбачає: розгляд керованого об’єкта як системи; віднесення проблеми, що розглядається, до компетенції окремого рівня управління, який виступає складовою загальної системи управління ОВС; локалізацію ситуації в межах системи, що розглядається; типізацію процесу підготовки управлінських рішень. Як було з’ясовано у попередніх підрозділах дисертації, вся органічно притаманна ОВС сукупність управлінських рішень створює їх певну систему, яка передбачає розгляд всіх управлінських рішень як єдиного комплексу взаємозв’язаних дій. Його цілісність визначається єдністю головної мети діяльності органів внутрішніх справ, зокрема охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, боротьби із правопорушеннями, охорони та забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, взаємозв’язком основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів внутрішніх справ, як в цілому, так і в межах діяльності одного з них, наприклад окремо взятого міськрайліноргану внутрішніх справ. Під час підготовки управлінських рішень органічно поєднані організаційні, правові, тактичні, методичні та інші аспекти діяльності органів внутрішніх справ. Звідси, науково-обґрунтований підхід до аналізу процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ позитивно відобразиться на наступних етапах їх функціонування, зокрема під час прийняття та виконання.

Управління, як і будь-яка інша суспільно-корисна праця пов’язане з витратами певних психічних (розумових та вольових) і фізичних (енергетичних) зусиль, має свою технологію, тобто сукупність правил (способів, прийомів та умов), згідно з якими воно здійснюється. Це обумовлює необхідність розв’язання питання щодо процедури здійснення робочих операцій з підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Суб’єкт управління, щоб досягти бажаних цілей, повинен здійснити ряд послідовно змінюваних одна одну управлінських операцій, які дістали назву процедури (процесу) управління [53; 56; 169; 170; 172 та ін.]. Процедура підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справдозволяє виділити об’єктивно необхідні операції (етапи), які складають у своїй сукупності певний процес, сутність якого полягає у змінюючих одна одну управлінських стадій (етапів, операцій, циклів), кожна із яких включає певні дії, що розрізняються власними просторовими рамками, тривалістю у часі, завданнями, які ставляться, а також шляхами та засобами розв’язання цих завдань. Відмінності управлінських стадій з підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справобумовлені, як специфікою суб’єкта (рівень управлінських рішень від МВС, як центрального органу влади до окремого працівника який виконує правоохоронні функції), так і об’єкта управління (зовнішньо-адміністративні чи внутрішньо-організаційні). Часова тривалість управлінських стадій з підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справможе тривати від відносно невеликих проміжків часу (під час прийняття усних управлінських рішень) до декількох років (розробка програм боротьби із злочинністю на певні роки).

Управлінські стадії є своєрідним системним утворенням, що складається із певних і в кожному разі повторюваних частин – елементів. Оскільки кожна управлінська стадія має той чи інший проміжок часу, її елементи мають зовнішнє вираження, переходять один в інший, служить основою для реалізації та здійснення наступного. До числа обов’язкових, які постійно повторюються, видів управлінської діяльності відносяться: визначення проблеми, постановка цілей; розробка варіантів рішення; прийняття (затвердження) рішення; підбір виконавців; оцінка процесу виконання рішення, його корегування; облік і оцінка результатів виконання рішення [56, с.131].

Таким чином, процедуру підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна визначити як повторювану сукупність послідовно здійснюваних стадій (етапів, операцій), які складають її сутність та слугують основою для наступного прийняття та виконання управлінських рішень. Повторюваність та послідовність здійснюваних дій під час підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (етапів, операцій) полягає у тому, що цей процес являє собою замкнений цикл. Тобто заключний етап фактично є етапом усвідомлення нової проблеми, і даний процес проходить ті самі етапи вирішення нової проблеми. Адже вирішення проблеми є джерелом нових проблем.

В науковій літературі з управління виділяють різні стадії (етапи, процедури, операції) підготовки управлінських рішень. Незалежно від складності вирішуємої проблеми, стадії підготовки управлінського рішення можуть бути більше або менше яскраво вираженими. З цієї та деяких інших причин в різних джерелах можна зустріти різноманітні їх варіації. Мова йде і про кількість цих стадій, і про їх назви, а іноді навіть і про послідовність деяких з них. Причому кожний варіант доволі переконливо аргументується. Звідси, вважаємо доцільним більш послідовний їх розгляд. Так, Г.В.Атаманчук, виділяє наступні стадії (етапи) підготовки управлінських рішень: аналіз і оцінка управлінської ситуації; прогнозування й моделювання необхідних (і можливих) дій по збереженню або перетворенню управлінської ситуації; розробка проектів передбачуваних управлінських рішень або організаційних заходів; здійснення організаційних заходів; обговорення управлінських рішень [117, с.121].

М.Марков, серед стадій підготовки управлінських рішень виділяє такі, як діагноз, прогноз, обмежувальні умови, поле можливих рішень, вибір оптимального варіанта дії будь-чиєї конкретної точки зору; програмування або підготовка сценарію дії; поопераційний розподіл обов’язків між органами і особами, які виконуватимуть їх [197, с.53].

Дещо інший підхід використовує Т.Пшоловський, який до етапів підготовки управлінських рішень: постановку ясної і точно визначеної мети діяльності; найбільш докладний і ретельний розгляд усіх умов і засобів, за допомогою яких встановлена мета може бути досягнута; складання точного плану дій по досягненню мети з урахуванням застосування найбільш відповідних засобів у найкращих умовах; сумлінне виконання плану; контролювання досягнутих результатів шляхом порівняння їх з наміченою метою, добування висновків із окремих етапів і введення поправок, що відносяться до мети, умов та засобів плану, його реалізації та контролю [198, с. 65-78].

Я. Зеленевський вважає, що процедура підготовки управлінських рішень складається із наступних етапів (стадій): визначення мети; планування; вишукування ресурсів і створення необхідної організаційно-технічної бази [199, с.145].

В.Я.Малиновський, до основних етапів процесу прийняття управлінських рішень відносить: 1) ідентифікацію або визначення проблеми; 2) підготовку необхідної інформації; 3) генерування альтернативних варіантів розв’язання проблеми; 4) визначення критеріїв; 5) аналіз можливих наслідків [55, c.183-188].

На особливу увагу заслуговує підхід до системних теорій М. Месаровича і Я. Такахари [200]. В їхній концепції наводяться системні параметри, які застосовуються для описання процесу підготовки управлінських рішень як різновиду управлінської діяльності. У такому контексті процес підготовки управлінських рішень можна описати за допомогою термінального або цілеспрямованого підходів. За першого випадку система вивчається нібито зсередини, а її поведінка вважається відображенням однієї підмножини термів (вхідних величин та постійних) у іншій. За другого - припускається, що відомі деякі інваріантні аспекти поведінки системи, котрі забезпечують досягнення мети.

П.М.Браун виділяє такі етапи процедури підготовки управлінських рішень, як: формулювання проблеми; визначення критеріїв оцінки; визначення альтернативних варіантів; оцінка альтернативних варіантів; порівняння альтернативних варіантів; оцінка результатів [201, с.82].

О. Кілієвич до етапів підготовки управлінських рішень відносить: визначення проблеми чи питання для аналізу; передумови; консультації; моделювання проблеми; встановлення критеріїв оцінки розв’язку; альтернативні шляхи розв’язання; рекомендації; впровадження [202, с.378-380].

Як зазначають зарубіжні вчені Леслі Рю і Лойд Байєр, „ухвалення рішень охоплює всі основні функції управління: планування, організацію, укомплектування штату, мотивацію й контроль” [203, с.23].

А.Г.Венделін, виділяє такі стадії процедури підготовки управлінських рішень, як: ознайомлення із проблемою, уточнення проблеми, підготовка до аналізу, підбір матеріалів, визначення співвиконавців; збір необхідних даних і фактів; точне формулювання проблеми для творчої роботи; розробка варіантів можливих рішень, вироблення ідей, постановка питань у рамках системного аналізу; вибір перспективної ідеї; пошук рішення; оцінка рішення й вибір остаточного варіанта [204, с.42].

А.О.Дєгтяр, зазначає, що удосконалення механізмів підготовки управлінських рішень пов’язано зі змінами на всіх його етапах: ініціювання рішення особою, що відповідає за виконання відповідних завдань, підготовка проекту рішення (концептуальної розробки, визначення й аналізу проблем та деталізації планів з визначенням пріоритетів), обговорення рішення усіма зацікавленими сторонами, урахування даних економічного аналізу, оцінка вигод та витрат, затвердження рішення вищим або центральним органом влади відповідно до єдиного курсу та політичної стратегії держави [103, с.86].

На думку, А.Ф.Мельника, О.Ю.Оболенського, А.Ю.Васіна та Л.Ю.Гордієнка, етап підготовки управлінського рішення об’єднує: визначення цілі (сукупності цілей); збір і аналіз інформації про завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем; генерування варіантів можливих управлінських рішень; формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень [71, с.116].

Як бачимо, загальнотеоретичні розробки вчених з досліджуваної проблематики базуються на тих чи інших варіаціях етапів підготовки управлінських рішень. Не піддаючи критиці окремі підходи вчених щодо визначення конкретних етапів підготовки управлінських рішень, вважаємо доцільним визначити загальні їх недоліки. По-перше, це непослідовність у виділенні стадій (етапів) підготовки управлінських рішень, так як одні вчені до першого стадії відносять визначення проблеми, інші – збір інформації, треті – визначення мети. Теж саме стосується визначення останньої стадії процесу підготовки управлінських рішень. По-друге, до загального недоліку процедуризації підготовки управлінських рішень необхідно віднести і те, що переважна більшість вчених серед стадії підготовки управлінських рішень виділяють й такі, як інформаційно-аналітична (збір, аналіз та обробка інформації) та контрольно-наглядова робота, що на думку дисертанта, є недоречним так, як збір, аналіз та обробка інформації, а також контрольно-наглядова діяльність присутні на усіх етапах підготовки управлінських рішень (під час виявлення проблеми, прогнозування, планування, розробки варіантів управлінських рішень, оформлення управлінських рішень, їх погодження, доопрацювання проекту управлінських рішень). Тобто, інформаційно-аналітична та контрольно-наглядова діяльність пронизують усю процедуру підготовки управлінських рішень. По-третє, до загальних недоліків можна віднести і розподіл (розчленування) однієї стадії на декілька, наприклад П.М.Браун, таку стадію, як визначення альтернативних варіантів управлінських рішень поділяє іще на такі, як: оцінка альтернативних варіантів та порівнянняальтернативних варіантів рішень [201, с.82]. По-четверте, як загальний недолік можна визначити і те, що вчені пропонуючи ті чи інші стадії (етапи) прийняття управлінських рішень не розкривають їх сутність, що робить неможливим з’ясування їх змісту, особливостей та призначення.

Певні напрацювання з проблематики прийняття управлінських рішень були зроблені науковцями системи ОВС. Так, В.М.Плішкін, розглядаючи підготовку та прийняття управлінського рішення як одну стадію, до основних її елементів (етапів) відносить: 1) діагноз стану системи та керованого об’єкта; виявлення, усвідомлення та формулювання проблеми; постановка мети; 2) висунення управлінських гіпотез; 3) оперування інформацією (збирання, обробка, аналіз, оцінка управлінських гіпотез); 4) підготовка (розробка) варіантів рішення; 5) оцінка варіантів рішень, вибір оптимального варіанту; 6) оформлення вибраного варіанта у вигляді проекту рішення; 7) погодження проекту рішення із зацікавленими особами; 8) обговорення проекту рішення; 9) прийняття рішення (надання рішенню юридичної сили); 10) доведення рішення до виконавців (організаторів виконання) [53, с.242-243]. Звідси можна зробити висновок, що вчений до стадій підготовки управлінських рішень відносить перші п’ять, інші п’ять до процедури прийняття управлінського рішення.

О.М.Бандурка, також, розглядаючи процедуру підготовки і прийняття управлінських рішень, як одну стадію управлінського процесу, визначає такі її етапи: 1) одержання інформації - включає її збирання, обробку або систематизацію, тобто поміщення до різних зведень, таблиць, обліків; 2) аналіз інформації [56, c.139-141].

На думку В.С.Четверикова та В.В.Четверикова підготовка управлінських рішень містить у собі наступні елементи: виявлення проблеми і її усвідомлення або одержання наказу „зверху”; формулювання цілей і постановка задач; збір і аналіз інформації; конструювання варіантів рішень [59, с.62].

Як бачимо, неоднорідність процедури підготовки управлінських рішень призвела до того, що до її етапів (стадій) відносять від двох [56, c.139-141] до чотирнадцяти [205, с.3-5]. На думку дисертанта, незалежно від виду чи форми адміністративної діяльності ОВС, характеру вирішуємої проблеми, оперативної обстановки, сил та засобів, які можна буде залучити до підготовки управлінського рішення, вона, тобто підготовка обов’язково повинна пройти певну процедуру (стадії). До них ми відносимо: 1) визначення проблемних ситуацій; 2) прогнозування; 3) планування; 4) обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень; 5) оформлення управлінського рішення; 6) погодження управлінського рішення; 7) доопрацювання проекту управлінського рішення. І, як було зазначено нами вище, такі необхідні елементи кожної із приведених вище стадій, як збір, аналіз та обробка інформації (інформаційно-аналітична робота) та контрольно-наглядова діяльність окремого виділення у певну стадію не потребують, так як вони присутні (необхідні) під час всієї процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС. Слід також відзначити і те, що під час прийняття найпростіших управлінських рішень (наприклад, усних чи конклюдентних, письмових, які є неправими тощо), виокремити окремі їх елементи (стадії) буває не просто. Однак, при виконанні відносно складних, а особливо проблемних завдань, коли необхідно висунути управлінські гіпотези і з’ясувати можливі варіанти управлінського рішення, його підготовка добре простежується не тільки в цілому, але й на певних її стадіях.

Перейдемо до безпосереднього дослідження виділених нами стадій процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Для ефективного функціонування системи ОВС необхідним є постійний моніторинг її існуючого стану, оцінка та діагностика виникаючих проблем та актуальних питань зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної їх діяльності.

Визначення сучасного стану діяльності ОВС за всіма напрямками, як правоохоронної, так і внутрішньо-організаційної діяльності дає змогу її керівникам (начальникам) та іншим працівникам виявити актуальні проблеми та розробляти відповідні заходи до їх подолання. Для цього необхідно точно й чітко сформулювати проблему та її масштаб на початковій стадії роботи, адже добре сформульована проблема - це наполовину вирішена проблема [63, с.65]. До цього слід додати важливість ефективного та вчасного обговорення проблеми, тобто вміння пояснити чорнову, технічну роботу зрозумілою мовою. Важливе значення має вчасність постановки й вирішення проблеми.

Більшість проблем має велику кількість рішень, тобто різних способів переходу з одного стану до іншого. Саме на цьому етапі керівник (начальник) повинен усвідомити суть проблеми та її зміст, а також взаємозв’язок з іншими сторонами управлінського процесу для врахування при підготовці управлінського рішення.

Ми погоджуємось з В.М.Плішкіним, який зазначає, що „проблема це відмінність між бажаним та наявним станом системи” [53, с.73]. Добавимо тільки те, що кожна проблема потребує її виявлення та оцінки. Де, під виявленням проблеми ми розуміємо усвідомлення того, що виникло певне відхилення від встановлених правил (норм). Оцінка проблеми - це встановлення її масштабів і природи. Для діагностування проблеми вивчають її характер (економічний, соціальний, моральний, комплексний), встановлюють причини виникнення, фактори, що її зумовили, можливі наслідки невчасного розв’язання, її складність, межі тощо. Проблемні ситуації можуть носити об’єктивний та суб’єктивний характер. Наприклад, проблемну ситуацію в діяльності органів внутрішніх справ можуть створити, як ускладнення оперативної обстановки, стихійне лихо, неналежне фінансове та матеріально технічне забезпечення, кадровий некомплект, так і непродумані управлінські рішення, які приймаються тими чи іншими керівниками (начальниками) ОВС.

Як відзначає, Дж. Кінгдон, проблеми можна визначити за допомогою трьох складників: 1) зміни загальноприйнятих показників (збільшення кримінальних злочинів, зменшення прожиткового мінімуму тощо); 2) сфокусована подія, яка належить до категорії „непередбачуваних подій”, привертає до себе увагу як нездатність державних інституцій ефективно реагувати й передбачити подію і яка може призвести до дій (офіційних чи неофіційних); 3) нормальний зворотний зв’язок під час здійснення програм. Це передусім оцінювання, опитування громадської думки, обрахування витрат тощо [206, с.23-46].

Під час визначення реального стану справ в ОВС необхідним є науково-обґрунтований моніторинг всього обсягу наявної інформації, бажання та вміння реально відобразити існуючу проблему у процесі осмислення якої можуть викритись й інші проблеми. Цей процес подібний до свердління чи буріння, тобто поступове заглиблення, занурення у проблему шляхом проникнення крізь товщу поверхових фактів, знань, бачень тощо надає змогу виявити інші проблеми. В цьому випадку необхідно визначити значущість кожної проблеми, послідовність їх розв’язання, починаючи із самої важливої та актуальної. Звичайно, що при вирішенні будь-якої проблеми повинні обов’язково враховуватись всі реальні (наявні) ресурси та внутрішні резерви органів внутрішніх справ.

Корисним для розуміння проблеми є аналіз припущень який сприяє: урівноваженню домінуючих перспектив у ключових чинниках; унеможливленню систематичного розгляду альтернативних підходів до проблеми; стабілізує тенденції до переважного оцінювання підходів щодо вирішення проблеми за поверховими характеристиками (логічна послідовність) замість основних припущень.

Процес встановлення і дослідження фактичних обставин веде до застосування таких логічних прийомів мислення, як порівняння, синтез, гіпотеза, різні види дедуктивних умовиводів, аналогія, індукція та ін. Всі ці прийоми використовуються в процесі переходу до невідомого не як ізольовані фігури, а діалектично пов’язані форми, забезпечуючи тим самим поглиблення знань, перехід від знання можливого до знання достовірного [207, с.224].

Встановлення об’єктивної істини є першочерговим завданням всієї процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, основою якого служить закон матеріалістичної діалектики про пізнання миру, який означає, що пізнання дійсності в рамках відносності – безпосередній обов’язок суб’єкта управління, не залежний від волі сторін [208, с. 94].

Одним з найважливіших моментів встановлення фактичних обставин справи є ототожнення, логічну структуру якого складає визначення повної ідентифікації між фактом, який відбувся в минулому і тим, що встановив суб’єкт управління. В ототожненні як логічній дії особливо велике значення мають основні закони логічного мислення, передусім – закони тотожності.

Звичайно, виявлення проблеми, що потребує розв’язання, пов’язане з висуненням управлінських гіпотез, тобто припущень про необхідність та можливі засоби, способи та методи здійснення яких-небудь позитивних змін у системі, середовищі її функціонування. Суб’єкт управління, в принципі, може висунути безліч обґрунтованих управлінських гіпотез. Чим більше їх буде, тим імовірніший вибір найбільш перспективної із них за допомогою аналітичної оцінки. Як відзначає В.М.Плішкін, „...реальні можливості, особливо строки виконання управлінських завдань та досягнення певного результату, ускладнюють процес висунення управлінських гіпотез повною мірою...” [53, с.244]. В будь-якому випадку, на думку дисертанта, не слід зосереджуватись лише на одній гіпотезі, яка здається такою, що найбільше відповідає дійсності. Подібна практика може призвести до необ’єктивної оцінки стану речей, і як слід негативно відобразитись на реалізації подальших етапів підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Однак, необхідно знати і те, що припускаючи можливість різних управлінських гіпотез, доцільно дотримуватись їх об’єктивних меж висунення.

На стадії визначення проблемних ситуацій враховуються такі фактори: наявні людські, матеріальні й фінансові ресурси; межі дій, які встановлені нормативно (компетенція того чи іншого органу чи посадової особи); час, відведений на вирішення певної управлінської ситуації.

Для вироблення обґрунтованого та ефективного управлінського рішення необхідно уявити майбутній стан системи та керованого об’єкта, явища, процесу, що потребує відповідного прогнозу. З філософських позицій прогнозування являє собою специфічний вид пізнання [209, с.140]. Як зазначав Н.Мак’явеллі, „...розрізняючи здалеку майбутнє лихоліття, що дано, звісно, лише мудрому, можна швидко йому зарадити, але якщо, не зрозумівши його вчасно, дозволити злу розростися до того, що його узнає всякий, тоді ради більше нема” [210, с.400]. Своєрідність пізнавальної ситуації в даному разі полягає в тому, що на перший план висувається дослідження не того, що є, а того, що буде. Такий спосіб відображення називається випереджувальним відображенням, оскільки свідомість тут як би випереджає дійсність, що розвивається. В основі цього лежить об’єктивна закономірність навколишнього світу – повторюваність одних і тих же зв’язків і відносин, при-чинно-наслідкових зв’язків між минулим і майбутнім.

Прогнозування, як одна із стадій процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС виконує ряд функцій, які можна звести у три групи: орієнтовні, нормативні та попереджувальні. Так, орієнтовні функції прогнозу виявляються у визначенні певним органом управління реалістичних напрямів діяльності та вибірковому підході до інформації. Як правило, використовують ті інформаційні дані, котрі дають найбільш повне уявлення про прогнозований об’єкт, створюють можливість для складання його передбачуваної моделі. Нормативні функції прогнозу полягають у тому, що він завжди містить певні показники і норми, котрі не тільки допомагають реалізовувати прогностичну модель, але й захищають орган управління від виявів суб’єктивізму в його діяльності. Сутність прогностичних функцій полягає у тому, що вони попереджають суб’єктів управлінських рішень про можливі та реальні відхилення об’єкта від прогностичної моделі, дозволяють аналізувати фактори й причини впливів на керовану систему, здійснювати необхідні заходи щодо приведення останньої в бажаний стан. Таким чином, інформація про майбутнє, яка міститься в прогнозах, є однією з підстав повноцінної підготовки управлінських рішень.

Однією із стадій процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є планування, яке є основою правильної організації всього процесу управління. Воно повинно здійснюватися комплексно, як самим МВС, так і підпорядкованими йому органами (підрозділами). Планування дає можливість систематично і детально працювати над підготовкою проектів управлінських рішень, всебічно враховувати всі фактори, що впливають на їх зміст, а також пропозиції та зауваження, що надходять. Планування підготовки прийняття управлінських рішень особливо актуальне для такого їх різновиду, як нормативно-правові акти, що пов’язано із оновлення відомчої нормативної бази, приведенням її у відповідність, як до чинного законодавства, так і до законодавства Європейського Союзу, що повинно передбачатися в щорічних планах нормотворчої роботи МВС.

Наприклад, практика підзаконної нормотворчої діяльності довела доцільність покладення функцій з підготовки проектів відомчих актів на той підрозділ ОВС, у межах сфери діяльності якого знаходяться питання, що передбачається врегулювати. Однак, це не означає незалучення до цього процесу працівників юридичної служби відповідного органу управління. Вони мають сприяти юридично досконалому застосуванню правових понять та конструкцій, слідкувати за врахуванням у проекті, що опрацьовується, положень законів України, актів вищестоящих органів державної влади. Для підготовки складних, комплексних підзаконних нормативно-правових актів вважаємо доцільним організовувати спеціальні робочі групи із залученням до їх складу вчених та найбільш досвідчених практиків.

Для своєчасного і якісного опрацювання проекту управлінського рішення раціональною може розглядатися підготовка відповідного плану дій. У плані роботи над проектом найбільш важливих управлінських рішень (як правило ті які приймаються у формі нормативно-правових актів) необхідно передбачати проведення таких заходів: вивчення законодавчих (підзаконних) та наукових матеріалів, які стосуються проблем; підготовка пропозицій по суті питань, які будуть становити зміст майбутнього управлінського рішення, у тому числі звернення з цією метою до зацікавлених органів, об’єднань громадян; обговорення висловлених зауважень та рекомендацій, остаточне формування змісту управлінського рішення; погодження проекту управлінського рішення із заінтересованими органами.

З метою вирішення питань, пов’язаних з удосконаленням нормотворчої діяльності Президент України видав Указ „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” [211], яким було зобов’язано Кабінет Міністрів України запровадити єдину систему планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади.

Після того як визначено проблемні ситуації, спрогнозовано можливий ефект від їх вирішення, сплановано певні дії, суб’єкт управління переходить до розробки варіантів (альтернатив) управлінських рішень, всебічної оцінки кожного з них та вибору найефективнішого. Питання методології розробки варіантів управлінських рішень і вибору із їх числа найоптимальніших досліджувались в наукових працях багатьох авторів. Одні дослідники пропонують із безлічі альтернатив виділити дві протилежні [57, с.34]. Інші рекомендують розробити ідеальний варіант як деякий прообраз майбутнього з одночасним пошуком реальних шляхів розв’язання виникаючих завдань [204, с.48]. Залежно від характеру і особливостей завдання, яке поставлене, при виборі варіантів управлінських рішень для розв’язання можуть застосовуватися різні критерії, найбільш поширеними серед яких є: ймовірний ступінь досягнення бажаного результату; всілякі види затрат (економічний критерій); тривалість реалізації рішення; можливі його негативні наслідки [53, с.246].

Загалом для безпосереднього процесу вироблення альтернатив характерні декілька ознак. По-перше, це неформальний обмін думками. У неофіційній обстановці люди говорять про справи, про стосунки, й відтак непомітно і надійно поширюється відповідний тип стосунків. По-друге, усна інформація та обмін думками завжди ефективніші, ніж письмові оголошення, навчальні плакати тощо.

Вироблення альтернативних варіантів управлінських рішень має базуватись на врахуванні досвіду вирішення подібних проблем, активізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантів управлінських рішень з різним поєднанням постановок і цілей, визначенні шляхів і розподілі ресурсів. Для порівняння альтернатив і вибору кращої з них використовуються критерії оцінки досягнення цілей управлінського рішення. Використання об’єктивних критеріїв оцінювання варіантів рішення дає змогу порівняти варіанти і вибрати найкращий. При підготовці управлінських рішень важливо висунути і застосувати по можливості несуперечливі критерії внутрішньої (з погляду даної організації, органу) і кінцевої (суспільної, економічної тощо) доцільності тих чи інших управлінських дій. Тому значна увага на даному етапі має бути приділена узгодженню зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних інтересів.

Зупиняючи свій вибір на певному варіанті рішення, суб’єкт управління не завжди може бути впевнений в тому, що його реалізація не зустрінеться із перешкодами та непереборними складностями, передбачити які було б неможливо.

На основі отриманої інформації можна розробити альтернативні рішення, шляхом оцінювання очікуваних результатів кожної альтернативи та оцінювання несподіваних факторів, властиві кожній альтернативі. Враховуючи, що максимальної відповідності альтернативних результатів і бажаної ситуації важко досягти, необхідно визначити максимально можливі варіанти вирішення проблеми. Альтернативи пропонують не тільки різні, а часто прямо протилежні виходи з проблемної ситуації. Ось чому суб’єкт управління перед тим, як зупинитися на єдиному варіанті, повинен порівняти альтернативи, оцінити їх, виявити позитивні та негативні сторони, проаналізувати можливі наслідки, які випливатимуть із цих альтернатив. Для такого аналізу доцільно брати принципово різні варіанти, кожен з яких повинен розглядатися в певному взаємозв’язку як з іншими варіантами, так і з іншими проблемами, що вирішуються. Жоден варіант управлінського рішення не повинен відкидатися без ретельного аналізу, зокрема, аналізу причин, через які його не слід використовувати. У противному випадку, поверховий аналіз можливих наслідків альтернативних рішень, недооцінка чи переоцінка їх якості в майбутньому можуть призвести до того, що перед суб’єктом виникнуть суттєві труднощі та протиріччя. Звідси, особливу увагу необхідно приділяти розвитку у керівників та працівників, які беруть участь у розробці управлінських рішень, таких творчих здібностей, як чутливість до проблем, швидкість і гнучкість мислення, здатність по-новому визначити проблему, оригінальність мислення.

Після того, як із декількох варіантів вибирається один, найбільш оптимальний починається наступна стадія, яка носить назву - оформлення управлінського рішення. Поки рішення не оформлене належним чином, воно продовжує залишатися результатом свідомо-вольової діяльності осіб, які беруть участь у підготовці управлінського рішення. Належне оформлення управлінського рішення є результатом прояву владного волевиявлення суб’єкта управлінських відносин. Вимоги, які висуваються до оформлення управлінських рішень були проаналізовані нами у підрозділі 1.4 дисертації.

Для визначення доцільності прийняття управлінського рішення, його обґрунтованості та відповідності чинному законодавству, відповідним підзаконним нормативно-правовим, управлінським рішенням, які були прийняті до цього здійснюється його погодження як в МВС (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями порушеними в управлінському рішенні), яке можна назвати внутрішнім, так і зовнішнє, яке здійснюється за межами ОВС. Масштаби погодження можуть бути різними в залежності від об’єму і змісту управлінського рішення, сфери його дії, кола відносин, які ним регулюються.

Відповідно до п.4.5.1 Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади [109], внутрішнє погодження проектів документів, що розробляються на виконання законів України, постанов Верховної Ради України, актів та доручень Президента України, рішень Кабінету Міністрів України, доручень Прем’єр-міністра України, проводиться не пізніше ніж у 2-денний строк після закінчення їх розроблення безпосереднім виконавцем. Проекти таких документів розглядаються керівником установи невідкладно.

Зовнішнє погодження проектів зазначених документів проводиться не пізніше ніж у 3-денний строк після їх реєстрації у відповідному органі виконавчої влади, до якого проект надсилається для розгляду.

Наприклад, внутрішнє погодження таких видів управлінських рішень, як нормативно-правові акти МВС здійснюється заступником міністра, до компетенції якого належить вирішення питань, що регулюються цим актом, керівником підрозділу, що готує документ, керівниками інших зацікавлених підрозділів, керівником юридичної служби та літредактором, а зовнішнє погодження здійснюють зацікавлені відомства. При погодженні відповідна посадова особа зобов’язана завізувати проект, що надійшов, але разом з тим вона може подати свої зауваження і пропозиції по його зміні і доповненню.

Погодження управлінського рішення дає можливість врахувати думки інших служб і підрозділів, діяльність яких пов’язана з вирішенням питань суміжних або аналогічних тим, які викладені в ньому. В результаті погодження досягається необхідна одноманітність у регулюванні аналогічних питань, встановлюються чіткі межі регулювання і попереджається „втручання” в компетенцію суміжних підрозділів. І хоча інколи погодження уповільнює, а подекуди ускладнює роботу над управлінським рішенням, воно необхідне для попередження помилок в майбутньому.

Отже, з метою прийняття ефективного управлінського рішення та попередження можливих його недоліків необхідним є обов’язкове врахування у ньому зауваження широкого кола органів та осіб, і в першу чергу тих, кого таке рішення буде стосуватись.

Наступною та останньою стадією процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є доопрацювання проекту управлінського рішення. Так, після отримання відгуків, які повинні бути повними, аргументованими і обґрунтованими, орган, який підготував проект управлінського рішення, розглядає їх, доопрацьовує проект рішення, тобто проводить його кінцеве редагування. Важливе значення для зацікавленого органу чи підрозділу має врахування його пропозицій та зауважень. Однак, відсутність правового механізму захисту їх інтересів інколи призводить до ігнорування останніх.

При розгляді змісту процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ слід мати на увазі, що вона включає в себе технічний, організаційний, правовий, соціальний та психологічний аспекти. Так, з технічної точки зору - це своєчасне забезпечення процедури підготовки управлінських рішень, комп’ютерною та оргтехнікою і новими інформаційними технологіями.

В організаційному плані процедура підготовки управлінських рішень - це постійне відтворення і налагодження зв’язків, забезпечення оптимальної взаємодії між галузевими службами, підрозділами органів внутрішніх справ, погодження їх спільної діяльності. Організаційний аспект охоплює сукупність організаційно-нормативних актів, технологічних норм, стандартів управління організаційно-розпорядчого, техніко-економічного, соціально-психологічного аспектів, типових проектів організації процесу управління та інші розробки і матеріали, що сприяють чіткому і якісному впровадженню конкретної технології й організації процесу управління.Так, наприклад підготовка засідання колегії чи наради при МВС складається з наступних організаційних елементів ухвалення рішення про необхідність колегіального обговорення проблеми й включення її в план роботи колегії (оперативної наради), формування порядку денного конкретного засідання на основі плану, визначення завдань кожного засідання, необхідності й доцільності прийняття нормативного або іншого документа, перевірка готовності проектів документів по розглянутих питаннях або проблемі, визначення форми розгляду питань або проблеми, визначення складу учасників, дати точного часу проведення засідання і його тривалості, визначення регламенту виступів учасників засідання, підготовка учасників до засідання, підготовка приміщення, оргтехніки тощо. Ведення засідання колегії (оперативної наради) здійснюється приблизно по наступній процедурі: виступи по обговорюваній проблемі, питання до доповідачів, дебати, короткі повідомлення по проекті рішення, внесення зауважень, пропозицій і уточнень у проект рішення, підготовка проекту рішення на голосування.

Сутність правового аспекту процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у відповідному нормативно-правовому закріпленні компетенції суб’єктів управління, їх відповідальності тощо, а також у суворому дотримання законності під час підготовки управлінських рішень. Правовий аспект передбачає всебічне використання засобів і форм юридичного впливу на суб’єкт і об’єкт управління з метою забезпечення високої якості підготовки управлінського рішення і включає: вироблення довготривалих або одночасних локальних нормативних актів, що регулюють функціональні й правові відносини підлеглості та відповідальності у процесі вироблення і реалізації рішення; підготовку пропозиції про зміну чинних чи застарілих і фактично таких, що втратили силу нормативних актів, які стримують якісне вирішення проблеми; укладання необхідних угод з різними організаціями, які залучаються до розробки і реалізації рішень; документальне оформлення результатів реалізації рішень.

Соціальнасторона процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ характеризується тим, що взаємовідносини між усіма її суб’єктами повинні ґрунтуватися на принципах демократії, соціальної справедливості та соціальної захищеності.

Психологічнийаспект підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у створенні такого ділового клімату, психологічної атмосфери, які б стимулювали всіх учасників процесу його підготовки до творчої, активної і цілеспрямованої діяльності.

Досвід останніх років показує, що нинішня процедура підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ уже не забезпечує високої результативності та ефективності роботи органів внутрішніх справ. Реорганізуючи процедуру підготовки управлінських рішень в ОВС, необхідно стимулювати творчість, ініціативу, пошук нових, нестандартних способів і прийомів вирішення управлінських завдань. При цьому важливо, щоб втілення нових елементів підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ здійснювалось не за рахунок механічного відкидання раніш існуючого, а з урахуванням надбаного досвіду, у тому числі й зарубіжного і досягнень науково-дослідної діяльності.

Наприкінці зазначимо, процедура підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є комплексним процесом, що тісно пов’язаний із налагодженням загальної організації управління. Звідси, визначальними повинні стати вимоги щодо посилення обґрунтованості управлінських рішень та відповідності їх демократичним принципам, широкого залучення громадськості до їх розробки. З цією метою необхідними вбачаються зміна традиційної системи підготовки управлінських рішень, які стосуються широкого кола фізичних чи юридичних осіб, тобто, які є нормативними на предмет залучення до їх підготовки широких мас громадськості та засобів масової інформації.

2.3. Специфіка процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Етап прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є наступною (після їх підготовки) управлінською стадією та ключовим моментом усієї зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, оскільки це і результат попередньої діяльності з їх підготовки, і матеріал для подальшого аналізу. Прийняття управлінських рішень слід розглядати як особливу й дуже важливу функцію управління. Як зазначають Л. Рю та Л. Байєр, „прийняття рішень охоплює всі основні функції управління: планування, організацію, комплектування штату, мотивацію і контроль [203, с.23]. Як творча діяльність процес прийняття управлінських рішень спонукає до активної реалізації перетворюючої сили людського розуму, так як рішення - це не просто елементарне логічне узагальнення інформації, а продукт творчого мислення, інтуїції та фантазії. Формальні методи і засоби використовуються суб’єктом управління під час процесу прийняття рішень як допоміжні інструменти. Тому процес прийняття управлінського рішення завжди є вольовим актом, соціальною дією, що не лише віддзеркалює потреби та інтереси суб’єкту управління, а й інтереси підконтрольних йому об’єктів. Ось чому різко зростає відповідальність управлінців за прийняті рішення та їхні наслідки.

Слід зазначити і те, що на процедуру прийняття управлінських рішень впливає багато факторів: зміст проблеми, яка підлягає розв’язанню, оперативна обстановка, кадрові, фінансові та матеріальні ресурси, організаційні, часові та інші фактори. А кожна із стадій процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є досить складним та у більшості випадків нормативно неврегульованим процесом, що у свою чергу потребує від суб’єктів управління певних знань та досвіду. Отже, обставини, за яких приймаються управлінські рішення, значною мірою визначають моделі чи теорії прийняття рішень, які можна застосувати у практичній діяльності. Теорія та практика вирішення проблем, що виникають в управлінській діяльності, виробили загальну логічну послідовність процесів управління. Як слід, для успішного виконання керівником своїх функцій йому необхідно знати закономірності етапів не тільки підготовки управлінських рішень, а і їх прийняття.

Процедура прийняття управлінських рішень базується на використанні системи методів, які можна класифікувати у три групи: евристичні, колективні, кількісні [71, с.122]. Так, евристичні методи прийняття управлінських рішень базуються на аналітичних здібностях осіб, які їх приймають. Ці методи спираються на інтуїцію, порівняння альтернатив з урахуванням набутого досвіду, вони оперативні, але не гарантують вибору безпомилкових рішень. Колективні методи прийняття управлінських рішень передбачають визначення учасників певної процедури і відбір форм групової роботи: засідання, наради тощо. Такі методи навпаки, менш оперативніші, однак більш обдумані. В основі кількісних методів прийняття рішень лежить вибір оптимального, шляхом комп’ютеризованої обробки великих масивів інформації.

Слід також відзначити, що таку стадію управлінського процесу як прийняття управлінських рішень досить часто ототожнюють із таким видом діяльності, як виконання управлінського рішення, що є прерогативою не суб’єкту управління, тобто органу (посадової особи) який його прийняв, а об’єкту управління - органу (посадової особи, окремо взятого працівника ОВС, чи громадянина) кому воно адресується, тобто який його повинен виконувати. Саме такий аспект управлінського рішення ми мали на увазі коли говорили про його виконання (реалізацію). Звідси, необхідним елементом процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є не виконання (реалізація) управлінського рішення, а організація (забезпечення) його виконання. Однак, саме, організація (забезпечення) виконання управлінського рішення, що є прерогативою суб’єкту управління ототожнюється з подібним за слововжитком, але різним за сутністю словосполученням „виконання управлінського рішення”, що є прерогативою об’єкту управління, тобто того, кому воно адресується. Як слід, дослідження питань виконання (реалізації) управлінського рішення не є предметом цієї дисертації.

Необхідно відзначити також і те, що в науковій літературі термін „прийняття управлінського рішення” ототожнюється із терміном „ухвалення управлінського рішення”, однак, при цьому слід мати на увазі, що процес ухвалення рішень не є тотожним прийняттю рішенню, так як ухвалення рішень є однією із стадій його прийняття.

Проблематика прийняття рішень завжди була у центрі уваги представників різних галузей знань: філософів, соціологів, політологів, психологів, управлінців, економістів тощо. Такі вчені, як П.Анохін, Г.Атаманчук, О.Бандурка, В.Бакуменко, А.Дєгтяр, Н.Карданська, Ю.Козелецький, Т.Кокорєва, Ю.Мирошниченко, В.Плішкін, О.Ларичев, Б.Литвак, Е.Смірнов, Ю.Тихомиров, І.Шадрін [53; 56; 57; 58; 63; 117; 175; 212; 213; 214; 215; 216; 217; 218; 219] розглядали цю проблему, як з позиції теорії управління так і з урахуванням її філософських, соціологічних, психологічних та економічних аспектів. Звідси, проблема прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справє комплексною (міждисциплінарною), що вимагає під час її дослідження використання теоретичних напрацювань різних наук.

Як відзначають А.Ф.Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна та Л.Ю.Гордієнко, процедура прийняття управлінських рішень вимагає вирішення таких питань: 1) на якому рівні й хто приймає рішення (одноосібно чи колегіально); 2) хто готує наукове, економічне та соціальне обґрунтування проекту рішення; 3) з ким погоджується рішення; 4) які періодичність і форма контролю за ходом виконання рішення; 5) хто контролює і відповідає за правильність виконання рішення; 6) хто наділяється правом вносити зміни у зміст рішення та терміни його виконання; 7) яка форма звітності про виконання рішень; 8) хто дає висновок про виконання рішень і ступінь досягнення поставленої цілі [71, с.121]. В цілому погоджуючись із переліком вище приведених питань, як повинні бути вирішенні під час процесу прийняття управлінського рішення, зазначимо, що серед таких питань доцільно передбачити і такі, як: в якій формі має бути прийнято управлінське рішення (наказ, вказівка, інструкція); хто із суб’єктів управління буде займатися підбором і розстановкою виконавців управлінського рішення, проводити їх інструктаж; в якій формі (письмовій чи усній) та ким воно має бути доведено до виконавців; хто відповідатиме за забезпечення виконання управлінського рішення (фінансове, матеріально-технічне тощо).

В.М.Плішкін, до питань, які повинні бути з’ясовані під час процесу прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ відносить: яким є характер зовнішнього середовища та його взаємодії із системою органів внутрішніх справ; полегшують вони чи ускладнюють виконання конкретного управлінського рішення; чи володіє система або відповідний орган внутрішніх справ достатніми ресурсами для виконання цього управлінського рішення; якою є структура зв’язків між окремими галузевими службами та іншими підрозділами органів внутрішніх справ різного рівня, чи потребує вона вдосконалення; чи забезпечує існуюча структура управління органами внутрішніх справ чітку організацію виконання управлінського рішення чи вона потребує змін [53, с.490]. Як бачимо, до питань, які повинні бути з’ясовані під час прийняття управлінських рішень ОВС, вчений відносить зовнішні, тобто ті, які пов’язані з характеристикою зовнішнього середовища (оперативна обстановка) та внутрішні, які пов’язані із внутрішніми ресурсами (сили та засоби), використання яких може забезпечити ефективне виконання управлінського рішення. Однак, до переліку питань, які повинні бути з’ясовані під час прийняття управлінських рішень ОВС доцільно віднести і такі, як: хто повинен ухвалювати управлінське рішення; хто його буде виконувати (підбір і розстановка виконавців); яка форма доведення управлінського рішення до виконавців; хто повинен коригувати управлінське рішення під час його виконання; за якими критеріями буде оцінюватись ефективність його виконання.

В науковій літературі подаються різні визначення поняття „прийняття управлінського рішення” та його процедури (елементів, стадій) [53; 56; 57; 58; 63; 117; 175; 212; 213; 214; 215; 216; 217; 218; 219 та ін], не вдаючись до їх детального аналізу відзначимо дві, на нашу думку, загальні помилки: перша стосується ототожнення таких категорій як „виконання управлінських рішень” з подібним „організація виконання рішень” [212; 214; 216] про, що йшлося вище; друга в об’єднанні таких стадій, як підготовка та прийняття управлінських рішень в одну [53; 56; 58 та ін.], причиною чого є об’єднання (ототожнення) тих чи інших процедурних етапів підготовки чи прийняття управлінських рішень. Отже, доцільним буде саме аналіз стадій процедури прийняття управлінських рішень, які містяться в наукових джерелах.

Так, 1) А.О.Дєгтяр до таких стадій відносить: доведення управлінських рішень до виконавців; організацію реалізації рішення; моніторинг виконання рішення; оцінку рішення та отриманих результатів [103, с.33-35]; 2) А.Ф.Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна та Л.Ю.Гордієнко серед таких стадій виділяють: доведення управлінських рішень до виконавців; визначення календарних термінів (кінцевих і проміжних) виконання, призначення відповідальних виконавців, конкретизація завдань і відповідальності, забезпечення ресурсами, координація дій виконавців, коригування раніше прийнятого рішення, мотивація діяльності, облік і контроль виконання [71, с.121]; 3) В.Я.Малиновський: організацію виконання рішень; контроль за виконанням; оцінку рішення та отриманих результатів [55, с.179-191]; 4) В.М.Плішкін: з’ясування рішення; визначення наявності необхідних організаційних передумов для реалізації рішення; деталізація рішення і розробка організаційних заходів (плану); добір виконавців; доведення рішення до виконавців та їх інструктора; ресурсне забезпечення роботи виконавців; оперативне керівництво виконанням рішення; контроль за перебігом виконання; підбиття підсумків виконання рішення; інформування (звіти) про виконання рішення [53, с.489-490]; 5) О.М.Бандурка: з’ясування і конкретизацію рішення; підбір, розстановку, інструктаж і навчання виконавців; забезпечення їх діяльності та взаємодії; контроль і облік; корегування рішення в процесі виконання і прийняття нових рішень з метою виконання попередніх [56, с.155].

Як бачимо, вчені пропонують різне бачення стадійності процедури прийняття управлінських рішень. Однак, до загальних недоліків виокремлення окремих стадій досліджуваної процедури необхідно віднести: відсутність логічної послідовності стадій, коли спочатку виділяється така стадія, як доведення рішень до виконавців а потім – вибір виконавців; передбачення такої стадії, як контроль, який, на думку дисертанта, здійснюється на всіх етапах процедури прийняття управлінських рішень.

Вважаємо, що до стадій процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ необхідно віднести: 1) ухвалення управлінського рішення; 2) підбір і розстановку виконавців; 3) доведення управлінського рішення до виконавців (деталізація рішення); 4) забезпечення виконання управлінського рішення; 5) коригування управлінського рішення; 6) підбиття підсумків. Однак, слід відзначити і те, що залежно від виду управлінського рішення (усне чи письмове; нормативне чи індивідуальне; правове чи неправове), характеру вирішуваної проблем деякі із перелічених вище стадії можуть бути факультативними.

Про доцільність виділення саме таких стадій процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ свідчить логічна їх послідовність. Так, як було зазначено у попередньому підрозділі дисертації процедура підготовки управлінських рішень закінчується стадією доопрацювання проекту управлінського рішення, чому передує: погодження управлінського рішення, його оформлення, обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень, планування, прогнозування, виділення проблемних ситуацій (стадії подані у зворотному порядку).

Таким чином, вважаємо доцільним процес прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначити як повторювану сукупність послідовно здійснюваних стадій серед яких ухвалення управлінського рішення, підбір і розстановка виконавців, доведення управлінського рішення до виконавців, забезпечення його виконання, коригування управлінського рішення та підбиття підсумків, які слугують основою для наступного його виконання.

Після того, як проект управлінського рішення доопрацьовано, тобто до нього внесено відповідні зауваження та пропозиції – розпочинається стадія ухвалення управлінського рішення яку ми відносимо не до процесу підготовки управлінських рішень а їх прийняття. Це ми пояснюємо тим, що підготовчий процес себе вичерпав, так як було здійснено усі необхідні підготовчі дії. Результатом даної стадії є єдине прийняте рішення, тому дану стадію часто називають актом ухвалення рішення [220, с.149]. У рішенні визначається програма дій з його виконання, вказуються зміст, виконавці, термін та форми виконання, а також ті, хто контролює виконання рішення. Без цих складових ефективне виконання управлінського рішення є неможливим.

Як відзначає В.Я.Малиновський, для процесу ухвалення управлінських рішень характерні багатогранність і складність взаємовпливів соціальних, економічних, політичних і технічних факторів та інформації [55]. Значення цієї стадії визначається тим, що на ній відбувається не тільки юридичне оформлення управлінського рішення, але і його практична реалізація, оскільки видається наказ, розпорядження, вказівка чи інший управлінський акт, що ініціює відповідні дії органів (посадових осіб, працівників ОВС, окремих фізичних чи юридичних осіб) щодо виконання прийнятого управлінського рішення.

Ухвалення управлінського рішення в більшості випадків означає підписання або затвердження його керівником (суб’єктом управління). Ця, на перший погляд, доволі формальна стадія, має цілком певний зміст. Її важливість визначається тим, що саме на цій стадії із можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень вибирається найбільш доцільне, тобто проект рішення перетворюється в рішення, якому надається юридична сила.

Відповідно до п.2.23 Інструкції з оформлення документів у системі МВС України, яка затверджена Наказом МВС України від 20 січня 2004 р. № 55 [149], службові документи, які є видом управлінських рішень підписують посадові особи. Підпис складається з назви посади, звання, особистого підпису і його розшифрування (ініціали і прізвища). Якщо управлінське рішення надруковано на бланку, то назва органу (структурного підрозділу) в назві посади керівника не зазначається.

Управлінські рішення у вигляді документів, які надсилає Міністерство до центральних органів виконавчої влади, підписує Міністр, а у виняткових випадках, за його дорученням, - перші заступники чи заступники Міністра. Управлінське рішення, яке адресовано іншим організаціям від імені Міністерства, підписує Міністр, перші заступники чи заступники Міністра. Управлінське рішення, яке адресовано до ГУМВС, УМВС, установ та організацій органів внутрішніх справ, підписує Міністр, перші заступники чи заступники Міністра, керівники структурних підрозділів Міністерства відповідно до їх компетенції. Управлінське рішення ГУМВС, УМВС, міськрайлінорганів, інших підрозділів органів внутрішніх справ, яке адресовано іншим центральним органам виконавчої влади, підписує керівник або особа, яка його заміщає. Якщо за зміст управлінського рішення відповідають декілька осіб (акти, фінансові документи тощо), то його підписують ці особи (підписи розміщують один під одним відповідно до ієрархії посад).

Візу проставляють на лицьовому боці останнього аркуша проекту документа, а також на примірниках документів, які залишаються в органі. Якщо на лицьовому боці останнього аркуша документа немає для цього місця - візу проставлять на зворотному боці.

Стадії підбору і розстановки виконавцівполягає у визначенні їх місця у процесі виконання управлінського рішення відповідно до їх індивідуальних якостей, знань, навичок та інших обставин. Як відзначає В.М.Плішкін, „підбір і розстановка виконавців – завдання, що потребує творчого підходу” [53, с.250]. Звичайно, щоб підібрати необхідних виконавців суб’єкт управління повинен добре знати своїх підлеглих, а працівник, який виконує правоохоронні функції – основи психології поведінки людей в тих чи інших ситуаціях (наприклад, під час охорони місця події, обшуку чи огляду правопорушника його конвоювання тощо). Як слід така стадія процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ як підбір і розстановка виконавців потребує від суб’єкта управління комплексного знання педагогічних, психологічних та організаційних факторів.

Отже, під час підбору і розстановки виконавців керівник (начальник) повинен: чітко уявляти функціональні обов’язки виконавців; враховувати їх індивідуальні особливості, знання та вміння; призначати виконавцями працівників, які володіють необхідною кваліфікацією, компетенцією та належною інформацією, потрібною для виконання поставленого завдання.

Стадія доведення управлінського рішення до виконавців (деталізація рішення) починається з доведення конкретних завдань (заходів), предметів і засобів виконання до відома конкретних осіб - виконавців. Виконавцями можуть бути, як органи (працівники ОВС), так і окремі фізичні чи юридичні особи.

Необхідною передумовою доведення управлінського рішення до виконавців є інформування суб’єктом управління про його зміст. Як відзначає В.М.Плішкін, „чіткий оперативний порядок інформування його учасників, удосконалення каналів прямого та зворотного зв’язку сприяє мобільності, психологічній, професійній, службовій та бойовій готовності органів внутрішніх справ і їх співробітників” [53, с.248]. Це досягається двома шляхами: опублікуванням рішень для загального ознайомлення з ними і безпосередньою передачею рішень їхнім виконавцям. Для загального ознайомлення публікуються всі нормативні рішення і переважна більшість індивідуальних рішень. Не підлягають опублікуванню таємні рішення, тобто такі, що містять відомості, які містять державну таємницю. Вони доводяться до відома тих працівників ОВС, яким вони адресовані. Звичайно, що не підлягають опублікуванню й усні та конклюдентні управлінські рішення.

Вважається, що вміння довести управлінське рішення до виконавців (деталізувати його) є однією із основних умов ефективності його виконання. У зв’язку з цим розрізняють чотири основні причини невиконання рішень: 1) рішення було не досить чітко сформульоване; 2) рішення було зрозуміле і чітко сформульоване, але виконавець його погано усвідомив; 3) рішення було чітко сформульоване і виконавець його добре зрозумів, але у нього не було необхідних умов і засобів для його виконання; 4) рішення було грамотно сформульоване, виконавець його усвідомив і мав усі необхідні засоби для його виконання, але у нього не було внутрішньої погодженості з варіантом запропонованого рішення [71, с.122].

На стадії доведення управлінського рішення до виконавців суб’єкти управління мають визначити його основну ідею. Для цього доцільно використати різні форми та методи тлумачення приписів рішення; вивчити інші управлінські рішення та документи, що містять приписи та рекомендації з аналогічних або суміжних питань, а також навчальні та практичні посібники, наукові коментарі, статті; у разі потреби залучити до роботи фахівців та вчених.

Суб’єкт управління повинен насамперед довести до виконавців сутність управлінського рішення, переконати останніх в необхідності його виконання, роз’яснити як його необхідно виконувати та окреслити перелік негативних наслідків за невиконання (неналежне виконання) управлінського рішення. З’ясування змісту управлінського рішення забезпечується чітким формулюванням його приписів, підвищеною увагою виконавців до вивчення даного рішення та належним рівнем їх ділової кваліфікації. Вивчення рішення, що надійшло, починається із з’ясування його основної ідеї, яку бажає довести до виконавця суб’єкт управління – керівник. Щоб дістати загальне уявлення про зміст рішення та з’ясувати його головну мету, просто ознайомитись з ним, як правило, недостатньо. Багато рішень в органах внутрішніх справ виражаються у формі відомчих нормативних актів – наказів, настанов, інструкцій, статутів. Велика кількість приписів органам внутрішніх справ містить подання прокуратури, окремі постанови судів. З’ясування названих управлінських актів пов’язано з ретельним та кваліфікованим їх вивченням. Нехтування цією вимогою здатне викликати порушення закону [53, с.249].

При цьому необхідно: вибрати найкоротший шлях доведення управлінських рішень до виконавців; визначити способи, засоби та форму передачі їх виконавцям; уточнити способи та засоби підтримання зв’язку. Доведення управлінського рішення до виконавців тісно пов’язане з його роз’ясненням, особливо коли мова йде про рішення глобального, програмного характеру.

Ієрархічність системи управління в органах внутрішніх справ відображається і на порядку доведення управлінського рішення до виконавців, особливо це стосується рішень МВС та ГУМВС (УМВС). Так, будь-яке управлінське рішення МВС спочатку направляється (передається) до відповідних структурних підрозділів МВС потім до ГУМВС або УМВС, де воно передається відповідним підрозділам (службам) пізніше до міськрайлінорганів де також передається у відповідні служби, які у свою чергу доводять його до безпосередніх виконавців. Тобто має місце так званий процес „ознайомлення” заінтересованих органів (посадових осіб) із управлінським рішенням. Приведена вище схема доведення управлінських рішень в ОВС є класичною, однак безпосередніми виконавцями деяких управлінських рішень МВС можуть бути не низові підрозділи ОВС, тобто міськрайліноргани, а ГУМВС чи УМВС.

Під час з’ясування сутності управлінського рішення воно може уточнюватись та деталізуватись. Потреба в цьому виникає і при реалізації приписів загального характеру, коли поставлене суб’єктом управління завдання виконується зусиллями багатьох підпорядкованих йому ланок, кожна із яких здійснює свої функції. Під час уточнення та деталізації управлінських рішень можуть задаватися питання, приводитись досвід вирішення подібних ситуацій в минулому, цитуватись нормативні акти тощо. Для уточнення та деталізації управлінських рішень можуть залучатись спеціалісти (експерти, провідні науковці, фахівці з певного виду діяльності тощо), що дозволяє більш чітко сформулювати завдання певним виконавцям, усунути дублювання в роботі і виявити питання, які не знайшли відображення в загальному рішенні.

Доведення рішення до виконавців потребує визначення способів і форм передачі рішення, часу на його передачу, уточнення способів і засоби підтримки зв’язку і порядку взаємодії виконавців тощо. Форми, у яких доводяться заходи до виконавців, можуть бути найрізноманітнішими. Це листи, вказівки, завдання до нижчестоящих органів (посадових) осіб у яких викладаються пропозиції чи вимоги зробити якісь конкретні дії. Необхідні завдання чи вимоги можуть бути доведені до відома виконавців на нарадах і засіданнях, зборах трудового колективу, інструктажах тощо.

Довести рішення до виконавців у повному обсязі означає обрати відповідний вид оформлення рішення в певному команду (наказ, розпорядження, постанова, указ тощо) і викласти його так, щоб виконавець зрозумів проблему і ясно уявляв мету, а також у цілому структуру вирішуваної проблеми та своє місце у процесі її вирішення. Керівник повинен змусити виконавця ініціативно вирішувати часткові завдання, що випливають із загальної проблеми, зробити виконавця своїм однодумцем, переконати його в необхідності та правильності прийнятого рішення. Важливо не просто ознайомити колектив (чи окремих службовців) зі змістом управлінського рішення, але й здійснити при цьому комплекс заходів з метою унеможливлення емоційних бар’єрів, подолання пасивності виконавців, мобілізації їхньої енергії та ініціативи на виконання поставлених завдань, які містяться в управлінському рішенні. Керівник повинен стимулювати у виконавців розвиток ініціативи, делегувати їм необхідні повноваження, уникати дріб’язкової опіки; не обмежувати у виборі способів та засобів виконання часткового завдання у межах правових норм та функціональних обов’язків. Сутність завдання полягає не тільки в адекватному трактуванні змісту вимог, які диктують рішення, але й у показі ролі та відповідальності кожного з виконавців, задіяні їх особистої активності, узгодженні зовнішніх вимог рішення з внутрішніми настановами підлеглого, поєднанні їх із його особистими потребами та інтересами [103, с.35].

Обов’язковою умовою високої виконавської дисципліни під час доведення управлінського рішення до виконавців є покладення персональної відповідальності за доручену справу на конкретного працівника. Це, у свою чергу, передбачає: по-перше, чітке визначення посадових (службових) обов’язків працівника, його компетенцію у відповідній сфері діяльності; по-друге, вичерпне ознайомлення його з усіма нормативними матеріалами, що відносяться до вказаної сфери діяльності; по-третє, створення необхідних умов для його праці.

Для виконання складних завдань необхідна спеціальна підготовка, яка реалізується під час інструктажу виконавців. В необхідних випадках суб’єкт управління проводить навчання виконавців передовим формам і методам виконання конкретного завдання. Значення інструктажу надзвичайно велике. Практика постійно переконує в тому, що частина реально здійснюваних управлінських розпоряджень не виконуються або виконуються погано внаслідок того, що інструктаж чи не проводився зовсім, чи був формальним, недостатньо кваліфікованим. Інструктаж доцільно іноді доповнювати навчанням виконавців. При цьому можуть бути вивчені нормативні матеріали і рекомендації, відповідна література, а також проведені практичні заняття, тренування, репетиції. Мета навчання – відпрацювання особовим складом можливих варіантів дій та набуття необхідних вмінь та навичок [53, с.485].

Отже, сутність стадії доведення управлінського рішення до виконавців полягає в тому, щоб побудувати у свідомості виконавців певний образ (технологію) майбутньої роботи з його виконання. Важливою вимогою на цій стадії є оперативність передачі інформації у точній відповідності до адресності та змісту. Для цього необхідно визначити способи і форми передачі рішення; визначити час, необхідний на його передачу; уточнити способи і засоби підтримки зв’язку і порядку взаємодії виконавців і т.д.

Стадія забезпечення виконання управлінських рішеньпередбачає застосування правових, кадрових, інформаційних, психологічних, фінансових та матеріально-технічних умов. Розрізняють також організаційне, матеріально-технічне, фінансове та психологічне забезпечення, стимулювання праці виконавців [103, с.34]. В.М.Плішкін, виділяє такі види забезпечення виконання управлінських рішень, як: організаційне, правове, психологічне, інформаційне, матеріально-технічне, господарське, фінансове, медичне [53, с.492]. Проблемні питання, які виникають під час організації забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень будуть проаналізовані нами у Розділі 3 дисертації, серед яких ми виділили: кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне. А такі види забезпечення, як психологічне, господарське та медичне виходять за межі предмета нашого дослідження, хоча ми не заперечуємо їх існування.

На стадії забезпечення виконання управлінського рішення суб’єкт управління має створити виконавцям умови для їх ефективної діяльності. Суб’єктами, які організовують виконання управлінських рішень в органах внутрішніх справ України, виступають міністр, начальники ГУМВС, УМВС, УМВСТ і міськрайлінорганів, керівники служб і підрозділів, вищестоящі начальники по відношенню до підлеглих, працівники ОВС, які виконують правоохоронні функції відносно певних юридичних чи фізичних осіб. Важливу роль під час забезпечення виконання управлінського рішення відіграють штабні апарати органів внутрішніх справ, які систематично аналізують процес виконання прийнятих рішень, ефективність розстановки сил та засобів, які задіяні в їх реалізації, рівень виконавської дисципліни, вносять керівництву органів пропозиції щодо координації діяльності органів внутрішніх справ з урахуванням поставлених в управлінському рішенні завдань.

Передумовами успішного забезпечення виконання управлінського рішення є узгодженість розподілу завдань відповідно до реального потенціалу виконавців і дотримання балансу між зрозумілими обов’язками і наданими правами (ресурсами). Забезпечення виконання управлінських рішень передбачає активне використання механізму стимулювання і відповідальності, який реалізується в рамках можливостей переконувати, спонукати і примушувати.

Важливою стадією процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є коригування. Сутність цієї стадії полягає у внесенні певних коректив, які можуть стосуватися різних аспектів (сил та засобів, які задіяні для виконання рішення; елементного складу самого рішення: нова мета, нові завдання, інші терміни виконання управлінського рішення тощо). Для своєчасного внесення коректив в управлінське рішення важливим є порівняння відповідності діючих установок виконуваним завданням та умовам діяльності органів, що можливо лише при наявності добре налагодженої системи контрольно-наглядової діяльності про яку більш детальніше мова буде йти у Розділі 4 дисертації.

Заключна стадія процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ- підбиття підсумків, яка дає змогу розкрити недоліки, допущені при організації виконання рішення. Остаточному підведенню підсумків, їхній оцінці передують дії щодо дослідження, порівняння й оцінки локальних результатів у різних частинах, осередках системи. Але ці оцінки згодом підлягають сумарному узагальненню й аналізу.

Підбиття підсумків, тобто оцінка успіхів та невдач під час забезпечення виконання (реалізації) управлінського рішення має бути диференційованою відповідно до їх впливу на перебіг (а не тільки на результат) подій. Ця стадія управлінського процесу передбачає встановлення зворотного зв’язку щодо реалізації рішення, пошук його нових альтернатив, коригування рішення (навіть перегляд поставленої мети).

Можуть бути використані різні форми підбиття підсумків організації виконання управлінських рішень: обговорення на нарадах, засіданнях колегій, видання наказів, оглядів і т. ін. Однак цю стадію не слід ототожнювати із підбиттям підсумків після виконання управлінського рішення, так як вона немає ніякого відношення до досліджуваної нами у цьому підрозділі дисертації заключної стадії прийняття управлінського рішення, а саме підбиття підсумків.

Отже, сутність такої стадії, як підбиття підсумків полягає у ретельному аналізі суб’єктом управління всього комплексу виконаної роботи з організації виконання (реалізації) управлінського рішення, у зіставленні кінцевих результатів цієї роботи із її основними цілями та завданнями, із заходами, які розроблені та спрямовані на повноцінне виконання управлінських рішень.

Наприкінці підрозділу зазначимо те, що на підставі узагальнення практики прийняття управлінських рішень в МВС, ГУМВС, УМВС областях, міських, районних і прирівняних до них ОВС повинні виявлятися типові помилки, пов’язані з прийняттям подібного роду рішень. На основі їх аналізу повинні розроблятись науково-практичні рекомендації, які були б спрямовані на підвищення професійного рівня прийнятих рішень, їх правомірність, обґрунтованість, доцільність, оптимальність тощо. Навчання працівників органів внутрішніх справ основам прийняття управлінських рішень дозволить усунути багато суб’єктивних факторів, які негативно впливають на їх обґрунтованість, законність та науковість.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2

  1. Для розробки організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень необхідно спиратися, як на існуючі теоретико-правові напрацювання в цій сфері, так і на аналітичні закономірності, статистичні дані та практичний досвід діяльності органів та підрозділів системи ОВС. Однак, відсутність науково-обґрунтованих досліджень цих проблем не дозволяє спрогнозувати розвиток різних аспектів управлінських відносин в адміністративній діяльності ОВС, зокрема і таких, як механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.
  2. Аналіз різних трактувань сутності механізму управління, які містяться в наукових джерелах надав змогу зробити висновок, що його сутність та ознаки переплітаються (ототожнюються) із такою категорією як „процес управління”. Більш того, до з’ясування сутності механізму управління вчені підходять по-різному: одні виділяють компонентно-концептуальні елементи в цьому механізмі, інші – компонентно-ситуаційні елементи, треті - ототожнюють механізм управління з управлінням взагалі, тобто включають в поняття „механізм управління” все управління (статику і динаміку). На думку дисертанта, різниця між механізмом та процесом управління полягає у тому, що якщо перший, тобто механізм характеризує основоположні (фундаментальні) основи системи управління, зокрема його мету, принципи, завдання, функції та методи, тобто управління в статиці, то процес управління характеризує його динаміку, а саме його стадійність.
  3. Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ складається з таких елементів: мети, принципів, завдань, функцій та методів, які є свого роду основою (базисом), вихідними догмами функціонування управлінських рішень в ОВС (їх статикою), завдяки яким, а вірніше буде сказати на основі яких базується сам процес їх підготовки та прийняття, тобто їх динаміка.
  4. Вважаємо доцільним в чинних нормативно-правових актах, які визначають процедуру підготовки та прийняття управлінських рішень, як загальнодержавного, так і відомчого спрямування закріпити таку систему їх принципів: 1) основні, до яких віднести: законність, гласність, системність, об’єктивність, актуальність, наукову обґрунтованість, компетентність та відповідальність; 2) додаткові, серед яких: наступність, вмотивованість, зрозумілість, оптимальність, ієрархічність, комплексність, своєчасність, гнучкість, самодостатність, конкретність, забезпеченість, техніко-юридична досконалість.
  5. Сучасний стан підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ характеризується застосуванням, в основному, традиційних моделей управління, що в умовах зростаючих потоків оперативної, облікової і звітної інформації знижує ефективність прийняття управлінських рішень. Звідси, подальше дослідження актуальних питань організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, який є базисом (статикою) всієї системи управління в ОВС, так, як включає його мету (ціль), принципи, завдання, функції та методи дозволить підвищити їх результативність та ефективність та є одним із актуальних напрямків удосконалювання адміністративної діяльності ОВС в цілому.
  6. Процедуру підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як повторювану сукупність послідовно здійснюваних стадій (етапів, операцій), які складають її сутність та слугують основою для наступного прийняття управлінських рішень.
  7. До стадій процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: 1) визначення проблемних ситуацій; 2) прогнозування; 3) планування; 4) обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень; 5) оформлення управлінського рішення; 6) погодження управлінського рішення; 7) доопрацювання проекту управлінського рішення.
  8. Такі необхідні елементи кожної із приведених вище стадій, як збір, аналіз та обробка інформації (інформаційно-аналітична робота) та контрольно-наглядова діяльність окремого виділення у певну стадію не потребують, так як вони присутні (необхідні) під час всієї процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС.
  9. Під час прийняття найпростіших управлінських рішень (наприклад, усних чи конклюдентних, письмових, які є неправими тощо), виокремити окремі їх елементи (стадії) буває не просто. Однак, при виконанні відносно складних, а особливо проблемних завдань, коли необхідно висунути управлінські гіпотези і з’ясувати можливі варіанти управлінського рішення, його підготовка добре простежується не тільки в цілому, але й на певних її стадіях.
  10. Відмінності управлінських стадій з підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справобумовлені, як специфікою суб’єкта (рівень управлінських рішень від МВС, як центрального органу влади до окремого працівника який виконує правоохоронні функції), так і об’єкта управління (зовнішньо-адміністративного чи внутрішньо-організаційного).
  11. Реорганізуючи процедуру підготовки управлінських рішень в ОВС, необхідно стимулювати творчість, ініціативу, пошук нових, нестандартних способів і прийомів вирішення управлінських завдань. При цьому важливо, щоб втілення нових елементів підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ здійснювалось не за рахунок механічного відкидання раніш існуючого, а з урахуванням надбаного досвіду, у тому числі й зарубіжного і досягнень науково-дослідної діяльності. Визначальними повинні стати вимоги щодо посилення обґрунтованості управлінських рішень та відповідності їх демократичним принципам, широкого залучення громадськості до їх розробки. З цією метою необхідними вбачаються зміна традиційної системи підготовки управлінських рішень, які стосуються широкого кола фізичних чи юридичних осіб, тобто, які є нормативними на предмет залучення до їх підготовки широких мас громадськості та засобів масової інформації.
  12. Процес прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як повторювану сукупність послідовно здійснюваних стадій серед яких ухвалення управлінського рішення, підбір і розстановка виконавців, доведення управлінського рішення до виконавців, забезпечення його виконання, коригування управлінського рішення та підбиття підсумків, які слугують основою для наступного його виконання.
  13. Таку стадію управлінського процесу як прийняття управлінських рішень досить часто ототожнюють із таким видом діяльності, як виконання управлінського рішення, що є прерогативою не суб’єкту управління, тобто органу (посадової особи) який його прийняв, а об’єкту управління - органу (посадової особи, окремо взятого працівника ОВС, чи громадянина) кому воно адресується, тобто який його повинен виконувати. Звідси, необхідним елементом процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є не виконання (реалізація) управлінського рішення, а організація (забезпечення) його виконання. Як слід, дослідження питань виконання (реалізації) управлінського рішення не є предметом цієї дисертації.
  14. До стадій процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ необхідно віднести: 1) ухвалення управлінського рішення; 2) підбір і розстановку виконавців; 3) доведення управлінського рішення до виконавців (деталізація рішення); 4) забезпечення виконання управлінського рішення; 5) коригування управлінського рішення; 6) підбиття підсумків.

РОЗДІЛ 3

ОРГАНІЗАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1. Зміст кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Підвищення вимог до охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, боротьби із правопорушеннями потребує нових підходів до кадрового забезпечення органів внутрішніх справ. Саме від належного виконання працівниками ОВС поставлених перед ними завдань та посадових обов’язків, законної реалізації нормативно закріплених прав залежить зміцнення авторитету міліції серед населення.

Як було зазначено у попередніх підрозділах дисертації, процедура підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ потребує певного забезпечення, одним із видів якого є кадрове. Це пов’язано з тим, що під час підготовки та прийняття управлінських рішень вирішальну роль відіграє людський фактор, оскільки рішення є продуктом людської діяльності, і спрямовані вони також для виконання людьми. Тому під час підготовки та прийняття управлінських рішень необхідно враховувати вимоги, які ставляться до суб’єктів підготовки та прийняття управлінських рішень. Однак, на жаль, ще непоодинокі випадки, коли в ОВС порушується законність, допускаються зловживання владою, приниження гідності і обмеження прав людей [221, с.4-5; 222, с.3; 223, с.7 та ін.]. Не кожний працівник є взірцем ввічливості і тактовності, високої культури під час спілкування з громадянами. Відсутність самокритики, не вміння правильно оцінити свої прорахунки і своєчасно усунути наявні недоліки часто призводить до прийняття необґрунтованих, а в деяких випадках до незаконних управлінських рішень. Під час анонімних опитувань громадяни звертають увагу, зокрема, на зловживання службовим становищем з боку працівників ОВС, які приймають управлінські рішення, які стосуються тих чи інших їх прав, свобод та законних інтересів, надмірну тяганину при вирішенні проблем, які потребують прийняття невідкладних рішень, непрофесіоналізм під час прийняття деяких управлінських рішень, вимагання грошей або послуг з метою вирішення тих чи інших питань, психологічний тиск, грубість тощо. Непрофесіоналізм під час підготовки та прийняття управлінських рішень негативно відображається і на внутрішньо-організаційній адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, що призводить до порушення службових та соціально-економічних прав самих працівників ОВС, зокрема до незаконного притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, недотримання норм робочого часу та відпочинку, нормативів грошового забезпечення, незабезпечення спеціальними засобами під час несення служби тощо. Перераховані вище, та багато інших недоліків, які мають місце, як у сфері зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності безпосередньо пов’язані із прийняттям неефективних управлінських рішень, причиною чого є недосконалість існуючої системи кадрового забезпечення діяльності ОВС. Звідси доцільним є розгляд змісту кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Питання кадрового забезпечення державного управління в цілому та органів внутрішніх справ зокрема були предметом досліджень таких авторів, як В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, М.І.Ануфрієв, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, В.С.Венедиктов, М.І.Іншин, Ю.Ф.Кравченко, Н.П.Матюхіна, В.М.Плішкін, А.А.Стародубцев, В.В.Цвєтков та ін. Однак, спеціальні дослідження з проблем кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ спеціально не проводились, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої організаційно-правової проблематики.

На думку дисертанта, передувати з’ясуванню змісту кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ повинен аналіз самого словосполучення „кадрове забезпечення”, яке складається із двох термінів „кадрове” та „забезпечення”, отже доцільним буде їх окремий розгляд. Як, відзначає О.М.Бандурка, слово „кадри” походить від французького „cadre”, що в перекладі означає „рама”, „рамка”. До французької мови воно потрапило з латинської, де означало буквально „чотирикутник”. Саме в такій формі вивішувався в минулому для широкого загалу офіційний список працівників державних установ. За формою чотирикутного документа спочатку список почали іменувати кадром, а потім і тих, хто потрапляв до списку. Так поступово відбулося перенесення значення слова з рамки на документ, а з документа на його зміст. У першій половині XIX ст. слово „кадри” застосувалося для позначення постійного штату військових підрозділів, що сприяло появі таких понять як „кадрова армія”, „кадровий військовий”, „кадровик” тощо [56, с.185].

В науковій літературі термін „кадри органів внутрішніх справ” використовують у широкому та вузькому значенні. Так, у широкому розумінні під кадрами розуміють усіх працюючих в органах внутрішніх справ, як постійний, так і перемінний склад, як атестованих, так і не атестованих осіб. У вузькому розумінні – тільки особовий склад, тобто осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ [53; 56; 196 та ін.]. Деякі автори розуміють під кадрами окрему групу осіб, які займаються організацією і виконанням управлінських рішень [91; 93].

На думку дисертанта, до кадрів органів внутрішніх справ необхідно віднести основний штатний склад працівників, тобто осіб, які постійно або тимчасово в якості основної професії чи спеціальності, на платній основі виконують певні трудові функції.

В останні роки в органах внутрішніх справ став широко застосовуватись такий термін, як „персонал”, що знайшло своє закріплення, як у назві, так і у змісті відомчих нормативно-правових актів МВС [78; 88; 224; 225 та ін.]. Вважаємо, що ці терміни є синонімами, так, як говорять про одну і ту ж категорію працюючих, відмінність їх полягає тільки у мовному походженні. Слід також відзначити те, що в останніх нормативно-правових актах МВС однаково використовуються обидва терміни.

Синонімом терміну „кадри” є часто використовуваний термін „працівники”, який також досить часто згадується, як в законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах МВС [8; 9; 10; 226; 227 та ін.] і означає усю сукупність працюючих в певному органі (підрозділі, службі) внутрішніх справ.

Дещо інше значення має термін „особовий склад”, який, на думку дисертанта, необхідно застосовувати для характеристики рядового та начальницького складу ОВС, тобто осіб, яким присвоєно спеціальні звання. Звідси, не зовсім вдалим вважаємо визначення поняття особового складу, як „сукупності людей, які складають єдине ціле”, що міститься у словнику російської мови С.І.Ожегова [228, с.690], яке є досить об’ємним, тобто таким яке може характеризувати будь-яку групу осіб. Відповідно до ч.1, ст.16 Закону України „Про міліцію”, „особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції, яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції” [8]. Приведену норму Закону також можна визнати невдалою, так, як категорія, яка є вужчою за змістом, в нашому випадку - особовий склад, не може включати до свого змісту більш ширшу категорії, а саме – працівників. Крім того, не всів державні службовці, які працюють в ОВС є атестованими працівниками.

Синонімом терміну „особовий склад” є категорія „співробітник”, яка також переважно використовується для характеристики атестованих працівників органів внутрішніх справ. Термін „співробітник” в буквальному його значенні означає, що особа з кимсь співробітничає заради досягнення певної мети. Цей термін більш доцільно було б застосовувати до позаштатних працівників міліції, довірених осіб, агентів, добровільних помічників, які на платній чи безоплатній основі співпрацюють з органами внутрішніх справ. Звідси, на думку дисертанта, термін „співробітник”, який використовується в багатьох відомчих нормативно-правових актах для характеристики осіб рядового та начальницького складу необхідно замінити на „особовий склад”, як такий, що більш відповідає сутності атестованих працівників органів внутрішніх справ.

Щодо іншої складової словосполучення „кадрове забезпечення”, а саме терміну „забезпечення” то під ним, наприклад, у словнику В.І.Даля розуміється, діяльність із „надання всього необхідного” [229, с.577]. У словнику української мови під ред. І.К.Білодіда, „забезпечувати” – означає щось постачати, задовольняти певні потреби, створювати надійні умови для здійснення чого-небудь, гарантувати щось, захищати, охороняти кого-небудь, що-небудь від небезпеки [230, с.19]. Звідси, можна зробити висновок, що термін „забезпечення” має досить широкий зміст, так як охоплює собою різні види діяльності, які пов’язаної із створенням належних умов функціонування когось або чогось. Саме таким розуміння цієї категорії ми будемо оперувати під час дослідження змісту кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Крім того, питання кадрового забезпечення досліджуваного нами виду управлінської діяльності будуть розглядатись відносно осіб рядового та начальницького складу ОВС, тобто атестованих працівників, яким присвоєно спеціальні звання. Для позначення цієї категорії осіб ми будемо використовувати такі терміни, як „особовий склад”, „кадри”, „персонал” та „працівники”, хоча, як було з’ясовано нами вище останні три із них характеризують усіх працюючих в органах внутрішніх справ, в тому числі і не атестованих працівників.

Звідси кадрове забезпечення в ОВС доцільно визначити як цілісну систему пов’язаних між собою процесів професійної орієнтації, прогнозування і планування кадрових потреб, відбору, підготовки, розстановки та виховання особового складу.

З’ясування змісту кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, як виду управлінської діяльності можливе за умови дослідження його системи, складовими елементами якої є механізм та процес кадрового забезпечення. Система кадрового забезпечення має враховувати інтереси різних служб і підрозділів у забезпеченні особовим складом, індивідуальні якості кожного працівника, умови, в яких проходить його служба, пріоритетність завдань, що стоять перед органом внутрішніх справ. Все це вимагає комплексного підходу до вирішення кадрових проблем як при комплектуванні, так і при морально-психологічній підготовці персоналу до служби.

Під механізмом кадрового забезпечення ми розуміємо його визначальні основи (мету, принципи, завдання, функції), що є його статикою. У свою чергу, процес кадрового забезпечення – це сукупність послідовно змінюваних одна одну стадій проходження служби в органах внутрішніх справ (від професійного відбору кандидатів для навчання чи роботи в ОВС до їх звільнення), що є його динамікою.

Розглянемо спочатку елементи механізму кадрового забезпечення. Так, на думку дисертанта, мета кадрового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у формуванні органів та підрозділів внутрішніх справ кадрами (персоналом), які володіють необхідними діловими, моральними та професійними якостями, забезпеченні стабільності їх службово-трудових відносин та оптимальної збалансованості їх чисельності. Сформульована нами мета поєднує у собі дві вимоги: 1) формування ОВС професіоналами, які здатні приймати обґрунтовані і законні управлінські рішення та підібрати необхідних виконавців для їх реалізації; 2) забезпеченні стабільності їх службово-трудових відносин та оптимальної збалансованості їх чисельності.

Серед принципів кадрового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно виділити загальні та спеціальні. Так, до загальних принципів ми відносимо такі, як: рівність, законність, гласність, науковість, плановість, системність та гуманізм. Розглянемо ці принципи більш детальніше.

Ці принципи характерні для усіх аспектів кадрового забезпечення ОВС, в тому числі і для підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Так, принцип рівності кадрового забезпечення ОВС полягає у рівному доступі до роботи в органах внутрішніх справ громадян України незалежно від їх походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір. Однак дотримання принципу рівності не означає, що кожний громадянин може служити в органах внутрішніх справ. Специфіка цієї служби пред’являє особливі вимоги, наприклад, до віку та здоров’я кандидата, його минулої діяльності та діяльності його близьких родичів (наприклад перевірка на предмет притягнення до кримінальної відповідальності). Робота на певних посадах передбачає наявність спеціальної освіти та спеціальної професійної підготовки. Як відзначає О.М.Бандурка, „існують також специфічні вимоги, притаманні тільки професії працівника органів внутрішніх справ. Він повинен бути готовим до самопожертви, переїзду до нового місця служби, виїзду у відрядження, роботи у нічний час і святкові дні та інші. Від працівника органів внутрішніх справ вимагається висока культура, чесність, сумлінність, працьовитість, досконале знання законів, вміння мислити і оперативно діяти в умовах гострого дефіциту часу, мужність, витривалість, здатність стійко переносити можливі тягарі і ускладнення, пов’язані із службою” [56, с.192].

Отже, особливості служби в органах внутрішніх справ обумовлюють особливі вимоги до його особового складу. Однак та обставина, що їх службово-трудова діяльність пов’язана із реалізацією владних повноважень, з необхідністю застосування заходів державного примусу, накладає на кожного працівника ОВС підвищену відповідальність за наслідки прийнятих управлінських рішень.

Принцип законності кадрового забезпечення ОВС полягає з одного боку у тому, що кожний працівник органів внутрішніх справ, виконуючи покладені на нього функціональні обов’язки, має суворо дотримуватись правових та моральних приписів. Так, у п.2 Дисциплінарного статут органів внутрішніх справ України зазначено, що кожна особа рядового і начальницького складу зобов’язана: додержуватись законодавства, виконувати вимоги присяги, статутів і наказів начальників; захищати життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань; у службовій діяльності бути чесною, об’єктивною і вільною від рішень політичних партій і масових громадських рухів; сумлінно нести службу по охороні громадського порядку; стійко переносити всі труднощі, пов’язані із службою, не шкодувати своїх сил, а в разі необхідності - й життя при виконанні службового обов’язку; додержуватись норм професійної етики, не вчиняти дій, що можуть призвести до втрати незалежності й об’єктивності при виконанні службових обов’язків; поважати людську гідність, проявляти турботу про людей і бути готовою у будь-який час подати їм допомогу; постійно вдосконалювати свою кваліфікацію, підвищувати рівень культури в роботі; сприяти начальникам у зміцненні дисципліни та забезпеченні статутного порядку, виявляти повагу до начальників, старших по службі і за званням, бути ввічливим, додержувати правил носіння встановленої форми одягу і віддавання честі; з гідністю і честю поводити себе поза службою, бути прикладом у додержанні громадського порядку, утримувати інших від порушень правопорядку; суворо зберігати державну і службову таємниці; берегти довірені зброю, майно і техніку [90]. Слід відзначити і те, що відповідно до п.22, ст.92 Конституції України, „діяння, які є .... дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них” [1] можуть визначатись виключно законами України. Таким чином, чинний Дисциплінарний Статут органів внутрішніх справ України (а саме його Глави 4, 5, 6) може бути визнаний в судовому порядку як нелегітимний, так, як затверджений не законом а указом Президії Верховної Ради, тобто законодавчим актом меншої юридичної сили. Звідси необхідно прискорити доопрацювання нового проекту Дисциплінарного Статуту органів внутрішніх справ України, який повинен бути затверджений законом.

З іншої сторони принцип законності кадрового забезпечення полягає у дотриманні прав та законних інтересів самих працівників органів внутрішніх справ під час проходженні ними служби. Як відзначає В.М.Плішкін, „багато працівників органів внутрішніх справ (як рядові виконавці, так і керівники) слабо знають правові норми, що регламентують порядок проходження служби в органах внутрішніх справ.... питання роботи з кадрами розв’язуються в так званому вольовому порядку. Правова неграмотність призводить до низької правової культури, а це, як правило, породжує правовий нігілізм і суб’єктивізм у вирішенні кадрових питань” [53, с.605].

Принцип законності під час кадрового забезпечення означає, що реалізація заходів, які становлять систему роботи з персоналом в ОВС повинна здійснюватись на основі певної нормативної бази, тобто відповідних норм та нормативів, які регламентують різні сторони організації службово-трудових процесів в органах внутрішніх справ, як то: процедури їх відбору, зарахування на службу, нормування праці, професійного навчання, проведення атестації, присвоєння звань, переміщення по службі, притягнення до дисциплінарної відповідальності, вивільнення тощо.

Принцип гласності кадрового забезпечення означає широке інформування як зовнішньої, так і внутрішньої громадськості про кадрові призначення, звільнення, просування по службі, причини заохочень окремих працівників ОВС, або навпаки притягнення до дисциплінарної відповідальності. Так, відповідно до п.10 Постанови Кабінету Міністрів від 15 лютого 2002 р. № 169 „Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців” [231], державний орган, у якому проводиться конкурс, зобов’язаний опублікувати оголошення про проведення конкурсу в пресі або поширити його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до початку конкурсу та довести його до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс. В оголошенні про проведення конкурсу повинні міститися такі відомості: 1) найменування державного органу із зазначенням його місцезнаходження, адреси та номерів телефонів; 2) назви вакантних посад із зазначенням, що додаткова інформація щодо основних функціональних обов’язків, розміру та умов оплати праці надається кадровою службою; 3) основні вимоги до кандидатів, визначені державним органом згідно з типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців; 4) термін прийняття документів (протягом 30 календарних днів з дня оголошення про проведення конкурсу). В оголошенні може міститися додаткова інформація, що не суперечить законодавству про державну службу.

На думку дисертанта, у цій Постанові необхідно передбачити порядок інформування громадськості не тільки про умови проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, а й про результат його проведення із обов’язковим зазначенням кількості учасників, які брали участь у конкурсі та хто переміг, що буде однією із форм громадського контролю за законністю процедури заміщення вакантних посад.

Принцип науковості передбачає систематичне дослідження службово-трудових процесів в органах внутрішніх справ та умов їх здійснення із застосуванням наукових методів та засобів. Цей принцип передбачає цілеспрямований вплив на особовий склад на основі пізнання та використання об’єктивних законів та закономірностей. Управляти працівниками ОВС науково означає своєчасно виявляти прогресивні тенденції їх розвитку, або навпаки – негативні тенденції (недосконалість професійної підготовки, атестування, неналежне соціально-правове забезпечення тощо). Так, Інструкцією щодо застосування комп’ютерних поліграфів в роботі з персоналом органів внутрішніх справ України [88] визначено основні напрямки, принципи та умови використання поліграфів у процесі професійно-психологічного відбору кандидатів на службу і навчання, під час кадрових перевірок та проведення службових розслідувань. Поліграф застосовується під час: проведення перевірок осіб, які поступають на службу до органів внутрішніх справ України, працівників ОВС, висунутих на вищі службові посади (резерв на висування), та при переміщеннях по службі; діагностики рівня стресу, верифікація постстресових розладів; контролю за ефективністю психокорекційного впливу; перевірки отриманих свідчень щодо їх вірогідності; здійснення планових перевірок працівників ОВС, які тривалий час контактують із кримінально небезпечним контингентом; проведення службових розслідувань надзвичайних подій. Орієнтувальна інформація, що отримується в результаті скринінгової перевірки, є підставою зробити додаткову перевірку наданих відомостей про кандидата, здійснити службову перевірку щодо працівників органів внутрішніх справ України.

Принцип плановості кадрового забезпечення допомагає правильно визначати головні напрями роботи з персоналом та терміни їх реалізації, і взагалі дає можливість керівнику (начальнику) ефективно використовувати трудовий потенціал своїх підлеглих. Так, знаючи професійні можливості кожного підлеглого керівник вирішує кого задіяти то підготовки та прийняття управлінського рішення, кому доручити його виконання, що у подальшому позитивно відображається на виконання запланованих заходів. Як відзначається в науковій літературі, „необхідність планування розвитку колективів органів внутрішніх справ зумовлена рядом об’єктивних обставин. До них відносяться: зростання (у зв’язку з ускладненням управління соціальними процесами) значення колективної праці співробітників органів внутрішніх справ; вичерпання джерел екстенсивного розвитку цих органів (можливостей збільшення штатної чисельності, матеріальних витрат і т. ін.); підвищення вимог до рівня освіти, культури, професійної підготовки працівників органів внутрішніх справ та деякі інші” [53, с.605]. На думку дисертанта, вище приведені обставини необхідно доповнити і такими, як: недофінансування системи ОВС, часта зміна оперативної обстановки, неналежне соціальне забезпечення працівників ОВС, велика кількість вивільнюваних працівників ОВС, яка збільшується з кожним роком та ін.

Принцип системності кадрового забезпечення полягає в тому, що розрізнені, випадкові та не з’єднані в єдиний комплекс заходи з управління персоналом не можуть забезпечити достатню ефективність, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності ОВС, призводять до малої ефективності роботи органів внутрішніх справ. Системність кадрового забезпечення відображається під час його процесу, про, що мова буде йти нижче.

Принцип контролю під час кадрового забезпечення полягає у постійному спостереженні керівників (начальників), інших відповідальних за роботу з персоналом осіб за: виконання вимог щодо відбору, розстановки, підготовки та виховання працівників органів і підрозділів внутрішніх справ та кандидатів на службу; дисципліною та законністю в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, дотримання прав і законних інтересів громадян, забезпеченням повного, об’єктивного та всебічного дослідження обставин надзвичайних подій; розподілом та ефективним використанням наявної штатної чисельності органів внутрішніх справ для виконання покладених на них завдань та функцій; організацією службової підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації особового складу; організацією роботи з культурно-масової, просвітньої і соціальної роботи з працівниками органів і підрозділів внутрішніх справ, психологічного забезпечення оперативно-службової діяльності.

Важливим в сфері кадрового забезпечення є принцип гуманізму, який виражає систему поглядів, які визначають цінність людини як особистості, її права на прийняття того чи іншого рішення, професійний розвиток, виявлення своїх здібностей. Цей принцип поєднує в собі рівність, справедливість, людяність, що є бажаною нормою відносин між керівником (начальником) – суб’єктом управління та підлеглим – об’єктом управління. Так, у п.п 4-6 Етичного кодексу працівника органів внутрішніх справ України зазначено, що при виконанні своїх функціональних обов’язків кожен працівник ОВС, (в тому числі керівник (начальник) по відношенню до підлеглого – доповнено мною В.В.) зобов’язаний ставитися до громадян справедливо, уважно, доброзичливо, неупереджено, з почуттям поваги до їх людської гідності, не допускаючи при цьому жодних проявів дискримінації на ґрунті статі, раси, віку, мови, релігії, національності, громадянства, соціального походження, освіти, матеріального стану, політичних та інших переконань. Не допускати проявів жорстокого або принизливого ставлення до людей, поважати їх природне право на життя, законні права на свободу думки, совісті, самовираження, збереження здоров’я, мирного зібрання, володіння майном тощо. Повсякчас бути готовими до надання людям допомоги і захисту в межах службових повноважень та виходячи із загальнолюдських морально-етичних позицій [232].

До другої групи принципів кадрового забезпечення ОВС ми відносимо спеціальні, серед яких: професіоналізм, компетентність, поєднання єдиноначальності та колегіальності, відповідальність, ієрархічність, ретельність відбору та вивчення працівників за їх діловими і моральними якостями; своєчасне оновлення кадрів, оптимальне поєднання чисельності досвідчених та молодих працівників; поєднання довіри і поваги до працівників органів внутрішніх справ з принциповою вимогливістю до них; соціально-правовий захист працівників органів внутрішніх справ.

Мета кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ досягається шляхом виконанням таких завдань, як: розвиток системи професійної орієнтації молоді, розширення мережі ліцеїв, спеціалізованих класів (груп) загальноосвітніх шкіл та інших закладів професійної спрямованості; організація кадрової роботи на основі всебічного використання досягнень науки, передового вітчизняного та зарубіжного досвіду; удосконалення управління кадровими процесами на основі сучасної системи науково-аналітичного та інформаційного забезпечення; визначення науково обґрунтованих нормативів кадрового забезпечення органів внутрішніх справ; забезпечення реалізації соціальних прав і гарантій працівників органів внутрішніх справ; організація ефективної інформаційно-аналітичної та методичної роботи з питань відбору, розстановки, підготовки та виховання працівників ОВС; організація роботи зі зміцнення дисципліни та законності в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ; створення ефективної системи оцінювання персоналу ОВС, перевірки їх службової діяльності та інспектування; вивчення, узагальнення та розповсюдження позитивного досвіду (вітчизняного та зарубіжного) організації роботи з відбору, розстановки, навчання та виховання працівників; оптимальний розподіл та ефективне використання наявної штатної чисельності органів внутрішніх справ; визначення потреби органів внутрішніх справ у кадрах, у тому числі спеціалістів з різним освітнім рівнем, кваліфікаційних вимог до працівників органів внутрішніх справ різного посадового рівня; комплектування органів внутрішніх справ кваліфікованими і компетентними працівниками; розроблення науково-обґрунтованих методик розрахунку штатної чисельності; психологічне забезпечення службової діяльності особового складу.

Під функціями, як одного із елементів механізму кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх ми розуміємо окремі напрямки роботи з кадрами (персоналом) в органах внутрішніх справ. До таких функцій, ми відносимо: комплектування органів і підрозділів внутрішніх справ висококваліфікованими, морально стійкими працівниками; вивчення та аналіз стану роботи з відбору, розстановки, зміцнення та збереження професійного ядра кадрів, навчання і виховання працівників, розробка заходів щодо вдосконалення цієї роботи; впровадження новітніх методів і форм роботи з кадрами; вивчення ділових та моральних якостей працівників ОВС, створення резерву персоналу; проведення службового атестування осіб рядового і начальницького складу; планування потреб органів і підрозділів внутрішніх справ у рядовому та начальницькому складі, а також у спеціалістах, які закінчили вищі відомчі навчальні заклади; контроль за раціональним використанням випускників згідно зі спеціалізацією та отриманою кваліфікацією; формування особових справ працівників ОВС; організація та здійснення заходів щодо профілактики порушень законності в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ та надзвичайних подій серед особового складу; організація ведення обліків порушень законності і надзвичайних подій серед особового складу, аналіз та узагальнення такої інформації; організація роботи щодо здійснення наставництва над молодими працівниками, вжиття заходів щодо їх закріплення на службі в практичних підрозділах внутрішніх справ; вирішення соціально-побутових проблем працівників, питань надання встановлених чинним законодавством пільг та допомог.

Як бачимо завдання та функції кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ різноманітні. В узагальненому вигляді їх можна звести до: забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників ОВС; нормативного визначення компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень, що повинно бути відображено у відповідних посадових інструкціях, що також є одним із аспектів (напрямків) кадрового забезпечення ОВС. Посадові інструкції є документами, які встановлюють вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації працівників ОВС. Вони сприяють правильному вирішенню питань перерозподілу праці між ними, забезпечують єдність при визначенні їх посадових обов’язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, що до них ставляться. Однак, як свідчить аналіз деяких із посадових інструкцій ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, які у свою чергу розробляються на основі Типових посадових інструкцій які надходять із МВС вони непозбавлені певних недоліків, серед яких найбільш поширеними є: дублювання тексту наказів МВС, якими затверджено інструкції чи положення, що регулюють діяльність певних органів (служб, підрозділів) ОВС; занадто широке (не деталізоване) визначення прав, обов’язків та відповідальності посадових осіб. В органах внутрішніх справ й досі залишаються не розробленими класифікаційні характеристики (професіограми) посад і вимоги, яким повинні відповідати претенденти на них (освіта, досвід, стан здоров’я, вік, психічні якості тощо) які є основою складання посадових інструкцій.

Що стосується процесу кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ то його можна визначити, як систему дій із: 1) профорієнтаційної роботи серед населення; 2) відбору кандидатів для навчання та роботи в ОВС; 3) закріплення на посаді (прийняття присяги, присвоєння звань, наставництво, стажування); 4) ротації (переміщення по службі); 5) оцінювання службово-трудової діяльності (атестування); 6) професійної підготовки та навчання (службова підготовка, початкова підготовка, підвищення кваліфікації, перепідготовка, самопідготовка); 7) вивільнення працівників органів внутрішніх справ. Приведені вище елементи процесу кадрового забезпечення досить детально висвітлені в спеціальній літературі [233; 234; 235; 236 та ін.], отже вважаємо, що немає ніякого сенсу розкривати їх сутність та особливості.

Однак, більш детальніше хотілось би зупинитись на професійній підготовці працівників ОВС, яка, на думку дисертанта, безпосередньо впливає на ефективність підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Але, її можливості використовуються не повністю. Все це призводить до того, що в умовах ускладнення оперативної обстановки в екстремальних ситуаціях працівники органів внутрішніх справ нерідко виявляють розгубленість та безпорадність, нездатні прийняти виважене управлінське рішення. Звідси, вважаємо доцільним, на курсах підвищення кваліфікації передбачити окремий спецкурс із підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях. Основною метою цього спецкурсу є навчання працівників ОВС: по-перше, навичкам швидкого оцінювання оперативної обстановки та відповідного прийняття оптимальних управлінських рішень; по-друге, організації забезпечення їх виконання підлеглими. До основних завдань спецкурсу ми відносимо: формування у працівників високих моральних, вольових та професійних якостей, необхідних їм під час вирішення типових та нетипових ситуацій під час правоохоронної діяльності; вироблення у працівників ОВС системного підходу до підготовки та прийняття управлінських рішень у будь-яких умовах оперативної обстановки.

Процес навчання із підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях повинен містити у собі проведення лекцій, групових вправ та практичних занять, останнім необхідно відводити до 80 % всієї кількості навчальних годин.

Успіх навчання залежить не тільки від того, які методи та технічні засоби застосовуються на заняттях, але й від логічної послідовності вивчення запропонованого нами спецкурсу. Однією з найважливіших умов успішного виконання вправ є розуміння їх мети та призначення. Вирішальне значення в цьому має конкретність і якість вправ. Необхідно запроваджувати елементи програмного та проблемного навчання, щоб слухачі самостійно вивчаючи за допомогою технічних засобів навчальні посібники освоювали навчальний матеріал послідовно та з обов’язковим контролем засвоєння кожної частини навчального матеріалу.

На заняттях із спецкурсу „Підготовка та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях” доцільно використовувати такі методи навчання, як: коротке пояснення, приведення прикладу подібного вирішення проблемної ситуації з чітким його поясненням, тренування працівників ОВС для придбання ними навичок підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях.

Під час практичних занять необхідно широко використовувати технічні засоби навчання (наприклад, комп’ютерні програми із підготовки прийняття типових та нетипових управлінських рішень в певних ситуаціях) та наочні посібники, що дозволить доступно та наглядно пояснювати навчальний матеріал з найменшими затратами часу.

Однією із форм занять за програмою вище вказаного спецкурсу є навчання у так званих „ситуаційних кімнатах”, які являють собою комплекс спеціально організованих робочих місць для персональної та колективної аналітичної роботи. Основним завданням ситуаційних кімнат є навчання навичкам підготовки та прийняття управлінських рішень на основі візуалізації та поглиблення аналітичної обробки інформації. Ситуаційні кімнати дають змогу учасникам процесу підготовки та прийняття управлінських рішення якнайшвидше розібратись у проблемі та прийняти виважене рішення.

Ситуаційна кімната повинна працювати у таких режимах: 1) режимі планового обговорення, особливістю якого є можливість реалізації ігрової обстановки, моделювання, високоякісного оформлення матеріалів, телекомунікаційного й інформаційно-довідкового забезпечення, що дають змогу під час прийняття управлінського рішення звертатися за необхідною інформацією. При підготовці обговорення певної проблеми значну складність представляє попередня підготовка сценаріїв демонстрації, тому система повинна бути максимально інформаційно-відкритою для одержання необхідної інформації і аналітичних матеріалів із зовнішніх джерел; 2) оперативному (надзвичайному) режимі роботи, сутність якого полягає в оперативному прийнятті рішень щодо непередбачених, надзвичайних проблем. Попередня підготовка матеріалу й інформації для прийняття рішень у надзвичайному режимі зведена до мінімуму, а склад інформації, необхідної для обговорення проблеми, визначається в процесі обговорення. При надзвичайному режимі роботи формування сценарію прийняття рішень практично збігається з процесом ухвалення рішення. Попередньо побудована модель оцінки ситуації, як правило, відсутня.

Під час організації підготовки цього спецкурсу необхідно розробити систему оцінювання знань слухачів, яка, на думку дисертанта, повинна носити комплексний характер, зокрема: технічне оцінювання, яке здійснюється за допомогою ЕОМ та, так зване „класичне” суб’єктом якого є викладач. Під час оцінюванні здобутих умінь та навичок необхідно враховувати не тільки правильність вирішення задач, але й витрачений на їх вирішення час.

Таким чином, кадрове забезпечення є однією із основних та найважливіших функцій організаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, оскільки створення правоохоронної системи, здатної успішно виконувати покладені на неї завдання, не зводиться лише до її організаційно-структурної побудови, а охоплює також формування, розвиток і використання кадрового потенціалу.

3.2. Поняття, види та особливості інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Важливим напрямком підвищення ефективності адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є її належне інформаційне забезпечення, так як вирішення завдань з охорони прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, охорони та захисту громадського порядку та громадської безпеки, боротьби із правопорушеннями неможливе без формування відповідних інформаційних систем (мереж, банків, баз даних тощо). Як зазначає В.Г.Афанасьев, „управління є за своєю суттю підготовкою, прийняттям і реалізацією ланцюга послідовних рішень керованою підсистемою на основі інформації, що відбиває стан системи і навколишнього середовища, проміжні й кінцеві результати функціонування системи, інформації про виконання (чи невиконання) рішень” [237, с.128]. Ми також погоджуємося з думкою О.М.Бандурки, про те, що „без інформації немає процесу управління, без неї неможливо сформулювати цілі управління, оцінити ситуацію, визначити проблеми, спрогнозувати розвиток подій, підготувати управлінські рішення, проконтролювати їх виконання.... Постійна циркуляція різноманітної інформації між складовими частинами системи органів внутрішніх справ, між системою ОВС у цілому і її навколишнім середовищем є обов’язковим атрибутом управління органами внутрішніх справ. Тільки завдяки інформаційним процесам система органів внутрішніх справ може ефективно впливати на зовнішнє її оточення, направляти свою діяльність на успішне вирішення завдань, що стоять перед нею, здійснювати координацію між її складовими частинами” [56, с.159, 160].

Процес підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ безпосередньо пов’язаний із одержанням, обробкою, використанням, поширенням та зберігання певної інформації. Особливість інформаційного забезпечення управлінських рішень полягає у тому, що воно так би мовити „пронизує” усю процедуру з їх підготовки, прийняття та організації виконання. Це іще раз підкреслює обґрунтованість нашої позиції, коли під час дослідження конкретних стадій (етапів) підготовки чи прийняття управлінських рішень, ми не виділяли інформаційне забезпечення в окремо стадію.

Як відомо, інформація є найважливішим засобом організації та регуляції суспільної життєдіяльності, однією з форм закріплення і поширення знань, дійовим інструментом соціального управління. Отримання, обробка, збереження та ефективне використання інформації стають все більш складною справою, що вимагає часу, сил і засобів, створення спеціальних структур (систем), застосування новітньої техніки і технології [238].

Інформаційне забезпечення в органах внутрішніх справ набуло характеру обов’язкової процедури і потребує максимальної концентрації зусиль на виконанні певного завдання, досконалого знання можливостей інформаційної системи, джерел можливого отримання інформації, застосування різноманітних методів і прийомів аналізу витрат часу на її обробку тощо. Водночас для працівників органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративну діяльність характерними є численні й різноманітні завдання, а також стислі строки підготовки та прийняття управлінських рішень.

Аналіз інформаційного забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ дозволив виявити низку негативних факторів, які впливають на його ефективність, а саме: відсутність науково-обґрунтованих основ одержання, обробки, використання, поширення та зберігання інформації; трудомісткість процесів із підготовки, накопичення та обробки інформації; недосконалість організації взаємодії з обміну інформацією. Під час проведеного нами анкетування 45 керівників різних рівнів ГУМВС АРК було з’ясовано, що 73 % із опитаних респондентів визнали інформаційне забезпечення їх діяльності незадовільним. Крім того, якщо прийняти до уваги значну плинність кадрів, яка збільшується із року в рік [239, с.4], про, що йшлося у попередньому підрозділі дисертації, незабезпеченість місцевих органів внутрішніх справ сучасними ЕОМ та оргтехнікою, відсутність необхідної кількості фахівців в сфері інформаційно-аналітичної роботи, недосконалість та замкнутість інформаційно-пошукових систем тощо, то отримаємо повне уявлення про основні причини суттєвого зниження якості інформаційного забезпечення ОВС.

Незважаючи на численні дослідження проблемних питань інформаційного забезпечення ОВС [240; 241; 242; 243; 244 та ін.], багато питань у цій сфері залишаються не вирішеними, що не може негативно не позначатися на ефективності процесу підготовки та прийняття управлінських рішень. Реалізація адміністративної функції міліції пов’язана з діяльністю багатьох органів (підрозділів, служб) внутрішніх справ (служби дільничних інспекторів, ППСМ, ДАІ, підрозділів дозвільної та паспортної системи та ін.), однак інформаційне забезпечення діяльності цих структурних підрозділів ОВС значно поступається інформаційному забезпеченню підрозділів кримінальної міліції, що негативно відображається на якості прийнятих управлінських рішень у цій сфері. Крім того, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є надзвичайно динамічною, комплексною, що можливе тільки при належному її інформаційному забезпеченні. Звідси, питання інформаційного забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна визнати такими, що потребують подальшого дослідження.

Інформація (від латинського слова - informatio - роз’яснення, викладення) - це відомості (або їх сукупність) про предмети, явища та процеси оточуючого нас світу [163, с.83]. В енциклопедичному словнику поняття „інформація” визначається як „відомості, що передаються людьми усним, письмовим або іншим способом; загальнонаукове поняття, яке включає обмін відомостями між людьми, людиною і автоматом, автоматом і автоматом; обмін сигналами в тваринному й рослинному світі; передавання ознак від клітини до клітини, від організму до організму” [162, с.304]. Якщо звернутися до філософського тлумачення, то під інформацією розуміють особливий атрибут матерії, пов’язаний з її здатністю до відображення [68, 102].

В науковій літературі з управління, інформація визначається, як: 1) „нові зведення, що прийнятні, зрозумілі та оцінені як корисні для вирішення тих чи інших завдань [53, с.211-212]; 2) дані, що знімають невизначеність з якого-небудь питання, зв’язаного з пізнанням реального процесу або об’єкта [59, с.48]; 3) відомості про факти, події, процеси, явища, стан об’єктів (їхні властивості, характеристики) у деякій предметній області, які використовуються для оптимізації прийнятих рішень під час управління даними об’єктами [245, с.8]; певна сукупність різних повідомлень, зведень, даних про відповідні предмети, явища, процеси, відносини, які будучи зібраними, систематизованими і перетвореними на придатну для користування форму, відіграють у процесі прийняття й реалізації управлінських рішень виняткову роль [103, с.91].

Слід відзначити, що поняття „інформація” дістало законодавче закріплення. Так, в ст.1 Закону України „Про інформацію”, під останньою розуміється документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [246].

В науковій літературі подаються різні підстави для класифікації інформації. Наприклад, її поділяють на офіційну і неофіційну, загальну і галузеву, горизонтальну і вертикальну, за змістом і цільовим призначенням, можливими соціальними наслідками, мірою доступності, а також на основі її співвідношення в часі (інформація про минуле, сьогодення й майбутнє) [237; 240; 242; 243].

В Законі України „Про інформацію” [246], її поділяють: 1) за галузями: політична; економічна; духовна; науково-технічна; соціальна; екологічна; міжнародна; 2) за змістом: статистична інформація; адміністративна інформація; масова інформація; інформація про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування; правова інформація; інформація про особу; інформація довідково-енциклопедичного характеру; соціологічна інформація; 3) за носіями (джерелами) інформації: документи та інші носії інформації, які являють собою матеріальні об’єкти, що зберігають інформацію; повідомлення засобів масової інформації; публічні виступи; 4) за режимом доступу: відкрита інформація; інформація з обмеженим доступом; 5) залежно від власності: інформація, яка є об’єктом права власності громадян, організацій (юридичних осіб) або держави, комплексна; 6) за призначенням: інформаційна продукція; інформаційна послуга.

На думку дисертанта, призначення класифікації інформації сприяє більш ефективному визначенню проблемних ситуацій під час підготовки та прийняття управлінських рішень, їх прогнозування, планування, обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень, підбору і розстановки виконавців; забезпечення виконання управлінських рішень їх коригування та підбиття підсумків. Крім того, класифікація інформації сприяє розв’язанню багатьох принципових питань проектування інформаційної системи забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень та аналізу відповідного забезпечення структурних підрозділів органів внутрішніх справ. Не маючи вичерпних даних про найважливіші властивості й характеристики інформації, важко розраховувати на її оптимізацію та належне використання під час підготовки та прийняття управлінських рішень.

Як наукова категорія інформація в управлінських структурах характеризується низкою вимог, до яких, на думку А.О.Дєгтяра, належать: самостійність даних; можливість їхнього багаторазового використання; збереження; придатність до оброблення; припустимість математичного аналізу та систематизування [103, с.91]. В.М.Плішкін до основних вимог інформації відносить: цільове призначення, обсяг, цінність, повноту, надійність, вірогідність, надмірність, швидкість передавання та переробки інформації [53, с.318]. Як відзначає, О.М.Бандурка, „для всіх видів інформаційного забезпечення важливе значення мають вірогідність і точність, кількість і якість інформації, її цінність, корисність і своєчасність, але найважливішим в інформаційному забезпеченні управління органами внутрішніх справ є ефективне використання інформації” [56, с.172].

На думку дисертанта вимоги, які ставляться до інформації, як базового елементу інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна поділити на основні, серед яких: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; об’єктивність, вірогідність інформації; точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації, які передбачені ст.5 Закону України „Про інформацію” [246] та додаткові серед яких: актуальність, достатність, адекватність, узгодженість та системність. Приймаючи до уваги те, що основні вимоги, які ставляться до інформації досить детально проаналізовані в науковій літературі [240-244 та ін.], більш детальніше зупинимося на аналізі додаткових (спеціальних) вимог. Так, актуальність означає, що інформація є новою, відрізняється новизною, відображує сучасні проблеми і може сприяти їх вирішенню. Суттєвим недоліком управлінських рішень є посилання на застарілу інформацію, коли замість аналізу і логічного викладу відомостей даються доручення щодо вивчення питання, внесення в перспективі якихось пропозицій, опрацювання необхідних документів, положень і т. ін.

Достатність свідчить, що інформація, яка складається з певних відомостей (фактів) вичерпно розкриває існуючу проблему.

Особливою вимогою є адекватність інформації, тому що будь-які її перекручення переносяться в управлінське рішення, викривляють передумови (констатацію фактів, подій) і управлінський вплив.

Важливою вимогою є узгодженість інформації. З точки зору цієї вимоги доцільно, наприклад, щоб за змістом, інтонаціями, акцентами, гостротою тощо констатуюча і резолютивна частини управлінського рішення відповідали одна одній. Важливе значення має і рівномірне розташування інформаційного матеріалу, тому що на практиці доводиться зустрічатися з документами, в яких констатація займає дві-три, а то і більше сторінок, а резолютивна частина складається з одного чи двох невеликих пунктів, чи навпаки [247; 248; 249 та ін.]. Краще сприйняття управлінського рішення буде в разі виділення в ньому за допомогою курсиву, абзаців чи підкреслень основної інформації, що заслуговує на більшу увагу виконавців.

Дотримання вимог системності інформації сприяє опрацюванню єдиного, типового і найбільш ефективного підходу до розв’язання визначених проблем, дозволяє на практиці, причому в різних умовах, перевіряти раціональність різних елементів управлінської діяльності і відбирати з них кращі, допомагає удосконаленню нормативно-правової основи управління, дисциплінує роботу управлінських кадрів і сприяє поліпшенню інших управлінських явищ. Системність інформації, що міститься в управлінських рішеннях слугує однією з необхідних передумов формування інформаційних систем в органах внутрішніх справ.

Похідним від терміну „інформація” є поняття „інформаційне забезпечення” під яким в науковій літературі розуміють: 1) органічну єдність роботи щодо визначення змісту, обсягів, якості інформації, необхідної для здійснення управління, а також заходів щодо раціональної організації процесів збирання, систематизації, накопичення та обробки цієї інформації шляхом застосування різноманітних методів, методик і технічних засобів [56, с.160]; 2) комплекс організаційних, правових, технічних і технологічних заходів, засобів та методів, котрі забезпечують в процесі управління і функціонування системи інформаційні зв’язки елементів (суб’єктів і об’єктів) шляхом оптимальної організації інформаційних масивів баз даних і знань [53, с.531].

На думку дисертанта, під інформаційним забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ необхідно розуміти сукупність дій із одержання, обробки, використання, поширення та зберігання документованої або публічно оголошуваної інформації, спрямованих на задоволення інформаційних потреб ОВС.

Для повноцінного дослідження сутності та видів інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ необхідно визначитись з його метою, завданнями, функціями та методами.

Так, мета інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у створенні відповідних інформаційних служб, систем, баз і банків даних, які б задовольняли інформаційні потреби органів (підрозділів, служб) в сфері зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ.

Погоджуючись з В.М.Плішкіним, що інформація виконує в управлінні три види завдань: є специфічною формою взаємозв’язку, взаємодії компонентів системи, а також системи в цілому з оточуючими умовами; обслуговує всі рівні, функції управління – від підготовки та прийняття рішення до підбиття підсумків його виконання; є безпосередньою причиною, яка визначає вибір системою того чи іншого варіанту, поведінки, переводу системи в новий стан, що забезпечує її рух до заданої мети [53, с.310], до основних завдань інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: створення ефективної системи оперативної, статистичної, адміністративної, масової, правової, приватної інформації (про осіб, які вчинили правопорушення, про володільців зброї тощо); довідково-енциклопедичної та соціологічної інформації необхідної для виконання зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних завдань ОВС; забезпечення вільного доступу працівників ОВС до інформації необхідної для виконання ними службових обов’язків та реалізації службових прав; контроль над ефективним використанням інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню інформаційних ресурсів ОВС; створення загальної системи охорони інформації ОВС; сприяння міжнародному співробітництву в галузі правоохоронної інформації; створення та підтримка інформаційно-аналітичної системи адміністративної діяльності ОВС; забезпечення обміну інформацією з іншими органами (підрозділами, службами) ОВС, іншими правоохоронними органами, як вітчизняними, так і зарубіжними.

До функцій інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно віднести такі, як: оцінка стану одержання, обробки, використання, поширення та зберігання інформації, визначення пріоритетних напрямів їх розвитку; розвиток правових засад удосконалення системи інформаційного забезпечення; виявлення та прогнозування загроз безпеці інформації на основі якої приймаються управлінські рішення ОВС; організація контролю за якістю інформаційного забезпечення; організація підготовки фахівців для роботи у сфері інформаційного забезпечення; організація міжнародного співробітництва в сфері інформаційного забезпечення; організація фінансового та матеріально-технічного забезпечення інформаційної діяльності.

До методів інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: соціологічні дослідження, експертну перевірку інформації, системний і функціональний аналізи, статистичні процедури, соціальне експериментування, арифметичну та логічну обробку; наочне відображення та ін. [250; 251; 252; 253 та ін.].

На нашу думку, усю існуючу в органах внутрішніх справ інформацію на основі якої здійснюється інформаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень можна звести у такі групи: 1) оперативна інформація, до якої можна віднести інформацію про вчинені правопорушення, розшукуваних злочинців, викрадені транспортні засоби, зброю тощо, дані оперативних розробок, в тому числі за допомогою негласних співробітників і т. ін.; 2) аналітична інформація, тобто відомості отримані під час аналізу первинних даних про різні сторони адміністративної діяльності ОВС, джерелами якої є довідки про результати перевірок, аналітичні довідки, огляди; 3) директивно-планова (службова) інформація яка являє собою накази, розпорядження та вказівки вищестоящих органів (посадових осіб); 4) статистична інформація, яка являє собою офіційну документовану інформацію, що дає кількісну характеристику про масові явищ та процеси, які відбуваються в органах внутрішніх справ; 5) адміністративна інформація, яка дає кількісну характеристику явищ та процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній, інших сферах життя і збирається, використовується, поширюється та зберігається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами відповідно до законодавства; 6) масова інформація, яка являє собою публічно поширювану в ЗМІ друковану та аудіовізуальну інформацію. Відповідно до чинного законодавства, друкованими засобами масової інформації є періодичні друковані видання (преса) - газети, журнали, бюлетені тощо і разові видання з визначеним тиражем. Аудіовізуальними засобами масової інформації є: радіомовлення, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис тощо [246]. Масова інформація, яка використовується під час підготовки та прийняття управлінських рішень може бути отримана і з інших джерел, наприклад із звернень громадян, під час усного прийому громадян, бесід із ними тощо. Одним із джерел масової інформації є Інтернет; 7) правова інформація, джерелами якої є Конституція України, законодавчі і підзаконні нормативні правові акти, міжнародні договори та угоди, рішення та постанови Конституційного та Верховного судів; 8) соціологічна інформація під якою ми розуміємо документовані або публічно оголошені відомості про ставлення окремих громадян і соціальних груп до суспільних подій та явищ, процесів, фактів, джерелами якої є документовані або публічно оголошені відомості, в яких відображено результати соціологічних опитувань, спостережень та інших соціологічних досліджень; 9) довідково-енциклопедична інформація, джерелами якої є: енциклопедії, словники, довідники, путівники, картографічні матеріали тощо (наприклад довідник криміналіста [254], слідчого [255], довідник працівника міліції [256]).

В загальному вигляді, інформаційне забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна поділити на два етапи підготовчий та основний. Так, підготовчий етап включає: фіксацію первинних даних; збирання первинних даних; збереження первинних даних. На цьому етапі важливого значення набувають комунікації, тобто канали зв’язку, якими надходить інформація. Для того, щоб змінити проблемну ситуацію необхідно: шукати й аналізувати інформацію, що стосується проблеми; чим більше інформації про стан проблеми, тим більше вона структурована; узагальнити проблему, визначити важливість проблеми; використати індивідуальні або групові методи для визначення і аналізу проблеми. На цьому етапі з’ясовується директивна інформація та правова сторона проблеми, вивчається нормативна інформація та наукові напрацювання з питання, що вирішується, збирається внутрішня поточна інформація і дані про ресурси для підготовки управлінського рішення.

Отже, на підготовчому етапі відбувається виявлення обставин, факторів, причин, що викликають необхідність підготовки та прийняття управлінських рішень, визначаються конкретні ресурси, можливості для переводу виниклої чи виявленої управлінської ситуації з одного рівня на інший, опрацьовуються різні альтернативні, варіанти використання адміністративного й інших ресурсів, створюються і нормативно закріплюються оптимальні моделі передбачуваних дій.

Джерелами інформації для підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можуть бути норми законодавчих та підзаконних актів; звернення громадян; обов’язкові вказівки вищестоящих органів (посадових осіб) внутрішніх справ, які підлягають виконанню нижчими за цим статусом органами (посадовими особами); факти, виявлені під час контролю, які відображають стан керованих об’єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні та інші складні ситуації, що потребують оперативного і активного втручання; інформація яка надійшла по телефону, радіо, телеграфу, телебаченню, поштою, фельдзв’язком, мережею Інтернет, надрукована в печатних ЗМІ тощо. Крім того, для отримання достовірної інформації можуть створюватись відповідні комісії, творчі групи для вивчення окремих аспектів діяльності ОВС, проводитись анкетні опитування, інтерв’ювання тощо.

Під час основного етапу здійснюється: обробка інформації; оформлення та розмноження підсумкової інформації; передача підсумкової інформації зацікавленим особам. На основному етапі здійснюється доведення управлінських рішень до виконавців, аналізується їх сприйняття на виконавчому рівні. Здійснюється оперативний контроль і періодичне підбиття проміжних підсумків перебігу виконання рішень, запровадження в дію нових резервів і засобів, остаточна оцінка результатів реалізації рішень і досягнутого рівня змін.

Таким чином, підготовчий та основний етап інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ відрізняються, з одного боку, специфікою змісту інформації та роботи з нею, з іншого – її взаємозв’язком і взаємозалежністю. Тому не можна ні аналізувати, ні підвищувати інформаційний рівень управлінських рішень, не враховуючи вплив на них змісту та якості інформаційної роботи на підготовчому та основному етапах.

Як слід, можна зробити висновок, що технологічною основою інформаційного забезпечення є інформаційний процес, який складається з таких етапів: 1) збір даних, реєстрація, метою якого є одержання точного, своєчасного, достовірного і повного відображення всієї інформації про діяльність необхідних об’єктів На цьому етапі здійснюється доставка необхідної інформації з різних носіїв інформації. Як відзначають зарубіжні вчені, „ключ до економії при збиранні інформації полягає в тому, що слід намагатися збирати лише ті дані, які, можливо, стануть інформацією, котра, в свою чергу, можливо, буде перетворена на доказ, що має якесь відношення до вашої проблеми” [257, с.46]; 2) збереження інформації, яке пов’язане з багаторазовістю, тривалістю використання інформації, необхідністю накопичення інформації у зв’язку з розривом у часі її збору й обробки; 3) обробка інформації, тобто послідовність арифметичних і логічних операцій з одержання результативної інформації на основі первинних даних; 4) споживання необхідної інформації, яке полягає у використанні результатів обробки інформації для підготовки та прийняття того чи іншого управлінського рішення або її розповсюдженні (обнародуванні).

Інформаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ здійснюється Департаментом інформаційних технологій МВС України, Управлінням інформаційних технологій і відділами (відділеннями) інформаційних технологій ГУМВС, УМВС, УМВСТ України у взаємодії з галузевими службами. Для цього на центральному та регіональному рівнях функціонують інформаційні системи, мережі, бази і банки даних, які містять відомості, що накопичуються під час діяльності різних органів (підрозділів, служб) внутрішніх справ.Функцію інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справвиконують штабні підрозділи та чергові частини. Зокрема до завдань останніх віднесено: своєчасна реєстрація й оперативне реагування на заяви, що надходять, повідомлення та іншу інформацію про злочини й події, здійснення контролю за своєчасністю їх вирішення; підготовка службових нарядів ППС, ДПС по охороні та конвоюванню затриманих та інших осіб, забезпечення оперативного управління ними; розгляд обставин щодо правопорушників, доставлених до чергової частини; збір, обробка та доповідь начальнику міськрайліноргану, його заступникам відомостей про оперативну обстановку на території, що обслуговується; інформування керівників відповідних галузевих підрозділів [96]. В чергових частинах акумулюється інформація, як про осіб, які становлять оперативний інтерес (осіб, які знаходяться під адміністративним наглядом, які раніше притягувались до кримінальної відповідальності, власників зброї тощо), так і про певні об’єкти (предмети, матеріали, речовини дозвільної системи; викрадені автомобілі, зброя тощо).

Як зазначає О.В.Одерій, „потреби підрозділів органів внутрішніх справ в одержанні вичерпної інформації спонукають до створення і розробки нових видів обліків, реєстрації об’єктів за новими, раніше не використаними ознаками [258, с.3]. З метою підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності працівники органів внутрішніх справ можуть використовувати інформаційні обліки, як містять відомості: 1) кримінологічні (про надзвичайні події, нерозкриті злочини, викрадені, загублені та вилучені предмети, знаряддя вчинення злочинів, речові докази; осіб таких категорій: особливо-небезпечних рецидивістів; злочинців-гастролерів; злочинців, оголошених до міждержавного розшуку; організаторів і членів злочинних угруповань; які були засуджені за злочини, пов’язані з наркотиками, торгівців та розповсюджувачів наркотичних речовин з міжрегіональними та міжнародними зв’язками; схильних до вчинення злочинів, які посягають на інтереси держави; які пропали безвісти); 2) оперативно-довідкові, що містять дані алфавітного та дактилоскопічного обліків раніше засуджених осіб; 3) статистичні, що містять дані про стан правопорушень та результати боротьби з нею; 4) паспортно-реєстраційні; 5) про зареєстрований автотранспорт; 6) про зареєстровану вогнепальну зброю; 9) архівні.

Слід відзначити, що інформацію, яка необхідна для повсякденної діяльності накопичують усі без винятку органи (служби, підрозділи) та працівники внутрішніх справ. Так, наприклад, дільничні інспектори міліції: 1) збирають відомості, які характеризують дільницю, зокрема про: підприємства, організації, установи, сільськогосподарські підприємства, готелі, санаторії, кінотеатри, навчальні заклади, установи житлово-комунального господарства; підприємства торгівлі і громадського харчування; гуртожитки; 2) ведуть обліки: об’єктів дозвільної системи; осіб, які мають в особистому користуванні вогнепальну зброю; власників автомашин і мотоциклів з числа осіб, узятих на профілактичний облік; іноземних громадян та осіб без громадянства, які проживають на дільниці постійно; злочинів, які були вчинені на дільниці; осіб, які проживають на дільниці і вчинили злочини. Така інформація служить орієнтиром для подальшого прийняття управлінських рішень. Наприклад, знаючи кількість осіб, які проживають на дільниці і вчинили злочини дільничний інспектор міліції може перевіряти їх на причетність до скоєння подібних та інших злочинів, вносити пропозиції начальнику міськрайоргану міліції про встановлення адміністративного нагляду за раніше судимими тощо.

Відповідно до п.10.7 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України [32], на осіб, які беруться на облік, заводяться алфавітні картки обліку особи, стосовно якої здійснюється профілактична робота, та справи щодо профілактичної роботи стосовно громадян. Картки та справи реєструються у журналі реєстрації алфавітних карток та справ щодо профілактичної роботи стосовно громадян. Журнал реєструється в канцелярії міськрайоргану та зберігається у начальника відділу (відділення) дільничних інспекторів міліції. Справи заводяться на всі категорії правопорушників за винятком осіб, які перебувають під адміністративним наглядом (ведуться справи нагляду), засуджених за вчинення злочинів, виконання вироку щодо яких не пов’язано із позбавленням волі та неповнолітніх правопорушників, стосовно яких здійснюється профілактична робота підрозділами кримінальної міліції у справах неповнолітніх. У справі зосереджуються: мотивований рапорт щодо постановки особи на профілактичний облік, розглянутий керівництвом міськрайліноргану, та матеріали про допущені правопорушення особою, яка перебуває на обліку. Справа зберігається у дільничного інспектора міліції, який здійснює профілактичну роботу з особою, що перебуває на обліку. Алфавітна картка обліку заводиться на всі категорії осіб та реєструється в журналі реєстрації алфавітних карток та справ щодо профілактичної роботи стосовно громадян під одним номером. Картки розташовуються в алфавітному порядку, формуються в картотеку і зберігаються у старшого дільничного інспектора. Якщо на особу не заводиться справа, в журналі реєструється тільки алфавітна картка у двох примірниках, другий зберігається у дільничного інспектора міліції, який профілактує особу. Якщо особа одночасно належить до декількох категорій правопорушників (раніше судимий, наркоман тощо), про це вказується у відповідному пункті картки. Картки зберігаються до зняття з обліку особи, після чого ліквідуються. Про знищення карток робиться відмітка в журналі реєстрації.

Як бачимо, в службі дільничних інспекторів міліції й досі використовується картотечно-ручна обробка інформації, яка займає багато часу, отже є непродуктивною. Звідси, приймаючи до уваги те, що дільничні інспектори міліції є свого роду „міні райвідділом” міліції на окремо взятій адміністративній дільниці (території) пропонуємо розробити програму щодо забезпечення дільничних інспекторів персональними комп’ютерами із обов’язковим підключенням до внутрішньої інформаційної системи.

Для забезпечення оперативного обміну повідомленнями та інформацією між окремими органами (підрозділами, службами) внутрішніх справ створюються галузеві інформаційні мережі, які є складовою частиною інформаційної мережі ОВС України. Інформаційні галузеві мережі всіх рівнів (центральний, регіональний, територіальний) - це відомчі мережі закритого типу до яких не допускається підключення інформаційних мереж загального користування. При побудові комп’ютерних мереж використовуються новітні інформаційні технології із застосуванням оптово-волоконних, провідних та радіоканалів передачі даних, сертифікованих програмно-апаратних засобів, які забезпечують надійність, вірогідність та конфіденційність обміну.

Слід відзначити, що спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державного митного комітету України, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України № 4348/138/151/11-2-2870/172/148-407/2-90-442 від 10 серпня 1994 р. було затверджено Інструкцію „Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю” [259] в якій серед форм такої взаємодії передбачено і інформаційна, зокрема: спільна підготовка та подання до органів влади країни узагальнених інформацій про стан криміногенної ситуації, пропозицій про заходи щодо її поліпшення; взаємне інформування правоохоронними органами один одного про виявлені ними в процесі здійснення своїх функцій причини та умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, безпосередня боротьба з якими віднесена до компетенції іншого правоохоронного органу;погоджене визначення переліку інформації, оперативний обмін якою та використання може сприяти своєчасному вжиттю заходів щодо запобігання злочинам; нормативне закріплення, у разі необхідності, порядку обміну такою інформацією між правоохоронними та іншими органами; своєчасне інформування правоохоронними органами один одного про відомі їм факти готування чи вчинення злочинів, дізнання або розслідування яких законом покладено на той орган, якому про це повідомляється; взаємообмін інформацією, що міститься в централізованих, обласних та інших банках даних оперативно-розшукового, оперативно-довідкового та іншого призначення; створення спільних банків даних про осіб, які займаються чи можуть бути причетні до бандитизму, контрабанди, незаконного обігу зброї та наркотиків, злочинів у кредитно-фінансовій сфері та зовнішньоекономічній діяльності, незаконної міграції та іншої злочинної діяльності; обмін інформацією про практику виконання правових актів з питань правоохоронної діяльності та проблеми, що при цьому виникають, пропозиціями та рекомендаціями щодо їх вирішення.

Підготовка та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ триває у певному інформаційному середовищі, змістовним аспектом якого є зовнішня та внутрішня інформація. Так, щоб прийняти певне управлінське рішення, суб’єкт управління використовує інформацію яка надходить ззовні або створюється ним під час пізнавальної та аналітичної діяльності. Зовнішня інформація є дуже важливою під час прийняття заходів з попередження та припинення правопорушень. Для її отримання необхідно використовувати комунікативні зв’язків із населенням, залученням різних засобів комунікації, що дозволить працівнику ОВС здобути нову потрібну інформацію про осіб, які є свідками або потерпілими від правопорушень або можуть володіти інформацією про вчинення певного правопорушення, осіб, які схильні до вчинення правопорушень (особи, які зловживають спиртними напоями, наркомани, особи без конкретного місця проживання тощо). Крім того, на основі такої інформації, працівник міліції може розробити та ввести в дію план профілактичних заходів. Однак, необхідно приймати до уваги й те, що отримана від громадян інформація повинна бути ретельно перевірена. Не виключено, що громадянин може помилятися, коли повідомляє, про факт вчинення правопорушення, про прикмети правопорушника тощо.

Сутність внутрішньої інформації полягає утому, що вона зберігається в пам’яті суб’єкта управління. Така процедура завжди залишається неусвідомленим явищем, яке виникає внаслідок відображення органами чуттів об’єкта, як тільки він потрапляє в поле інтересів суб’єкта пізнання. Звідси таке інформаційне забезпечення полягає в інтелектуальному, спеціальному пізнанні.

Управління органами внутрішніх справ як у зовнішньому, так і внутрішньому напрямку ґрунтується на власній інформаційній системі. Як відзначають В.Т.Жигалов та Л.М.Шимановська, „інформаційна система - це система, яка призначена для збирання, передачі, обробки, зберігання і надання інформації необхідної для процесу управління, за допомогою якої здійснюється комунікація між суб’єктом і об’єктом управління” [260, с.57].Структурними елементами такої системи, на думку О.М.Бандурки є: а) зосередження у відповідних інформаційних масивах (банках даних) відомостей, необхідних для здійснення основних функцій органів внутрішніх справ і управління структурними підрозділами системи ОВС; б) джерела отримання цих відомостей і схеми потоків інформації; в) засоби обліку, зберігання і переробки інформації; г) канали зв’язку і передачі інформації, персонал суб’єкта і об’єкта управління, що забезпечує діяльність інформаційної системи МВС [56, с.161].

Вважаємо, що інформаційна система ОВС повинна забезпечити інформаційну та технологічну підтримку зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності структурних підрозділів (служб) та окремих посадових осіб органів внутрішніх справ. Звідси її складовими повинні бути: система накопичення та зберігання інформації; система аналітичної обробки інформації; система моделювання та змін; система інтелектуальної обробки інформації. Так, система накопичення та зберігання інформації призначена для збору, зберігання, резервного копіювання, вибірки необхідних даних для подальшої обробки. Система аналітичної обробки інформації передбачає її опрацювання та приведення до певних параметрів, зокрема табличного, графічного чи картографічного. Система моделювання передбачає застосування певного набору моделей планування та багатоваріантного прогнозування можливих варіантів прийняття управлінських рішень. Система інтелектуальної обробки інформації призначена для аналізу результатів математичного моделювання, встановлення причинно-наслідкових зв’язків, виявлення значущих факторів процесів, явищ.

До напрямків удосконалення інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: визначення інформаційних потреб органів (служб, підрозділів) та окремих працівників органів внутрішніх справ, основою для визначення яких служать їх завдання, функції, права та обов’язки; створення в міськрайлінорганах внутрішніх справ єдиного центру одержання, обробки, використання, поширення (розподілу) та зберігання інформації, тобто інформаційної служби, яка була б подібною до підрозділів інформаційних технологій, які функціонують на рівні УМВС областей; продовження діяльності із систематизації інформації, яку може бути використано для підготовки та прийняття управлінських рішень за напрямками діяльності окремих органів (служб, підрозділів) внутрішніх справ.

Наприкінці зазначимо, що на даний час в органах внутрішніх справ значно збільшився обсяг інформації, зросла і кількість розпорядчо-директивних управлінських рішень, які надходять від вищестоящих органів (посадових осіб), які потребують негайного виконання, збільшився обсяг ручних довідкових картотек та існуючих банків даних, які досягли тієї межі, коли наявні технічні засоби і технології не дозволяють оперативно та доброякісно обробляти важливу для підготовки та прийняття управлінських рішень інформацію. Звідси, необхідною є якнайшвидша інформатизація інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ чого можна досягти лише за допомогою створення комплексу взаємозв’язаних інформаційних систем у рамках, як конкретного органу (служби, підрозділу) внутрішніх справ, так і всієї системи органів внутрішніх справ. Отже, чим повніша й достовірніша інформація, чим оперативніше та якісніше її опрацьовано, тим вище обґрунтованість і потенційна ефективність управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

3.3. Матеріально-технічне та фінансове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Як зазначено в Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України [3], одним із напрямів оптимізації та підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ, спрямованої на боротьбу зі злочинністю, охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки є налагодження належного матеріально-технічного та фінансового забезпечення органів внутрішніх справ. Мабуть ніхто не буде заперечувати, що матеріально-технічне і фінансове забезпечення є об’єктивною та необхідною передумовою належної підготовки та прийняття управлінських рішень, особливо тих із них, які є нормативними, або вимагають використання значних сил та засобів. Належного матеріально-технічного та фінансового забезпечення потребує підготовка та прийняття внутрішньо-організаційних управлінських рішень, як правило тих, які знаходять своє відображення у письмовій формі. Що стосується усних та конклюдентних управлінських рішень, підготовка та прийняття яких збігаються в часі, то вони на відміну від письмових управлінських рішень не потребують використання значних матеріально-технічних чи фінансових ресурсів.

Але, як в першому, так і в другому випадках матеріально-технічні та фінансові ресурси використовуються під час професійного навчання працівників органів внутрішніх справ, в тому числі з питань підготовки та прийняття управлінських рішень, про, що йшлося у підрозділах 3.1 та 3.2 дисертації, та на усіх без винятку стадіях, як підготовки (визначення проблемних ситуацій; прогнозування; планування; обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень; оформлення управлінського рішення; погодження управлінського рішення; доопрацювання проекту управлінського рішення), так і прийняття (ухвалення управлінського рішення; підбір і розстановка виконавців; доведення управлінського рішення до виконавців; забезпечення виконання управлінського рішення; коригування управлінського рішення; підбиття підсумків) управлінських рішень. Звідси, процес підготовки та прийняття управлінських рішень не може бути ефективним без його належного матеріально-технічного і фінансового забезпечення, яке, на превеликий жаль, бажає кращого, про що неодноразово наголошувалось, як у нормативно-правових актах [261; 262], в науковій літературі [53; 56], так і в засобах масової інформації [263, с.4].

Причиною такого становища є недофінансування органів внутрішніх справ із державного бюджету, що продовжується із року в рік. Так, у 2001 р. на утримання органів внутрішніх справ було виділено бюджетних асигнувань 36,0 % від потреби; у 2002 р. - 33 % від потреби; у 2003 р. - 26%; 2004 р. - 26%; 2005 р. – 29 %; 2006 р. – 32 % [264-269]. Як слід, коли рівень забезпеченості потреб системи МВС становить лише 29%, неминуче зростає кредиторська заборгованість відомства. Станом на 1 жовтня 2005 р. вона склала 342,5 млн. грн., що на 146,4 млн грн. більше, ніж на початку року [263, с.4]. Основною причиною її утворення є недофінансування міністерства з Державного бюджету в минулих роках на суму 139 млн. грн., та зростання заборгованості звільненим по вихідній допомозі на 111,9 млн. гривень.

Варто окремо зупинитися на такому аспекті формування заборгованості, як значні втрати від економічно невигідної, а отже збиткової експлуатації морально та технічно застарілого телекомунікаційного обладнання системи МВС, яке вже відпрацювало декілька передбачених термінів його експлуатації і нині потребує значних витрат на утримання. На сьогодні такі борги сягають близько 60 млн. гривень. Високим є також рівень заборгованості за комунальні послуги (23,7 млн. грн.), що пояснюється забезпеченістю видатків лише на 73,6% від потреби та нерівномірним фінансуванням протягом року, а, крім того, - відсутністю в деяких підрозділах лічильників контролю за спожитими енергоресурсами та водою. Через недостатнє фінансування середній рівень забезпеченості особового складу органів внутрішніх справ по Україні склав 30% від норм належності. Невирішеним залишається питання забезпечення працівників міліції та військовослужбовців житлом. На квартирному обліку перебувають понад 18 тис. сімей, з яких понад 5 тис. - більше 10 років. Як слід, керівництву МВС України необхідно більш інтенсивніше співпрацювати з Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної влади та місцевого самоврядування щодо питань поліпшення стану матеріально-технічного та фінансового забезпечення органів внутрішніх справ.

Таким чином, незважаючи на виключну важливість для держави функцій, які покладені на органи внутрішніх справ, стан матеріально-технічного та фінансового забезпечення останніх був, та залишається недостатнім для їх нормального функціонування, що негативно позначається на якості прийнятих ними управлінських рішень, як у зовнішньо-адміністративній, так і у внутрішньо-організаційній сфері їх діяльності та може завдати серйозної шкоди державній внутрішній безпеці.

Приймаючи до уваги те, що матеріально-технічне та фінансове забезпечення органів внутрішніх справ стосується усіх без винятку сторін їх діяльності, зокрема і всіх стадій процедури підготовки та прийняття управлінських рішень, доцільним буде розгляд його сутності, видів та особливостей.

В науковій літературі з управління ОВС, під матеріально-технічним та фінансовим забезпеченням органів внутрішніх справ, я правило, розуміється система товарно-грошових і господарських відносин, які виникають між органами внутрішніх справ і їх підрозділами, з одного боку, й органами влади, підприємствами, організаціями та установами - з другого, в процесі централізованого постачання матеріальних, технічних і військових ресурсів (сировина, паливо, обладнання, речове майно, матеріали, зброя та боєприпаси); виконання договорів купівлі-продажу (оптова торгівля), реалізація фондів комісійного й роздрібного продажу продуктів та засобів виробництва; подання матеріально-технічної допомоги та фінансування їх діяльності [53, с.625; 56, с.291].

Як видно, в науковій літературі матеріально-технічне та фінансове забезпечення розглядається як одне (єдине) та неподільне поняття. На думку дисертанта, така позиція вчених є виправданою, так, як обидва приведені вище види діяльності належать в органах внутрішніх справ до компетенції одного структурного підрозділу МВС - Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС та відповідних його підрозділів на місцях. Однак, якщо конкретизувати ці два види діяльності, то під матеріально-технічним забезпеченням доцільно розуміти сукупність усіх можливих засобів (матеріалів) праці, а під фінансовим забезпеченням – операції з фінансовими активами органів внутрішніх справ. Розглянемо ці складові єдиного, на нашу думку, поняття „матеріально-технічне та фінансове забезпечення” більш детальніше.

Відразу зазначимо, що нормативне визначення понять „матеріально-технічне забезпечення” та „фінансове забезпечення” в законодавстві та підзаконних нормативних актах України відсутнє. В нормативно-правових актах та літературних джерелах поряд з поняттям „матеріально-технічне забезпечення”, використовуються й такі, як „виробничо-технічне обслуговування,” „виробничо-технічне забезпечення”, „матеріально-технічне постачання” [95; 271; 272 та ін.], які, на думку дисертанта, охоплюються поняттям „матеріально-технічне забезпечення”.

В науковій літературі під матеріально-технічним забезпеченням розуміється: 1) процес планомірного й комплексного забезпечення господарства всіма необхідними матеріально-технічними засобами, потрібними для його нормального функціонування [273, с.83-88]; 2) організований державою та її органами процес обігу матеріальних благ (засобів виробництва та предметів споживання) на найбільш раціональне їх перепровадження від виробників до споживачів МВС” [274, с.22].

На думку дисертанта, під матеріально-технічним забезпеченням ОВС необхідно розуміти сукупність суспільних відносин урегульованих нормами різних галузей права (цивільного, адміністративного, господарського, фінансового тощо) по забезпеченню їх матеріально-технічними ресурсами, необхідними для своєчасного й безперебійного виконання органами внутрішніх справ поставлених перед ними завдань.

До матеріально-технічних ресурсів ми відносимо систему засобів і матеріалів, які використовуються органами внутрішніх справ під час зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності.

Можна виділити такі види матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ: 1) централізоване; 2) договірне; 3) місцеве; 4) благодійне. Так, забезпечення органів (підрозділів, служб) комп’ютерною та оргтехнікою, озброєнням, боєприпасами, спеціальними засобами, автотранспортом, запасними частинами, паливно-мастильними матеріалами, криміналістичною і спеціальною технікою, речовим та іншими видами майна здійснюється централізовано - Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС на підставі відповідних заявок керівників заінтересованих органів (підрозділів, служб), складених з урахуванням норм і табельної потреби.

У разі відсутності заявленої апаратури, устаткування, інструментів, матеріалів та іншого майна на складах Департаменту фінансових ресурсів та економіки МВС, органам (підрозділам, службам) внутрішніх справ дозволяється купувати їх на підприємствах, в установах та організаціях, що здійснюють їх реалізацію, за готівку та за безготівковим рахунком у межах виділених асигнувань, що є договірним видом матеріально-технічного забезпечення ОВС. Слід відзначити і те, що на сьогодні лише близько 30% усіх обсягів постачання здійснюється централізовано і планово через державне замовлення. Все інше постачання здійснюється на підставі укладених між безпосередніми суб’єктами постачання та органами внутрішніх справ договорів про постачання окремих товарів, договорів про комплексне постачання, договорів купівлі-продажу, договорів про оренду майна, договорів про комісійний продаж матеріальних цінностей тощо. В договорах, які мають, як правило, типову форму, вказуються його сторони (продавець та покупець), предмет договору, його ціна і загальна сума, форма оплати й порядок розрахунків, умови і строки постачання, якість і комплектність товару, упаковка і маркування, відповідальність сторін, порядок розв’язання суперечок, платіжні реквізити, можуть вказуватись й інші обставини.

Укладаючи договори про матеріально-технічне забезпечення, необхідно проводити моніторинг ринку, шукати найбільш вигідних постачальників, оптимально визначати потреби в ресурсах, проводити цінову політику їх наявності, контролювати реальне виконання умов постачання.

Місцевематеріально-технічне забезпечення органів внутрішніх справ здійснюється органами виконавчої влади на місцях, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями. Так, відповідно до ст.24 Закону України „Про міліцію” [8], виконавчі комітети місцевих рад зобов’язані надавати безоплатно органам і підрозділам міліції службові приміщення, а дільничним інспекторам міліції - приміщення для роботи, обладнані меблями і засобами зв’язку. Підприємства, установи й організації за згодою трудових колективів можуть виділяти міліції додаткові кошти, транспорт та іншу техніку, необхідні для охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю.

Останню групу матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ складає благодійна допомога. До неї відносяться всі види добровільної безповоротної та безоплатної допомоги предметом якої є передача будь-яких видів майна у тому числі від спонсорів та меценатів.

Основним завданням підрозділів матеріально-технічного забезпечення є постачання матеріальних ресурсів (озброєння, боєприпасів, техніки, засобів зв’язку, організаційної техніки, автотранспортних засобів, автозапчастин, паливно-мастильних матеріалів, продовольства, паперової продукції, спортивного майна, спецодягу, меблів, та інших матеріальних засобів) за рахунок лімітів (фондів), які були виділені безпосередньо Міністерству внутрішніх справ.

Під фінансовим забезпеченням ми розуміємо операції з фінансовими активами органів внутрішніх справ які спрямовані на покриття їх потреб в капіталі з усіх можливих та законних джерел, їх мобілізацію і використання. Зміст фінансового забезпечення ОВС складають грошові відносини, які супроводжуються безперервним кругообігом коштів. Кругообіг грошових коштів здійснюється у формах витрат ресурсів і одержання доходів, їх розподілу і використання. Фінансове забезпечення органів внутрішніх справ досягається за допомогою мобілізації фінансових ресурсів під якими ми розуміємо грошові кошти, залучені в господарський оборот за допомогою різноманітних форм і методів та з різних джерел та призначених забезпечувати безперебійність фінансування органів внутрішніх справ.

Головними джерелами формування фінансових ресурсів органів внутрішніх справ є державний бюджет України та спеціальний фонд, тобто зовнішні (Державний бюджет України) та внутрішні (спеціальний фонд) ресурси. Так, розмір та структура бюджетних коштів на утримання органів внутрішніх справ формуються за правилами кошторисного планування. Державні грошові ресурси, що спрямовуються з бюджету на утримання органів внутрішніх справ, належать до інституту державних видатків. Державні видатки передбачають фінансування з централізованих та децентралізованих державних фондів. До централізованого державного фонду належить Державний бюджет України, який з економічної точки зору являє собою план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади протягом бюджетного періоду. Менша частина витрат на функціонування державного апарату покривається за рахунок децентралізованих фондів коштів. Виконання видаткової частини бюджету здійснюється шляхом фінансування потреб державних установ, підприємств та організацій.

Принципи регулювання державних витрат на утримання органів внутрішніх справ встановлюються у розділі „Видатки” Державного бюджету України, в якому, обсяги бюджетних асигнувань затверджуються Верховною Радою України у формі відповідних законів України на кожний бюджетний рік у межах повноважень, визначених пунктом 4 статті 85 Конституції України [1].

Бюджетні кошти виділяються МВС тільки на підставі затвердженого в установленому порядку кошторису видатків, який визначає обсяг і зміст його видатків. Витрачання бюджетних коштів без затвердженого кошторису не дозволяється. Кошторис видатків – це правовий акт, юридичне відображення управлінської діяльності, він визначає виділення і використання державних коштів. За своєю юридичною природою цей акт фінансового планування, який стосується конкретного державного органу і призупиняє свою дію після виконання, є правозастосовчим актом. Його правове значення як правозастосовчого акту полягає в тому, що він встановлює права та обов’язки керівників бюджетних установ по використанню встановленого обсягу коштів, а також права та обов’язки фінансових органів по виділенню цих коштів і контролю за їх правомірним використанням. З кошторисом пов’язане виникнення, зміна та припинення фінансових правовідносин з приводу витрачання коштів, виділених закладу з державного бюджету” [275, с.209]. Тільки з моменту затвердження кошторису виникають фінансові правовідносини: отримання грошових коштів в установі уповноваженого банку, видача коштів на грошове утримання чи службові відрядження, розрахунки з іншими організаціями тощо.

Останні п’ятнадцять років через обмеженість бюджетного фінансування органів внутрішніх справ виникла потреба забезпечення фінансування видатків на утримання органів внутрішніх справ за рахунок коштів спеціального фонду бюджету або так званих власних надходжень. Вичерпний перелік видів коштів, які можуть отримувати бюджетні установи та на основі яких формується спеціальний фонду, визначається Бюджетним кодексом України [134]. Наприклад, у 2005 р. до спеціального фонду МВС надійшло понад 500 млн. грн., зокрема від ДАІ, експертних підрозділів, дозвільної системи, паспортної та інформаційної служб.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання” від 17 травня 2002 р. № 659 [276] кошти спеціального фонду за ознакою джерел їх формування поділено на дві групи: 1) власні надходження, тобто плата за послуги, які надаються бюджетними установами; 2) інші джерела власних надходжень бюджетних установ. Першу групу складають: 1) плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх функціональними повноваженнями, тобто це кошти, які надійшли бюджетним установам як плата за послуги, надання яких пов’язане з виконанням основних функцій та завдань бюджетних установ; 2) надходження бюджетних установ від господарської та/або виробничої діяльності; 3) плата за оренду майна бюджетних установ; 4) надходження бюджетних установ від реалізації майна.

Постановами Кабінету Міністрів України затверджуються вичерпні переліки платних послуг, які можуть надавати окремі підрозділи (служби) ОВС, наприклад, підрозділами Державної автомобільної інспекції МВС [277], службою громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб [278], підрозділами матеріально-технічного забезпечення МВС [279], інформаційними підрозділами органів внутрішніх справ [280] тощо, та тарифи на окремі види діяльності, наприклад, послуги, пов’язані з придбанням, зберіганням, обліком, перевезенням вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, вибухових матеріалів, а також щодо предметів, на які поширюється дозвільна система [281], послуги пов’язані з реалізацією транспортних засобів, що підлягають реєстрації та обліку в органах внутрішніх справ [282], послуги з охорони об’єктів, що підлягають обов’язковій охороні підрозділами Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України [283] та ін.

Другу групу спеціального фонду утворюють кошти, перераховані бюджетним установам для виконання окремих доручень, а також благодійні внески, гранти та дарунки. Такі кошти не мають постійного характеру і плануються лише у випадках, що попередньо визначені рішеннями Кабінету Міністрів України, укладеними угодами, в тому числі міжнародними, календарними планами проведення централізованих заходів тощо. Друга група поділяється на такі підгрупи: 1) благодійні внески, гранти та дарунки. До цієї підгрупи відносяться всі види добровільної безповоротної та безоплатної допомоги як передача будь-яких видів майна, благодійні внески, гранти та дарунки, у тому числі внески від спонсорів та меценатів. Гранти надаються на безповоротній основі та спрямовуються на реалізацію цілей, визначених програмою їх надання, проектом міжнародної технічної допомоги тощо; 2) кошти, які отримують бюджетні установи для виконання окремих конкретних доручень від підприємств, організацій чи фізичних осіб, від інших бюджетних установ. До цієї підгрупи відносяться також інвестиції, які згідно із законодавством надходять до бюджетних установ, у тому числі на спорудження житлових будинків.

Важливе місце у фінансовому забезпеченні органів внутрішніх справ займає фінансово-економічна служба, завданнями якої є фінансування, планування праці й заробітної плати, бухгалтерський облік й звітність, контрольно-ревізійна робота, експертиза проектів і кошторисів, пенсійне забезпечення. Особливістю фінансової діяльності цієї служби є поєднання фінансових та бухгалтерських операцій. Всі кошториси, плани, економічні прогнози, розрахунки і обґрунтування, проекти наказів, штатів та інші документи, пов’язані з витрачанням коштів, а також іншими питаннями фінансово-економічної діяльності, що подаються Департаментами (Головними управліннями, управліннями) та самостійними відділами МВС України на затвердження або на підпис керівництву Міністерства, обов’язковим чином погоджуються (візуються) з фінансово-економічною службою.

Фінансово-економічна служба МВС України розробляє проекти наказів, планів, штатів та інших документів, пов’язаних з витратами коштів, забезпечує фінансовими ресурсами, оперативно-службову діяльність, контролює дотримання планово-фінансової дисципліни в органах внутрішніх справ, на підприємствах, в установах і організаціях системи МВС України. Для здійснення фінансово-економічної діяльності безпосередньо в органах внутрішніх справ, у навчальних закладах та в інших структурах створюються підрозділи фінансово-економічної служби, які забезпечують організацію обліку і звітності в органах внутрішніх справ, проводять контрольно-ревізійну роботу, інвентаризацію, роботу з пенсійного забезпечення, готують пропозиції щодо дотримання режиму економії, організовують і контролюють якість і достовірність звітності з питань фінансового забезпечення та матеріально-технічного постачання, займаються питаннями соціальної роботи серед особового складу та створенням належних побутових умов праці працівників органів внутрішніх справ.

З’ясувавши вище сутність таких видів діяльності, як матеріально-технічне та фінансове забезпечення, які є складовими єдиного поняття „матеріально-технічне та фінансове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС”, вважаємо доцільним визначити останнє як комплекс товарно-майнових та грошових заходів, які можуть мати, як внутрішньо-організаційний, так і зовнішньо-адміністративний характер та призначені для обслуговування усіх, без винятку стадій їх підготовки та прийняття.

Органи внутрішніх справ належать до бюджетних установ, тобто таких, які повністю утримуються за рахунок державного чи місцевого бюджетів. Так, відповідно до ст.24 Закону України „Про міліцію”, фінансування і матеріально-технічне забезпечення міліції здійснюється за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів, а також за рахунок коштів, які надходять на підставі договорів від міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян. Підприємства, установи й організації за згодою трудових колективів можуть виділяти міліції додаткові кошти, транспорт та іншу техніку, необхідні для охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю [8]. Однак, приймаючи до уваги те, що одним із джерел матеріально-технічного та фінансового забезпечення ОВС є власні надходження (плата за послуги, які надаються ОВС, надходження від господарської діяльності, плата за оренду майна, його реалізацію) та благодійні внески (дарунки), то і як слід, вважаємо доцільним ч.1, ст.24 Закону „Про міліцію” викласти у такій редакції: „Фінансування і матеріально-технічне забезпечення міліції здійснюється за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів, за рахунок коштів, які надходять на підставі договорів від міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян, а також за рахунок власних надходжень та благодійних внесків (дарунків)”.

У ст.7-1 цього ж Закону зазначено, щомісцева міліція, до складу якої входять підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів, приймальники-розподільники для неповнолітніх, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту, та інші підрозділи, які утворюються в установленому порядку - утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів. Відповідно до п.12 Положення про місцеву міліцію [284], забезпечення озброєнням, спеціальними засобами і речовим майном здійснюється централізовано підрозділами ресурсного забезпечення МВС за встановленими нормами.

Зважаючи на те, що п.п.12, 17, ст. 92 Конституції України зазначено, що „організація і діяльність органів виконавчої влади”, до яких відноситься і місцева міліція та „основи забезпечення громадського порядку”, що є основним завданням місцевої міліції - визначаються виключно законами України, та те, що Положення про місцеву міліцію, яке затверджене Постановою Кабінету Міністрів від 10 серпня 2004 р. № 1013 на 80 % дублює ст.7-1 Закону України „Про міліцію”, на думку дисертанта, воно повинно бути скасоване, а його основний зміст, тобто ті 20 %, що залишилися, доповнені до ст.7-1 Закону України „Про міліцію”.

Міністерство внутрішніх справ України як учасник бюджетних правовідносин наділено значним обсягом бюджетних повноважень. Так, відповідно із п. п. 1, 4 ст.22 Бюджетного кодексу України, МВС України є головним розпорядником бюджетних коштів за бюджетним призначенням, передбаченим законом про Державний бюджет України, і виконує наступні функції: 1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів; 2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України; 3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України, доводить до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями; 4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня; 5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів; 6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів [134].

Штатний розпис та кошторис видатків МВС України затверджує Міністр за погодженням з Міністерством фінансів України.

Міністерство внутрішніх справ України, в сфері матеріально-технічного та фінансового забезпечення виконує такі функції: виконує відповідно до законодавства України функції з управління об’єктами державної власності; організовує в установленому порядку матеріально-технічне забезпечення діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, установ і організацій, що належать до сфери його управління, внутрішніх військ, контролює правильність використання ними матеріально-технічних ресурсів і коштів; організовує в системі МВС України роботу з питань фінансування, праці, заробітної плати, економічного прогнозування, бухгалтерського обліку і звітності, контрольно-ревізійної діяльності; вносить відповідним органам виконавчої влади пропозиції щодо будівництва об’єктів адміністративного, виробничого, соціально-побутового, військового призначення та житла для забезпечення діяльності його системи, здійснює контроль за цим будівництвом; бере участь у формуванні науково-технічної політики у сфері діяльності органів внутрішніх справ; організовує і координує впровадження в практику досягнень науки і передового досвіду, забезпечує розроблення озброєнь, спеціальних, технічних і криміналістичних засобів для органів внутрішніх справ та внутрішніх військ; організовує і забезпечує функціонування відомчої мережі зв’язку [10].

Приведені вище функції у сфері здійснення державних витрат реалізуються завдяки як нормотворчої, так і правозастосовчої діяльності МВС. Міністерство внутрішніх справ України своїми наказами формує структуру господарсько-фінансових зв’язків органів внутрішніх справ з урахуванням їх специфіки, для чого у відповідних положеннях визначає компетенцію окремих суб’єктів управління у сфері матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Безпосередня відповідальність за матеріально-технічне та фінансове забезпечення ОВС покладена МВС на Департамент фінансових ресурсів та економіки МВС та відповідні його підрозділи на місцях. Крім того, питання, які пов’язані з вказаним видом забезпечення, належать до компетенції кожного керівника органів внутрішніх справ, звичайно, в межах ресурсних можливостей того чи іншого органу (підрозділу, служби) внутрішніх справ, що передбачає знання керівником як матеріально-технічних, так і фінансових засобів очолюваного ним структурного підрозділу. Звідси, ми погоджуємося з думкою про те, що „обов’язок керівника органу внутрішніх справ неухильно дотримуватись фінансової дисципліни, зберігати матеріально-технічні ресурси не менш важливий, ніж будь-який із його обов’язків у сфері боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку” [53, с.625].

Матеріально-технічне та фінансове забезпечення ОВС, що є водночас правом й обов’язком керівника органу внутрішніх справ у сучасних умовах набуває особливого значення. На відміну від радянських часів, коли керівнику органу внутрішніх справ не доводилось стикатися з питанням своєчасної виплати заробітної плати особовому складу, сучасний керівник має докладати значних зусиль саме в цьому напрямі. А такі види матеріально-технічного забезпечення, як постачання паливно-мастильних матеріалів та матеріалів для ремонту службових приміщень уже давно стали звичайним явищем серед переважної більшості керівників міськрайлінорганів міліції, що, аж ніяк не можна визнати нормальним, так, як призводить до корупційних зв’язків.

Сьогодні в органах внутрішніх справ склалася парадоксальна ситуація, так, з одного боку кошти на паливно-мастильні матеріали не виділяються МВС, з іншого – вирішення керівниками місцевих ОВС питання щодо забезпечення паливно-мастильними матеріалами підпорядкованих їм підрозділів, предметом чого є, як правило, цивільно-правовий договір між керівником ОВС та підприємницькою структурою викликає пильну увагу у працівників внутрішньої безпеки. Як слід, більшість керівників міськрайвідділів міліції постають перед дилемою: забезпечити підпорядковані підрозділи паливом, тобто виконати свої функціональні обов’язки, і тим самим попасти під пильну увагу внутрішньої безпеки чи не забезпечити, тобто не виконати свої функціональні обов’язки, що є за умови недофінансування ОВС об’єктивною причиною, за якої керівник не може бути притягнений до відповідальності (хоча бувають й протилежні випадки), однак обмежити своє спілкування з працівниками внутрішньої безпеки. Але, з іншого боку, коли за відсутності палива, чергова машини за викликом „02” вчасно не прибуде на місце вчинюваного злочину, тим самим не зможе його припинити, наслідки можуть бути самими різними, як для потерпілого, так і для керівника, зокрема притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності.

Підрозділи матеріально-технічного та фінансового забезпечення виконують у системі МВС допоміжні, так звані „забезпечуючі” функції. Вони створюють відповідні умови для виконання органами внутрішніх справ, їх галузевими службами основних функцій серед яких: захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; боротьба із правопорушеннями, їх попередження та припинення тощо.

Необхідно відзначити і те, що цілеспрямоване використання матеріальних цінностей, дбайливе ставлення до них є прямим обов’язком усього особового складу органів внутрішніх справ. Так, в п.2 Дисциплінарного Статуту ОВС зазначено, що одним із обов’язків рядового та начальницького складу є „зберігання довіреної зброї, майна і техніки” [90]. Відповідно до Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, „військовослужбовці і призвані на збори військовозобов’язані зобов’язані бережливо ставитися до довірених їм озброєння, техніки та іншого військового майна, вживати заходів до запобігання шкоді. Особи, які посягають на державну власність, недбало ставляться до озброєння, техніки та іншого військового майна, притягаються до матеріальної відповідальності. Притягнення до матеріальної відповідальності не звільняє від дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної чи кримінальної відповідальності” [285].

Однак приймаючи до уваги те, що в п.22, ст.92 Конституції України зазначено, що „засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них” встановлюються виключно законами України [1], а чинне Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі затверджене не законом а постановою Верховної Ради України, яка має меншу юридичну силу порівняно із законом, то, як слід, необхідно на основі вказаної постанови розробити та прийняти відповідний Закон.

До напрямків удосконалення матеріально-технічного та фінансового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: 1) передбачення та пошук додаткових джерел фінансування, які становитимуть основу спеціального фонду МВС (розширення існуючого переліку надання органами внутрішніх справ платних послуг); 2) раціональне використання виділених коштів, основним принципом якого має стати їх економія, у тому числі економія енергетичних та матеріально-технічних ресурсів (скорочення витрат на: утримання автотранспорту; утримання засобів зв’язку та міжміські телефонні переговори, речове майно, службові відрядження тощо); 3) удосконалення контрольно-наглядової діяльності за використанням фінансових та майнових ресурсів; 4) надання більшої самостійності міськрайлінорганам внутрішніх справ в сфері матеріально-технічного та фінансового забезпечення їх діяльності; 5) організація періодичного випуску довідкової літератури в якій буде міститися інформація про наявність вільних ресурсів на базах і складах МВС, що, де і за яку ціну можна придбати, що пропонується для реалізації і за якими умовами; 6) розглянути на рівні Кабінету Міністрів України питання про пільгові умови придбання ОВС матеріально-технічних засобів у підприємницьких структур шляхом зменшення податкових ставок для останніх; 7) варто погодитись з думкою, О.М.Бандурки, про те, що „суттєво скоротити витрати дозволило б створення власного відомчого банку системи МВС [56, с.305].

На рівні Кабінету Міністрів України необхідно розробити та прийняти Постанову про господарську діяльність в органах внутрішніх справ (назва умовна), під якою ми розуміємо діяльність пов’язану із забезпеченням повсякденної життєдіяльності структурних підрозділів ОВС і яка передбачає виробництво продукції, виконання робіт і надання платних послуг, ведення підсобного господарства, передачу в оренду рухомого та нерухомого майна (за винятком озброєння, боєприпасів, бойової та спеціальної техніки і спеціальних засобів) в межах і порядку, визначених законодавством України, метою якої є одержання додаткових джерел матеріально-технічного та фінансового забезпечення органів внутрішніх справ. У Постанові необхідно передбачити: перелік суб’єктів та види господарської діяльності ОВС; компетенцію структурних підрозділів ОВС у сфері господарської діяльності; порядок реєстрації суб’єктів господарської діяльності ОВС; обмеження та припинення господарської діяльності ОВС; встановлення необхідного порядку документування процесів постачання, обміну інформацією про рух матеріальних цінностей та реалізації управлінських рішень з питань матеріально-технічного забезпечення; систему звітності і контролю за господарською діяльністю ОВС.

Однак, незважаючи на те, що заняття господарською діяльністю поліцейських органів практикується і в деяких зарубіжних країнах, наприклад КНР, які на своє утримання заробляють значні кошти, завдяки чому мають високий рівень технічної оснащеності [56, с.308], самостійне, тобто за рахунок джерел, які поступають не із централізованих а спеціальних фондів ОВС матеріально-технічне та фінансове забезпечення аж ніяк не можна вважати нормальним явищем. Пропозиції, які ми привели вище доцільно запроваджувати за умови недофінансування органів внутрішніх справ та неналежного їх матеріально-технічного забезпечення, що складає більше 60%. В іншому випадку, коли органи внутрішніх справ будуть отримувати стовідсоткове матеріально-технічне та фінансове забезпечення із централізованого фонду, тобто із державного бюджету, функціонування спеціального фонду, основними джерелами поповнення якого є надходження від надання послуг та благодійних внесків (дарунків) повинно бути припинене. Як виняток, можна передбачити отримання благодійних внесків (дарунків) для правоохоронної діяльності від меценатів, що є поширеною практикою у розвинених країнах заходу, однак лише за умов, що вони: по-перше, будуть поступати тільки на один із рахунків МВС; по-друге, при ретельному з’ясуванні незаінтересованості мецената в отриманні певних поступок (вигод) від правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ (наприклад, від розслідування тих чи інших кримінальних справ, вирішення питання про взяття під варту злочинця тощо).

Наприкінці зазначимо, особливість матеріально-технічного та фінансового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що воно: по-перше, є так би мовити матеріальною основою їх функціонування; по-друге, пронизує усі без винятку стадії процесу, як підготовки, так і прийняття управлінських рішень. Звідси, удосконалення матеріально-технічного та фінансового забезпечення ОВС в цілому, що є можливим за умови стовідсоткового їх утримання від потреби за рахунок державного бюджету позитивно відобразиться і на ефективності всієї процедури підготовки та прийняття управлінських рішень.

3.4. Місце керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

Під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ важливе місце відводиться керівнику, як особі яку наділено владними повноваженнями відносно підпорядкованих йому підлеглих та яка має право візувати управлінські рішення, звичайно, що письмові, які стосуються, як зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ. На відміну від інших категорій працівників, що забезпечують управління, керівники являють собою групу посадових осіб, яким делеговані права та обов’язки владного характеру. Саме керівник повинен вміти виробляти стратегію управління, консолідувати зусилля своїх підлеглих на розв’язання важливих завдань управління, що у свою чергу відображується у підготовці та прийнятті відповідних управлінських рішень. Звідси питання участі керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є надзвичайно актуальними. Однак, неналежне наукове опрацювання цієї проблематики, що відобразилось в незначній кількості, посібників та наукових статей [286-292] вказують на необхідність узагальнення накопиченого теоретичного та емпіричного матеріалу з питань місця керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Як відзначає О.М.Бандурка, „діяльність сучасного керівника є багатоплановою. Вона поєднує діяльність по визначенню основних цілей організації, а також шляхи їх досягнення, стратегії розвитку: це і вплив на підлеглих, і виконання певних функцій, як по відношенню до підлеглих і організації в цілому, так і до інших органів” [56, с.100]. Звідси, на думку дисертанта, повсякденну діяльність керівника можна звести до виконання таких функцій, як: 1) адміністративні, які полягають у розподіленні обов’язків між підлеглими, координації їх діяльність, підготовці та видання наказів, розпоряджень, вказівок тощо; 2) спеціально-професійні, коли керівник приймає безпосередню участь у проведенні певних заходів (наприклад, керує силами та засобами під час охорони громадського порядку; очолює слідчо-оперативну групу тощо); 3) забезпечення, які спрямовані на матеріально-технічне, фінансове, медичне та інше забезпечення оперативно-службової діяльності; 4) виховні, які можуть мати індивідуальний (спрямовані на конкретного працівника) та загальний (поширюються на весь колектив) характер; 5) контрольно-наглядові, які спрямовані на вивчення і перевірку стану у підпорядкованих йому об’єктів; 6) представницькі, коли керівник представляє, а у необхідних випадках відстоює інтереси свого органу (підрозділу), бере участь у нарадах, конференціях, підтримує зв’язки з громадськими організаціями, спільно з ними розробляє рішення з різних соціальних питань, звітує перед населенням про стан правопорядку на території, яка обслуговується підпорядкованим йому органом (підрозділом), особисто приймає громадян, розглядає звернення від них тощо.

Так, в п.п.1.4, 4.1 Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України зазначено, що керівники органів внутрішніх справ усіх рівнів згідно зі своїми функціональними обов’язками несуть персональну відповідальність за організацію роботи зі зверненнями громадян та з питань їх особистого прийому. Вони та їх заступники при розгляді звернень громадян зобов’язані уважно вникати в їх суть, у разі потреби вимагати у виконавців матеріали їх перевірки, направляти працівників органів внутрішніх справ на місця для перевірки викладених у зверненнях фактів, уживати інших заходів для об’єктивного вирішення поставлених авторами звернень питань, з’ясовувати і усувати причини та умови, які спонукають громадян скаржитись, якщо це не суперечить чинному законодавству [293].

Як зазначено в Програмі роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій, масштабні зміни в політичній і соціально-економічній сферах діяльності потребують істотного поліпшення та вдосконалення роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій. Це стосується насамперед добору та розстановки керівників, формування їх кадрового резерву, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації, стимулювання управлінської ініціативи й активності [294].

У зверненні колегії МВС України до працівників органів і підрозділів внутрішніх справ, яке прийняте колегією МВС України від 15 травня 2001 р. враховуючи на важливе місце керівників у загальній системі управління персоналом ОВС України, підкреслюється, що керівні кадри повинні бути прикладом у праці й побуті, у виконанні вимог Присяги й статутів, завжди і усьому діяти за законом і совістю. Вони повинні вести за собою підлеглих, поєднуючи компетентність, дисциплінованість, вимогливість з чуйним ставленням до людей, вмінням створювати здорову морально-психологічну атмосферу [295, с.1-2].

Незважаючи на численне використання, як в нормативно-правових актах [8; 9; 10 та ін.], так і в науковій літературі [53; 56; 286-292 та ін.] терміну „керівник”, єдиного загальноприйнятого його поняття не існує. Наприклад, в ст.2 Закону України „Про державну службу”, керівників та їх заступників визначено, як „державних службовців, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій” [296]. Якщо виконання керівниками організаційно-розпорядчих функцій не викликає сумніву, то виконання ними консультативно-дорадчих функцій можна поставити під сумнів, так, як їх можуть виконувати не тільки керівники, а й інші особи, які працюють консультантами чи радниками. Більш вдалим було б використання поряд із словосполученням „консультативно-дорадчі” терміну „владні функції”, так як не всі розпорядчі дії є владними.

В ст.10 Закону України „Про боротьбу з корупцією” [127], під керівниками розуміються особи, які очолюють міністерства і відомства, державні підприємства, установи та організації чи їх структурні підрозділи. Таке розуміння керівників вважаємо більш доцільним, так як воно дає змогу розмежувати поняття керівник та начальник. Останнє, на думку дисертанта, є вужчим за змістом і охоплюється першим. Так, як будь-який керівник є начальником, але не кожен начальник може бути керівником. Відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України начальником визнається особа, яка має хоча б одного підлеглого: за посадою, званням чи наказом. У дисциплінарному статуті зазначено, що прямими начальниками є начальники, яким особи рядового і начальницького складу підлеглі за службою, хоча б тимчасово. Найближчий до підлеглого прямий начальник є безпосереднім начальником [90].

Як недолік вважаємо визначення в п.7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України того, що „старшинство визначається спеціальними званнями”. Так, як мають місце непоодинокі випадки, коли особа займає вищу посаду, однак має менше спеціальне звання.

Звідси вважаємо доцільним у цьому пункті Дисциплінарного статуту закріпити те, що пріоритетним під час визначення старшинства є не спеціальне звання а займана посада. У п.6, ст.73 Господарського кодексу України [135], під керівником розуміється орган управління підприємства, організації чи установи. На думку дисертанта, більш вдалим було б визначення керівника, як одного із органів управління, так, як управляти суб’єктом господарської діяльності може не тільки керівник.

У Митному кодексі України під керівниками розуміються працівники підприємств (резиденти та нерезиденти), які в силу постійно або тимчасово виконуваних ними трудових (службових) обов’язків відповідають за виконання вимог, встановлених цим Кодексом, законами та іншими нормативно-правовими актами України, а також міжнародними договорами України з питань митної справи, укладеними в установленому законом порядку (ст.1) [297].

Відповідно до ст.ст. 2 та 26 Бюджетного кодексу України керівником є особа, яка є головним розпорядником бюджетних коштів та відповідає за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансовою та господарською діяльністю підприємства, організації чи установи [298].

Як бачимо, у вище приведених нормативно-правових актах категорія „керівник” розуміється по різному, тобто залежно від сфери суспільних відносин, які вони регулюють.

Щодо нормативно-правових актів, які безпосередньо регулюють діяльність ОВС, зокрема Закону України „Про міліцію” [8], Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України [90], Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України [299] та переважної більшості відомчих нормативно-правових актів, то у них, як синоніми використовуються два терміни „керівник” та „начальник”. Так, в Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України зазначено, що „особливу увагу начальник повинен приділяти вивченню індивідуальних якостей підлеглих, додержанню статутних відносин між ними, згуртуванню колективу, своєчасному встановленню причин проступків підлеглих і запобіганню їм, створенню обстановки нетерпимого ставлення до порушників дисципліни” [90], що є також обов’язком будь-якого керівника органів внутрішніх справ. У п.11 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ зазначено, що „прямі начальники зобов’язані дбати про безпечні умови служби підлеглих, надавати їм реальні можливості для службового, культурного й морального зростання, створювати належні умови для побуту і відпочинку” [299], що також є одним із обов’язків керівника.

В науковій літературі, так само як і в нормативно-правових актах пропонуються різні визначення поняття „керівник”. Так, О.М.Бандурка визначає керівника, як „особу, яка наділена правом прийняття рішень і виступає єдиноначальником у межах наданих йому повноважень” [56, с.100]. Подібне визначення поняття керівника пропонує Н.П.Матюхіна, яка під ним розуміє „особу, яка наділена повноваженнями приймати управлінські рішення та здійснювати організацію їх виконання” [300, с.36]. Вважаємо, що таке розуміння керівника є досить широким, так як приймати управлінські рішення та здійснювати організацію їх виконання може, та зобов’язаний не тільки керівник, а і будь-який працівник ОВС, який його виніс.

В.Б.Авер’янов, визначає керівника, як особу „покликану здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності” [301, с.59].

Н.О.Армаш, під керівником розуміє посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ними певного формально-організованого колективу, які здійснюють внутрішньо-організаційне управління ним [302, с.35].

На думку, О.М.Омарова, „керівник – „це не та особистість, що повна нарочитої суворості та показової солідності, не та людина, котра вміє красиво говорити з трибуни, а та, котра володіє організаторським талантом і щедро наділена суто людськими душевними якостями. Такий керівник здатний виявляти себе самим добродійним чином на всіх стадіях процесу управління, в усій управлінській діяльності” [289, с.8]. Як бачимо вчений, характеризуючи керівника, більшу увагу приділяє його особистим якостям.

С.В.Пєтков, пропонує використовувати поняття „менеджер”, під яким він розуміє „професіонала, який надає свої послуги організації і досягає поставленої мети за допомогою найбільш ефективних способів, що не перечать законодавству та нормам моралі”; „особу, яка має відповідну професійну підготовку, наділена правом прийняття рішення та виступає в ролі єдиноначальника в межах наданих йому повноважень” [105, с.64, 358].

На думку дисертанта, поняття менеджер більш вузьке, ніж поняття керівник. Керівник підприємства, установи чи організації може найняти на роботу менеджера, який буде відповідати за один із напрямків діяльності, наприклад за роботу з персоналом, за матеріально-технічне забезпечення тощо, або за всю діяльність підприємства (установи чи організації). Вважаємо більш доцільним застосування терміну „менеджер” у бізнесових (підприємницьких) організаціях. Для діяльності ОВС, більш звичним та доцільним є застосування поняття „керівник”. Однак, кожен із керівників органів внутрішніх справ, чи кандидат для переміщення на вищу посаду повинен пройти спеціальний курс підготовки із менеджменту.

Приймаючи до уваги вище приведені підходи вчених щодо з’ясування сутності поняття „керівник”, вважаємо доцільним визначити його, як посадову особу, наділену адміністративною владою на яку законом або підзаконним нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій, яка є головним розпорядником бюджетних коштів, наділена правом прийняття найбільш важливіших управлінських рішень, в тому числі у вигляді нормативно-правових актів з усіх сфер (напрямків) діяльності підпорядкованого їй органу (підрозділу) та прийняття кінцевого рішення про присвоєння (пониження) спеціальних звань, прийняття (ротацію) чи звільнення з роботи.

В нормативно-правових актах містяться різні вимоги до керівників. Так, у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, серед вимог, які висуваються до керівників віднесено „ділові і особисті якості, стан здоров’я та вік” (п.41) [299]. У Дисциплінарному статуті ОВС до таких вимог віднесено: „бути прикладом у додержанні законності, дисципліни, бездоганному виконанні вимог присяги, статутів, наказів і норм моралі, розвивати і підтримувати у підлеглих свідоме ставлення до виконання службових обов’язків, почуття честі й гідності, заохочувати розумну ініціативу, самостійність, старанність у службі, суворо карати за недбалість” (п.4) [90]. Інструкцією „Про порядок добору та зарахування працівників органів внутрішніх справ України до резерву кадрів для переміщення на вищі посади та організації роботи з ними” - „цілеспрямованість” та „організаторські здібності” (п.2) [303]. У Рішенні Колегії МВС України від 15 травня 2001 р. підкреслюється, „що керівні кадри повинні бути прикладом у праці й побуті, у виконанні вимог Присяги й статутів, завжди і усьому діяти за законом і совістю. Вони повинні вести за собою підлеглих, поєднуючи компетентність, дисциплінованість, вимогливість з чуйним ставленням до людей, вмінням створювати здорову морально-психологічну атмосферу” [295, с.1-2].

У науковій літературі, як і в нормативно-правових актах, також пропонуються різні вимоги, яким повинен відповідати керівник. Так, до загальних вимог, які висуваються до керівників, О.М.Бандурка відносить: компетентність в охороні правопорядку та боротьбі зі злочинністю, глибоке розуміння особливостей поставлених завдань, вірність присязі, ідейна загартованість та патріотизм, особиста дисциплінованість та законослухняність, культура, чесність, людяність, доступність, ініціативність, вміння і бажання знайти нове, самокритичність, здатність відстоювати свою думку та інтереси колективу, вміння оцінювати підлеглих, вміння скласти атестацію, виразно й об’єктивно характеризувати підлеглого [56, с.122, 124, 125, 129]. Основні вимоги, яким мають відповідати керівники органів внутрішніх справ, О.М.Бандурка поділяє на три групи: 1) професіональні (компетентність, загальна ерудиція, широта мислення, пошук нових форм і методів роботи, допомога підлеглим, передача їм власного досвіду і навчання); 2) ділові (вміння організувати роботу органу внутрішніх справ, висунути і розподілити серед виконавців завдання, створити для їх роботи необхідні умови, координувати і контролювати їх діяльність; прагнення до влади, лідерства, сміливість, рішучість, воля і принциповість у реалізації своїх рішень; створення і підтримання власного іміджу, а через нього - підтримка престижу свого колективу; контактність, комунікабельність та ін.; 3) особисті (високі моральні стандарти; фізичне і психічне здоров’я; високий рівень внутрішньої культури; оптимізм, впевненість в собі, врівноваженість; чуйність, розсудливість, доброзичливість, дбайливість) [56, с.127].

Такої ж думки дотримується В.М.Плішкін, який вимоги, що висуваються до керівника також об’єднує у три групи: особові, ділові та моральні [53, с.615-616]. Однак, вчений виділяє і такі групи вимог, як: а) організаторські вміння, необхідні для реалізації управлінських функцій керівника; б) командні вміння, необхідні для ефективного керівництва особовим складом при виконанні функцій охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю; в) педагогічні вміння, необхідні для реалізації виховних функцій [53, с.616].

В.В.Крижко, Є.М.Павлютенков зазначають, що керівнику „необхідно формувати такі риси: здорове тіло, відсутність шкідливих звичок, енергійність та життєстійкість, спокійний та збалансований підхід до життя та до роботи, спроможність справлятись із стресами, ефективно використовувати час” [304, c.64].

Вважаємо, що усю сукупність вимог, які висуваються до керівника ОВС доцільно звести у три групи:

1. Соціально-психологічні, відповідно до яких діяльність керівника має спиратись на потреби підлеглих, враховувати їх думку, що у свою чергу забезпечує усунення волюнтаризму під час прийняття та підготовки управлінських рішень. До проблемних питань соціальної психології та психології особистості ми зверталися раніше, що знайшло своє відображення на сторінках одного із фахових видань [305, с.199-202].

2. Організаційно-технічні, які полягають у поєднанні теорії та практики, що передусім проявляється у вмінні компетентно, оперативно й ефективно приймати рішення, застосовуючи сучасні досягнення у сфері організації управління. І оскільки технологія прийняття рішень проектується на конкретних їх виконавців, це допомагає керівнику визначити термін виконання, джерела необхідних засобів реалізації та контролю за прийнятими рішеннями.

До організаційно-технічних вимог необхідно віднести і якість оформлення управлінських рішень. Стислі та чіткі формулювання, які містяться в управлінському рішенні, їх не двозначність, свідчать про високий рівень управлінської культури керівника. Організаційно-технічні вимоги полягають також і в умінні керівника зібрати як найбільше інформації, оцінити її, і на основі цього прийняти обґрунтоване управлінське рішення. Одержану інформацію керівник має використовувати комплексно, перевіряючи одну через іншу, відбирати основне, найголовніше для роботи. Інформацію слід розсортувати і адресувати її за призначенням, не поширювати інформацію серед тих, хто її не потребує, не зловживати нею [56, с.118]. Керівник повинен реагувати на повну інформацію і на її окремі деталі, швидко її аналізувати, орієнтуватися у складній ситуації, оперативно реагувати. Для збирання, обробки та аналізу інформації застосовуються різні методи, в тому числі вивчення документів та спостереження. В останньому випадку керівник органу безпосередньо ознайомлюється із станом справ у службах, підрозділах, на адміністративних дільницях. Цілком виправдовує себе така форма збирання інформації як опитування населення, членів трудових колективів, персоналу ОВС. Як вірно, зазначає О.М.Бандурка, „...таким чином надходить інформація, яку будь-яким іншим шляхом не можна одержати. По-друге, ця інформація певною мірою відображає громадську думку” [56, с.140]. Збирання, обробка та аналіз інформації може здійснюватися не лише з метою підготовки прийняття певного управлінського рішення, а й для з’ясування загальних тенденцій зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ. Однак в даному разі передбачається, що результати всієї попередньої роботи можуть бути використані при підготовці управлінських рішень в майбутньому.

Для найефективнішого збирання, обробки та аналізу інформації необхідно мати такі навички: вміння зібрати, класифікувати й обговорити інформацію за умов існування жорстких термінів вирішення того чи іншого завдання; здатність розглядати проблемні питання діяльності ОВС в контексті загальнодержавних проблем; технічні вміння, що дають змогу передбачити й оцінити наслідки альтернативних рішень.

3. Морально-етичні, серед яких скромність, інтелігентність, чуйність до людей, вимогливість до себе, об’єктивність, які сприяють взаєморозумінню в колективі, створенню оптимального психологічного клімату для виконання поставлених завдань. Сутність морально-етичних вимог полягає у вмінні керівника спілкуватися з підлеглими, створювати навколо себе атмосферу доброзичливості і, одночасно, вимогливості. Вихованість, ввічливість, тактовність свідчать про справжню культуру керівника. Керівник повинен бути взірцем додержання етики та етикету. Управлінська етика - невід’ємний елемент професійної компетенції керівника органу внутрішніх справ. Акуратність, елегантність, вміння гідно поводитися за будь-яких обставин не повинні бути винятком у його щоденній роботі [56, с.117].

Слід мати на увазі і те, що вимоги до керівників на різних рівнях управління не однакові. Так, на рівні окремого підрозділу органу внутрішніх справ (наприклад, міськрайоргану) більшою мірою ціняться оперативність, рішучість та комунікабельність, а на рівні начальника Департаменту, Головного управління чи Управління МВС, ГУМВС, УМВС на перше місце висуваються організаторські здібності, широта мислення, вміння проявити творчий і науковий підхід до роботи, глибина аналізу і оцінки інформації, комплексний підхід у розробці й прийнятті управлінських рішень. Що стосується найвищого керівника МВС, тобто міністра, то цю посаду, на думку дисертанта, повинна займати авторитетна, як у суспільстві, так і у міліцейському середовищі людина, яка незаплямована в корупційних зв’язках та є аполітичною фігурою. Принциповим має бути те, що така особа не повинна бути нав’язаною системі ОВС, а повинна бути вихідцем із неї.

Вважаємо доцільним, розробити та прийняти Типові професійно-кваліфікаційні характеристики для посад керівників ОВС трьох рівнів: МВС, ГУМВС (УМВС), міськрайорганів внутрішніх справ, які повинні містити чотири розділи: 1) завдання, обов’язки та повноваження; 2) має право; 3) повинен знати; 4) кваліфікаційні та особисті (морально-етичні вимоги).

В науковій літературі з управління виділяються й різні види (групи) керівників. Так, Н.П.Матюхіна, підрозділяє усіх керівників на: 1) лінійних, які очолюють відносно відокремлені системи та які не тільки координують діяльність підлеглих та керівників нижчої ланки, але й приймають рішення, що стосуються стратегії розвитку системи, здійснюють оперативне управління всією діяльністю системи; 2) функціональних - начальників спеціалізованих служб, відділів та інших підрозділів всіх рівнів, обов’язками яких є підготовка специфічних рекомендацій лінійним керівникам для прийняття останніми тих або інших рішень [300].

О.М.Бандурка, використовує термін „керівний склад”, до якого він відносить „керівництво Міністерства, галузевих служб МВС, начальників та їх заступників в обласних, міських та районних управліннях, відділах і відділеннях та їх структурних підрозділах, слідчих апаратах, командирів стройових підрозділів (полків, батальйонів, рот і взводів) і всіх тих посадових осіб, які мають повноваження щодо управління особовим складом на постійній чи тимчасовій основі [56, с.95]. Як видно, вчений також пропонує широке розуміння керівників, до яких він відносить осіб, які „мають повноваження щодо управління особовим складом на постійній чи тимчасовій основі” [56, с.95], що є також правом та обов’язком начальників.

На думку дисертанта, враховуючи внутрішню структуру органів внутрішніх справ, доцільно виділити такі види керівників, як: 1) керівника органу (Міністр, начальник ГУМВС, УМВС, міськрайоргану внутрішніх справ, ректори навчальних закладів, керівники науково-дослідних установ, підприємств та організацій ОВС, командири військових частин); 2) керівника апарату органу внутрішніх справ, на який покладено організаційне, аналітичне, правове та інше забезпечення діяльності ОВС (начальники штабів); в)керівника структурного підрозділу МВС (департаментів, головних управлінь, управлінь). Інші посадові особи, які керують відділами, відділеннями та групами в МВС, ГУМВС, УМВС чи міскрайорганах внутрішніх справ є не керівниками а начальниками, які відповідають за діяльність підпорядкованих їм підрозділів (служб), які у свою чергу входять до структури певного органу, який очолює керівник. Ці посадові особи, на відміну від трьох вище приведених нами груп керівників не можуть приймати стратегічні управлінські рішення в сфері діяльності ОВС, яка їм підконтрольна.

Якщо віднесення до керівників таких посадових осіб, як Міністр, начальників ГУМВС, УМВС, міськрайорганів внутрішніх справ не викликає сумнівів, а отже і додаткових роз’яснень, до віднесення до керівників начальників структурних підрозділів МВС (департаментів, головних управлінь, управлінь МВС) ми пояснюємо тим, що вони виконують організаційно-розпорядчі, координуючі та контролюючі функції, здійснюють аналітичну роботу відносно підзвітних їм органів (підрозділів, служб) ГУМВС, УМВС та міськрайорганів внутрішніх справ.

Як відзначає О.М.Бандурка, „статус керівника безпосередньо пов’язаний з його роллю в системі управлінських відносин. А роль його - це сукупність функцій, виконуваних керівником відповідно до статусу, який він займає в державі, в даному інституті” [56, с.103]. Правовий статус керівника, визначається законодавчими або підзаконними актами і охоплює собою: завдання, функції, права, обов’язки та відповідальність. Хоча з приводу віднесення тих чи інших елементів до структури правового статусу керівника чи іншої посадової особи існують різні думки [233; 306; 307 та ін.].

Так, наприклад, Міністр внутрішніх справ, як найвищий керівник ОВС, в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень має такі повноваження: подає в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, розробником яких є Міністерство; затверджує програми і плани роботи Міністерства та звіт про їх виконання; підписує нормативно-правові акти Міністерства; приймає рішення про розподіл бюджетних коштів, головним розпорядником яких є Міністерство, та затверджує звіт про виконання цих рішень; погоджує проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України з питань, що належать до компетенції Міністерства; вносить у встановленому порядку подання щодо відзначення державними нагородами працівників органів внутрішніх справ; утворює, реорганізовує та ліквідовує територіальні і на транспорті органи МВС України, затверджує їх положення [10].

Повноваження інших керівників органів внутрішніх справ у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначені рядом підзаконних нормативно-правових актів, як правило відомчих, зокрема у Типовими положеннями та положеннями про Департаменти, Головні Управління, Управління, ГУМВС, УМВС, міськрайоргани внутрішніх справ. Так, керівник ГУМВС, УМВС організує: збирання та аналіз інформації про оперативну обстановку; контроль за виконанням законів, рішень органів державної влади та управління, наказів, вказівок, рішень колегії МВС України; використання позитивного досвіду роботи органів та підрозділів внутрішніх справ України, виявлення, вивчення та впровадження позитивного досвіду роботи підпорядкованих органів; реєстрацію та облік вчинених злочинів, а також результатів оперативно-службової діяльності; координує використання у боротьбі зі злочинністю автоматизованого банку даних; організовує роботу щодо розкриття особливо тяжких злочинів та розшуку небезпечних озброєних злочинців; матеріально-ресурсне та фінансове забезпечення органів, підрозділів та установ внутрішніх справ; роботу з персоналом.

Успішність підготовки та прийняття управлінських рішень керівником залежить від багатьох факторів (обставин), до яких ми відносимо:

1. Авторитет керівника. За цим фактором будь-якого керівника можна розглядати як керівника в прямому значенні слова, тобто особу яка призначається суб’єктом управління або обирається відповідно до встановленої процедури, реалізує свої офіційні повноваження на підставі наказу, статуту, іншого правового акту, однак, яка не користується повагою та авторитетом у колективі; і керівника – лідера, який обіймає керівну посаду за умови дотримання встановленої процедури та користується авторитетом у трудового колективу, що є найоптимальнішим типом керівника. Звідси, і управлінські рішення такого керівника будуть сприйматися як авторитетні та компетентні.

Як вірно зазначає О.М.Бандурка, „досить часті випадки, коли молодий керівник вважає, що його авторитет визначається якимись зовнішніми показними атрибутами: в якому кабінеті сидить, в якому автомобілі їздить, в якому районі отримав квартиру, в якому санаторії відпочиває і т. ін. не розуміючи, що головне для його авторитету - це ставлення до обов’язків і повага до людей” [56, с.125].

Авторитетний керівник оточує себе кваліфікованими, знаючими свою справу підлеглими, а слабкий – ще більш слабкими підлеглими. І, як наслідок, „перший керівник скеровує роботу своїх підлеглих до успіху, до істотних зрушень у справі боротьби зі злочинністю, слабкий же керівник зі своїми кадрами, як правило, завалює роботу” [53, с.615]. Авторитет керівника неможливий без творчого стилю мислення, самостійності вчинків і поведінки. Позиція бездумної готовності зробити, щоб це не стало, і самопринизлива поведінка по відношенню до вищестоящих начальників, може різко знизити його авторитет в очах підлеглих.

2. Компетенцію, під якою розуміємо коло повноважень, якими володіє керівник і які визначені конституцією, законами та підзаконними нормативно-правовими актами. Як відзначає Ю.М.Старилов, „компетенція - це належне органу державної влади (окремій посадовій особі) коло повноважень, межі його дій по здійсненню функцій держави і вирішенню завдань держави; це коло - питань, передбачених нормативно-правовим актом, котрі орган державної влади правоздатний вирішувати” [308, с.498]. Залежно від посади, яку займає той чи інший керівник (Міністр, начальник Департаменту, начальник міськрайоргану тощо) він має право приймати ті чи інші управлінські рішення.

3. Професійну компетентність керівника, тобто його знання, уміння, навички та практичний досвід вирішення подібних чи інших проблемних питань, які потребують підготовки та прийняття управлінського рішення. Як відзначає Л.І.Пономарьов, „компетентність – складне духовно-практичне, соціально-обумовлене утворення, що являється кінцевим результатом, вірніше, оцінкою доцільної і ефективної практичної діяльності людини. Причому, компетентність – це не тільки результат чи оцінка діяльності людини, але і сам хід її мислення і діяльності” [309, с.70]. На нашу думку, компетентність – це здатність до ефективної реалізації в практичній діяльності спеціальних, професійних знань, умінь та навичок, що обумовлені особистими якостями і компетенцією.

4. Ступінь централізації (децентралізації) управлінських рішень, тобто переважання під час підготовки та прийняття управлінських рішень колегіальних чи індивідуальних форм роботи. Якщо керівник надає широкі повноваження підлеглим в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень, він зможе керувати більшою кількістю підлеглих йому працівників, оскільки йому не доведеться витрачати час на консультування відносно прийомів та методів їх роботи.

5. Характер і ступінь складності вирішуваної проблеми. Так, коли здійснювана підлеглими діяльність не вимагає прийняття складних управлінських рішень, то можна здійснювати керівництво більшою кількістю підлеглими працівниками. Звісно, що проблема, яка потребує залучення значних сил та засобів вимагає більш ретельної підготовки перед прийняттям управлінського рішення. Теж саме стосується прийняття стратегічних та нормативних рішень, які стосуються значної кількості працівників ОВС чи громадян.

6. Сили та засоби (матеріально-технічне та фінансове забезпечення), тобто тих людських, фінансових та матеріальних ресурсів, які може використати керівник під час підготовки та прийняття управлінського рішення, про що більш детальніше мова йшла у попередньому підрозділі дисертації.

7. Інформаційне забезпечення. Якщо керівник у будь-який момент може отримати необхідну інформацію про діяльність своїх підлеглих і використовує сучасні засоби для передачі їм того, що він вважає за потрібне, то він матиме можливість підготувати та прийняти більш обґрунтоване управлінське рішення.

8. Професійна компетентність підлеглих. Коли підлеглі володіють професійними навичками, мають почуття відповідальності й зацікавлені у наслідках своєї роботи, кількість прийнятих управлінських рішень може бути збільшена, підвищиться їх якість.

9. Стиль управління керівника. Виходячи з розуміння „стилю” як способу здійснення чого-небудь, який характеризує сукупність своєрідних прийомів, під стилем управління слід розуміти сукупність способів та прийомів, які мають забезпечувати досягнення поставлених перед керівником цілей. Стиль управління визначає форму та напрям управлінської діяльності, задає певні параметри функціонування управлінської системи, породжує певний тип взаємодії. Як відзначає Г.В.Атаманчук, „однією із основних організаційно-правових гарантій раціональності стилю державного управління має бути вивчення, узагальнення, оцінка, поширення та використання того досвіду, який виробляється, відшліфовується та накопичується в процесі управлінської роботи” [117, с.276].

В науковій літературі під стилем управління розуміють: 1) „сукупність прийомів, способів та методів роботи, індивідуальну манеру поведінки та діяльності” [310, с.4]; 2) „сукупність найбільш характерних та стійких методів розв’язання типових завдань та проблем (організаційного впливу, матеріального стимулювання, соціального та морального впливу), які виникають у процесі реалізації функцій державного управління” [311, с.28]; 3) „відокремлене поєднання методів впливу на людей з метою виконання ними визначених завдань.... відносно стійку сукупність обумовлених особливостями системи опосередкованих особистими якостями менеджера способів (методів) вироблення, прийняття й реалізації рішень, насамперед із впливу на підлеглих з метою ефективного виконання покладених завдань” [105, с.74].

На нашу думку, під стилем діяльності керівника необхідно розуміти сукупність методів роботи, які він використовує під час розв’язання типових (нетипових) проблем та які поєднують в собі психологічні, професійні, технологічні та організаційні їх характеристики.

Необхідно виділити такі стилі підготовки та прийняття управлінських рішень: 1) директивний, який характеризується надмірно централізованою владою, постійним втручанням керівника у справи підлеглих, жорстким контролем за виконанням його розпоряджень, що супроводжується застосуванням адміністративних санкцій. Під час використання такого стилю управління, процес підготовки та прийняття управлінських рішень має індивідуальний характер. Думки підлеглих у процесі вирішення оперативних управлінських завдань не враховуються, керівник прагне реалізувати власну управлінську стратегію, ущемляючи таким чином ініціативу підлеглих; 2) колегіальний, який перш за все передбачає колективну процедуру підготовки та прийняття управлінського рішення. Такий стиль сприяє прояву творчої активності та свободи підлеглих у вирішенні управлінських завдань, мобілізує діяльність колективу на досягнення певної мети, сприяє самовираженню професійної сутності підлеглих, породжує відчуття довіри та взаємоповаги між керівником та підлеглим; 3) ліберальний стиль, полягає у свідомому самообмеженні керівником своєї влади, яка де-факто повністю або частково передається підлеглим.

На думку дисертанта, сучасний керівник, під час підготовки та прийняття управлінських рішень, залежно від ситуації (складності вирішуваної проблеми) повинен вміло використовувати кожен із вище приведених методів, як самостійно, так і комплексно, тобто поєднуючи їх позитивні аспекти.

Підрозділи по роботі з персоналом ОВС повинні розробляти і затверджувати програми роботи з керівниками, здійснювати їх добір, формувати та оновлювати їх кадровий резерв, проводити роботу з працівниками, зарахованими до кадрового резерву, організовувати їх підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації. У програмі роботи з керівниками ОВС повинні визначатися завдання, відповідальні посадові особи, а також навчальні заклади, на базі яких може проводиться підготовка, перепідготовка і підвищення кваліфікації керівників та осіб, зарахованих до кадрового резерву, календарний план-графік проведення навчальних заходів, нарад, семінарів з визначенням конкретного контингенту їх учасників, обсяги і джерела фінансування передбачених програмою заходів.

Добір кандидатур на посади керівників ОВС повинен передбачати ретельне вивчення професійних і особистих якостей претендентів з кадрового резерву та існуючого складу керівних працівників органів внутрішніх справ. При визначенні претендентів, які мають очолити той чи інший орган (підрозділ, службу) ОВС необхідно враховувати їх стаж роботи, професіоналізм, компетентність, ініціативність, організаторські здібності, чесність, відданість справі, рівень освіти, загальну культуру, якість виконуваних службових завдань та обов’язків.

Підводячи підсумок зазначимо, особливе місце керівника під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що він, з одного боку керує процедурою їх підготовки та прийняття, з іншого – наділений правом самостійної підготовки та прийняття управлінських рішень з підвідомчих йому питань, які можуть стосуватися, як внутрішньо-організаційних, так і зовнішньо-адміністративних питань.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 3

  1. Кадрове забезпечення в ОВС визначено як цілісну систему пов’язаних між собою процесів професійної орієнтації, прогнозування і планування кадрових потреб, відбору, підготовки, розстановки та виховання особового складу.
  2. Мета кадрового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у формуванні органів та підрозділів внутрішніх справ кадрами (персоналом), які володіють необхідними діловими, моральними та професійними якостями, забезпеченні стабільності їх службово-трудових відносин та оптимальної збалансованості їх чисельності. Сформульована нами мета поєднує у собі дві вимоги: 1) формування ОВС професіоналами, які здатні приймати обґрунтовані і законні управлінські рішення та підібрати необхідних виконавців для їх реалізації; 2) забезпеченні стабільності їх службово-трудових відносин та оптимальної збалансованості їх чисельності.
  3. Серед принципів кадрового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно виділити загальні та спеціальні. Так, до загальних принципів ми відносимо такі, як: рівність, законність, гласність, науковість, плановість, системність та гуманізм. До другої групи принципів кадрового забезпечення ОВС ми відносимо спеціальні, серед яких: професіоналізм, компетентність, поєднання єдиноначальності та колегіальності, відповідальність, ієрархічність, ретельність відбору та вивчення працівників за їх діловими і моральними якостями; своєчасне оновлення кадрів, оптимальне поєднання чисельності досвідчених та молодих працівників; поєднання довіри і поваги до працівників органів внутрішніх справ з принциповою вимогливістю до них; соціально-правовий захист працівників органів внутрішніх справ.
  4. Чинний Дисциплінарний Статут органів внутрішніх справ України може бути визнаний в судовому порядку як нелегітимний, так, як затверджений не законом а указом Президії Верховної Ради, тобто законодавчим актом меншої юридичної сили, що суперечить ст.92 Конституції України. Звідси необхідно прискорити доопрацювання нового проекту Дисциплінарного Статуту органів внутрішніх справ України, який повинен бути затверджений законом.
  5. У Постанові Кабінету Міністрів від 15 лютого 2002 р. № 169 „Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців” необхідно передбачити порядок інформування громадськості не тільки про умови проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, а й про результат його проведення із обов’язковим зазначенням кількості учасників, які брали участь у конкурсі та хто переміг, що буде однією із форм громадського контролю за законністю процедури заміщення вакантних посад.
  6. До завдань кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ віднесено: розвиток системи професійної орієнтації; організація кадрової роботи на основі всебічного використання досягнень науки, передового вітчизняного та зарубіжного досвіду; удосконалення управління кадровими процесами на основі сучасної системи науково-аналітичного та інформаційного забезпечення; визначення науково обґрунтованих нормативів кадрового забезпечення органів внутрішніх справ; забезпечення реалізації соціальних прав і гарантій працівників органів внутрішніх справ; організація ефективної інформаційно-аналітичної та методичної роботи з питань відбору, розстановки, підготовки та виховання працівників ОВС; організація роботи зі зміцнення дисципліни та законності в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ; створення ефективної системи оцінювання персоналу ОВС, перевірки їх службової діяльності та інспектування; вивчення, узагальнення та розповсюдження позитивного досвіду (вітчизняного та зарубіжного) організації роботи з відбору, розстановки, навчання та виховання працівників; оптимальний розподіл та ефективне використання наявної штатної чисельності органів внутрішніх справ; визначення потреби органів внутрішніх справ у кадрах, у тому числі спеціалістів з різним освітнім рівнем, кваліфікаційних вимог до працівників органів внутрішніх справ різного посадового рівня; комплектування органів внутрішніх справ кваліфікованими і компетентними працівниками; розроблення науково-обґрунтованих методик розрахунку штатної чисельності; психологічне забезпечення службової діяльності особового складу.
  7. Вважаємо доцільним, на курсах підвищення кваліфікації передбачити окремий спецкурс із методики підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях. Основною метою цього спецкурсу є навчання працівників ОВС: по-перше, навичкам швидкого оцінювання оперативної обстановки та відповідного прийняття оптимальних управлінських рішень; по-друге, організації забезпечення їх виконання підлеглими. До основних завдань спецкурсу ми відносимо: формування у працівників високих моральних, вольових та професійних якостей, необхідних їм для вирішення типових та нетипових ситуацій під час правоохоронної діяльності; вироблення у працівників ОВС системного підходу до підготовки та прийняття управлінських рішень у будь-яких умовах оперативної обстановки.
  8. Інформаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як сукупність дій із одержання, обробки, використання, поширення та зберігання документованої або публічно оголошуваної інформації, спрямованої на задоволення інформаційних потреб ОВС.
  9. Особливість інформаційного забезпечення управлінських рішень полягає у тому, що воно так би мовити „пронизує” усю процедуру з їх підготовки, прийняття та організації виконання.
  10. До основних завдань інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: створення ефективної системи оперативної, статистичної, адміністративної, масової, правової, приватної інформації (про осіб, які вчинили правопорушення, про володільців зброї тощо); довідково-енциклопедичної та соціологічної інформації необхідної для виконання зовнішньо-адміністративних та внутрішньо-організаційних завдань ОВС; забезпечення вільного доступу працівників ОВС до інформації необхідної для виконання ними службових обов’язків та реалізації службових прав; контроль над ефективним використанням інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню інформаційних ресурсів ОВС; створення загальної системи охорони інформації ОВС; сприяння міжнародному співробітництву в галузі правоохоронної інформації; створення та підтримка інформаційно-аналітичної системи адміністративної діяльності ОВС; забезпечення обміну інформацією з іншими органами (підрозділами, службами) ОВС, іншими правоохоронними органами, як вітчизняними, так і зарубіжними.
  11. До функцій інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ доцільно віднести такі, як: оцінка стану одержання, обробки, використання, поширення та зберігання інформації, визначення пріоритетних напрямів їх розвитку; розвиток правових засад удосконалення системи інформаційного забезпечення; виявлення та прогнозування загроз безпеці інформації на основі якої приймаються управлінські рішення ОВС; організація контролю за якістю інформаційного забезпечення; організація підготовки фахівців для роботи у сфері інформаційного забезпечення; організація міжнародного співробітництва в сфері інформаційного забезпечення; організація фінансового та матеріально-технічного забезпечення інформаційної діяльності.
  12. До методів інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: соціологічні дослідження, експертну перевірку інформації, системний і функціональний аналізи, статистичні процедури, соціальне експериментування, арифметичну та логічну обробку; наочне відображення.
  13. Інформацію на основі якої здійснюється інформаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень можна звести у такі групи: 1) оперативну; 2) аналітичну; 3) директивно-планову (службову); 4) статистичну; 5) адміністративну; 6) масову; 7) правову; 8) соціологічну; 9) довідково-енциклопедичну.
  14. В загальному вигляді, інформаційне забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ можна поділити на два етапи підготовчий та основний. На підготовчому етапі відбувається виявлення обставин, факторів, причин, що викликають необхідність підготовки та прийняття управлінських рішень, визначаються конкретні ресурси, можливості для переводу виявленої управлінської ситуації з одного рівня на інший, опрацьовуються різні альтернативні, варіанти використання адміністративного й інших ресурсів, створюються і нормативно закріплюються оптимальні моделі передбачуваних дій. Під час основного етапу здійснюється: обробка інформації; оформлення та розмноження підсумкової інформації; передача підсумкової інформації зацікавленим особам. Отже, підготовчий та основний етап інформаційного забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ відрізняються, з одного боку, специфікою змісту інформації та роботи з нею, з іншого – її взаємозв’язком і взаємозалежністю.
  15. Технологічною основою інформаційного забезпечення є інформаційний процес, який складається з таких етапів: 1) збір даних, реєстрація, метою якого є одержання точного, своєчасного, достовірного і повного відображення всієї інформації про діяльність необхідних об’єктів. На цьому етапі здійснюється доставка необхідної інформації з різних носіїв інформації; 2) збереження інформації, яке пов’язане з багаторазовістю, тривалістю використання інформації, необхідністю накопичення інформації у зв’язку з розривом у часі її збору й обробки; 3) обробка інформації, тобто послідовність арифметичних і логічних операцій з одержання результативної інформації на основі первинних даних; 4) споживання необхідної інформації, яке полягає у використанні результатів обробки інформації для підготовки та прийняття того чи іншого управлінського рішення або її розповсюдженні (обнародуванні).
  16. З метою підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності працівники органів внутрішніх справ можуть використовувати інформаційні обліки, як містять відомості: 1) кримінологічні; 2) оперативно-довідкові, що містять дані алфавітного та дактилоскопічного обліків раніше засуджених осіб; 3) статистичні, що містять дані про стан правопорушень та результати боротьби з нею; 4) паспортно-реєстраційні; 5) про зареєстрований автотранспорт; 6) про зареєстровану вогнепальну зброю; 9) архівні.
  17. Приймаючи до уваги те, що дільничні інспектори міліції є свого роду „міні райвідділом” міліції на окремо взятій адміністративній дільниці (території) пропонуємо розробити програму щодо забезпечення дільничних інспекторів персональними комп’ютерами із обов’язковим підключенням до внутрішньої інформаційної системи.
  18. До напрямків удосконалення інформаційного забезпечення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: визначення інформаційних потреб органів (служб, підрозділів) та окремих працівників органів внутрішніх справ, основою для визначення яких служать їх завдання, функції, права та обов’язки; створення в міськрайлінорганах внутрішніх справ єдиного центру одержання, обробки, використання, поширення (розподілу) та зберігання інформації, тобто інформаційної служби, яка була б подібною до підрозділів інформаційних технологій, які функціонують на рівні УМВС областей; продовження діяльності із систематизації інформації, яку може бути використано для підготовки та прийняття управлінських рішень за напрямками діяльності окремих органів (служб, підрозділів) внутрішніх справ.
  19. Матеріально-технічне та фінансове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС визначено як комплекс товарно-майнових та грошових заходів, які можуть мати, як внутрішньо-організаційний, так і зовнішньо-адміністративний характер та призначені для обслуговування усіх, без винятку стадій їх підготовки та прийняття.
  20. Незважаючи на виключну важливість для держави функцій, які покладені на органи внутрішніх справ, стан матеріально-технічного та фінансового забезпечення останніх був, та залишається недостатнім для їх нормального функціонування, що негативно позначається на якості прийнятих ними управлінських рішень, як у зовнішньо-адміністративній, так і у внутрішньо-організаційній сфері їх діяльності та може завдати серйозної шкоди державній внутрішній безпеці.
  21. Можна виділити такі види матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ: 1) централізоване; 2) договірне; 3) місцеве; 4) благодійне.
  22. Головними джерелами формування фінансових ресурсів органів внутрішніх справ є державний бюджет України та спеціальний фонд, тобто зовнішні (Державний бюджет України) та внутрішні (спеціальний фонд) ресурси.
  23. Приймаючи до уваги те, що одним із джерел матеріально-технічного та фінансового забезпечення ОВС є власні надходження (плата за послуги, які надаються ОВС, надходження від господарської діяльності, плата за оренду майна, його реалізацію) та благодійні внески (дарунки), то і як слід, вважаємо доцільним ч.1, ст.24 Закону „Про міліцію” викласти у такій редакції: „Фінансування і матеріально-технічне забезпечення міліції здійснюється за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів, за рахунок коштів, які надходять на підставі договорів від міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян, а також за рахунок власних надходжень та благодійних внесків (дарунків)”.
  24. Зважаючи на те, що п.п.12, 17, ст. 92 Конституції України зазначено, що „організація і діяльність органів виконавчої влади”, до яких відноситься і місцева міліція та „основи забезпечення громадського порядку”, що є основним завданням місцевої міліції - визначаються виключно законами України, та те, що Положення про місцеву міліцію, яке затверджене Постановою Кабінету Міністрів від 10 серпня 2004 р. № 1013 на 80 % дублює ст.7-1 Закону України „Про міліцію”, воно повинно бути скасоване, а його основний зміст, тобто ті 20 %, що залишилися, доповнені до ст.7-1 Закону України „Про міліцію”.
  25. Приймаючи до уваги те, що в п.22, ст.92 Конституції України зазначено, що „засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них” встановлюються виключно законами України [1], а чинне Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі затверджене не законом а постановою Верховної Ради України, яка має меншу юридичну силу порівняно із законом, то, як слід, необхідно на основі вказаної постанови розробити та прийняти відповідний Закон.
  26. До напрямків удосконалення матеріально-технічного та фінансового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ми відносимо: 1) передбачення та пошук додаткових джерел фінансування, які становитимуть основу спеціального фонду МВС (розширення існуючого переліку надання органами внутрішніх справ платних послуг); 2) раціональне використання виділених коштів, основним принципом якого має стати їх економія, у тому числі економія енергетичних та матеріально-технічних ресурсів (скорочення витрат на: утримання автотранспорту; утримання засобів зв’язку та міжміські телефонні переговори, речове майно, службові відрядження тощо); 3) удосконалення контрольно-наглядової діяльності за використанням фінансових та майнових ресурсів; 4) надання більшої самостійності міськрайлінорганам внутрішніх справ в сфері матеріально-технічного та фінансового забезпечення їх діяльності; 5) організація періодичного випуску довідкової літератури в якій буде міститися інформація про наявність вільних ресурсів на базах і складах МВС, що, де і за яку ціну можна придбати, що пропонується для реалізації і за якими умовами; 6) розглянути на рівні Кабінету Міністрів України питання про пільгові умови придбання ОВС матеріально-технічних засобів у підприємницьких структур шляхом зменшення податкових ставок для останніх; 7) варто погодитись з думкою, О.М.Бандурки, про те, що „суттєво скоротити витрати дозволило б створення власного відомчого банку системи МВС [56, с.305].
  27. На рівні Кабінету Міністрів України необхідно розробити та прийняти Постанову про господарську діяльність в органах внутрішніх справ (назва умовна), під якою ми розуміємо діяльність пов’язану із забезпеченням повсякденної життєдіяльності структурних підрозділів ОВС і яка передбачає виробництво продукції, виконання робіт і надання платних послуг, ведення підсобного господарства, передачу в оренду рухомого та нерухомого майна (за винятком озброєння, боєприпасів, бойової та спеціальної техніки і спеціальних засобів) в межах і порядку, визначених законодавством України, метою якої є одержання додаткових джерел матеріально-технічного та фінансового забезпечення органів внутрішніх справ. У Постанові необхідно передбачити: перелік суб’єктів та види господарської діяльності ОВС; компетенцію структурних підрозділів ОВС у сфері господарської діяльності; порядок реєстрації суб’єктів господарської діяльності ОВС; обмеження та припинення господарської діяльності ОВС; встановлення необхідного порядку документування процесів постачання, обміну інформацією про рух матеріальних цінностей та реалізації управлінських рішень з питань матеріально-технічного забезпечення; систему звітності і контролю за господарською діяльністю ОВС.
  28. Особливість матеріально-технічного та фінансового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що воно: по-перше, є так би мовити матеріальною основою їх функціонування; по-друге, пронизує усі без винятку стадії процесу, як підготовки, так і прийняття управлінських рішень. Звідси, удосконалення матеріально-технічного та фінансового забезпечення ОВС в цілому, що є можливим за умови стовідсоткового їх утримання від потреби за рахунок державного бюджету позитивно відобразиться і на ефективності всієї процедури підготовки та прийняття управлінських рішень.
  29. Поняття керівника визначено, як посадову особу, наділену адміністративною владою на яку законом або підзаконним нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій, яка є головним розпорядником бюджетних коштів, наділена правом прийняття найбільш важливіших управлінських рішень, в тому числі у вигляді нормативно-правових актів з усіх сфер (напрямків) діяльності підпорядкованого їй органу (підрозділу) та прийняття кінцевого рішення про присвоєння (пониження) спеціальних звань, прийняття (ротацію) чи звільнення з роботи.
  30. Особливе місце керівника під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що він, з одного боку керує процедурою їх підготовки та прийняття, з іншого – наділений правом самостійної підготовки та прийняття управлінських рішень з підвідомчих йому питань, які можуть стосуватися, як внутрішньо-організаційних, так і зовнішньо-адміністративних питань.
  31. Як недолік вважаємо визначення в п.7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України того, що „старшинство визначається спеціальними званнями”. Так, як мають місце непоодинокі випадки, коли особа займає вищу посаду, однак має менше спеціальне звання. Звідси вважаємо доцільним у цьому пункті Дисциплінарного статуту закріпити те, що пріоритетним під час визначення старшинства є не спеціальне звання а займана посада.
  32. Вважаємо доцільним, розробити та прийняти Типові професійно-кваліфікаційні характеристики для посад керівників ОВС трьох рівнів: МВС, ГУМВС (УМВС), міськрайорганів внутрішніх справ, які повинні містити чотири розділи: 1) завдання, обов’язки та повноваження; 2) має право; 3) повинен знати; 4) кваліфікаційні та особисті (морально-етичні вимоги).
  33. Враховуючи внутрішню структуру органів внутрішніх справ, доцільно виділити такі види керівників, як: 1) керівника органу (Міністр, начальник ГУМВС, УМВС, міськрайоргану внутрішніх справ, ректори навчальних закладів, керівники науково-дослідних установ, підприємств, організацій та медичних закладів ОВС, командири військових частин); 2) керівника апарату органу внутрішніх справ, на який покладено організаційне, аналітичне, правове та інше забезпечення діяльності ОВС (начальники штабів); в)керівника структурного підрозділу МВС (департаментів, головних управлінь, управлінь).
  34. Успішність підготовки та прийняття управлінських рішень керівником залежить від багатьох факторів (обставин), до яких ми відносимо: авторитет керівника; компетенцію; професійну компетентність; ступінь централізації (децентралізації) управлінських рішень; характер і ступінь складності вирішуваної проблеми; наявність сил та засобів; інформаційне забезпечення; професійна компетентність підлеглих; стиль управління керівника.

РОЗДІЛ 4

ЗАКОННІСТЬ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОС