Організаційно - правові засади забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України

Вступ

Розділ I. Методологічні засади управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

1.1. Забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС як об’єкт управління і організаційно-правового дослідження

1.1.1. Поняття життєдіяльності персоналу ОВС

1.1.2. Історико-правова характеристика забезпечення діяльності органів охорони громадського порядку та їх персоналу

1.1.3. Забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ

1.2. Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

1.3. Розвиток нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

Висновки до І розділу

Розділ II. Суб’єкти та зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ

2.1. Суб’єкти забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС: система та правовий статус

2.2. Завдання та функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

2.3. Методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

Висновки до ІІ розділу

Розділ III. Адміністративно-правові засоби забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ

3.1. Забезпечення громадянських та політичних прав персоналу органів внутрішніх справ адміністративно-правовими засобам

3.2. Механізм правового захисту працівників ОВС

3.3. Правовий захист працівників органів внутрішніх справ як представників влади

3.4. Правовий захист працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби

3.5. Адміністративно-правові та організаційні засади забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС

Висновки до ІІІ розділу

Розділ IV. Організаційно-правові засади управління соціальним захистом персоналу ОВС

4.1. Система, напрямки, шляхи поліпшення соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ

4.2. Удосконалення управління соціальною роботою в ОВС

Висновки до IVрозділу

Розділ V. Шляхи удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ

5.1. Реформування ОВС та його вплив на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС

5.2. Впровадження наукової організації праці як напрямок удосконалення забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС

5.3. Зарубіжний досвід забезпечення життєдіяльності персоналу поліції та можливості його використання в ОВС України

Висновки до Vрозділу

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми дослідження.З проголошенням у 1991 році незалежності Українська держава визнала людину найбільшою соціальною цінністю [1]. Виходячи з цього, одним з основних напрямків діяльності держави стало розроблення відповідної законодавчої бази, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини, а також створення механізму реалізації цього законодавства. Набуття Україною членства у Раді Європи у 1995 році значною мірою вплинуло на подальший розвиток прав і свобод людини в Україні, стимулювало розроблення нової, відповідної стандартам сучасної правової держави, Конституції. Прийнята у 1996 році чинна Конституція України визнала головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини [2, ст.3].

Україна за роки незалежності пройшла значний шлях у побудові демократичного суспільства, однак багато проблем у сфері забезпечення і дотримання основних прав і свобод людини залишаються невирішеними. Незважаючи на чинне демократичне законодавство, правоохоронні структури держави, що безпосередньо мають забезпечувати захист прав і свобод людини, часто діють неефективно, формально, а іноді самі грубо порушують права і свободи людини, які покликані захищати. Причинами цього є складність та неоднозначність процесів, що відбуваються в Україні у перехідний період, відсутність усталених демократичних традицій, що й призвело до вкрай негативних явищ у економіці та управлінні державою – корумпованості, загального падіння рівня культури та моралі.

Провідне місце у забезпеченні особистої безпеки громадян, захисті їх прав, свобод і законних інтересів посідають у системі державних правоохоронних органів саме органи внутрішніх справ України. Разом з тим, працівники ОВС є, перш за все, громадянами України і тому володіють усіма правами і свободами людини і громадянина, встановленими Конституцією України. Окрім ускладнення криміногенної ситуації в країні за останні 10-15 років, працівники органів внутрішніх справ відчувають на собі та своїх родинах також і економічні та соціальні труднощі й негаразди сучасного стану розвитку суспільства. Невирішені соціальні, духовні та правові потреби правоохоронців, прорахунки у правовому та соціальному захисті працівників ОВС призвели в останні роки до значної втрати органами внутрішніх справ свого професійного ядра, падіння престижу професії міліціонера, виникнення різних негативних проявів у діяльності окремих працівників і, зрештою, до загального зниження ефективності діяльності органів внутрішніх справ. Статистика свідчить, що протягом 1997-2005 років загальне число працівників органів внутрішніх справ зменшилось більш ніж на 160 тисяч [3]. У 2005 році кількість тих, хто звільнився з ОВС, на 7,5% перевищила кількість новоприбулих [4], тенденція відтоку персоналу з ОВС зберігається і в 2006-2007 роках. Можна стверджувати, що рівень забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ прямо впливає на ефективність їх діяльності. Все вищевикладене, а також недосконалість законодавства, яке закріплює гарантії правового та соціального захисту працівників ОВС, з особливою гостротою ставить питання про необхідність дослідження організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Загальні проблеми управління в органах внутрішніх справ, а також окремі аспекти управління персоналом, правового та соціального захисту працівників органів внутрішніх справ певною мірою розглядалися філософами, теоретиками права, державознавцями, адміністративістами, соціологами, політологами, економістами тощо. Вагомий внесок у розробку даної проблеми внесли такі провідні вітчизняні та зарубіжні вчені як: Авер’янов В.Б., Ануфрієв М.І., Атаманчук В.Г., Бандурка О.М., Бахрах Д.М., Безсмертний О.К., Битяк Ю.П., Венедиктов В.С., Голосніченко І.П., Додін Є.В., Дорогих М.М., Зуй В.В., Іншин М.І., Калюжний Р.А., Клюшніченко О.П., Комзюк А.Т., Коренєв О.П., Колодкін Л.М., Матюхіна Н.П., Негодченко О.В., Опришко В.Ф., Остапенко О.І., Пєтков В.П., Пєтков С.В., Плішкін В.М., Рябченко О.П., Сливка С.С., Сіренко В.Ф., Стародубцев А.А., Старилов Ю.М., Тихомиров Ю.О., Тищенко М.М., Цвєтков В.В., Щербіна В.І., Шаповал В.М., Шемшученко Ю.С., Шкарупа В.К., Ярмиш О.Н. та інші. Проте єдиної концепції забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України в адміністративно-правовій науці так і не вироблено, незважаючи на важливе наукове та прикладне її значення. До теперішнього часу відсутнє комплексне наукове дослідження на рівні дисертаційного організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, особливо в період реформування органів внутрішніх справ України. В науковій літературі навіть відсутнє визначення такого поняття як „життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ”.

Таким чином, актуальність та важливість такого наукового дослідження не викликають сумніву, зумовлені необхідністю посилення захисту прав і свобод людини і громадянина, вирішення проблем, що накопичились у сфері кадрового забезпечення правоохоронної діяльності, підвищення престижу та загальної ефективності діяльності ОВС.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Робота спрямована на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні (затверджена Указом Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року №810/98 (з наступними змінами і доповненнями)), Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року №746) та Програми формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 роки (затверджена рішенням колегії МВС від 10 січня 2003 року №1Км/1). Дослідження виконано відповідно до п.1.2 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років (затверджені наказом МВС України від 5 липня 2004 року №755) і Харківського національного університету внутрішніх справ (пп. 3.1, 3.3, 3.5, 6.1, 6.3 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр.).

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ виробити концепцію забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України і визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

  • дати визначення поняття життєдіяльності персоналу ОВС;
  • на підставі історико-правової характеристики довести пряму залежність ефективності діяльності персоналу органів охорони громадського порядку від рівня забезпечення його життєдіяльності;
  • охарактеризувати забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ;
  • розкрити сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;
  • проаналізувати розвиток нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;
  • визначити та охарактеризувати систему та правовий статус суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС;
  • з’ясувати мету, завдання та функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;
  • визначити методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;
  • розкрити сутність та існуючі проблеми забезпечення громадянських та політичних прав персоналу органів внутрішніх справ адміністративно-правовими засобами;
  • визначити механізм правового захисту працівників ОВС;
  • розглянути заходи правового захисту працівників органів внутрішніх справ як представників влади, тобто суб’єктів правоохоронної діяльності, та як учасників державно-службових відносин при проходженні ними служби;
  • проаналізувати адміністративно-правові та організаційні засади забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу і запропонувати напрямки удосконалення законодавства, що регламентує адміністративну відповідальність за правопорушення, які посягають на нормальну службову діяльність працівників ОВС;
  • охарактеризувати систему та основні напрямки соціального захисту персоналу ОВС, проаналізувати процеси реалізації останніх в сучасних умовах і запропонувати шляхи покращення соціального захисту працівників органів внутрішніх справ;
  • розглянути сучасний стан та визначити напрямки удосконалення управління соціальною роботою в ОВС;
  • запропонувати напрямки реформування органів внутрішніх справ виходячи з його впливу на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС;
  • розглянути впровадження наукової організації праці в ОВС як напрямок удосконалення забезпечення життєдіяльності персоналу;
  • проаналізувати зарубіжний досвід забезпечення життєдіяльності персоналу поліції та визначити можливості його використання в ОВС України;
  • сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які мають місце у сфері управління в органах внутрішніх справ України і прямо чи побічно впливають на забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС.

Предметом дослідженняє організаційно-правові засади забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України.

Методи дослідження.Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, обумовлених метою та особливостями досліджуваної проблематики. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правового регулювання взаємовідносин держави та працівників органів внутрішніх справ. Для досягнення поставленої мети дослідження використовувався загальний діалектичний метод наукового пізнання дійсності, спеціальні теоретичні та емпіричні методи дослідження.

Логіко-семантичний метод сприяв узагальненню, систематизації та поглибленню понятійного апарату (розділи 1 – 5). Історико-правовий та порівняльно-правовий методи використовувалися для дослідження становлення і розвитку органів охорони правопорядку та впливу на ефективність їх діяльності рівня забезпечення життєдіяльності персоналу цих органів (підрозділ 1.1.2). Порівняльно-правовий метод також застосовувався в процесі порівняння нормативно-правових актів і практики їх використання щодо забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, що дозволило внести пропозиції з удосконалення нормативно-правової бази (розділи 1 – 4), а порівняльно-правовий аналіз сучасних підходів до реформування органів внутрішніх справ України та поліції зарубіжних країн, а також організації та функціонування іноземної поліції дозволив більш чітко уявити та розробити пропозиції щодо удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України (підрозділи 5.1, 5.3). Системний підхід та статистичний метод застосовувалися для проведення аналізу кадрового складу ОВС України, виявлення тенденцій та динаміки його розвитку, головних проблем, що визначають його стан та функціонування (підрозділ 1.1.3). При вирішенні інших завдань дослідження широко застосовувалися окремі соціологічні методи: спостереження, анкетування, опитування, аналіз документів тощо (розділи 1 – 5). Вимоги формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності і обґрунтованості суджень дотримувалися при формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Дане дослідження пов’язане із загальними правовими проблемами, а також із галузевими юридичними науками, інтегрує знання гуманітарних і соціальних наук. Значне місце у ньому посідають питання, що стоять перед юридичною наукою у зв’язку з реалізацією положень Конституції України, необхідністю приведення законодавства України у відповідність з її приписами, міжнародно-правовими нормами і стандартами.

Нормативною та емпіричною базою дисертації стали норми Конституції та інших законодавчих та нормативно-правових актів України, деякі міжнародно-правові акти, нормативно-правові акти МВС України, нормативні та інші документи, що регулюють діяльність поліцейського персоналу зарубіжних країн та роботу з персоналом поліції, національна та частково зарубіжна правозастосовна практика, публікації в періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали. Автором використовувався також особистий досвід роботи в апараті по роботі з особовим складом органів внутрішніх справ, в тому числі – на посаді начальника відділення оперативного прикриття та роботи з особовим складом УБОЗ УМВС України в Сумській області, а також узагальнення практики управління персоналом ОВС України.

Обсяг узагальнених теоретичних та практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність, достовірність та наукову обґрунтованість результатів дослідження.

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки та практичного досвіду дослідити проблемні питання організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України у складних умовах фундаментальних перетворень державно-правової структури України, суттєвих змін у середовищі функціонування органів внутрішніх справ, реформування структури та системи ОВС України і сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. Наукова новизна даної роботи визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку та виявленням шляхів удосконалення законодавства щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України. У результаті проведеного дослідження вироблено концепцію забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем.

У дисертації обґрунтовується низка понять, концептуальних у теоретичному плані і важливих для юридичної практики положень і висновків. Більшість результатів дослідження одержано вперше, окремі положення (зокрема, розгляд органів внутрішніх справ як соціальної системи-організації, сутність, зміст та напрямки правового та соціального захисту персоналу ОВС тощо) дістали подальший розвиток.

До найбільш вагомих і значущих результатів дослідження належать такі:

  • сформульовано авторське поняття життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ та визначено сутність, зміст, значення та засоби її забезпечення;
  • вперше охарактеризовано забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ та як об’єкт управління, з’ясовано сутність, ознаки, особливості та систему управління таким об’єктом;
  • вперше визначено дефініцію „державний захист” як особливу діяльність держави, а також проаналізовано сутність державного захисту не тільки як діяльність, але й як різновид правовідносин та міжгалузевий інститут права, дістала подальший розвиток характеристика форм та видів державного захисту;
  • удосконалено та значно розширено перелік принципів кадрової політики в органах внутрішніх справ України;
  • поглиблено характеристику суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, вперше їх розглянуто як систему та здійснено класифікацію цих суб’єктів за різними критеріями;
  • удосконалено визначення змісту управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України через характеристику мети, завдань, функцій, методів та принципів управління;
  • подальший розвиток дістало визначення поняття,мети,завданьта функцій механізму правового захисту працівниківОВС;
  • здійснено класифікацію заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ, охарактеризованих у дослідженні;
  • дістало подальшого розвитку визначення поняття та сутності безпечної діяльності персоналу органів внутрішніх справ, обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства в частині забезпечення особистої безпеки працівників ОВС;
  • у новому аспекті розглянуто проблемні питання адміністративної відповідальності за порушення прав працівників органів внутрішніх справ;
  • виходячи з прямої залежності життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ від реалізації економічних і соціальних прав працівників в ОВС, здійснено всебічний аналіз та сформульовано пропозиції щодо удосконалення системи соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ України в умовах широкомасштабних економічних перетворень у державі;
  • подальший розвиток дістало визначення сутності та ролі соціальної роботи в органах внутрішніх справ: запропоновано авторську дефініцію соціальної роботи в ОВС, визначено її призначення, об’єкти та суб’єкти, мета та завдання, принципи та функції тощо. Автором уперше запропоновано заходи щодо удосконалення управління соціальною роботою в ОВС на трьох рівнях управління;
  • дістало подальшого розвитку обґрунтування необхідності реформування органів внутрішніх справ України та запропоновано основні його напрямки для забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС та загального покращення ефективності діяльності органів внутрішніх справ;
  • покращено розуміння особливостей встановлення партнерських відносин персоналу органів внутрішніх справ України з населенням;
  • запропоновано шляхи удосконалення управлінської діяльності щодо впровадження наукової організації праці персоналу органів внутрішніх справ;
  • на основі системного порівняльно-правового аналізу організації та функціонування поліції зарубіжних країн визначено пріоритети та напрямки використання зарубіжного досвіду для удосконалення управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України;
  • вперше сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України, в тому числі щодо внесення змін і доповнень до деяких законодавчих та підзаконних актів, зокрема Закону України „Про міліцію”, КпАП України, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України та ін.

Практичне значення одержаних результатів.У дисертації обґрунтовано концепцію забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, яка має важливе значення як для подальшого розвитку теорії, так і для вдосконалення практичної діяльності ОВС.

Практична значущість дослідження також полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть використовуватись:

  • у науково-дослідній роботі – для подальшого опрацювання організаційно-правових засад забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, для подальших досліджень державного захисту працівників ОВС взагалі, їх правового та соціального захисту зокрема, проблем реформування ОВС та розвитку партнерських відносин ОВС з населенням, розвитку соціальної роботи та впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ;
  • у правотворчості – при підготовці та вдосконаленні загальних і спеціальних нормативно-правових актів у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані для вдосконалення чинного адміністративного, кримінального, кримінально-процесуального тощо законодавства, усунення протиріччя між загальними конституційними та спеціальними правами працівників ОВС, зробити більш дієвим державний захист правоохоронців. Пропозиції щодо прийняття Концепції соціальної роботи в органах внутрішніх справ України та положення чи наказу „Про організацію роботи щодо впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ України” дозволять організувати роботу за цими напрямками в ОВС на якісно новому рівні;
  • у правозастосуванні – обґрунтовані в дослідженні пропозиції та рекомендації мають за мету вдосконалення практики застосування норм чинного законодавства та відомчих нормативних актів щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ;
  • у правоохоронній сфері – запропоновані заходи щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ спрямовані як на охорону прав та свобод працівників ОВС України, так і на підвищення ефективності службової діяльності органів внутрішніх справ, наслідком чого є загальне покращення захисту прав та свобод усіх громадян нашої країни та інших об’єктів правоохоронної діяльності;
  • у навчальному процесі – положення і висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів „Адміністративна діяльність ОВС України”, „Адміністративне право України”, „Основи управління в ОВС України”, „Соціальна робота в органах внутрішніх справ”, „Проходження служби в органах внутрішніх справ”, „Управління поліцією зарубіжних країн”, „Управління персоналом в поліції зарубіжних країн”, „Професійна етика працівників ОВС”, „Безпека життєдіяльності” тощо, у викладанні відповідних навчальних дисциплін, науково-дослідній роботі викладачів, ад’юнктів, магістрів, курсантів та студентів;
  • у правовиховній сфері – положення і рекомендації дисертації можуть використовуватися в системі професійної підготовки та перепідготовки персоналу органів внутрішніх справ, а також слугувати матеріалом у роботі з підвищення загального рівня правової культури населення.

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано методичний посібник „Специальные подразделения полиции стран Европы” (особистий внесок дисертанта – 30%). У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації.Основні положення роботи, теоретичні та практичні висновки були обговорені на наукових та науково-практичних конференціях, у тому числі й міжнародних: науково-практичній конференції“Актуальні проблеми управлінняперсоналом органів внутрішніхсправ України” (24 жовтня2002 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції“Впровадженняв Україні моделі поліцейської діяльності, заснованоїна підтримці громадськості: результати проведеного експерименту, можливостіта перспективи” (14-15 лютого 2003р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції„Впровадження новітнього законодавствата новихформ роботив практичну діяльність правоохоронних органів” (24 жовтня2003р., м. Харків), студентській науково-практичній конференції“Формування нової адміністративної культури державної служби” (11 грудня2003р., м. Суми), науково-практичній конференції“Нормативно-правове забезпечення проходження службив ОВС України” (5 березня2004р., м. Харків), VII міжнародній науково-практичній конференції“Наука і освіта– 2004” (10-25 лютого 2004р., м. Дніпропетровськ), ХІ історико-правовій конференції“Місцеві органи державної владита самоврядування: історико-правовийаспект” (16-18 квітня2004р., м. Суми), науково-практичній конференції“Кримінально-правова охорона життя та здоров’я особи” (22-23 квітня 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції “Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції та її взаємодія з населенням” (29 травня 2004 р., м. Харків), науково-практичній конференції “Система початкової професійної підготовки персоналу ОВС України: стан та перспективи” (4-5 червня 2004 р., м. Суми), науково-практичній конференції “Теорія та практика виховної роботи в органах внутрішніх справ України” (1-2 жовтня 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції „Професіоналізм в діяльності ОВС: проблеми становлення та розвитку” (26 листопада 2004 р., м. Харків), міжнародній науково-практичній конференції „Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы” (9 грудня 2004 р., м. Курськ, Російська Федерація), науково-практичній конференції „Форми соціально-правового захисту працівників у службово-трудових відносинах” (2-5 червня 2005 р., м. Суми); міжнародній науково-практичній конференції „Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы” (8 грудня 2005 р., м. Курськ, Російська Федерація), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні наукові дослідження – 2006” (20-28 лютого 2006 р., м. Дніпропетровськ); на тренінгах, організованих Програмою Ради Європи “Поліція і права людини у 21 ст.” при співробітництві з НУВС, м. Харків, Україна: “Навчання викладачів стандартам прав людини та упровадження “Посібника для викладачів (TSK)” (2-6 лютого 2004 р., м. Суми) та “Навчання викладачів стандартам прав людини: інтенсивний курс” (26-30 липня 2004 р., м. Ялта), на тренінгу, організованому Програмою Ради Європи “Поліція і права людини” при співробітництві з ХНУВС та Харківським інститутом соціальних досліджень, м. Харків, Україна: „Толерантність у роботі поліції” (22-24 травня 2007 р., м. Судак), а також на засіданнях кафедр управління в органах внутрішніх справ та адміністративної діяльності ОВС Харківського національного університету внутрішніх справ.

Теоретичні положення та висновки, викладені в дослідженні, пройшли апробацію шляхом використання у системі службової підготовки персоналу УМВС України в Сумській, Харківській та Чернігівській областях, а також при проведенні занять з навчальних курсів „Адміністративна діяльність ОВС України”, „Адміністративне право України”, „Основи управління в ОВС України”, „Професійна етика працівників ОВС” в Харківському національному університеті внутрішніх справ МВС України.

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в індивідуальних монографіях „Життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ України: організаційно-правові засади” (2005р.), „Сутність та зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС України (адміністративно-правові засади)” (2007р.), у методичному посібнику „Специальные подразделения полиции стран Европы” (2005р.), 35 статтях у наукових журналах і збірниках наукових праць й тезах доповідей на науково-практичних конференціях, у тому числі й міжнародних (25 статей опубліковано у фахових виданнях).

РОЗДІЛ IМЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ ЖИТТЄДІЯЛЬНОСТІ ПЕРСОНАЛУ ОВС

1.1. Забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС як об’єкт управління і організаційно-правового дослідження

Поняття життєдіяльності персоналу ОВС.

Розвиток України як демократичної правової держави пов’язаний з реформуванням системи її правоохоронних органів, за практичною роботою яких можна оцінити ступінь визнання державою непорушності прав людини, а також визначити серйозність її стурбованості проблемою особистої безпеки громадян. Розгляд державного захисту особи, її прав, свобод та законних інтересів через призму проблем правопорядку, боротьби зі злочинністю та правопорушеннями, дозволяє поглянути на особу не тільки як об’єкт, але й як на активний суб’єкт такого захисту. Працівники, які проходять державну службу у правоохоронних органах, і в органах внутрішніх справ зокрема, щоденно вступають у протидію з кримінально активною, агресивною частиною населення, що викликає необхідність їх особливого державного захисту. У складі правоохоронних органів саме органи внутрішніх справ несуть найбільше навантаження у боротьбі зі злочинністю, охороні громадського порядку та забезпеченні громадської безпеки. Успішне виконання складних і відповідальних завдань, які стоять перед органами внутрішніх справ, знаходиться в прямій залежності від забезпечення життєдіяльності персоналу, який в них працює, адже, передусім, саме неуважність до потреб працівників ОВС призвела до падіння престижу цієї професії, значної втрати органами внутрішніх справ свого професійного ядра, що негативно впливає на загальну ефективність їх діяльності. Втім, до цього часу не тільки не було проведено комплексного наукового дослідження процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, але й навіть визначення такого поняття як „життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ” в науковій літературі відсутнє.

Поняття життєдіяльності було від початку існування людства. У словнику української мови наведені такі визначення: „Життєдіяльність: 1. Сукупність життєвих функцій організму. 2. (перен.) Діяння, функціонування чого-небудь”[5, с.276]. Тлумачний словник російської мови так пояснює “життєдіяльність”: 1) сукупність життєвих відправлень, що складають діяльність організму (біол.); 2) робота, діяльність людини за час її життя [6, с.869]. Але у потрібному нам розумінні сам термін “життєдіяльність” порівняно новий. Цей термін з’явився з появою пілотованої космонавтики, але зараз він все ширше використовується в усіх сферах[7, с.13]. Ми говоримо про життєдіяльність села, міста, району, а в нашому випадку – персоналу органів внутрішніх справ.

Термін “життєдіяльність” складається з двох слів – “життя” і “діяльність”. Життя – форма існування матерії, що закономірно виникає за певних умов в процесі її розвитку. Живі об’єкти відрізняються від неживих обміном речовин (обов’язкова умова життя), подразливістю, здатністю до розмноження, росту, активної регуляції свого складу та функцій, до різних форм руху, пристосування до середовища і т.д. [8, с.186]. Людина як частина природи є біологічним суб’єктом. За своєю тілесною будовою й фізіологічними функціями людина належить до тваринного світу. Але людина має такі якості й особливості, що вказують на якісну відмінність “Homosapiens” від іншого тваринного світу. Найхарактернішою ознакою людини є свідомість, яка з погляду здатності розмірковувати над зовнішніми обставинами, над своїми зв’язками з ними та з іншими людьми, заглиблюватися в себе з метою усвідомлення власного буття у світі притаманна тільки людині. Людська здатність самозаглиблення має діяльний суспільний характер. Про людський характер життєдіяльності можна говорити з того моменту, коли людиноподібна істота виготовила перше знаряддя праці. Саме з цього почалася розбудова людиною власного світу – соціального. Якщо тварина живе в природі, то людина – в соціумі. Соціум – це особливий спосіб життя особливих істот – людей. Зміст і характер людського життя визначається способом людської діяльності. Отже, найголовніша відмінність між людиною і тваринним світом полягає у способі життя. Тваринне життя здійснюється природним чином, тобто як існування, людське – суспільним, соціальним, як життєдіяльність. Все, що є в суспільстві, як і саме суспільство – результат людської діяльності.

Що ж стосується терміна „діяльність”, то одні джерела подають таке його тлумачення: це - “праця, дії людей у якій-небудь галузі” [9, с.154]. “Діяльність - специфічно людська форма відношення до навколишнього світу, зміст якої складає його цілеспрямовану зміну та перетворення” [8 с.151]. Отже, діяльність – це специфічний спосіб ставлення людини до світу. Вона поєднує біологічну, соціальну, духовно-культурну сутність людини. Людська діяльність являє собою систему усвідомлених цілеспрямованих дій, що передбачає зміну або перетворення навколишнього світу. Діяльність, як і будь-яке явище, має раціонально пояснювані причини свого виникнення та розвитку. Так, Дьомін М.В. до факторів детермінації людської діяльності відносить мотиви і стимули, потреби та інтереси [10, с.106-165].

Найчастіше під стимулом розуміють зовнішнє спонукання до діяльності, під мотивом – внутрішнє. Але хоча стимули викликаються зовнішніми обставинами, однак такими, що в тій чи іншій мірі відбилися у психіці індивіда та викликали відому реакцію, спрямовану в тій чи іншій мірі на оволодіння ними. Тільки тоді зовнішні фактори (стимулятори) стають спонуками діяльності (стимулами). “Зовнішні фактори впливають на людину, спонукаючи її до діяльності, - такий механізм стимулювання” [11]. Процес стимуляції людської діяльності являє поєднання об’єктивних та суб’єктивних, матеріальних та ідеальних, зовнішніх та внутрішніх елементів. До основних складових процесу стимуляції можна віднести, по-перше, зовнішні об’єктивні фактори, тобто те реально існуюче середовище, що визначає як джерело стимулів, так і засоби самого процесу стимулювання. По-друге, внутрішнє освоєння суб’єктом спонук до діяльності, тобто усвідомлення ним відповідності зовнішніх предметів його потребам та інтересам. Це і є сам стимул. По-третє, наслідки діяльності: задоволеність діяльністю, винагорода та заохочення тощо. При характеристиці зовнішніх об’єктивних факторів стимулювання слід вказати на ті явища соціального середовища, що являють зовнішні спонукальні сили людської діяльності (стимулятори). До них звичайно відносять зміст діяльності, її престижність, розмір заробітної плати, можливості службового та професійного зростання, віддаленість роботи від місця проживання, транспортні умови та інші фактори, що ззовні впливають на процес діяльності. Зовнішні фактори набувають значущості, якщо вони усвідомлюються суб’єктом саме як стимулятори його діяльності. Акт усвідомлення, коли суб’єкт виділяє та аналізує властивості того чи іншого об’єктивного явища зовнішнього середовища, зіставляє їх зі своїми потребами та інтересами і в результаті визначає значущість цього явища в його діяльності як спонукального фактора, є одним із суттєвих моментів процесу стимулювання. Значним моментом в акті усвідомлення є визначення підстав для обрання тих факторів, що виступлять джерелами стимулювання. За деяких обстав, наприклад, орієнтація на заробітну плату як стимулюючий фактор діяльності іноді може виявитися менш результативною у співставленні із спонукальним впливом змісту самої діяльності. Відомо, що людська діяльність завершується певними результатами. Ці результати як основний напрямок діяльності і як її мета входять до процесу стимулювання, даючи можливість з’ясувати засіб його застосування. Результати діяльності виступають обов’язковими компонентами її стимулів. З боку суб’єкта зміст стимулу виявляється в результаті діяльності у вигляді заробітної плати, задоволення діяльністю та інших формах.

Не менш важливим елементом у детермінації діяльності виступають її мотиви. Мотиви відносяться до причинної зумовленості діяльності взагалі. Мотивацію визначають як таку зумовленість діяльності, яка тісно пов’язана з природою суб’єкта і тому носить внутрішній характер. В силу цього мотивація не просто зумовлює деякий рух або зміну, а викликає активну дію. При цьому внутрішня причинність у формі мотивації не відміняє детермінацію, зумовлену зовнішніми, об’єктивними обставинами. Мотивація як суб’єктивний фактор опосередковує зовнішні впливи. Мотиви не завжди чітко усвідомлюються, але обов’язково відчуваються суб’єктом як дещо значуще, цінне. Людська діяльність полімотиваційна за своїм характером. В залежності від ситуації, що складається, та цілей суб’єкта можуть домінувати ті чи інші спонукальні фактори, збільшуватися або зменшуватися їх кількість, змінюватися їх природа, інтенсивність та спрямованість, але в усіх випадках вона виражає складний результат численних причин та умов, що впливають. Мотив – не тільки спонукач діяльності, але і його суб’єктивна підстава, завдяки якій здійснюється діяльність. Хоча стимули і беруть участь у спонуканні поряд з мотивами, підставою діяльності є мотив. Мотиви і стимули відіграють взаємодоповнюючі ролі в якості спонук діяльності людей. Але яке б місце не займали стимули та мотиви у детермінації людської діяльності, остання ними не вичерпується. Факторами, що мають кардинальне значення в детермінації людської діяльності, є потреби та інтереси людей.

Потреба – це необхідність, нужда в чому-небудь, без задоволення якої неможливо обійтися [12, с.660]. Якими причинами зумовлене виникнення потреб та необхідність їх задоволення? Усі живі істоти – рослини, тварини, люди – відносяться до так званих відкритих систем, які можуть існувати лише у тісній взаємодії з оточуючим середовищем, здійснюючи з ним постійний обмін речовиною, енергією, інформацією. Оскільки цей обмін зумовлений самою природою названих систем, він виступає суттєвим їх визначенням. При цьому відкриті системи беруть участь у вказаному обміні, спонукувані відомими потребами, що виступають як нужда, як обов’язкові вимоги до навколишнього середовища щодо необхідних їм предметів. Нестачу чогось, потребу в чомусь людина відчуває у зв’язку з тим, що вона нерозривно пов’язана з навколишнім світом та іншими людьми, потребує певних умов для свого існування. Тому потребу слід визначати не просто як нестачу або нужду, а як залежність людини від певних умов свого існування. Отже, потреба виражає об’єктивну необхідність усякої живої істоти у речовині, енергії та інформації з навколишнього середовища як певних предметах їх споживання. Потреби неможливо обмежити лише предметами зовнішнього середовища. Потреби поширюються на весь комплекс умов, необхідних для існування та розвитку живих організмів, умов як зовнішнього, так і внутрішнього порядку. Будь-який живий організм потребує для підтримання нормального рівня життя певного функціонування (звідси – розподіл потреб на предметні та функціональні). В усіх випадках потреба виступає насамперед як необхідність у чомусь або комусь, що викликана залежністю людини від тих чи інших предметів, від певних станів зовнішнього середовища (температури повітря, його вологості, атмосферного тиску тощо), від тих людей, які потрібні людині для спільних дій або спілкування, від певного способу життя, свого внутрішнього стану тощо. Отже, потреби – це такі властивості, об’єктивно належні живим істотам, що полягають у нужденності їх як у зовнішніх, так і у внутрішніх умовах для підтримання життя, для їх існування та розвитку. Проте однієї зовнішньої необхідності недостатньо, щоб людина почала діяти. Сама по собі необхідність ще не змушує людину щось робити. Кожна потреба - не просто зовнішня, об’єктивна необхідність, а водночас і необхідність внутрішня, суб’єктивна, тобто така, що відчувається, переживається, усвідомлюється людиною. Все, що спонукає людину до дії, має спочатку відобразитися в її свідомості.

Потреби бувають різні. Існує кілька різноманітних класифікацій людських потреб. Так, людські потреби поділяють на біологічні та соціальні, на матеріальні та духовні, предметні та функціональні, на індивідуальні, групові та суспільні, на здорові та нездорові (природні та штучні). Біологічними є потреби, задоволення яких необхідне для підтримання здоров’я та нормального функціонування людського організму, забезпечення існування і розвитку людини як природної істоти (потреби в їжі, воді, повітрі, певній температурі тіла тощо). Це майже ті самі потреби, що й у тварин, але істотно відрізняються від останніх як за своїми проявами, так і за способами їх задоволення. Соціальні потреби виникають тільки з появою суспільства і характерні лише для людей (це потреби в спілкуванні, праці, творчості, пізнанні тощо), їх задоволення необхідне для існування та розвитку людини як представника певного суспільства, тобто як особистості. Матеріальні потреби – це потреби людини в одязі, житлі, засобах переміщення, знаряддях праці, побутових предметах тощо. Духовні потреби – це потреби у виконанні свого морального обов’язку, пізнанні світу, милуванні красою природи, у дружбі, коханні тощо. Якщо предметні потреби задовольняються різноманітними предметами, то функціональні – завдяки самій діяльності (потреби у русі, розвитку, пізнанні, творчості, праці, спілкуванні тощо). Поряд із потребами окремої людини (індивідуальні потреби) існують також і потреби, задоволення яких необхідне для нормального існування й розвитку різних людських груп (групові потреби, наприклад, потреба сім’ї – виховання дітей) або всього суспільства (суспільні потреби, наприклад, потреба суспільства - впровадження законів, громадський порядок та безпека, мир тощо). За наслідками задоволення розрізняють здорові та нездорові (природні та штучні) потреби. Здоровими (природними) вважаються ті потреби людини, реалізація яких приносить їй користь, сприяє її розвитку, робить її життя щасливішим. Потреби, які виникають штучно внаслідок шкідливих звичок (паління, вживання алкоголю, наркотиків, обжерливість, лінощі тощо) називають нездоровими (штучними), оскільки їх задоволення є для людини некорисним, або навіть шкідливим.

Існують і інші класифікації потреб, наприклад: фізіологічні, матеріальні й духовні [13, с.36]. Поділяють потреби і на такі групи: фізіологічні і сексуальні (у відтворенні людей, в їжі, диханні, рухові, житлі, відпочинку); екзистенціальні (у безпеці свого існування, впевненості у завтрашньому дні, стабільності суспільства, гарантованості праці); соціальні (у належності до колективу, групи чи спільноти, у спілкуванні, турботі про інших та увазі до себе, в участі у спільній трудовій діяльності); престижні (у повазі з боку інших, їх визнанні та високій оцінці своїх якостей, у службовому зростанні і високому статусі в суспільстві); особистісні (у самовираженні, у самореалізації (або самоактуалізації), тобто в діяльному прояві себе як самостійної, оригінальної, творчої особистості); духовні (потреби в нових знаннях про навколишній світ, в самопізнанні, залученні до наук, мистецтв тощо). Перші дві групи потреб з даної класифікації є первинними і вродженими, чотири інші – набутими [7, с.56 - 57].

Людські потреби не є усталеними раз і назавжди. Примітною і дуже важливою рисою справжніх потреб людини є те, що вони постійно й нескінченно змінюються. На базі задоволення потреб виникають нові, тобто потреби постійно розвиваються й збільшуються, не замикаючись лише на необхідному для підтримання фізичного існування людини. Закон зростання людських потреб діє у будь-які історичні періоди. Саме на аналізі людських потреб та їх впливі на мотивацію сконцентровані змістовні теорії мотивації, що прагнуть визначити, які потреби спонукають людей до дії [14, с.204-209; 15, с.143-158].

Так, А.Маслоу, який одним з перших здійснив подібну спробу, виділив наступні п’ять рівнів (так звана „піраміда потреб”):

  • – фізіологічні потреби: в їжі, повітрі, воді, сні, відпочинку тощо;
  • – потреби безпеки: у стабільному стані в суспільстві, в безпеці і в надійності свого існування;
  • – соціальні потреби, або потреби приналежності та причетності: у підтриманні контактів, у родинних та дружніх зв’язках (любов, дружба, сприйняття групою тощо);
  • – потреби поваги, або потреби визнання та самоствердження: повага до себе, віра у власні можливості, здатність виконувати доручену справу, повага інших людей, визнання заслуг, бажання мати певний престиж або соціальний статус тощо;
  • – потреби у самовираженні: бажання розкрити свої здібності, талант [див.: 16; 17, с.40, 141, 145-146, 196-202, 230, 307-308; 18, с.65 – 67].

У контексті теорії управління для задоволення зазначених потреб необхідні: фізіологічних потреб – заробітна плата; потреб безпеки - гарантоване робоче місце, забезпечення в похилому віці, організоване, стабільне і передбачуване середовище, безпека умов праці тощо; соціальних потреб – приналежність до єдиної команди на робочому місці; потреб поваги – оцінка і стимулювання досягнень службовця; потреб самореалізації – реалізація творчого і енергетичного потенціалу службовця [14, с.205-206].

За А. Маслоу, потреби першого рівня вважаються природженими, потреби інших рівнів – набутими. Процес протікає за вищевикладеною схемою: перш ніж почне інтенсивно проявлятися більш високий рівень, повинні бути задоволені фізіологічні потреби, але як тільки вони задовольняються, їх актуальність знижується та переважаючим мотивом діяльності виступає потреба наступного рівня і т.д. Але й потреби більш високого рівня ініціюють дію тільки тоді, коли задоволені потреби більш низького рівня. Якщо розташовані нижче раніш задоволені потреби у зміненій ситуації більш не задовольняються, вони знову починають впливати на поведінку, оскільки мотивуюча сила весь час виходить від найнижчої незадоволеної потреби. Взагалі, якщо є дві потреби, що потребують задоволення, то обирається більш насущна, тобто „нижча”[17, с.146].

За теорією ERGАльдерфера [19], модель потреб людини повинна містити лише три рівні, яких, однак, достатньо для ефективної детермінації діяльності: потреби існування, потреби взаємовідносин, потреби зростання, причому просування по ієрархії потреб можливе не тільки знизу вгору, а в обох напрямках. МакКлеланд взагалі відійшов від розгляду ізольованого впливу окремих груп потреб на поведінку людини (на його думку, є три основні людські потреби вищого рівня: досягнення, співучасть і влада) – до уваги приймаються їх взаємовідносини, а також просувається ідея набуття і розвитку потреб під впливом навчання та життєвого досвіду [20; 21]. Що ж до Герцберга, то він поділяє потреби на дві групи: гігієнічні („здоров’я”) і мотиваційні, намагаючись довести, що тільки потреби, які призводять до розвитку стану задоволеності, здійснюють мотивуючий вплив на людину [22]. Але всі моделі доводять, що саме потреби спонукають людей до діяльності, вони слугують найглибшим джерелом, що породжує вищу активність живих істот – людську діяльність.

Іншим важливим внутрішнім фактором причинної зумовленості людської діяльності є інтерес. Як і людські потреби, інтерес виражає активне, специфічно людське ставлення людей до оточуючої їх дійсності. Отримавши відповідне відбиття у свідомості, реальне відношення людини до світу під впливом інтересу набуває певну спрямованість на той чи інший об’єкт дійсності. Інтерес тому є важливішою внутрішньою пружиною, яка спонукає людські вчинки. У одних предметах людина буває дуже заінтересована, оскільки вони їй дуже потрібні, бажані, в інших – менш зацікавлена, до третіх – байдужа, до четвертих навіть почуває відразу. Людина взаємодіє з предметами навколишнього світу посередництвом своїх бажань, що визначаються потребами та інтересами. Звідси очевидно, що вже повсякденна свідомість констатує велике значення інтересу в житті людини. Відносячи інтерес до основної спонукальної сили людських вчинків, Гольбах відмічав, що інтересом називають об’єкт, з яким кожна людина пов’язує уяву про своє щастя [23, с.311]. Дідро писав: „Коли мені говорять про інтерес індивіда, стану, нації – „мій інтерес”, „інтерес держави”, „його інтерес”, „їхній інтерес” – це слово означає дещо потрібне та корисне для держави, для особи, для мене і т.п.” [24, с.352]. Гельвецій розглядав інтерес як основу діяльності людей, усіх їхніх звичаїв та уяв. Якщо фізичний світ, відмічав він, підкорений закону руху, то світ духовний не менш підкорений закону інтересу [25, с.176].

Поняття „інтерес” багатозначне. Слово „інтерес” у європейських мовах походить від латинського interest„має значення”, але з часом тлумачення поняття ускладнюється, слово набуває багатозначного характеру і визначається як 1) увага до кого -, чого-небудь, зацікавлення кимось, чимось; 2) вага, значення; 3) те, що найбільше цікавить кого-небудь, що становить зміст чиїхось думок і турбот; прагнення потреби; 4) те, що йде на користь кому -, чому-небудь, відповідає чиїмось прагненням, потребам // користь, вигода, прибуток [5, с.401]. Однак така багатоманітність значень об’єднується загальним розумінням слова „інтерес” – мати значення, тобто мати відому значимість для індивіда, соціальної групи тощо. Інтерес виражає відношення людини до таких речей та явищ, які мають значення для її існування. Як об’єктивне, незалежне від свідомості явище, інтерес виступає в якості об’єктивного фактора детермінації людської діяльності, є однією з об’єктивних причин її виникнення та здійснення. Але для того, щоб опинитися у ролі безпосередньої спонукальної причини людської діяльності, об’єктивний інтерес повинен пройти через свідомість людини, тобто стати суб’єктивним інтересом. Специфіка інтересу полягає в тому, що це таке відношення до дійсності, яке спрямоване на забезпечення потреб, на забезпечення людини усім необхідним для її існування та розвитку. Оскільки це забезпечення можливе тільки через діяльність, то інтерес поряд з тим – внутрішня необхідність в діяльності. Отже, інтерес – дуже важливе і складне явище дійсності, та особлива точка, де перетинаються об’єктивне та суб’єктивне. Інтерес – це об’єктивне відношення людини до дійсності, але в міру усвідомлення це відношення стає суб’єктивним інтересом та породжує у людини прагнення до оволодіння умовами свого існування, до перетворення світу, виступаючи важливим мотивом людської діяльності.

Отже, розглянувши більш-менш детально поняття „життя” та „діяльність” людини, з яких саме і складається поняття „життєдіяльність”, а також ті причини, що спонукають людину діяти, тобто детермінують людську діяльність, ми можемо зробити висновок, що людина являє собою цілісну єдність біологічного, психічного і соціального рівнів, причому не просту арифметичну суму, а їх інтегральну єдність, що є основою виникнення особистості. Людська активність має особливість: людина не лише пристосовується до навколишнього середовища, а й трансформує його для задоволення власних потреб та інтересів, активно взаємодіє з ним, завдяки чому і досягає поставленої мети, що виникла внаслідок прояву у неї певної потреби чи інтересу [26, с.171]. Таким чином, під життєдіяльністю розуміється властивість людини не просто діяти в життєвому середовищі, яке її оточує, а процес збалансованого існування та самореалізації індивіда, групи людей, суспільства і людства загалом в єдності їхніх життєвих потреб і можливостей.

Виходячи з цього, ми можемо таким чином сформулювати поняття життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ: життєдіяльність персоналу ОВС – це процес збалансованого існування, функціонування та самореалізації працівників органів внутрішніх справ в єдності їх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей.

Із запропонованої нами дефініції і всього вищевикладеного, можна визначити такі складові забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як:

- належне фінансове та соціальне забезпечення працівників та пенсіонерів ОВС (що включає їхнє грошове, продовольче, речове, пенсійне, житлове забезпечення, обов’язкове державне страхування та медичне обслуговування тощо), яке дасть можливість задовольнити не тільки їх фізіологічні потреби, але й значною мірою вплине на задоволення інших видів особистих і службових потреб правоохоронців – потреб безпеки, поваги, самореалізації;

- встановлення особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ (сутність та складові якого буде розглянуто в рамках даного дослідження пізніше), що дозволить задовольнити, насамперед, потреби персоналу ОВС у безпеці (безпека свого життя, честі і гідності, майна тощо, умов праці, які не можуть бути гіршими порівняно з встановленими для інших категорій громадян; гарантоване робоче місце, організоване, стабільне і передбачуване середовище й т. ін.);

- чітка й детальна нормативна регламентація проходження державної служби в органах внутрішніх справ, а також дисциплінарного провадження та відповідна уявленням переважної більшості персоналу про справедливість дисциплінарна практика в ОВС у сфері як застосування заохочень, так і накладення дисциплінарних стягнень, що прямо впливає на задоволення потреб поваги, або потреб визнання та самоствердження, потреб у самовираженні та соціальних потреб з точки зору сприйняття окремого працівника групою, його потреби у дружніх зв’язках (оскільки два останніх питання ми вже розглядали [див.: 27], у цій роботі зупинятися на їх розкритті вважаємо недоцільним);

- відповідне потребам органів внутрішніх справ та умовам сьогодення фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності персоналу ОВС, що є підґрунтям реалізації як потреб безпеки, так і потреб поваги (визнання та самоствердження), оскільки надасть працівникам віру у власні можливості, здатність виконувати доручену справу, повагу інших людей, задовольнятиме бажання мати певний престиж або соціальний статус тощо;

- перетворення самих органів внутрішніх справ з карально-репресивного органу (на жаль, більшість пересічних громадян мають саме таке уявлення про призначення правоохоронних органів в нашій країні) до сервісної служби, яка надає послуги населенню на певній території; встановлення не формально проголошених як чергове гасло, а реальних партнерських відносин персоналу органів внутрішніх справ України з населенням, що не тільки прямо впливає на забезпечення безпечної службової діяльності працівників ОВС, а й задовольняє їх соціальні потреби та потреби у повазі.

Відзначимо, що враховуючи багатогранність людської життєдіяльності, можна було б визначити й інші складові забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, а отже, запропонований нами перелік не є вичерпним. Однак зазначені складові уявляються нам найбільш істотними з огляду на запропоновану в роботі концепцію визначення поняття життєдіяльності персоналу ОВС, тому саме їм буде приділено увагу в даному дослідженні.

Наприкінці цього підрозділу вважаємо за потрібне зробити уточнення щодо відповідності вживаних у даній роботі понять „кадри”, „персонал”, „особовий склад” органів внутрішніх справ. Зараз у літературі, у законодавстві чимало термінів для визначення участі людей у суспільному виробництві: трудові ресурси, людські ресурси, кадри, персонал, працівники, колектив, група, команда, особовий склад тощо. Акцентуючи увагу на головному об’єкті – людині, вони розкривають різноманітні аспекти проблеми управління персоналом та підходи до їх розв’язання. У світовій історичній ретроспективі зміна поглядів, а відтак і концепцій управління персоналом відбувалася наступним чином: 1) використання трудових ресурсів. Замість людини у виробництві розглядалася її функція – праця, вимірювана витратами робочого часу і заробітної плати; 2) управління персоналом. Науковою основою цієї концепції була теорія бюрократичної організації М.Вебера, коли людина розглядалася через формальну роль – посаду, а управління здійснювалося через адміністративні механізми; 3) управління людськими ресурсами. Людина стала розглядатися не як посада (елемент структури), а як невідновлювальний ресурс – елемент соціальної організації в єдності трьох головних компонентів (трудова функція, соціальні відносини, стан працівника). Науковою основою цієї концепції була теорія школи людських відносин; 4) управління людиною. За цією концепцією людина – головний суб’єкт організації та особливий об’єкт управління, котрий не може розглядатися як ресурс. Відповідно до бажань і здібностей людини мають будуватися стратегія і структура організації. Основоположниками цієї концепції вважаються лідери японського менеджменту К.Мацусіта, А.Моріта, У.Оучі [28, с.252 - 253].

Що стосується органів внутрішніх справ, то якщо раніше найбільш вживаним було поняття „кадри”, то зараз все частіше використовується поняття „персонал”. Навіть спеціально утворені для роботи з працівниками підрозділи в органах внутрішніх справ, що протягом не одного десятиріччя мали назву відділів кадрів (управлінь, відділень, груп тощо, залежно від чисельності), спочатку перейменовуються на підрозділи по роботі з особовим складом, а згодом – на підрозділи по роботі з персоналом. До 1917 року в літературі під поняттям „кадри” малися на увазі керівні працівники різних партій та масових організацій. Пізніше, в радянський період, це поняття було розширене. До кадрів стали відносити не тільки осіб, безпосередньо зайнятих керівною роботою у комуністичній партії та державному апараті, але й інші категорії працівників, які для кваліфікованого виконання своїх задач та функцій потребували спеціальної підготовки [29, с.58]. Велика Радянська Енциклопедія так визначає цей термін: „Кадри – 1)основний (штатний) склад підготовлених, кваліфікованих працівників підприємств, установ, партійних, профспілкових та громадських організацій тієї чи іншої галузі діяльності. В широкому значенні – взагалі усі постійні працівники. 2) У збройних силах держави – командний та рядовий склад, що перебуває на дійсній службі” [30, с.132]. Кадри як основний (штатний) склад кваліфікованих працівників підприємств, установи, організації визначають і інші автори [див., наприклад, 31, с.25; 32, с.219, тощо]. Туманов Г.А. розглядає поняття „кадри” в системі МВС в широкому та вузькому значенні. В широкому значенні це поняття охоплює усіх осіб, що виконують визначені обов’язки в офіційно (нормативно) встановлених межах конкретної системи управління – органів внутрішніх справ та будь-якого з їх структурних підрозділів. Більш того, конкретно сюди включався весь начальницький склад та всі робітники та службовці, які постійно або тимчасово працювали в системі органів внутрішніх справ. Виходячи з цього, поняття „кадри” ширше за поняття „особовий склад”, оскільки об’єднує не тільки атестованих, але й вільнонайманих осіб. У вузькому значенні поняття „кадри” охоплює осіб, що зайняті управлінською працею, тобто реалізацією функцій, пов’язаних з оперуванням інформацією, розробкою управлінських рішень та організацією їх виконання [33, с.11]. Тоді до кадрів можна віднести тільки тих осіб, що займають посаду, пов’язану з наданням реального управлінського впливу [29, с.59]. В цьому випадку поняттю „кадри” рівнозначні поняття „управлінські кадри” та „кадри апарата управління”.

Ми будемо виходити з широкого тлумачення поняття „кадри”. Це поняття включає в себе наступні характеристики: постійне чи тимчасове виконання людиною визначеної трудової функції, в якості основної професії чи спеціальності незалежно від посадового стану, оплатне здійснення трудової функції [34, с.91]. Виходячи з цих ознак можна дати таке визначення поняття „кадри органів внутрішніх справ” у широкому значенні: це особи, які постійно або тимчасово як основну професію або спеціальність та на умовах оплати виконують певні трудові функції в органах, установах, на підприємствах системи МВС [35, с.233]. Схоже визначення пропонує В.М. Плішкін: „кадри органів внутрішніх справ – це сукупність осіб, котрі виконують як основну професію або фах нормативно-службові обов’язки в межах штатної чисельності органу чи підрозділу внутрішніх справ і одержують за це винагороду у вигляді грошового утримання” [36, с.609].

В умовах, коли Україна приєдналась до всіх міжнародних конвенцій і угод з питань захисту прав і свобод людини, визнала міжнародні стандарти і правила поведінки посадових осіб, має намір інтегруватися до європейської спільності, доцільніше використовувати поняття „персонал” як таке, що відповідає завданням гуманізації, демократизації, відкритості органів внутрішніх справ. Не всі автори однозначно оцінюють терміни „кадри” та „персонал”. Так, Г.Г.Воробйов протиставляє „персонал” „кадрам” як „чомусь абстрактному, відокремленому та застарілому” [37]. Інші вважають, що „персонал” – більш широке поняття, ніж „кадри”, оскільки до складу персоналу входять постійні й тимчасові працівники, які уособлюють кваліфіковану і некваліфіковану працю, тоді як поняття „кадри” включає штатний склад підготовлених, кваліфікованих працівників [28, с.259]. В такому контексті „персонал” є синонімом поняття „працівники” [там же, с.258].

Ми поділяємо позиції тих авторів, що розглядають поняття „персонал” та „кадри” як такі, що практично співпадають за своїм змістом [38, с.57]. Дійсно, „персонал” – „особовий склад, колектив працівників якої-небудь установи, підприємства тощо” [39, с.331], „особовий склад установи, підприємства, фірми або частина цього складу, виділена за ознакою характеру виконуваної роботи” [40, с.526], „особовий склад установи, підприємства або частина цього складу, що являє собою групу за професійними або іншими ознаками” [41, с.432]. В той же час, в юридичній енциклопедії так визначається поняття „кадри”: кадри (від франц. cadre та англ. personnel) – основний склад працівників організації; всі постійні працівники [42, с.194]. Аналогічно, „кадри (англ. personnel(staff) ; нім. kader; франц. cadre) - основний (штатний) склад працівників установи, підприємства, професійних або суспільних організацій, тієї чи іншої галузі; всі постійні працівники” [43, с.274]. Отже, з наведених тлумачень вбачається, що головна відмінність між поняттям „персонал” та „кадри” – в їх мовному походженні (формальний бік), а за своєю сутністю ці поняття не мають принципових розбіжностей. Тому ми цілком погоджуємось О.М.Бандуркою, який ототожнює ці поняття: „кадри, або персонал – це основний штатний склад працівників організації, які виконують різні організаційно-технологічні та виробничо-господарські функції” [44, с.185]. На думку багатьох сучасних вчених та практиків, введення терміна „персонал” як множини від слова „персона” (особистість, особа) замість терміна „кадри” відбиває зміни щодо сприйняття людей на виробництві, тенденцію до переходу від ресурсного, споживацького ставлення до працівників до гуманістичного, до сприйняття персоналу як головного надбання підприємства в силу унікальності його якостей та безмежності можливостей [31, с.25-26]. Отже, в нашому дослідженні ми будемо використовувати термін „персонал органів внутрішніх справ”, вважаючи, що він відрізняється від терміна „кадри” тільки за мовним походженням, збігаючись з ним за сутністю.

Таким чином, до персоналу органів внутрішніх справ (у широкому розумінні) можна віднести осіб, що постійно або тимчасово в якості основної професії або спеціальності на платній основі виконують певні трудові функції в органах внутрішніх справ, або, якщо користуватися таким же за сутністю, але більш лаконічним визначенням О. М. Бандурки – осіб, які проходять в органах внутрішніх справ державну службу [44, с.171]. Всі ці особи є працівниками органів внутрішніх справ. Ті з працівників ОВС, яким присвоєно спеціальні звання міліції або внутрішньої служби, утворюють у своїй сукупності особовий склад органів внутрішніх справ України, до якого теж можна застосовувати термін “персонал органів внутрішніх справ України”.

Історико-правова характеристика забезпечення діяльності органів охорони громадського порядку та їх персоналу.

Процес управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ неможливо розглядати без вивчення вітчизняного та, в деякій мірі, і зарубіжного історичного досвіду забезпечення діяльності поліцейських установ та їх персоналу. Діяльність з охорони особистості та суспільства визначилася ще за далекої давнини. З часом була створена система спеціалізованих державних органів, які й займались практичною реалізацією цієї функції. З моменту утворення держави охорона правопорядку стала її метою. Як зазначав ще Ф.Енгельс, поліція стара так само, як і держава [45, с.105]. Найдавніші свідчення про існування спеціальних органів такого роду відносяться ще до цивілізації Сходу [46, с.6]. Поліцейські установи поступово організаційно відокремлювалися від органів управління загальної компетенції [47, с.53-57]. Найбільш характерними моментами для періоду виникнення органів забезпечення правопорядку є те, що вони, по-перш, під час тривалого процесу диференціації державного управління як би “виникли” з державних органів загальної компетенції, та, по-друге, в значній мірі як наслідок першого, досить тривалий час поєднували в своєму віданні як саме поліцейські, так і судові та каральні (виконання судових рішень) функції [47, с.56; 48, с.9-11; 49, с.34 – 52].

Історію держави по здійсненню поліцейської функції правознавці формально поділяють на три етапи. У першому заходи безпеки та благоустрою приймає на себе суспільство та церква (до XII– XVстоліть) [50, с.6]. У другому періоді уряди концентрують у своїх руках практично усю поліцейську владу. Вказаний період характеризують як “поліцейську державу”. У цей же час інтенсивно створюються спеціалізовані органи виконавчої поліції. Закінчення вказаного періоду в Європі припадає на кінець вісімнадцятого століття, тобто обумовлюється початком розвитку ринкової економіки, яка в літературі XXст. називалася „капіталістичним ладом” [51, с.9]. У останній, третій період, коли на допомогу урядовій поліції приходять різні громадські установи, а держава в особі виконавчої влади тільки наглядає за даною суспільною діяльністю. В зв’язку з цим відбувається реорганізація виконавчо-поліцейських установ старого зразка[52, с.247].

Необхідно відзначити, що соціальне явище, яке характеризувалося терміном “поліція”, за минулий період історії суттєво видозмінилося. Цей термін походить від грецького politeia(“поліс” – місто), тобто місцева адміністрація [53, с.511], місцевий устрій. Цей термін перейшов в латинську мову і в такому значенні вживався до XVIст. Але з XVIст. у Франції під назвою „police” стали розуміти елементи громадського порядку. В подальшому цей термін увійшов в офіційну мову законодавства та адміністрації. Якщо проаналізувати історію від Римської імперії до становлення абсолютизму в Європі, то можна побачити одну тенденцію у здійсненні поліцейської функції, а саме: її слабкість та безсистемність, оскільки цю функцію виконувало суспільство (церква, громада, військові тощо). В період поліцейської держави виникають спеціалізовані органи (виконавча поліція). Виникнення та розвиток теорії правової держави вимагало перегляду уявлень про поліцію, які вже склалися на той час, стимулювало розвиток наукових уявлень про її роль в суспільстві. Незважаючи на гостру полеміку навколо самого поняття “поліція”, більшість поліцеїстів вважали вже неприпустимим той широкий зміст, що надавав йому засновник поліцейської науки в Німеччині Юсті, який розглядав поліцію як: “1) місцевий благоустрій (вузький зміст); 2) охорона благочинності та порядку; благоустрій усього громадянського життя; 3) сукупність заходів, за допомогою яких держава сприяє створенню загального блага та щастя” [54, с.36]. В усі часи з моменту створення поліції їй надавали дуже широке коло повноважень, причому часто не властивих її цілям та завданням (фінанси, релігія, революціонери тощо). І тільки у останні два століття в організації та діяльності поліції відбуваються якісні зміни [50, с.3]. Поняття “поліція” стало обмежуватися лише завданнями охорони правопорядку. “Поліція ... з укріпленням начал правової держави прагне стати визначеною публічною службою з охорони порядку та безпеки” [55, с.34]. Таким чином, наприкінці XIXст. переважає розуміння поліції як частини державного управління, спрямованої на “охорону державного правового порядку шляхом обмеження волі окремої особи у формі примусу” [56]. Зараз створено спеціальну систему органів в структурі виконавчої влади держави для вирішення означених завдань, яку називають “поліція”. Таким був (в загальних рисах) розвиток цього явища в Європі.

Що ж стосується вітчизняної історії органів внутрішніх справ, то вони пройшли важкий і багато в чому суперечливий шлях спочатку у складі російської поліції, а потім – радянської міліції. В період становлення держави для поліцейської функції характерні ті ж загальні риси, що і в інших державах. Тобто були відсутні які-небудь спеціальні органи держави, які б виконували тільки поліцейську функцію. Фактично за порядком у місті стежив його правитель. Пізніше, з моменту хрещення Русі, великий вплив на громадський порядок справляла церква. Але починаючи з XVIIст. функції з охорони правопорядку все більш зосереджуються у руках державної влади, особливо в період абсолютизму.

Створення поліції як системи органів виконавчої державної влади пов’язане з правлінням Петра I. Саме при ньому утворюються спеціалізовані, з відносно визначеним колом завдань та компетенцій державні органи з охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, вводиться термін “поліція”, що поступово витиснув відповідне йому російське слово “благочиние” [57, с.3]. Згідно з Указом від 25 травня 1718 р. в Санкт-Петербурзі вводиться посада генерал-поліцмейстера[50, с.45 - 48] і з того часу починається історія російської поліції як особливої установи в системі державних органів [58, с.10], що згідно з Регламентом Головного Магістрату від 16 січня 1721 р. «есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [50, с.49]. У 1733 р. спеціальні поліцейські органи засновуються, окрім існуючих вже в Петербурзі (1718р.) та Москві (1721р.), ще в 23 містах, у тому числі в Києві [там же, с.8, 53]. У 1802 р. завдяки реформаторській діяльності Олександра Iбули утворені міністерства, в тому числі й Міністерство внутрішніх справ [там же, с.17].

Не вдаючись до детального історичного опису організації і побудови вітчизняної поліції за весь період її існування, оскільки це не є предметом даного наукового дослідження, проаналізуємо деякі історичні питання організаційно-правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ та працюючого в них персоналу починаючи з царського та закінчуючи радянським періодом. Пріоритетне становище поліції в чиновницькому апараті забезпечувалося великими коштами, що виділялися на її фінансування. Наприклад, у загальній структурі державних видатків за 1885 рік, що дорівнювали 502,9 млн карбованців, видатки на Міністерство внутрішніх справ становили 2,84 відсотка. В дореволюційний період МВС стало одним з головних міністерств, оскільки забезпечувало непорушність царської влади. Так, в 1887 р. річний бюджет міністерства дорівнював 73 млн карбованців (для порівняння: бюджет міністерства шляхів сполучення – 26 млн карбованців, освіти – 21 млн карбованців, юстиції – 20 млн карбованців) [59, с.44]. Від 30 до 54 відсотків усіх видатків МВС припадало на поліцію. Різке збільшення видатків на поліцію сталося після революції 1905-1907 років. У 1904 р. видатки становили 27,3 млн карбованців, а в 1907 р. – вже 50,7 млн карбованців, тобто фінансування зросло на 40% [51, с.11].

Департамент поліції мав досить широку компетенцію, до якої входило: попередження та припинення злочинів, охорона громадської безпеки та порядку, ведення справ про державні злочини, охорона державного кордону, видача паспортів, посвідок на проживання, нагляд за виготовленням, зберіганням, торгівлею та перевезенням пороху та інших вибухових речовин, затвердження статутів різних товариств, нагляд за усіма видами культурно-просвітницької діяльності тощо [50, с.145]. На рівні місцевого поліцейського апарату були засновані канцелярії обер-поліцмейстерів, градоначальників. Апарат губернського жандармського управління складався із декількох підрозділів територіального та функціонального характеру. В той же час іде збільшення місцевого поліцейського апарату за рахунок створення корпусу сільської варти, покликаної охороняти земельні володіння від пожеж та порубок. Особливістю фінансового забезпечення сільської варти стало утримання її наполовину за рахунок державного бюджету, наполовину за рахунок поміщиків. В цей період проведено ряд суттєвих заходів щодо укріплення кадрового складу поліції. Це суттєво вплинуло на стабільність поліцейських кадрів. Уряд турбувався про матеріальне забезпечення чиновників поліції. Підвищувалося грошове утримання, були введені пенсії, нагороди за вислугу років та інші пільги [там же, с.29]. За безперервну семирічну службу в поліції була введена надбавка до грошового утримання в розмірі 1/3 окладу, за тридцятирічну службу в поліції встановлювалася пенсія у розмірі 90 карбованців (раніше поліцейські чини пенсій не отримували). На початку XXстоліття в усіх великих містах Росії створюються розшукові пункти, які в 1903 році були перейменовані в охоронні відділення. Робота цих відділень будувалася шляхом встановлення спостережень за членами суспільно-політичних організацій [там же, с.40]. На оплату негласних співробітників відпускалися значні суми. У розпорядженні уряду знаходився щорічний 10 – мільйонний фонд на витрати, які не підлягали оголошенню та витрачалися беззвітно. З цієї суми 3,5 млн карбованців витрачалося по Міністерству внутрішніх справ, головним чином, на оплату таємних агентів.

У той же час визріла необхідність корінного реформування поліцейської системи. Першим з проектом поліцейської реформи у 1907 році виступив прем’єр-міністр та міністр внутрішніх справ П.А.Столипін. Зміст реформи він виклав у своїй промові на засіданні IIДержавної думи. Серед багатьох заходів щодо реформування поліції, Столипіним було запропоновано підвищити оклади службовцям поліції і жандармерії в три рази, оскільки тільки за достатньої оплати праці можлива боротьба з корупцією в поліції. Столипін доводив, що неможливо добитися, щоб околодочні наглядачі при окладі 600 карбованців на рік не брали хабарів. Крім того, пропонувалося створити мережу поліцейських навчальних закладів для підготовки робітників поліції, оскільки армійські офіцери та чиновники, що переводилися в жандармські органи та поліцію, як правило, не знали поліцейської служби та не були готові до неї, особливо в нових умовах [там же, с.41- 42]. Однак, запропонована Столипіним реформа так і не відбулася.

Збільшення на початку XXстоліття темпів росту кримінальної злочинності в Росії та слабка постановка розшукової справи викликали необхідність видання 6 липня 1908 року Закону “Про організацію розшукової часті”, згідно з яким у складі поліцейських управлінь імперії були утворені розшукові відділення чотирьох розрядів (в залежності від кількості жителів) для здійснення розшуку у справах загальнокримінального характеру. Цим законом регулювалися видатки на розшукові потреби в імперії, причому асигнування були збільшені з 130000 карбованців до 286900 карбованців на рік [59, с.79]. Достатній рівень фінансування поліції був покликаний сприяти підтриманню високого соціального статусу її працівників та успішному вирішенню поставлених перед ними завдань. Оплаті праці поліцейських приділялася досить серйозна увага. Наприклад, оклад начальників губернського розшукового відділення IIрозряду після підвищення у грудні 1913 року став майже дорівнювати жалуванню віце-губернатора – 4500 тисяч карбованців на рік. За проектом фінансування Міністерства внутрішніх справ утримання розшукового пристава складало 2,4 тисячі карбованців на рік і перевищувало оплату праці його начальника – державного справника, чиє річне жалування дорівнювало лише 1,875 тисяч карбованців. Рядовий сищик повітової команди повинен був отримувати 0,66 – 0,8 тисяч карбованців на рік, тобто стільки ж, скільки поліцейський наглядач у місті. Такі високі рівні жалування пояснювалися тим, що для роботи до карного розшуку залучалися високопрофесійні фахівці з грошовим утриманням значно більшим, ніж в інших галузях. У той же час такі оклади свідчили про громадське визнання служби розшуку. А щорічне зростання розкриття злочинів свідчило про ефективність роботи цієї служби [60].

Втім, спроби російського уряду підвищити ефективність роботи поліції екстенсивним шляхом (через збільшення окладів та чисельності) не давали очікуваних результатів. Майже ніхто з тих, хто “користується бездоганною службовою і моральною репутацією приставів та їх помічників”, не бажав добровільно обіймати посаду начальника розшукового відділення, знаючи важкі і відповідальні обов’язки цієї роботи [59, с.84]. На виконавчому рівні кадри підбирались, як правило, за принципом вірнопідданських керівництву почуттів, без урахування професійних здібностей. Характерними ознаками у роботі з кадрами були наявність вакантних місць, плинність, часта змінюваність безпосереднього керівника [61, с.32]. 23 жовтня 1916 року, по суті напередодні революції, приймається постанова Ради міністрів “Про посилення поліції в 50 губерніях Імперії та про покращення службового та матеріального стану поліцейських чинів” [50, с.43-44,187-191]. В ньому встановлювалося співвідношення чисельності поліції з чисельністю населення міст, збільшувались штати поліції та підвищувалася зарплата службовців поліції. Враховуючи нестачу чоловіків, придатних до служби, дозволялося приймати на службу й жінок, але тільки на канцелярську роботу, не пов’язану з допуском до таємних документів, і на посади не вище 8-го класу Табелі про ранги. Жінки, прийняті на службу в поліцію, несли всі обов’язки та мали службові повноваження однакові з чоловіками того ж рангу, за винятком права надання їм класних чинів та нагородження орденами. Однак прийнята постанова була запізно. Провести в життя її не встигли. 27 лютого 1917 року було повалено самодержавство. Тимчасовий уряд видав постанову про скасування Департаменту поліції, а 19 березня 1917 року було розпущено окремий корпус жандармерії. Таким чином, поліція Російської імперії не тільки фактично, але й юридично припинила своє існування.

Вже на другий день після свого створення Тимчасовий уряд виступив із власною концепцією створення органів охорони правопорядку: „Заміна поліції народною міліцією з виборним начальством, підпорядкованим органам місцевого самоврядування”. Замість ліквідованого Департаменту поліції Тимчасовий уряд затвердив у складі Міністерства внутрішніх справ Тимчасове управління у справах громадської поліції та у справах внутрішньої і суспільної безпеки громадян, пізніше перейменоване на Головне управління у справах міліції і забезпечення особистої та майнової безпеки громадян; 22 березня губернським комісарам було дане розпорядження організувати тимчасову міліцію. В ряди міліції з початку вступило багато гімназистів, студентів, представників інтелігенції, готових на громадських засадах брати участь в охороні порядку, а також значна кількість робітників, більшість з яких незабаром припинила цю діяльність тому, що хазяї підприємств не оплачували їм дні, зайняті службою в міліції. Розуміючи, що без кваліфікованих фахівців міліція не зможе ефективно функціонувати, Тимчасовий уряд намагався хоча б частково зберегти поліцейські кадри. Наприклад, в Одесі в квітні 1917 року продовжували відбувати службу 4 пристава, 9 поліцейських, 46 околоточних наглядачів, 121 городовий, 100 канцеляристів, у судовій міліції залишалося 23 старих агента. Правові основи організації та діяльності міліції визначалися постановою Тимчасового уряду „Про заснування міліції”, виданою 17 квітня 1917 року, яке поставило міліцію під контроль місцевої адміністрації. Хоча формально міліція перебувала у віданні земств і міських управ, Тимчасовий уряд прагнув до її централізації, адже країну захлеснула хвиля злочинності, масового безладдя. На слабкість міліції як органу правопорядку звертали увагу як звичайні громадяни, так і високопоставлені чиновники Тимчасового уряду, але ні спроби зміцнити її шляхом широкого обстеження у серпні-вересні 1917 року міліцейського апарату країни, ні шляхом включення до її складу солдат та офіцерів, а також посиленням озброєння, ситуацію не виправили [62, с.56-59].

Після Жовтневого перевороту 1917 року народна міліція, створена Тимчасовим урядом, фактично припинила своє існування. II з’їзд Рад закріпив ліквідацію Тимчасового уряду та утворення Ради Народних Комісарів РРФСР. В числі перших 13 наркоматів, що увійшли у склад РНК, був Народний комісаріат внутрішніх справ (НКВС). 10 листопада (28 жовтня) 1917 року НКВС РРФСР за уповноваженням СНК приймає постанову “Про робочу міліцію”, що передбачала організацію її шляхом загального озброєння населення. Це означало, що служба в міліції повинна була здійснюватися на громадських началах [63]. Але не пройшло й півроку, як НКВС надсилає усім губернським виконкомам телефонне розпорядження про організацію штатної міліції, яка мала подвійне підпорядкування – загальному керівництву НКВС та місцевим Радам.

На Україні після лютневої революції 1917 року правові засади організації та діяльності народної міліції визначалися, як і в Росії, постановою Тимчасового уряду „Про заснування міліції” і Тимчасовим положенням про міліцію від 17 квітня 1917 року. Загальна концепція побудови міліції, проголошена в цих документах, була близькою до точки зору лідерів Центральної Ради, М.С.Грушевський наголошував, що „нормальною формою охорони для держави демократичної являється всенародна міліція”. Але за складних умов різкого загострення ситуації в Україні наприкінці літа – на початку осені 1917 року народна міліція виявилася зовсім безпорадною. Масовий терор та жалюгідна платня, яку одержували міліціонери, призвели до надзвичайного загострення кадрової ситуації. З лав міліції відбувалося повальне дезертирство. Так, у Летичівському повіті на Вінниччині на дільниці з 40 сіл наприкінці 1917 року лишилося тільки 6 міліціонерів-інвалідів. Таким чином, у надзвичайних умовах 1917-го - початку 1918 року цивільна міліція в Україні виявилася нездатною виконувати покладені на неї завдання [62, с.72-73]. Крім цивільної міліції функції охорони громадського порядку покладалися на військову міліцію, яка у ряді випадків намагалася припинити масові порушення громадського порядку, захищати особисті та майнові права громадян, але теж являла собою зовсім незначну силу. Ще одним формуванням, покликаним виконувати функції охорони громадського порядку, було Вільне Козацтво, створене на допомогу народній міліції, яке в науковій літературі характеризується як міліцейсько-військова чи народно-військова організація. Але загалом у 1917 - на початку 1918 року органи громадського порядку в Україні не були сталими, знаходилися на етапі свого формування, не виконували і не могли ефективно виконувати свої функції з ряду причин, серед яких найголовнішими можна визначити: 1) органи охорони громадського порядку потребували насамперед централізованого керівництва; 2) стабільного фінансування; 3) зваженої кадрової політики, що включала б підготовку працівників, здатних професійно виконувати свої обов’язки та виключала б можливість проникнення на службу до органів внутрішніх справ кримінального елемента; 4) координації дій між органами муніципальної міліції та міліції, підпорядкованої центральним органам влади; 5) чіткої програми, спрямованої на забезпечення підтримки заходів міліції широким верствами населення [там же, с.74-77].

Незважаючи на велику кількість органів охорони правопорядку на Україні в період гетьманату (Державна варта [64]; міліцейські формування, підпорядковані виключно місцевій адміністрації; особливі армійські підрозділи; добровільні дружини тощо), чисельність їх була незначною, а організація – недосконалою. Поставлене урядом завдання забезпечення спокою, закону і можливості творчої праці так і не було виконане. Безладдя тривало, і службовці органів охорони порядку нерідко самі ставали об’єктами народного гніву та самосуду [62, с.79-80].

На українській території, що контролювалася більшовиками, в початковий період після проголошення УРСР, тобто наприкінці 1917- початку 1918 року, єдиної системи органів охорони правопорядку не існувало. На відміну від Росії, в УРСР нова міліція створювалася поступово, спочатку на підставі постанов окремих місцевих Рад або Військово-революційних комітетів [62, с.84-91]. В цей період не було видано єдиного акту про створення робітничо-селянської міліції.

На підставі виданого наприкінці листопада 1918 року декрету Тимчасового робітничо-селянського уряду України „Про організацію влади на місцях” при військово-революційних комітетах створювалися відділи народної міліції, на які покладався обов’язок боротися з пограбуваннями і хуліганством, підтримувати громадський порядок тощо. 9 лютого 1919 року в пресі було опубліковано декрет Раднаркому УРСР „Про організацію міліції”, відповідно до якого з метою охорони революційного порядку і особистої безпеки громадян, а також для боротьби з кримінальними злочинними елементами створювалася радянська робітничо-селянська міліція України. Під керівництвом НКВС України запроваджувалася одноманітність в структурі і формах діяльності міліції в УРСР, її будівництво набуло більш організованих форм. Як і раніше, міліція залишалася органом місцевих Рад.

В умовах загальної руїни міліція постійно зазнавала труднощів з матеріальним та матеріально-технічним постачанням. Один із працівників міліції того часу згадував, що платню місцями не виплачували по 5-6, а бувало і по 9 місяців, пайок давали мізерний, за тиловою нормою, та і той найчастіше не повністю, „будучи пасинком у всіх постачальних органів, міліція не одержувала ні грошей, ні фуражу, ні обмундирування, ні зброї” [там же, с.90]. Звичайно, за таких умов працівники не хотіли служити в органах міліції, тому довелося відкрити доступ у міліцію всім бажаючим і, крім того, вдаватися до примусових призовів, але й подібні заходи повною мірою не розв’язували проблему. 14 вересня 1920 року Раднарком УРСР затвердив нове положення про робітничо-селянську міліцію, у відповідності з яким їй надавалося значення збройних частин особливого призначення. Згідно з цим Положенням, постачання міліції продовольством, спорядженням, обмундируванням, озброєнням, а також забезпечення родин міліціонерів повинно було провадитися за рахунок державного бюджету.

Отже, революційні події 1917 року, а потім громадянська війна 1918 – 1921 років практично знищили елемент соціальної політики держави, сформований стосовно поліції. “Наскільки напівроздягнений, напівроззутий і ненавчений міліціонер виявився безладним і, в кінцевому рахунку, деморалізованим, настільки апарати карного розшуку обстежених частин виявились малопродуктивними в роботі, а іноді близькими до стану повного розвалу. Наявність міліції з таким складом у деяких місцях робить її зовсім непотрібною, і утримання її лягає непотрібним вантажем на бюджет республіки”, - констатував журнал “Власть Советов”, орган НВКС РРФСР [65]. Матеріальне забезпечення працівників міліції було вкрай неблагополучним. Про це можуть свідчити дані з газети “Известия Моссовета” від 27 травня 1923 року (Табл. 1.1).

Таблиця 1.1.

Заробітна плата міліціонера за 1922 р. у порівнянні з іншимикатегоріями населення

Групи зайнятого населення

Середня зарплата на рік, крб.

Середня зарплата на рік у % відносно зарплати міліціонера

молодший міліціонер

103,2

100

робітник-текстильник

137,04

132,8

друкар

161,16

156,2

хімік

205,2

198,8

металіст

180,2

174,6

харчовик

278,4

270

В 20-ті роки відбувається переведення міліції на місцевий бюджет, і, як наслідок, скорочення її штатів через недостачу коштів, що, зрозуміло, негативно впливало на ефективність діяльності органів внутрішніх справ. Чисельність міліції у 1922-1927 рр. внаслідок обмеженості місцевих бюджетів скоротилася вдвічі. Штати міліції УРСР були надто нечисленними у порівнянні із штатами царської поліції, поліції деяких західноєвропейських країн і навіть міліції РРФСР. За мінімальними штатами поліції відповідно до законопроекту “Про перетворення поліції в імперії”, внесеному в 1914 р. МВС у Державну Думу, належало мати в містах на 400-500 жителів одного городового, а у сільській місцевості – на 2500 чоловік населення – одного поліцейського стражника. У міліції РРФСР, за даними на 1 липня 1925 р., у містах один міліціонер припадав на 735 чоловік населення і на селі один міліціонер – на 5625 чоловік населення. У Харкові ж, де населення було 412000 чоловік (Харків був столицею України до 1934 р.), налічувалося 500 міліціонерів, тобто на одного міліціонера припадало 824 мешканці [66, с.13].

У першій половині 1926 р. було завершено перегляд усього особового складу міліції і розшуку України, що було викликано частими випадками проявів злочинності серед працівників цих органів. Це провадилось надто ретельно й суворо і мало позитивні наслідки. Завдяки проведеному відбору якісний склад працівників також значно поліпшився, проте плинність через низьку оплату праці відмічалася ще досить велика [там же, с.12]. Уряд вживає заходи для покращення матеріального стану міліціонерів. Наприклад, на працівників міліції та їхні родини поширюються пільги в царині землекористування і сільського господарства, житлові, в царині народньої освіти [67, ч.29], забезпечення обмундируванням у 1926 р. зростає до 90% проти 40% у 1922 р., заробітна плата за 1925 р. зростає на 13% [68].

10 листопада 1926р. Постановою ВУЦВК й РНК УСРР приймається “Положення про робітничо-селянську міліцію УСРР”, в якому передбачаються деякі гарантії щодо оплати понадурочних робіт та праці в дні свят та відпочинку, щодо компенсаційних виплат працівникам міліції при переводі, щодо оплати під час перебування у відрядженнях тощо, встановлюються заходи заохоти та підтверджуються узаконені пільги, але окремого розділу, присвяченого забезпеченню особового складу в цьому Положенні немає [66, с.37-44]. І в резолюції з доповіді Члена Колегії НКВС – начальника Робітничо–Селянської міліції УРСР тов. І.К.Якимовича 1-4 червня 1927р. “Про вдосконалення роботи міліції та розшуку та методах боротьби із злочинністю та хуліганством” зазначається, що незважаючи на деяке зростання зарплати міліції, вона ще далеко не досягає прожиткового мінімуму та значно відстає від середнього заробітку кваліфікованого робітника, що слугує однією з головних причин деякої частини неетичних вчинків, а також величезної плинності складу [там же, с.64].

Подією великого значення в житті міліції було прийняття 25 травня 1931 року РНК СРСР загальносоюзного Положення про робітничо-селянську міліцію, у зв’язку з чим були скасовані республіканські положення про міліцію. Нове Положення регламентувало усі напрями життєдіяльності міліції: організаційну побудову, обов’язки та права, проходження служби (в цьому розділі окрема увага приділялася заробітній платі, розміру відсоткових надбавок до зарплати за вислугу років, забороні займатися сумісництвом, окрім означених в Положенні випадків). Окремий розділ було присвячено забезпеченню та пільгам для робітників міліції та їх родин [69]. За новим Положенням, що особливо важливо зазначити, працівники вищого, старшого, середнього та молодшого начальницького складу міліції та члени їх родин прирівнювались за забезпеченням та пільгами до осіб вищого, старшого, середнього, молодшого надстрокової служби начальницького складу Червоної Армії та їхніх родин. Окремо говорилося про призначення пенсій та обов’язкове страхування міліціонерів, про пільги, що поширювалися на працівників міліції та членів їхніх родин.

Однак, спроби керівництва СРСР перекласти тягар матеріального забезпечення міліції на плечі місцевих органів влади не дали очікуваних результатів. У серпні 1931 р. керівник НКВС СРСР Г.Ягода в одному із своїх виступів відмічав, що хоча в 1931 р. заробітну плату рядового складу міліції піднято з 39-40 карбованців на місяць до 70-80 карбованців, все ж „вона дуже відстає від середньої зарплати робітника”, пайками забезпечується тільки 45,5% від загального складу, а більш ніж 50% “майже нічого не одержують” [70, с.11]. Низька матеріальна забезпеченість міліції негативно позначається на її стабільності – у деяких губерніях плинність кадрів доходить до 300-400% на рік. Неврегульованість питань матеріального і фінансового стану працівників міліції позначалася також на ставленні тих, хто закінчував створені радянською владою учбові заклади в системі НКВС. Так, у 1939 році із 1015 чоловік, що закінчили по п’яти краям і областям Радянського Союзу міліцейські школи і курси, в органах залишились служити тільки 126, тобто 12,4%. Решті вдалося піти з органів [там же, с.12].

Завдяки низці заходів, вжитих урядом у 30-ті роки, стан в міліції вдалося дещо стабілізувати: згідно з доповідною запискою від 17 травня 1936 р. в 1935 році спостерігається зниження злочинності на Україні[66, с.144-146]. У 1933 – 1941 рр. відбувався подальший організаційний розвиток міліції, удосконалення структури, форм, методів її діяльності [там же, с.16].

У повоєнний період у роботі з особовим складом міліції, як і раніш, найбільш актуальними залишались комплектування кадрів, професійна підготовка, матеріально-фінансовий стан. Наприкінці 40-х років з метою стабілізації становища в міліції зростає строк підписки щодо обов’язкової служби в міліції до трьох років, стає більш жорсткою дисциплінарна практика. Заробітна плата працівників міліції залишається низькою, тому штучно завищуються посадові категорії (замість “відділків” створюються карликові відділи: 2-3, 4-6 штатних одиниць). Низьким залишається й якісний рівень загальноосвітньої та спеціальної підготовки персоналу ОВС: на початок 50-х років тільки 9,8 % керівних працівників органів внутрішніх справ мали вищу освіту, 6,2 % - незакінчену вищу, кожний третій – початкову. Станом на 1953 рік з 1067 начальників міськрайвідділів міліції СРСР тільки 5% мали вищу освіту, а 51% - сім та менше класів загальноосвітньої школи [71, с.15].

Наприкінці 50-х років держава почала приділяти відповідну увагу професійній підготовці персоналу міліції, що, звичайно, позитивно вплинуло на забезпечення їхньої життєдіяльності і ефективність боротьби зі злочинністю. У 1959 році в системі МВС СРСР діяло 38 учбових закладів, де щорічно готувалося для ОВС 2500 фахівців. Ще 1500 спеціалістів поступало до органів внутрішніх справ за міжвідомчим розподілом. Але у перший половині 60-х років вирішення кадрових питань ОВС особливо загострилося через відомі настанови про прийдешнє в недалекому майбутньому торжество комунізму, неминуче докорінне знищення злочинності та історичну приреченість органів внутрішніх справ. У 70-ті роки соціальна політика стосовно міліції стала носити більш предметний характер: зроблені кроки щодо підвищення заробітної плати працівникам органів внутрішніх справ, розвивається мережа відомчих учбових закладів, що одразу позначається на якісних характеристиках особового складу. Кількість осіб з вищою освітою, що працювали в органах внутрішніх справ, зросла у 70-ті роки у порівнянні з 1959 роком у 9 разів. У цей період найбільш гострими для працівників органів внутрішніх справ були проблеми житла, правового та соціального захисту самих працівників та членів їх сімей.

На початку 80-х років в міліції відбулася “чистка” рядів за мотивами розкладу. І хоча у 1987 році керівництво країни визначило помилковість своєї кадрової політики у 70-80-х роках, але відсутність цілісної, продуманої стратегічної політики в державі стосовно особового складу органів внутрішніх справ завдала значної шкоди ефективності їх роботи, сприяла розкладу і переродженню кадрів [13, с.409-411]. А відсутність ефективної соціальної політики, спрямованої на задоволення життєво важливих потреб та інтересів особового складу, стала однією з обставин, що зумовлювали труднощі з утриманням в органах внутрішніх справ кваліфікованих кадрів, збереженням їх професійного ядра [72, с.9]. На початку 90-х років міліція, як і вся радянська політична система, переживала глибоку кризу.

Із проголошенням у 1991 році незалежності Україна досягла певного поступу в розвитку демократичного суспільства, заснованого на нормі права. Українська держава повернулася до таких принципів демократії як верховенство права та повага до прав людини, чим було започатковано значні зміни у правовому та морально-психологічному сенсі. У Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. [1] і зверненні Верховної Ради України “До парламентів і народів світу” від 5 грудня 1991 р. [73] проголошувалося, що нова, демократична держава ставить собі за мету реально забезпечити права і свободи людини і зобов’язується суворо дотримуватися загальновизнаних принципів та норм міжнародного права. Набуття 1995 р. Україною членства у Раді Європи значною мірою вплинуло на подальший розвиток прав і свобод людини в Україні, стимулювало розроблення нової Конституції, яка відповідає стандартам сучасної правової держави. Нова Конституція України, прийнята 1996 р., за оцінками міжнародних експертів є документом європейського значення, в тому числі з питань прав і свобод людини.

За часи незалежності України створюється якісно нова нормативно-правова база, що регулює організацію та діяльність органів внутрішніх справ. Особливого значення для діяльності органів внутрішніх справ набули Постанова Верховної Ради УРСР “Про невідкладні заходи по зміцненню законності й правопорядку в республіці” від 29 листопада 1990 р. [74] та Закон України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію” [75]. Закон, який не мав аналогів у історії Радянської України, вперше визначив місце міліції в системі державних органів, її основні завдання, принципи та правові основи діяльності. Він характеризувався декількома принциповими рисами: повною відповідністю принципу державного суверенітету України, позапартійністю, розширенням обов’язків міліції, заходами правового та соціального захисту її працівників [76, с.151].

Прийняття цього закону потягло за собою початок процесу змін, оновлення нормативно-правової бази, що регламентує діяльність органів внутрішніх справ та соціально-правовий статус їх працівників. В прийнятих законодавчих актах було дано відповідь на цілий комплекс питань діяльності ОВС, закріплено ряд принципово нових положень, що дозволили по-новому поглянути на місце та роль органів внутрішніх справ у сучасному суспільстві. Починає розроблятися кадрова політика в ОВС [77, с.19-20], зазнають корінних змін та якісно нового розвитку кадрові підрозділи, з’являються нові служби психологічного забезпечення службової діяльності, соціальної та виховної роботи з особовим складом, створюється національна система відомчої освіти [78], система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу органів внутрішніх справ, плідно розвивається міжнародне співробітництво з правоохоронними органами інших країн.

Однак, суспільно-політичні зміни, що відбулися в українському суспільстві протягом останнього десятиріччя XXстоліття – початку XXIстоліття, а також процеси, що відбуваються в органах внутрішніх справ за цих часів, породжують цілий комплекс проблем, що потребують нагального вирішення. Аналізуючи фактори, що вплинули на зростання в Україні правопорушень з початку 90-х років та структуру злочинності майже за останнє десятиліття XXст., А.С.Мацко поряд з головною причиною – економічною кризою в Україні, визначає наступні умови, що впливають на рівень та види злочинності [79, с.79-81]:

1. Зниження рівня матеріального забезпечення населення порівняно з 1992р. на 69%, знецінення впродовж досліджуваного періоду вкладів населення України, міцна тенденція невиплати заробітної плати для тих, хто зайнятий у сфері виробничо-промислового комплексу, низька платоспроможність, що призвела до зменшення вдвічі рівня споживання населенням послуг.

2. Зменшення можливості легального заробітку для населення, що веде до зростання фактичного безробіття.

3. Поляризація населення за рівнем його доходів. При цьому наводяться наступні цифри: за даними Міністерства статистики України, кількість осіб, що матеріально забезпечені, становить лише 12% всього населення країни; спроможність прогодувати власну сім’ю – 36-37%, решта – 45-47% - на межі виживання. Ця остання категорія перебуває в умовах недоїдання і неможливості фізіологічного та духовного розвитку.

4. Суттєве збільшення тіньового сектора економіки країни, в якому перебуває значна кількість людей. За даними Міністерства статистики України та розрахунками експертів, обсяг продукції тіньового сектору економіки становить близько 40% від валового внутрішнього продукту, поза банківськими рахунками перебуває більш ніж 2 млрд. доларів США готівкою, близько 17% активного населення зайнято в різних секторах тіньової економіки. Ця економіка як альтернативна модель легального підприємництва та господарювання розбещує суспільство, гальмує процес реформ і впливає на криміногенну ситуацію.

5. Крах панівної ідеології минулих десятиліть, що так чи інакше єднала суспільство, та марні поки що спроби знайти якусь консолідуючу ідею.

6. Зниження в суспільстві авторитету всіх ланок державного управління.

Органи внутрішніх справ одними з перших зазнають як позитивних, так і негативних впливів з боку різноманітних соціальних явищ та процесів, серед яких – різке зниження рівня життя переважної кількості населення при надшвидкому збагаченні окремих його груп, різке зростання злочинності, корумпованість, загальний правовий нігілізм, зневіреність громадян у можливості державних органів належно виконувати свої функції, труднощі з державним фінансуванням, соціальна та правова незахищеність населення. Ці фактори суттєво впливають як на зовнішнє середовище такої соціальної системи як органи внутрішніх справ, так і на елементи всередині системи, оскільки працівники ОВС, як громадяни України, зазнають тих же труднощів. При цьому на відміну від інших громадян, що не перебувають на державній службі, працівники органів внутрішніх справ в значній мірі позбавлені можливості власними легальними діями підвищити свій рівень життя, вирішити житлові та інші соціально-побутові проблеми. Таке становище обумовлене обмеженнями та заборонами, пов’язаними з проходженням державної служби, напруженістю та інтенсивністю їх праці. На сучасному етапі стає зрозумілим, що охоронні механізми по відношенню до персоналу органів внутрішніх справ не відповідають сучасному стану розвитку українського суспільства та ситуації, що склалася у сфері боротьби зі злочинністю. Це стало можливим в силу: упущень у ході здійснення економічних реформ, що сприяли криміналізації економіки та різкому соціальному розшаруванню суспільства; активізації злочинності; корумпованості державних органів влади, в тому числі й правоохоронних; зростання навантаження на персонал органів внутрішніх справ; неефективності дії окремих положень законодавства про службу в органах внутрішніх справ внаслідок відсутності механізмів практичної їх реалізації, що у визначеній мірі сприяло відтоку з органів внутрішніх справ професійних працівників та падінню авторитету цих органів серед населення; недостатності законодавчої бази стосовно охоронних механізмів персоналу. Тому створення державою сприятливих та безпечних умов службової діяльності працівників ОВС, забезпечення належного рівня їх життєдіяльності є однією з передумов ефективної діяльності органів внутрішніх справ в цілому.

Зараз ми не будемо проводити детальний аналіз тих змін в сучасному суспільстві та їх наслідків і породжених ними проблем, оскільки здійснюватимемо це у наступних розділах нашого дослідження. Дозволимо лише зробити деякі висновки з вищевикладеного. Правоохоронна діяльність об’єктивно обумовлена потребами суспільства, держави у підтриманні правопорядку та безпеки. Свою головну функцію – охорону громадського порядку та боротьбу із злочинністю – Міністерство внутрішніх справ, як свідчить історія, достатньо успішно здійснювало при досить невеликій чисельності поліцейського апарату та порівняно обмежених матеріальних ресурсах. Досвід організації та фінансування міліції в перші роки радянської влади свідчить про складність в умовах економічної нестабільності та правового нігілізму утримати її працівників тільки за рахунок місцевих органів влади. Лише переведення забезпечення міліції на державний бюджет у якійсь мірі сприяло подоланню тих негативних проявів, що були пов’язані з місцевим її фінансуванням, а укріплення матеріальної бази у багатьом дозволило підняти якісний склад кадрів. Але адміністративно-командна система управління за радянських часів, політизований характер управління як на загальнодержавному рівні, так і на рівні органів внутрішніх справ, ставлення інтересів держави вище інтересів та прав окремої людини породили цілий комплекс проблем у кадровому забезпеченні органів внутрішніх справ, що загалом не могло не вплинути й на ефективність діяльності ОВС.

Можна зробити висновок, що організаційно-правове забезпечення діяльності органів охорони правопорядку та їх персоналу (їх фінансування, матеріально-технічне забезпечення, соціально-правовий захист працівників тощо) практично завжди було пов’язане з конкретними політичними та історичними процесами та справляло безпосередній вплив на стабільність та ефективність роботи органів внутрішніх справ за основним своїм призначенням. Якщо в суспільстві було чітко сформульоване соціальне замовлення на забезпечення громадського порядку та боротьбу із злочинністю, то й відповідне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ входило до числа основних державних пріоритетів. В свою чергу, в усі часи ефективність діяльності персоналу органів внутрішніх справ (поліції) безпосередньо залежала від рівня забезпечення його життєдіяльності, починаючи з належного фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності персоналу ОВС, встановлених законом гарантій особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, чіткої та детальної нормативної регламентації проходження служби в ОВС, відповідного міжнародним уявленням про правову, демократичну, соціальну державу визначення призначення, завдань та напрямків діяльності органів внутрішніх справ тощо.

Забезпечення життєдіяльності персоналу як елемент державно-службових відносин в органах внутрішніх справ.

Ми визначилися, що під персоналом ОВС розумітимемо осіб, які проходять в органах внутрішніх справ державну службу. Тихомиров Ю.О. справедливо вважає, що відношення до державної служби, до її організації та регламентування, до її проходження чиновниками слугує показником устрою держави та її апарата [80, с.248]. Державна служба як інститут адміністративного права покликана формувати статус державних службовців – суб’єктів адміністративно-правових відносин. Правильне її регулювання та ефективність – важлива умова забезпечення високого рівня управлінської праці [там же, с.284-285]. Саме у виконанні завдань держави та реалізації її функцій і полягає суспільна роль державної служби. Обсяг роботи не дає можливості характеризувати усі завдання державної служби, але відзначимо, щоВ.Б. Авер’янов до найбільш суспільно значимих її завдань відносить, поряд з іншими, такі, як забезпечення належних умов для професійної діяльності державних службовців; комплектування державних органів висококваліфікованими службовцями, здатними виконувати свої службові повноваження; створення соціальних, інформаційних, правових та матеріальних умов діяльності державних службовців, встановлення порядку проходження служби [81, с.222].

Працівник органів внутрішніх справ України, як і будь-який суб’єкт права – громадянин України, має права, свободи та обов’язки людини і громадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативно-правовими актами. Одночасно, з моменту вступу на державну службу в органи внутрішніх справ, він стає суб’єктом державно-службових відносин [82, с.204; 83, с.62 та ін.]. Під державно-службовими відносинами розуміють ті відносини (зв’язки), які складаються у державних службовців при здійсненні ними діяльності, передбаченої державними посадами держслужби, та спрямованої на забезпечення та виконання повноважень державних органів.

Д.М. Овсянко виділяє два види державно-службових відносин:

1) внутрішні (внутріорганізаційні), які виникають, змінюються та припиняються у кожного держслужбовця незалежно від займаної посади з приводу призначення та звільнення з посади, розподілу обов’язків, організації роботи, заохочення, відповідальності тощо. Учасниками цих відносин виступають державний орган або посадова особа, які уповноважені призначати громадян на відповідні державні посади та здійснювати керівництво ними, та, з іншого боку, державні службовці, які там працюють;

2) зовнішні (організаційно-управлінські, виконавчо-розпорядчі), які виникають, змінюються та припиняються тільки у органів виконавчої влади та деяких держслужбовців в процесі їх діяльності. Учасниками цього виду державно-службових відносин можуть бути, з одного боку, органи виконавчої влади (в деяких випадках – їх структурні підрозділи), які здійснюють свої повноваження у сфері державного управління, або державні службовці, чиї повноваження публічного характеру виходять за межі державних органів: посадові особи і представники влади (наприклад, слідчі, працівники міліції тощо) та, з іншого боку, громадяни та юридичні особи, не підпорядковані іншому учаснику правовідносин, але такі, що наділені правами та обов’язками і можуть нести відповідальність у сфері державного управління [84, с.25]. Як бачимо, працівники органів внутрішніх справ можуть виступати учасниками обох видів державно-службових відносин за даною класифікацією. Ми вважаємо, що будь-які державно-службові відносини складаються між державою (в особі її органів) та державними службовцями, адже вступаючи у відносини другого виду (так звані зовнішні державно-службові відносини за запропонованою Д.М. Овсянком класифікацією), вони можуть здійснювати юридично-владні повноваження тільки завдяки перебуванню на державній службі, а громадяни та юридичні особи виступають в таких відносинах як треті учасники.

Не викликає заперечень висловлена вченими-адміністративістами думка, що проходження державної служби – процес тривалий [85, с.350]. По суті під проходженням державної служби розуміють систему взаємопов’язаних, взаємообумовлених юридичних фактів, які викликають виникнення, зміну та припинення державно-службових відносин [86, с.101; 87, с.66]. Ми цілком поділяємо думку Ю.М. Козлова, що державно-службові відносини можуть бути розкриті шляхом висвітлення встановленого чинним законодавством та конкретизованого підзаконними нормативними актами порядку вступу на службу, припинення службових відносин та інших питань, які узагальнено характеризують умови проходження державної служби [88, с.67]. Щодо умов проходження служби, то до них можна віднести тривалість робочого часу та щорічних чергових відпусток; додаткові відпустки; грошове утримання; пільги, гарантії та компенсації; державне страхування; порядок забезпечення жилою площею, службовим транспортом тощо [89, с.124]. Тобто, це той спектр умов, що прямо чи опосередковано забезпечує життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ згідно з запропонованим нами визначенням цього поняття та визначеними його складовими, таким чином, забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС є елементом відповідних державно-службових відносин.

Стаючи суб’єктами державно-службових відносин, державні службовці (в тому числі й працівники органів внутрішніх справ) набувають особливого правового статусу: окрім закріплених в Конституції України прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, вони отримують додаткові права і обов’язки державних службовців згідно з Законом України „Про державну службу” [90], які для працівників ОВС конкретизуються ще й в інших нормативно-правових актах [див., наприклад, 75; 91; 92 та ін.], оскільки державна служба в органах внутрішніх справ має свої особливості [див., наприклад, 93, с.127-128; 94, с.480-482]. Отже, правовий статус державних службовців, які працюють в органах внутрішніх справ, реалізується саме на тому часовому проміжку, коли вони є учасниками державно-службових відносин. Щоб точно зрозуміти природу правового статусу державного службовця, необхідно визначити його елементи, які органічно пов’язані між собою і в своїй сукупності саме й складають реальний статус службовця. Вчені-адміністративісти включають до правового статусу державних службовців різну кількість елементів: права, обов’язки, заохочення, гарантії, відповідальність [80, с.260]; права, основні обов’язки, обмеження, гарантії, заохочення, грошове утримання, пенсійне забезпечення, відповідальність [88, с.62] тощо. Але ми вважаємо визначення такої кількості елементів зайвою, можна обмежитися тільки трьома елементами: особливими правами та обов’язками державних службовців, а також відповідальністю за виконання цих обов’язків. Дійсно, реалізація особливого правового статусу державних службовців означає виконання обов’язків та здійснення наданих їм прав. І одне, і інше потребує встановлення гарантій з боку держави, тобто відповідного забезпечення. Адже явно замало закріпити права та обов’язки, наприклад, працівників органів внутрішніх справ у відповідних нормативно-правових документах, навіть на найвищому рівні – у Конституції та законах України. Необхідно, щоб ці права та обов’язки були здійснимими, тобто реальні права та обов’язки працівників ОВС повинні відповідати тим, які встановлені законом і визначають їх правовий статус. Зазначимо, що права працівників органів внутрішніх справ, як і всіх державних службовців, мають забезпечувальний характер: обсяг службових прав покликаний створити службовцю необхідні умови для використання його обов’язків, а особистих прав – стимулювати сумлінне виконання дорученої йому справи. При цьому обов’язково потрібно враховувати розроблене наукою управління положення щодо балансу обов’язків і прав: необхідна їх відповідність одне одному. Якщо прав замало, службовець не зможе виконати обов’язки, якщо прав більше, чим необхідно для виконання обов’язків, це призводить до зловживань. В обох випадках порушення згаданого балансу виникає безвідповідальність [95, с.209-210]. Зараз ми не будемо докладно розглядати закріплені в нормативно-правових актах права, обов’язки працівників органів внутрішніх справ та гарантії їх реалізації, оскільки робитимемо це в наступних розділах дослідження. Відмітимо тільки, що важливість забезпечення життєдіяльності персоналу як елемента державно-службових відносин підтверджується і наведеним нижче аналізом складу і руху кадрів органів внутрішніх справ України.

Якщо проаналізувати склад персоналу органів внутрішніх справ за останні роки, можна простежити деякі тенденції. Динаміку кількісного кадрового складу ОВС характеризують цілком різні показники двох станів до і після 1996 р. Так, починаючи з 1986 р. і до 1996 р. характерним є значне зростання загальної кількості штатних посад та працюючих працівників. По 1991 р. включно збільшення штатної чисельності атестованого складу відбувалось у межах 1-3% щорічно. У 1991 р. кількість працівників ОВС за штатом зросла вже на 12,9% порівняно з 1986 р., у 1992 р. – на 16,2% від 1991 р., а у 1993 р. – на 15% від показників 1992 р. Починаючи з 1993 р. темпи зростання кількості особового складу значно зменшились, а вже у 1996 р. спостерігалось поступове скорочення загальної штатної чисельності одиниць атестованого складу порівняно з 1995 р. У 1997 р. було звільнено з різних причин 11,4% від кількості працюючого атестованого складу. У 1998 р. цей показник склав 14,3% [77, с.25-26]. Тенденція до скорочення штатної чисельності зберігається і сьогодні: так, на 01.01.2006 р. за даними ДРП МВС України загальна чисельність осіб рядового і начальницького складу (без урахування чисельності внутрішніх військ) на 12,3% менша, чим у 2002 році [96]. Але незважаючи на цей процес, одночасно зростає, а потім залишається майже сталим некомплект атестованого складу органів внутрішніх справ України. Так, у 1992 р. він складав 1,6%, у 1993 р. – 1,7%, у 1994 р. – 3,4% [97, с.45], а у 1997 р. – вже 7,4%, у 2001 р. – 8,8% [98, с.3], а у 2006 р. – 12,5%. При цьому, якщо до 1996 р. в усіх службах і підрозділах частка осіб, прийнятих на службу, постійно переважала питому вагу працівників, звільнених з неї, то починаючи з 1996 р. в окремих підрозділах органів внутрішніх справ звільнялось більше працівників, ніж поступило на службу. Наприклад, якщо за 2001 рік всього в органи внутрішніх справ прийнято 14171 працівника (новий прийом, після закінчення курсів початкової підготовки, прибуло після закінчення вищих навчальних закладів МВС України), то звільнено в тому ж році 18721 працівника, в тому числі за власним бажанням – 11335 (60,5%), на першому році служби – 235 (1,3%) [там же, с.10-12]. А згідно зі звітом ДРП МВС України станом на 01.01.2006 р. стосовно тільки атестованого складу міліції маємо відповідно 17497 прийнятих та 18811 звільнених працівників (в тому числі за власним бажанням – 6606 (35,1%), на першому році служби – 306 (1,6%)).

Серйозні проблеми містить у собі і вікова структура персоналу органів внутрішніх справ. Постійно зростає приплив молоді віком до 30 років на службу в органи внутрішніх справ. Так, якщо у 1990 р. кількість працівників ОВС віком до 30 років становила 41,3% загальної кількості особового складу, то у 1996 р. вона збільшується до 49,7%, а на 01.01.2006 р. становить 43,8%. Приплив молоді до органів внутрішніх справ – це в цілому позитивне явище, але одночасно загострюється проблема стабільності персоналу, стану дисципліни та законності серед особового складу. Поряд з цим, збільшення кількості молодих працівників віком до 30 років супроводжується зменшенням питомої ваги працівників інших вікових груп, відбувається відтік із органів внутрішніх справ досвідчених, професійних працівників, що не тільки загострює, як уже було сказано, проблему стабільності кадрового складу, але не може не вплинути негативно на ефективність роботи органів внутрішніх справ в цілому. Одночасно прошарок працівників за стажем служби в органах внутрішніх справ від 10 до 20 років знизився з 36,5% у 1990 р. до 26,2% на 01.01.2002 р. [там же, с.7-8; 13, с.116-117]. Це негативно позначається на системі передачі професійних знань, навичок, умінь, на існуванні та ефективному функціонуванні інституту наставництва.

Що стосується освітнього рівня працівників ОВС, то на 01.01.2002 р. 99,9% особового складу мають вищу (освітніх рівнів „спеціаліст” та „молодший спеціаліст”) та загальну середню освіту (за даними ДРП МВС України – 100% атестованого складу міліції станом на 01.01.2006 р.), причому у 61,4% (67,2% атестованого складу міліції станом на 01.01.2006 р.) - вища і середня спеціальна освіта [98, с.5]. Але при цьому відбуваються якісні зміни в бік суттєвого зменшення до 1997р. спеціалістів юридичного профілю. Так, частка юристів з вищою освітою зменшилась з 11,5% у 1986 р. до 7,6% у 1997 р. [77, с.27]. Потім намічається поступове покращення комплектування підрозділів ОВС юристами у зв’язку з випуском вищими закладами освіти МВС України власних фахівців, однак, незважаючи на збільшення питомої ваги юристів кваліфікації „спеціаліст” до 24,5% на 01.01.2006 р., потреби ОВС в юристах вищої кваліфікації не задовольняються. Це явище у значній мірі пояснюється переходом суспільства до ринкових відносин і зростанням в зв’язку з цим попиту на юристів з боку комерційних, банківських структур, аудиторських служб тощо, які можуть забезпечити вищу оплату праці та кращі інші умови роботи. Якщо за 2005 рік в органи внутрішніх справ прийнято та прибуло після закінчення вищих закладів освіти МВС України 4620 юристів, то звільнено в тому ж році 6769 юристів.

Отже, під впливом певних причин і факторів у соціальній структурі органів внутрішніх справ намітився ряд небажаних тенденцій, що стосуються і демографічної, і професійно-кваліфікаційної, і освітньої структур. І вивчення цих причин показує, що не абияку роль у цих процесах відіграє неможливість забезпечити високий рівень життєдіяльності персоналу ОВС, що задовольняв би потреби та інтереси працівників на належному рівні з урахуванням соціально-економічних та політичних перетворень у країні. Це підтверджують і результати соціологічних опитувань. Так, в результаті опитування працівників органів внутрішніх справ, що навчаються в Національному університеті внутрішніх справ (серпень-листопад 1998 р.), з’ясувалося наступне. Всього було опитано 530 осіб, з яких особи рядового складу складали 4,6%, молодшого начальницького складу – 19,1%, середнього начальницького складу – 64,2% і старшого начальницького складу – 12,0%, тобто більшість респондентів має вже певний досвід роботи в ОВС. За віковими ознаками більшість складали молоді особи до 30 років – 68,8%, до вікової групи 30-40 років належали 29,7% опитаних і більше 40 років – 1,4%. За результатами опитування з’ясувалося, що задоволені умовами праці лише 17,1% працівників. Більшість респондентів не зовсім задоволені умовами праці – 61,4%. Повністю не задоволені 22,5% працівників. В той же час на запитання „Якщо б Ви шукали роботу за теперішнього часу, чи поступили би Ви на службу в органи внутрішніх справ?” більше половини опитаних відповіли позитивно – 51,2%. Негативно на це питання відповіли 4,8% респондентів і скоріше всього „ні” – 12,1%. Насторожує той факт, що 31,7% опитаних працівників було важко відповісти і вони не змогли визначитися із своєю позицією щодо цього запитання. Головними причинами незадоволення умовами праці були названі низька і нестабільна оплата праці, низький рівень соціального захисту, незадовільне матеріально-технічне забезпечення професійної діяльності, ненормований робочий день, низький авторитет органів внутрішніх справ у суспільстві тощо.

Дещо подібними є результати наступного дослідження. З’ясування причин, що спонукали частину працівників піти з органів внутрішніх справ (20% від загальної кількості), дали такі результати: низький заробіток – 47,5%; ненормований робочий день – 20,3%; погане ставлення оточуючих до міліції – 17,2%; інші причини – 14,2%; робота не приносить задоволення – 6,1%; розчарування у професії – 4,6%; проблеми зі здоров’ям – 2,7%; наявність небезпеки, ризику – 2,3%; не подобається службова дисципліна – 1,9% [99, с.23].

Отже, успішна службова діяльність працівників органів внутрішніх справ можлива за наявністю багатьох умов. І однією з них є впевненість у надійному захисті з боку держави їх прав, свобод, інтересів та обов’язків і як громадян даної держави, і як осіб, що здійснюють функції державного органа. Відсутність моральної задоволеності від змісту роботи, незадоволеність її організацією, умовами, оплатою, відсутність упевненості у своїх правовій та соціальній захищеності стають в наш час головними причинами відтоку кваліфікованих працівників з органів внутрішніх справ. Дійсно, соціальна організація має ряд обов’язків перед працівником, які вона в даний час не виконує на належному рівні. І справа не тільки і не стільки у низькій заробітній платі або затримках з її виплатою, скільки в характері та змісті роботи, почутті правової та соціальної захищеності працівників, підвищенні їх службової кваліфікації. Адже неможливо сперечатися з висновком, що чим більш привабливою для працівників з точки зору задоволення їх потреб та інтересів є організація, тим більша вірогідність її ефективного функціонування.

З урахуванням цього провідна внутрішня мета державно-службових відносин в ОВС може бути визначена як правова та організаційна оптимізація системи відносин „орган внутрішніх справ як соціальна організація – працівник”. Основними складовими її реалізації є: забезпечення соціальної інтегрованості особового складу, його надійної соціальної та правової захищеності, створення надійних правових, матеріальних, фінансових, побутових, медичних, житлових умов для успішного виконання працівниками службових обов’язків, створення такого морально-психологічного клімату в колективі та системи моральних і матеріальних стимулів, які б орієнтували персонал на підвищення творчої та ділової активності, зразкове виконання свого службового обов’язку, створення дієвої системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників, що забезпечує постійне зростання професіоналізму особового складу, тобто належне державне забезпечення усіх визначених нами складових елементів життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Вищезазначене дозволяє говорити про необхідність визначення та закріплення у законодавчому порядку спеціального принципу державної служби в ОВС – особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, який, на жаль, не знайшов відображення у вітчизняному законодавстві [див., зокрема, 90, ст.3; 75]. Аналіз чинного законодавства та наукових правових публікацій показує, що термін „державний захист” використовується порівняно недавно. Для того, щоб визначити це поняття, нами був проведений контент-аналіз законодавства, що містить норми про перебування окремих категорій державних службовців під захистом держави (Додатки А, А.1). Логіко-юридичний аналіз правових норм, що встановлюють державний захист державних службовців, дозволяє зробити деякі висновки:

  1. Дефінітивної норми, що визначає поняття „державний захист”, у нормативних правових актах немає.
  2. Формулювання, що використовуються законодавцем для визначення періоду часу, яким обмежується надання державного захисту, різні. Так, наприклад, для службових осіб державної контрольно-ревізійної служби сказано, що вони перебувають під захистом закону „при виконанні своїх службових обов’язків” [100, ч.Iст.16]. В той же час, у відношенні до інших державних службовців, наприклад, працівників міліції [75], прокурорів [101] тощо, цього обмеження немає.
  3. Поряд з визначеними нормативно-правовими актами категоріями державних службовців окремі заходи державного захисту розповсюджуються також на інших осіб: членів сімей, близьких родичів тощо.
  4. Для опису однорідних явищ використовуються різні терміни: „захист держави”, „захист закону”, „соціальний і правовий захист”, „правові і соціальні гарантії”, „державний захист” тощо.
  5. Досліджені нормативно-правові акти по-різному визначають обсяг захисту, що надається державою: в одних нормативно-правових актах законодавець розуміє під державним захистом весь комплекс заходів правового та соціального захисту державних службовців, в інших передбачає лише окремі види заходів, у третіх – містить лише відсильні норми.
  6. Обов’язок держави щодо здійснення захисту формулюється по-різному: наприклад, судді перебувають під „особливим захистом держави”, а працівники міліції, прокуратури – під захистом закону. І в той же самий час згідно з Законом України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” [102] ці ж самі державні службовці підпадають під „систему особливих заходів державного захисту”. На нашу думку, щоб уникнути такої плутанини, необхідно сформулювати в законодавчих актах обов’язок здійснення особливого захисту щодо усіх категорій державних службовців, оскільки як громадяни України вони вже перебувають під захистом держави (закону) згідно з Конституцією України, а в силу характеру своєї службової діяльності потребують особливого захисту.
  7. Досліджені нормативні акти містять велику кількість відсильних норм, тому відповіді на багато питань державного захисту слід шукати у кримінальному, адміністративному, цивільному, пенсійному та інших галузях законодавства.

Щоб визначитись з поняттям „державний захист”, з’ясуємо спочатку значення терміна „захист”. В українській мові „захист” тлумачиться зокрема як „1. Дія за значенням захистити, захищати. 2. Заступництво, охорона, підтримка. 3. Місце, притулок, де можна захиститися, заховатися; укриття…” [6, с.339]. Отже, у слова „захист” є, як мінімум два значення: а) дія, діяльність якихось суб’єктів – заступництво; б) те, що захищає – предмет, засіб, захід. Що стосується терміна „державний захист”, то ми не можемо погодитись з позицією деяких російських вчених, які вважають, що державний захист включає в себе перелік державних органів, що мають визначену законом компетенцію щодо захисту прав та свобод громадян [103, с.216]. Адже, по-перше, система державного захисту не може обмежуватися тільки установленням переліку державних органів, до компетенції яких входить захист прав і свобод громадян, це явище життєве, діюче, тому до нього необхідно включити і відповідну діяльність. По-друге, ця діяльність засновується на встановлених державою правових нормах, які передбачають конкретні заходи правового, економічного, соціального характеру тощо. По-третє, здійснення цих заходів пов’язано з визначеними законом процедурами (правотворчості, правозастосування, контролю тощо).

Деякі автори поділяють гарантії державного захисту на загальні та специфічні юридичні [104, с.93-95]. За цією теорією до загальних гарантій державного захисту слід віднести: 1) саме існування демократичної, соціальної, правової держави – України; 2) визнання прав і свобод громадян безпосередньо діючими; 3) віднесення правового регулювання прав і свобод людини і громадянина до виключного відання держави; 4) діяльність Президента України як гаранта прав і свобод людини і громадянина; 5) діяльність Уряду України в цьому напрямку. До специфічних юридичних гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина слід віднести: 1) судовий захист прав та свобод; 2) адміністративно-правовий захист прав та свобод; 3) охорону законом прав потерпілих від злочинів та зловживань владою; 4) право на відшкодування шкоди, завданої незаконними діями (бездіяльністю) органів державної влади або їх посадових осіб та відповідний обов’язок держави щодо відшкодування такої шкоди; 5) право на кваліфіковану юридичну допомогу та відповідний обов’язок держави щодо її надання. З такої позиції відбивається підхід до державного захисту прав та свобод людини і з точки зору визначення конкретних заходів та умов їх здійснення, і з точки зору діяльності державних органів та посадових осіб, що здійснюється у відповідності з визначеними процедурами.

Якщо звернутись до інших зарубіжних авторів, то І.Балаж щодо французької системи державної служби зазначає, що державні чиновники для несіння служби потребують державного захисту, вони повинні отримувати компенсацію за моральну та матеріальну шкоду, якої вони зазнають у зв’язку з виконуваними обов’язками [105, с.27]. Далі автор наводить такі державні гарантії для державних службовців, як періодична індексація заробітної плати та інші грошові винагороди; право на оплачувану чергову відпустку тривалістю п’ять тижнів, на навчальну, декретну відпустку, відпустку у зв’язку з хворобою, молодіжну та спортивну відпустку для службовців, молодших 25 років; право на гарантовану зайнятість.

На підставі наведеного вище аналізу нормативних правових актів та юридичної літератури можна виділити наступні ознаки державного захисту державних службовців:

  1. Захист складається з сукупності конкретних заходів (правових, економічних, соціальних, організаційних тощо).
  2. Заходи встановлюються (визначаються) органами державної влади та здійснюються у відповідності з визначеними процедурами (політичними, юридичними).
  3. Вони здійснюються або застосовуються відомствами, де проходять службу державні службовці, та (або) уповноваженими на те державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями та об’єднаннями, а у випадках, передбачених законом, самими держаними службовцями шляхом самозахисту права. При цьому державний захист здійснюється тільки державними органами та їх посадовими особами. (Форми та порядок взаємодії державних органів з органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями та об’єднаннями з питань захисту державних службовців можуть визначитися у відповідних нормативних правових актах, а також у договорах, що укладаються між ними. Межі дозволених дій державних службовців щодо самозахисту прав повинні визначатися законом. Правозахисна діяльність органів місцевого самоврядування, громадських організацій та об’єднань, самозахист права не включаються нами у зміст поняття „державний захист”).
  4. Мета встановлення та застосування заходів – забезпечення морального, матеріального, фізичного благополуччя державних службовців, а також створення належних умов для ефективного виконання ними покладених на них службових обов’язків та здійснення прав.
  5. Дія деяких заходів, встановлюваних та застосовуваних державою, поширюються не тільки на державних службовців, але й на членів їх сімей, а іноді і на інших осіб.

Співвідношення понять „державний захист, прав та свобод людини і громадянина” та „державний захист державних службовців” показує, що зміст другого ширший, що знов-таки підтверджує пропозицію, висловлену раніше, щодо особливого державного захисту державних службовців, включаючи працівників органів внутрішніх справ [106, с.34-35].

На підставі вищевикладеного, під державним захистом державних службовців взагалі (і працівників органів внутрішніх справ зокрема) можна розуміти діяльність держави щодо встановлення та застосування заходів правового, економічного, організаційного характеру, спрямованих на створення сприятливих умов для ефективного виконання державними службовцями своїх обов’язків та здійснення прав, відновлення порушених прав та усунення можливості їх порушення, забезпечення особистої безпеки, компенсацію обмежень, пов’язаних з проходженням служби, та підтримання належного рівня життя їх та членів їх сімей.

Втім, державний захист – неоднозначне правове явище. Так, його можна розглядати і як різновид правовідносин, і як міжгалузевий інститут права, а не тільки як особливу юридичну діяльність. Якщо розглядати „державний захист” як правовідношення, то це – урегульоване нормами права суспільне відношення, що виникає у зв’язку з встановленням та застосуванням державою різних заходів, що забезпечують ефективну службову діяльність, особисту безпеку та належний рівень життя особи та її близьких. Як і будь-якому правовідношенню, йому притаманні наступні ознаки: 1) виникнення, зміна та припинення його можливі лише на підставі правових норм; 2) наявність суб’єктивних прав та обов’язків, що утворюють юридичний зв’язок суб’єктів; 3) вольовий характер; 4) можливість застосування примусових заходів здійснення прав та виконання обов’язків суб’єктів правовідносин, охорона державою; 5) індивідуалізація суб’єктів правовідношення [107, с.475-477].

Але, правовідношення, що виникає у сфері державного захисту, має свої особливості:

1. Воно формується у рамках державно-службових відносин і тому побудоване на началах „влада – підпорядкування”. В той же час, при певних умовах часові межі правовідношення у сфері державного захисту не обмежуються періодом перебування суб’єкта на державній службі (наприклад, за працівниками міліції, звільненими зі служби за віком, хворобою або вислугою років, зберігається право на пільги за Законом України „Про міліцію” [75, ст.22]).

2. Правовідношення, що виникає в сфері державного захисту, є різновидом організаційних відносин. Воно спрямоване на забезпечення ефективної службової діяльності, особистої безпеки та належного рівня життя працівника та його близьких, що здійснюється в процесі організації та функціонування державної служби. Організація державного захисту є важливим елементом державної кадрової політики і системи роботи з персоналом, реалізується в межах кадрової функції, яка, в свою чергу, є однією з важливіших функцій забезпечення соціальної системи та однією з важливіших функцій суб’єкта управління цією соціальною системою.

3. Виникнення цього правовідношення може визначатися не тільки обов’язком вступити в нього, але й зацікавленістю суб’єкта права в реалізації своїх прав та свобод.

4. Правовідношення в сфері державного захисту, як і інші публічно-правові відносини, характеризується чітко визначеним змістом. Суб’єктивні права та обов’язки сторін такого правовідношення виникають на підставі конкретних правових норм, де вони визначаються імперативно (на відміну від об’єктивних прав та обов’язків сторін у приватноправовому відношенні, які можуть визначатися як на підставі закону, так і на підставі угоди між сторонами).

5. Ще одна особливість такого правовідношення пов’язана з відповідальністю сторін. На відміну від цивільного правовідношення, де, за загальним правилом, настає відповідальність однієї сторони перед іншою, у правовідношенні в сфері державного захисту настає відповідальність сторін перед державою, оскільки порушуються публічно-правові інтереси у сфері державної служби. В той же час можливе застосування усіх видів юридичної відповідальності: дисциплінарної, адміністративної, кримінальної, цивільно-правової.

Суб’єктами правовідношення у сфері державного захисту державних службовців є державні службовці і державні органи та відомства, де вони проходять службу (у нашому випадку – органи внутрішніх справ та працівники органів внутрішніх справ), які наділені правами та обов’язками згідно з законодавством. Об’єктом виступають матеріальні блага та послуги, обов’язки, права та інтереси, а також життя, здоров’я, честь, гідність, особиста недоторканність державних службовців та їх близьких. Зміст цього правовідношення – суб’єктивні права та обов’язки сторін. Підставами виникнення правовідношення щодо державного захисту можуть бути як окремі юридичні факти, так і складний юридичний склад. В одних випадках для виникнення цього правовідношення достатньо вступити на державну службу (наприклад, цей юридичний факт необхідний для отримання деяких гарантій та пільг у сфері правового та соціального захисту). В інших, крім перебування на державній службі, необхідна наявність визначеного законом строку вислуги років (пенсійні пільги, доплати до грошового утримання) або, наприклад, факт здійснення стосовно працівника або його близьких протиправного діяння (для застосування передбаченої законом підвищеної відповідальності) тощо.

Крім того, як вже зазначалося, державний захист державних службовців можна віднести до міжгалузевого інституту вітчизняного права, оскільки до нього входять норми конституційного, адміністративного, кримінального, цивільного, трудового права, права соціального забезпечення тощо.

Що стосується форм державного захисту як засобів організації, існування та зовнішнього виразу його змісту, то вони, як правові категорії, тісно пов’язані з відповідною діяльністю державних органів: правотворча форма – з правотворчістю, судова форма – з правосуддям, адміністративна – з діяльністю органів управління, самозахист – з діяльністю самої уповноваженої особи, громадська – з діяльністю громадських об’єднань. З них державний захист (як відмічалося раніше) здійснюється у правотворчій та правозастосовчій (судовій та адміністративній) формах. Правотворча форма пов’язана з правотворчою діяльністю (мається на увазі процес творення правових норм компетентними органами). Суб’єктом такої діяльності виступає законодавець (Верховна Рада України). Президент, Уряд України, МВС тощо вправі видавати нормативні правові акти, що конкретизують заходи державного захисту, передбачені законом. Найбільш демократичною та ефективною вважають судову форму захисту прав і свобод людини. Вона пов’язана з діяльністю судів загальної юрисдикції та Конституційного суду України. Судовий порядок – найбільш регламентований та досконалий, він забезпечує захист будь-яких законних прав та інтересів громадян та суспільства. Кримінально-правовий захист, наприклад, може здійснюватися лише у судовому порядку.

Адміністративна форма захисту прав та свобод державних службовців більш поширена. Це пов’язане з тим, що саме адміністративне законодавство, поряд з іншими галузями права, визначає правовий статус державних службовців, порядок проходження ними служби та інші важливіші питання, пов’язані зі здійсненням ними своїх прав та обов’язків. Розгляд спорів в адміністративному порядку в окремих випадках може привести до більш оперативного захисту права – до негайного або менш тривалого строку виправлення допущеної нижчим органом помилки (або умисного порушення інтересів та прав особи). Але не можна не звернути увагу на деякі негативні моменти: часто зустрічаються факти „захисту честі мундиру”, коли вищий орган більш зацікавлений у захисті інтересів системи, а не прав та свобод особи, навіть якщо вона сама належить до цієї системи. У цьому відношенні є безсумнівні переваги судової форми, оскільки суддя діє (зобов’язаний діяти) неупереджено та об’єктивно, підкоряючись тільки вимогам закону. Тому деколи судовий порядок розгляду спорів виявляється доцільнішим.

Наприкінці даного підрозділу доцільно окремо розглянути види державного захисту. Як видно з проведеного нами контент-аналізу деяких нормативно-правових актів (Додаток А.1), досить часто поряд із терміном „державний захист” (а ще частіше – замість нього) вживаються терміни „правовий захист”, „соціальний захист” (або „правові та соціальні гарантії”). Оскільки у цьому дослідженні особлива увага приділяється саме цим видам державного захисту працівників органів внутрішніх справ, нам хотілося б визначитися зі змістом, який ми будемо вкладати в ці поняття.

Питання про види державного захисту на нормативному рівні законодавцем не вирішене (як вже зазначалося вище, на цей час немає і нормативно визначеного поняття „державний захист”). Очевидно, що правовий захист та соціальний захист працівників органів внутрішніх справ як державних службовців і є видами їх державного захисту. Цікаво, що російський законодавець у Законі „Про державний захист суддів, посадових осіб правоохоронних та контролюючих органів” [108] називає наступні види державного захисту: забезпечення особистої безпеки (фізичний захист), правовий захист та соціальний захист (ст.3 Закону). Критерієм такої класифікації обрано об’єкт правовідношення. Так, при фізичному захисті об’єктом має бути життя, здоров’я, особисту недоторканність, збереження майна державних службовців та їх близьких. Об’єктом правового захисту виступає ефективна діяльність державного службовця, належне виконання ним своїх службових обов’язків та безперешкодне здійснення прав. Об’єктом соціального захисту є майнова сфера державних службовців – матеріальні блага та послуги, що надаються державою з метою забезпечення для даної соціально-професійної групи усієї повноти прав громадян країни та компенсацій обмежень і заборон, що покладаються на них державною службою.

Розглянемо два види державного захисту, а саме – правовий та соціальний захист працівників органів внутрішніх справ, обравши критерієм види їх конституційних прав, свобод та законних інтересів як громадян своєї країни та як державних службовців. Але спершу проведемо розмежування понять „правовий захист” та „соціальний захист” і спробуємо визначити їх сутність. Термін „соціальний захист” дуже активно використовували кримінологи. При цьому прихильники старої школи соціального захисту розуміли під соціальним захистом охорону суспільства від злочинів та вважали, що ця охорона полягає у суворому покаранні за злочин [109, с.20]. Сам же М. Ансель, як прихильник нової школи соціального захисту, виступав за поєднання заходів покарання, виховання та нагляду. У 1948 році під час створення секції соціального захисту в Організації Об’єднаних Націй було прийнято формулювання: попередження злочинності та виправний вплив на злочинця [там же, с.28].

У наш час термін „соціальний захист” використовується у науковій юридичній літературі і в законодавстві у широкому та вузькому значенні. В буквальному розумінні слів, що складають цей термін, „соціальний захист” означає суспільну, таку, що відноситься до життя людей та їх відносин в суспільстві, охорону, заступництво від посягань, від небезпеки, охорону від чого-небудь [110, с.185, 614]. У широкому значенні термін „соціальний захист” представляє собою економічний, правовий, екологічний, медичний, моральний захист людей від ущемлення їх прав, а також забезпечення безпечних умов їх життя, захист від злочинних посягань, допомогу у надзвичайних ситуаціях, при стихійних лихах. У вузькому значенні термін „соціальний захист” може застосовуватися в зв’язку із здійсненням захисту одного з перелічених видів прав або для означення захисту сукупності декількох видів прав. Так, соціальним захистом можна означити одночасно економічний, правовий, моральний захист [111, с.52]. Як випливає з цього визначення, термін „соціальний захист” у вузькому значенні теж може мати різний зміст: як захист сукупності декількох видів прав та як захист одного з видів прав, тобто в останньому випадку ми маємо ще більш звужене розуміння цього терміна. Згідно з наведеною точкою зору, соціальний захист включає в себе сукупність окремих видів захисту, в тому числі й правовий захист.

Згідно з іншою точкою зору, соціальний захист можна розглядати як захист, в першу чергу, матеріальної, майнової сфери громадян. З цієї точки зору під соціальним захистом розуміють захист соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав, а під правовим – політичних та особистих немайнових прав. З цієї позиції правовий та соціальний захист є явищами однопорядковими (видовими), і входять до складу більш високого класу – державного захисту (родового по відношенню до них поняття). Хоча при цьому між правовим та соціальним захистом існує нерозривний органічний зв’язок, адже в основі соціального захисту як юридичної діяльності лежать правовідносини, тому він здійснюється правовими засобами, а отже, соціальний захист за своєю формою є правовим.

Однак, існує і третій підхід, згідно з яким соціальний захист розглядають як один з напрямків правового захисту. „Соціальний захист громадян здійснюється закріпленими в нормах права правовими гарантіями захисту соціальних прав. В зв’язку з цим можна заключити, що соціальний захист громадян є одним з напрямків правового захисту громадин. Останній... включає в себе захист: соціальний, економічний, політичний, професійний, матеріальний та ін.” [112, с.74]. Як видно, віднесення усіх цих видів захисту до правового зумовлено наявністю у всіх однієї ознаки – здійснення правовими засобами. Але тоді усі різновиди захисної діяльності в суспільстві будуть правовим захистом, що не можна визнати обґрунтованим.

Зазначимо, що з’ясування родо-видового співвідношення правового та соціального захисту може стати предметом окремого наукового дослідження, але виходить за межі нашої роботи. Ми ж дотримуємося думки, що соціальний та правовий захист (у вузькому розумінні) – два самостійних види державного захисту, які забезпечують реалізацію різних груп прав особи: соціальний захист – соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав, а правовий захист – політичних та особистих немайнових прав фізичних осіб (при цьому можна виділити зовнішній аспект правового захисту працівників ОВС: їх правовий захист як представників влади, та внутрішній аспект: захист прав та законних інтересів працівника при проходженні служби в органах внутрішніх справ). Причиною виділення в об’єкті правового захисту зовнішнього та внутрішнього аспектів служить наявність у них самостійних цілей. Метою правового захисту працівників як представників влади є їх захищеність від зовнішніх впливів, від негативних проявів навколишнього середовища, тобто підтримання балансу між системою та навколишнім середовищем. Метою ж правового захисту працівників при проходженні ними державної служби в органах внутрішніх справ є їх правова захищеність у внутрішньо системних відносинах, підтримання балансу інтересів сторін службового правовідношення – державного службовця (працівника ОВС) та державного органу (органи внутрішніх справ). Необхідність підтримання вказаного балансу зумовлена такою особливістю державно-службових відносин, як фактична та юридична нерівність сторін правовідношення, а також методом правового регулювання, характерним для публічно-правових галузей, що не дозволяють сторонам самим узгоджувати свою волю, визначаючи таким чином, зміст правовідношення. З точки зору теорії управління на соціальну систему впливають різні зовнішні та внутрішні фактори, що викликають відхилення. Це також може служити ще одним критерієм для виділення зовнішнього та внутрішнього аспектів правового захисту. Зовнішній аспект правового захисту працівників органів внутрішніх справ відбиває особливості виконуваних ними посадових обов’язків. Як наслідок, можна визначити особливості правового захисту окремих категорій працівників відповідно до служб та підрозділів, де вони проходять державну службу. Внутрішній аспект правового захисту більш уніфікований, оскільки умови служби, порядок її проходження є загальними для усіх категорій працівників. Особливості вносяться в нього за рахунок укладення індивідуальних контрактів про службу в ОВС, та й то тільки тоді, коли такі контракти містять в собі додаткові умови, узгоджені та прийняті сторонами.

Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

Правоохоронна діяльність в цілому та діяльність органів внутрішніх справ зокрема органічно вплетена у соціальне життя суспільства, визначається ним та сама впливає на нього. Тому ефективність роботи органів внутрішніх справ неможливо розглядати поза зв’язками із соціальними реаліями. Правоохоронна діяльність різноманітна за своїм змістом, формами та методами реалізації тощо. Це соціальна діяльність – специфічна форма людської активності. Вона здійснюється людьми та заради людей, людина є суб’єктом діяльності та її об’єктом, вона формулює цілі діяльності, визначає засоби їх досягнення, оцінює ступінь досягнутого [113, с.295-296]. Як і будь-яка людська діяльність, за своєю природою вона багатоцільова. Жодна людина, жодна соціальна організація не можуть обмежуватися якоюсь однією метою. Державою на органи внутрішніх справ покладається виконання багатьох функцій: гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; забезпечення охорони громадського порядку, попередження, припинення злочинів та інших правопорушень; своєчасне виявлення, розкриття і розслідування злочинів, розшук осіб, котрі їх скоїли; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання адміністративних стягнень тощо [75; 44, с.62]. Вважають, що ефективність виконання цих функцій слугує критерієм оцінки роботи органів внутрішніх справ в цілому [114, с.40]. Однак, для реалізації основних функцій необхідно, щоб в органах внутрішніх справ було створено належні кадрові, матеріально-технічні, фінансові, побутові та інші умови, для чого поряд з основними здійснюються допоміжні функції забезпечення. Будь-яка організація живе та функціонує тільки тому, що в ній є люди. Без людей вона не існує. Можна уявити собі організацію, яку покинули усі її працівники. Залишилися б будівлі, документація, обладнання тощо, але самої організації не стало б. Отже, кадри, або персонал, є основою будь-якої організації [15, с.16]. Не є винятком і органи внутрішніх справ.

Різноплановий характер управлінської діяльності органів внутрішніх справ проявляється у двох напрямках: в організаційній діяльності та у зовнішньосистемній діяльності [115, с.816]. Перший напрямок І.П.Голосніченко відносить до внутрісистемного, або організаційного управління. На його переконання, ця діяльність спрямована на упорядкування управлінських відносин, які виникають у питаннях організації самої системи та структури органів внутрішніх справ, а також забезпечення необхідних умов для її функціонування [116, с.40-45]. Ефективність функціонування органів внутрішніх справ неможливо вірно зрозуміти та оцінити лише за характером зовнішньоспрямованої діяльності без урахування діяльності внутрішньоорганізаційної, управлінської. Різні види та напрямки діяльності органів внутрішніх справ необхідно розглядати в їх діалектичному зв’язку та взаємозалежності, що виступає як один із окремих випадків зв’язку філософських категорій одиничного, особливого та загального.

У цій тріаді загальним стосовно до діяльності органів внутрішніх справ є управління, покликане забезпечити оптимальність функціонування системи МВС та її розвиток з метою ефективного розв’язання поставлених перед нею завдань [117, с.14]. По суті, ефективність діяльності будь-якої соціальної системи-організації – це ефективність управління нею, здійснюваного або зовні, з боку суб’єкта управління, або всередині системи [118, с.103 - 132]. Саме в ході управління визначаються цілі, завдання та функції органів внутрішніх справ, їх структурних підрозділів та окремих працівників, розробляються та вдосконалюються організаційні структури, створюється ресурсне (кадрове, матеріально-технічне, інформаційне) забезпечення, розробляються управлінські рішення та забезпечується контроль за їх реалізацією.

Особливим стосовно до діяльності органів внутрішніх справ є окремі види оперативно-службової діяльності, що реалізуються відповідно до їх функцій та компетенції, закріплених у відповідних законодавчих та нормативних актах. Ці види діяльності здійснюються у двох напрямках: зовні системи (зовнішньо спрямована, контактна діяльність), забезпечуючи реалізацію її основних функцій (функцій-завдань), та всередину системи (внутрішньоорганізаційна, управлінська діяльність), забезпечуючи функціонування органів внутрішніх справ як соціальних організацій. Види зовнішньоспрямованої діяльності можливо класифікувати за різних підстав: за покладеними на органи внутрішніх справ завданнями (виявлення, попередження та розкриття злочинів, розслідування злочинів, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки тощо); за функціональним змістом та порядком здійснення (оперативно-розшукова, адміністративна, процесуальна, профілактична діяльність тощо); за спеціалізацією праці (діяльність підрозділів КР, ДСБЕЗ, патрульної служби, дільничних інспекторів і т.д.) тощо. Внутрішньоорганізаційна діяльність – це діяльність управлінська, її особливістю є те, що вона охоплює своїм впливом усі види та напрямки зовнішньо спрямованої діяльності. Тому у рамках оперативно-розшукової, процесуальної, або, наприклад, адміністративної діяльності завжди присутні елементи організації.

Одиничним стосовно до діяльності органів внутрішніх справ є конкретна праця працівників різних служб та підрозділів. Ця робота за своїм характером може бути управлінською (наприклад, працівник штабу або апарату по роботі з персоналом) або предметною (оперуповноважений КР, слідчий, інспектор ДАІ). Але ефективність предметної праці пов’язана не тільки з витратами певної інтелектуальної, фізичної енергії та досягнутими при цьому результатами, але й з організацією цієї праці, професіональною придатністю працівника виконувати покладені на нього службові завдання.

Повернімося до внутрішньоорганізаційної діяльності ОВС. Всяка організація створюється для вирішення яких-небудь зовнішніх завдань, але існує не тільки для їх реалізації. Справа у тому, що успішне функціонування соціальної організації залежить, по-перше, від того, які фактори зовнішнього середовища сприяють або загрожують її існуванню та, по-друге, від здатності її керівників та апарата до аналізу цих факторів, їх урахування при визначенні стратегії та тактики діяльності та розвитку організації. Організація як соціальна система й потрібна для того, щоб, спираючись на внутрішньоорганізаційну (управлінську) діяльність, підтримувати своє існування. Тому невипадково управлінська діяльність розуміється як внутрішня життєдіяльність суб’єкта управління, об’єктивно необхідна для формування та реалізації управлінських функцій, підтримання власної життєздатності, забезпечення удосконалення управлінських елементів та процесів[119, с.139-140]. Діяльність управлінського апарату, по суті, пов’язана лише з необхідністю підтримувати життєдіяльність організації, вносячи за необхідності корективи в її організаційні структури, технологію здійснення процесів управління та ресурсне забезпечення. Ефективність управлінської діяльності пов’язана із здатністю апарата управління так організаційно забезпечити діяльність органу внутрішніх справ, щоб він був здатний протистояти дезорганізуючим впливам зовнішнього середовища, зберігаючи при цьому цілісність та надійність функціонування як соціальної системи, створеної для вирішення конкретних правоохоронних завдань.

З усіх питань та функцій, що становлять зміст внутрішньоорганізаційної управлінської діяльності, центральна і головна проблема – кадрова. Не тільки тому, що персонал як елемент структури будь-якої організації, його підготовка та можливості визначають здатність організації до виконання покладених на неї завдань, але й тому ще, що всі інші елементи, функції внутріорганізаційного планування, встановлення структури, штатів тощо – спрямовані, націлені прямо та безпосередньо на персонал, на створення умов забезпечення його роботи [120, с.135]. З точки зору теорії управління органи внутрішніх справ відносяться, як вже зазначалося, до соціальних систем. Оскільки в основі їх функціонування лежать відносини типу „людина-людина”, остільки величезний вплив на неї справляють інтереси та потреби особистості, групи, колективу. Ця думка не нова. Ще за давніх часів Мо-Цзи казав: „Якщо, управляючи царством, не піклуватися про службовців, то країна буде втрачена” [121, с.657]. Великий поет та філософ Данте Аліґ'єрі в своїх працях доводив, що люди є найвищою цінністю. Діяльність управління повинна бути спрямована на забезпечення їх потреб [122, с.41]. А науково-практичні засади такого підходу було закладено ще наприкінці XVIII– поч. XIXст. англійським філософом, соціалістом-утопістом Р.Оуеном. І в подальшому вся історія розвитку теорії та практики управління соціальними системами нерозривно пов’язана з кадровою роботою, науковим управлінням персоналом певної організації [123, с.51-82].

Безперечно, проходження державної служби є і повинно бути процесом керованим, причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку [85, с.352]. Так само керованим з боку держави повинно бути і забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, яке по суті є, як вже зазначалося, елементом державно-службових відносин в органах внутрішніх справ. А регулятором відносин, що виникають у сфері управління, є адміністративне право [124, с.6; 125, с.3]. Адміністрування і управління поняття синонімічні, оскільки сам термін „адміністративне” у перекладі з латині (administrare) означає „управління” [126, с.24]. Тому словосполучення „адміністративне право” цілком обґрунтовано можна трактувати як „управлінське право” [127, с.6]. Управління – це, передусім, діяльність з керівництва чимось [128, с.968-969]. Під управлінням розуміють цілеспрямовану організаційну діяльність людей для досягнення запланованих результатів у різних галузях суспільних відносин, у живій природі та техніці, в зв’язку з чим виділяють соціальне, технічне та біологічне управління [129, с.24]. Як справедливо зауважує В.В. Цвєтков, „найсуттєвішим, що відрізняє соціальне управління від інших видів управління (технічного й біологічного), є те, що воно здійснюється шляхом впливу на свідомість і волю, а, отже, інтерес людини для досягнення поставленої мети. А будь-яка цілепокладаюча діяльність людей пов’язана з реалізацією їх інтересу як усвідомленої потреби, що обумовлена їх матеріальним буттям, об’єктивною соціально-економічною структурою суспільства, тобто соціальна мета є явищем суспільної свідомості як вираження загальних потреб та інтересів соціальних груп” [130, с.10].

Зрозуміло, що управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України відноситься за своєю природою саме до соціального управління. Оскільки і управління державною службою, і управління внутрішніми справами відносяться до сфер державного управління, можна стверджувати, що управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ теж є ланкою державного управління. Із сформульованого нами визначення поняття життєдіяльності персоналу ОВС випливає, що її забезпечення – це створення таких умов їх життя та праці, при яких якомога повною мірою реалізовувалися б їхні життєві особисті і службові потреби, враховувалися б їхні інтереси та можливості. Отже, враховуючи те, що у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі ще не склалося сталого та загальновизнаного поняття державного управління, управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна визначити як засновану на законі організаційну, юридично-владну діяльність органів державної влади щодо встановлення і забезпечення реалізації відповідних прав, свобод та обов’язків працівників ОВС.

Таким чином, управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ має соціальну сутність. Варто зазначити, що іноді питання про сутність явища ототожнюють з його змістом. Ми цілком погоджуємося з думкою В.М.Плішкіна, що такий підхід не є виправданим, оскільки це два цілком самостійних поняття [36, с.13]. Соціальне управління, як і будь-яка суспільна діяльність, здійснюється з певною метою, і його зміст саме й обумовлюється завданнями, що випливають з поставленої мети, комплексом взаємопов’язаних функцій та методів їх реалізації, які при цьому використовуються. Зміст управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ повніше буде розкрито у другому розділі дослідження.

Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ проявляється в його необхідності, суспільній обумовленості та цільовій спрямованості. Необхідність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС випливає з необхідності забезпечення реалізації державної політики, спрямованої на ефективне використання трудових ресурсів, гарантування і забезпечення прав, свобод та обов’язків державних службовців – працівників органів внутрішніх справ. Суспільна обумовленість управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС пояснюється потребою суспільства у якісній та ефективній правоохоронній діяльності органів внутрішніх справ України. Цільова спрямованість управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ означає досягнення максимальних результатів при оптимальному використанні трудових, фінансових, матеріальних тощо засобів. Можна сказати, що державне управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС здійснюється з метою забезпечення діяльності державних службовців в органах внутрішніх справ, проведення єдиної державної кадрової політики в ОВС, створення гарантій функціонування органів внутрішніх справ відповідно до публічних інтересів згідно з законодавством та підзаконними нормативно-правовими актами України.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ може характеризуватися такими ознаками: це, перш за все, практична діяльність щодо нормативного визначення, встановлення і практичного забезпечення належних умов життя, службової діяльності працівників ОВС; це функція держави та її відповідних органів, яка здійснюється у визначених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними державними органами; вона покликана задовольнити інтереси персоналу органів внутрішніх справ, з одного боку, та інтереси держави і публічні інтереси в цілому – з іншого.

Із соціальної сутності управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як однієї з ланок державного управління випливають його особливості: 1) це, насамперед, підзаконна діяльність, оскільки вона полягає, перш за все, у забезпеченні виконання законів, в яких встановлені та закріплені особисті і службові права, свободи та обов’язки працівників ОВС. Втім, Верховна Рада України, яку ми відносимо до суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, сама може приймати такі закони, а інші суб’єкти цієї діяльності мають право для забезпечення реалізації відповідних законів видавати підзаконні нормативні акти – акти державного управління; 2) ця діяльність цілеспрямована, оскільки управління обов’язково здійснюється для досягнення якоїсь мети. Саме мета як найважливіша характеристика управління визначає його призначення; 3) це організаційна діяльність, що проявляється в узгодженні, регулюванні, координації, плануванні тощо відповідних дій, в контролі за ходом виконання відповідних завдань для досягнення поставленої мети, в організаційному забезпеченні усіх стадій процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; 4) безперервність даного процесу обумовлена самою природою управління, необхідністю постійного впливу на відповідні об’єкти; 5) ця діяльність носить систематичний, універсальний у часі і просторі характер, здійснюється постійно у колі функціонування персоналу ОВС; 6) ця діяльність характеризується великою кількістю суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; 7) якщо будь-яка управлінська діяльність виходячи із своєї мети - забезпечення узгодженості спільної праці людей – є загальносоціальною функцією, то управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як ланка державного управління являє собою функцію держави; 8) у віданні державних органів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ знаходяться правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні тощо державні ресурси; 9) ця діяльність носить підконтрольний характер.

Тут доречно порушити питання визначення засобів забезпечення життєдіяльності працівників ОВС. На життєдіяльність кожного працівника впливає величезна кількість чинників, що мають відношення до забезпечення його життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей: починаючи від того, наскільки державою захищені його права і обов’язки як людини і громадянина, працівника особливих за компетенцією правоохоронних органів, від внутрішньої організації проходження служби в ОВС та їх взаємодії з іншими державними і недержавними структурами і громадянами, до забезпечення всесвітньої екологічної безпеки, миру і злагоди в усьому світі. Крім того, забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС займається велика кількість суб’єктів (докладно про це – у другому розділі роботи). Звичайно, охопити в рамках одного наукового дослідження таку майже неосяжну сферу неможливо. Тому у своїй дисертаційній роботі автор зупиниться на розгляді державного захисту працівників ОВС, точніше, таких його складових, як їх правовий і соціальний захист. Крім того, ми розглянемо й інші, не менш важливі засоби забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, як то: напрямки реформування структури та системи ОВС; деякі аспекти організації та впровадження наукової організації праці персоналу, а також досвід забезпечення життєдіяльності персоналу поліції зарубіжних держав та можливості його використання в Україні. Отже, в даному дослідженні розглядатимуться різні засоби забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ: 1) державний захист працівників ОВС: а) їх правовий захист, б) їх соціальний захист (у контексті забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС); 2) реформування ОВС України; 3) управлінські заходи щодо вдосконалення впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ; 4) використання досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу поліції зарубіжних країн.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС є частиною управління персоналом органів внутрішніх справ і тому нерозривно пов’язане з кадровою політикою. Кадрова політика – це цілеспрямована діяльність державних органів, організацій і посадових осіб щодо підбору, навчання, розподілу, переміщення та звільнення кадрів [13, с.134]; це визначення стратегії і тактики, політичного курсу роботи з кадрами, який визначає завдання, пов’язані зі ставленням організації до зовнішніх факторів, а також завдання, пов’язані зі ставленням до персоналу своєї організації [14, с.240]. Під кадровою політикою розуміють органічну частину загальної політики держави, що являє собою сукупність цілей та принципів, форм і методів, напрямків та критеріїв діяльності державних органів по забезпеченню виробничої та невиробничої галузей висококваліфікованим персоналом у конкретних історичних умовах. Метою кадрової політики є втілення у життя загальної політики держави шляхом організації практичної діяльності тієї чи іншої категорії працівників у потрібному напрямку. Роль кадрової політики в тому, що вона є одним з важливих засобів здійснення зовнішньої та внутрішньої політики, економічних, політичних та культурних перетворень в країні, укріплення правопорядку. Тому успішна реалізація загальної політики знаходиться у прямій залежності від кадрової політики, визначається ступнем її ефективності [131, с.20-21]. З цілей кадрової політики випливають її завдання, до яких можна віднести розробку та проведення в життя програм, методів роботи з персоналом, планування та організацію системи кадрової роботи; раціональне використання персоналу у відповідності з рівнем знань працівників, їх кваліфікацій та професій, використання працівників там, де їх робота використовуватиметься з більшою віддачею; створення умов для підвищення ефективності праці персоналу; регулювання плинності кадрів тощо.

Кадрову політику в органах системи МВС України можна визначити як систему основних цілей, принципів, форм, методів, завдань та способів нормативно визначеної і цілеспрямованої діяльності спеціально уповноважених посадових осіб щодо професійної орієнтації, прогнозування і планування кадрових потреб, відбору, підготовки, розстановки, перепідготовки, підвищення кваліфікації працівників та їх соціально-правової захищеності, тобто забезпеченню органів та підрозділів внутрішніх справ кадрами, які володіють необхідними діловими, моральними та професійними якостями [132, с.7]. Завдання розбудови в Україні демократичної правової держави, орієнтованої в першу чергу на забезпечення прав і свобод людини, вимагають проведення в органах внутрішніх справ якісно нової кадрової політики. У зв’язку з цим 30 червня 2001 року наказом МВС №515 була затверджена Комплексна програма кадрової політики в органах та підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни на 2001-2005 роки [133]. У цьому документі метою кадрової політики в органах внутрішніх справ України визнається формування високопрофесійного кадрового корпусу органів внутрішніх справ, забезпечення стабільності службово – трудових відносин осіб рядового і начальницького складу та оптимальної збалансованості їх чисельності. Реалізація кадрової політики забезпечується шляхом видання та застосування вищими органами державної влади та управління, Міністерством внутрішніх справ правових актів, що визначають правове становище працівників ОВС та регулюють роботу з ними. Наскільки робота з персоналом відповідає потребам суспільного розвитку та закономірностям управління, настільки ефективно функціонування всієї системи та кожної з її складових підсистем [33, с.14].

Зміст кадрової політики повинен відповідати її принципам [134, с.85]. Під принципами розуміють вихідні, загальні правила і вимоги, норми діяльності, керівні начала, що лежать в основі роботи з людьми. Вони виділяються шляхом аналізу практики, випливають із закономірностей суспільного розвитку та відбивають його об’єктивні умови. У Комплексній програмі кадрової політики в органах та підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни на 2001 – 2005 роки основними принципами кадрової політики визначені:

  • наукова обґрунтованість потреби органів та підрозділів внутрішніх справ у працівниках тієї чи іншої кваліфікації;
  • ретельність відбору та вивчення працівників за їх діловими і моральними якостями;
  • поєднання довіри і поваги до працівників органів внутрішніх справ з принциповою вимогливістю до них;
  • своєчасне оновлення кадрів, оптимальне поєднання чисельності досвідчених та молодих працівників;
  • правовий і соціальний захист працівників органів внутрішніх справ.

На наш погляд, цей перелік слід доповнити наступними принципами:

  • принцип законності, що передбачає верховенство Конституції та інших законів України над рештою нормативно-правових актів як в діяльності працівників органів внутрішніх справ, так і при забезпечення прав і свобод самого персоналу ОВС;
  • принцип політичної, соціальної та національної рівності, який передбачає, що не може бути будь-яких привілеїв чи обмежень як при вступі на службу до органів внутрішніх справ, так і в правах та обов’язках працівників цих органів за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками;
  • принцип демократизму в роботі, який означає урахування керівниками громадської думки з питань підбору та розстановки кадрів, призначення керівників органів внутрішніх справ усіх рівнів на конкурсній основі з колегіальним обговоренням кандидатів на відповідну посаду;
  • принцип гуманізму, що прямо випливає із статті 3 Конституції України і передбачає первинність людини, особистості, ціннісні пріоритети врахування інтересів конкретної особи;
  • “своєчасне оновлення кадрів, оптимальне поєднання чисельності досвідчених та молодих працівників” можливо було б замінити на принцип стабільності кадрового корпусу органів внутрішніх справ в поєднанні з принципом наступності та змінюваності, суть якого в поєднанні досвідчених та молодих працівників, в необхідності використання досвіду та знань старих кадрів поряд з висуненням молодих перспективних працівників та постійного оновлення персоналу;
  • принцип системності, тобто врахування всього різноманіття факторів, що реально впливають на діяльність та процеси формування персоналу органів внутрішніх справ;
  • принцип солідарності як морально-етичної, психологічної, організаційної та правової обумовленості розвитку індивіда та відомства, що гарантує баланс їх інтересів та взаємної відповідальності;
  • принцип позапартійності, який означає недопущення в органах внутрішніх справ діяльності політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету, так само, як і релігійних об’єднань, незалежність працівників органів внутрішніх справ при виконанні службових обов’язків від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань;
  • принцип відкритості, який означає “прозорість” роботи з персоналом, знання кожним працівником органів внутрішніх справ загальних принципів, методів, форм кадрової роботи, гарантій щодо їх здійснення;
  • принцип професіоналізму та компетентності, що передбачає можливості службового зростання працівників органів внутрішніх справ лише на підставі поєднання їх високих професійних, ділових та особистих якостей;
  • принцип стимулювання роботи працівників органів внутрішніх справ, який передбачає застосування до них заходів матеріального та морального заохочення за сумлінне виконання поставлених на службі завдань, у поєднанні з відповідальністю працівників за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов’язків;
  • принцип міжнародного співробітництва та інтеграції, що передбачає вивчення та впровадження досвіду роботи з персоналом поліції зарубіжних країн, а також розповсюдження передового досвіду роботи з персоналом органів внутрішніх справ України за кордоном.

В науковій літературі виділяють і інші принципи кадрової політики (наприклад, поєднання суспільних інтересів, інтересів колективу та особистості; контроль та перевірка виконання; рівне право на заняття посад в державному апараті; створення резерву кадрів на висунення тощо), але описані вище – найбільш характерні для ефективної діяльності органів внутрішніх справ, ми вважаємо їх основними методологічними принципами кадрової політики в органах внутрішніх справ. Однак зауважимо, що незважаючи на неповний, на наш погляд, перелік принципів кадрової політики у Комплексній програмі кадрової політики в органах та підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни на 2001-2005 роки, в цьому документі все ж таки названий принцип правового і соціального захисту працівників органів внутрішніх справ. Таким чином, в наш час вже не викликає сумніву той факт, що успішна службова діяльність державного службовця (працівника ОВС), а як наслідок – ефективна діяльність самої організації, де він працює (органів внутрішніх справ), знаходиться у прямій залежності від надійного захисту з боку держави його прав, свобод, інтересів та обов’язків і як громадянина цієї держави, і як представника державної влади (особи, що здійснює функції державного органу), тобто від забезпечення його життєдіяльності.

Розвиток нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

У підрозділі 1.1 дослідження подано історико-правову характеристику забезпечення діяльності органів охорони громадського порядку та їх персоналу. У контексті цього історико-правового огляду ми частково торкалися й питання нормативно-правового регулювання змісту соціально-правового статусу працівників органів внутрішніх справ. Слід також окремо окреслити історію та тенденції розвитку нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС. На першому етапі створення та діяльності робітничо-селянської міліції провідне місце у регулюванні питань соціально-правового статусу її працівників належало нормативно-правовим актам самого цього відомства. Варто згадати Постанову НКВС від 10 листопада (28 жовтня) 1917 року “Про робочу міліцію” [135] та спільну Інструкцію НКВС та НКЮ РРФСР від 12 жовтня 1918 року “Про організацію робітничо-селянської міліції” [136], що закріпили утворення та основи функціонування органів правопорядку країни. Однак, вже незабаром важливість поставлених перед цими органами завдань тягне за собою суттєве підвищення рівня нормативно-правового регулювання питань їх діяльності. З метою регламентації діяльності органів міліції та соціально-правового статусу їх працівників приймається акт вищої для того часу юридичної сили – Декрет РНК РРФСР від 30 квітня 1919 р. “Про радянську робітничо-селянську міліцію” [137]. Слід відзначити, що в ті роки органи внутрішніх справ мали достатньо широку компетенцію як в традиційно професійних їх питаннях охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю, так і у сфері політичного будівництва [138].

Суттєві зміни у рівні та структурі нормативно-правового регулювання змісту та видів соціально-правового статусу працівників органів внутрішніх справ відбулися на зламі 60-70-х років ХХ ст. У цей період було видано цілий пакет законів та підзаконних нормативних актів, що прямо чи побічно торкалися діяльності органів внутрішніх справ, регламентували межі прав та обов’язків працівників ОВС. Наприклад, Указ Президії ВР СРСР від 8 червня 1973 р. “Про основні обов’язки та права радянської міліції з охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю” з наступними змінами [139] та Положення про радянську міліцію, затверджене постановою Ради міністрів СРСР від 8 червня 1973 р. №385 [140] містили деякі критерії правосуб’єктності, а також вичерпний перелік юридичних прав та обов’язків працівників міліції, що в сукупності складали їх соціально-правовий статус. У тому ж році Указом Президії Верховної Ради СРСР була затверджена Присяга рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ [141], а трохи пізніше - новий Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ [142]. Більш того, урядом були видані нормативно-правові акти щодо діяльності окремих служб органів внутрішніх справ, таких, наприклад, як Державна автомобільна інспекція [143], органи державного пожежного нагляду [144], паспортна система [145].

Таке розпорошення змісту соціально-правового статусу по різних нормативно-правових актах, які до того ж мали різну юридичну силу, спричинило окрім позитиву і деякі суттєві хиби. Крім того, у цей час відбувається загальне зниження рівня нормативно-правової регламентації соціально-правового статусу працівників органів внутрішніх справ. Значна частина прав, обов’язків та законних інтересів працівників ОВС, з яких складається їх соціально-правовий статус, закріплювалася в юридичній формі підзаконних юридично-правових актів уряду шляхом фактичного необґрунтованого надання останнім статусу акта вищої юридичної сили – закону. Зрозуміло, що на момент свого прийняття вищезазначені нормативно-правові акти в тій чи іншій мірі відповідали суспільним потребам. Але навіть ідеальний з точки зору конкретно-історичної ситуації нормативно-правовий акт, тобто відповідний об’єктивним суспільним потребам свого часу та якісний з точки зору юридичної форми, поступово, із зміною реальних життєвих умов та потреб, може стати непридатним до регулювання перебуваючих у сфері його дії суспільних відносин, що зазнали змін. Внутрішній цикл розвитку закону включає в себе його створення, активну дію, застарівання та відмирання. Внаслідок розвитку суспільних відносин, які є предметом законодавчого регулювання, вони вступають у протидію із застарілою правовою формою, яка в зв’язку з цим рано чи пізно втрачає юридичну силу, скасовується. На зміну старому приходить новий закон, що краще відповідає суспільним потребам. Якщо в силу тих чи інших обставин такого природного оновлення нормативно-правової системи не відбувається, а навпаки, штучно підтримується існування застарілого законодавчого акта, то в ряді випадків включається механізм своєрідної “саморегуляції” суспільних відносин. Щось подібне відбулося і з суспільними відносинами, що складали в своїй сукупності діяльність органів внутрішніх справ. З початком “перебудови” середини 80-х рр. штучне затягування законодавчого урегулювання питань діяльності органів внутрішніх справ та соціально-правового статусу їх працівників призвело до суттєвого загострення цієї проблеми.

На користь необхідності внесення змін, удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ та змісту соціально-правового статусу їх працівників свідчили як самі умови суспільного життя, що зазнали суттєвих змін, так і зростання кількості правопорушень самих працівників (перш за все порушень нормативно-правових актів, що регулювали їх професійну діяльність), зниження їх професійної активності, інші негативні прояви у цій сфері, а також поширення сфери відомчого нормативно-правового регулювання, що мало за мету “покращання” застарілої правової форми, пристосування її до нових умов. У цей період значно підвищується питома вага неправового регулювання, що знайшло свій прояв у спробах самостійного вирішення підрозділами органів внутрішніх справ низки нагальних проблем, у появі нових, нестандартних джерел комплектування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ [див. матеріали періодичної преси: 146-150]. Поряд з цим, задачу нормативно-правового регулювання змісту соціально-правового статусу працівників органів внутрішніх справ намагаються вирішити за допомогою надмірно зростаючого масиву відомчих нормативно-правових актів.

Перетворення, що відбулися в Україні після проголошення її незалежності, мали за основу ціннісну переорієнтацію українського суспільства. Зміна та трансформація ідеалів та цінностей на перший план висунула людину, її права та свободи. “Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” [2, ст.3].

У загальній шкалі гуманітарних цінностей права людини, як і сама людина, займають центральне місце та домінують над усіма іншими. Перші міжнародні норми, що стосувалися в якійсь мірі прав та свобод людини, з’явились в галузі захисту інтересів релігійних та національних меншин у ряді держав. Ще у 1555 р. в Аугсбурзькому мирному договорі передбачалась рівність католиків і лютеран у рамках Священної римської імперії германської нації [151, P.27-28]. Ще в XIXст. з’явились перші угоди, спрямовані проти рабства і работоргівлі. Проте, всеосяжні зусилля у сфері захисту прав і свобод людини починаються саме з Статуту ООН, в якому однією з основних своїх цілей об’єднані нації проголосили “знов утвердити віру в основні права людини, в гідність та цінність людської особистості, у рівноправність чоловіків і жінок і в рівність прав великих і малих націй” [152, с.27-28]. Розробка та прийняття Організацією Об’єднаних Націй Загальної декларації прав людини 1948 р. [153], Міжнародного пакту про громадянські та політичні права з Факультативним протоколом до нього [154] та Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права [155], відкриті для підписання у 1966 р., ознаменували якісно новий етап у розвитку міжнародних норм з прав людини. Йшлося вже не про якісь окремі права, захист якоїсь особливої категорії осіб, а про права усіх індивідів в усіх сферах суспільного життя. Хоча Загальна декларація прийнята у формі резолюції Генеральної Асамблеї ООН і є рекомендацією, яка не має юридичної обов’язкової сили, але її тези мають величезне морально-політичне значення. Вони дістали визнання в усьому світі як певні зразки, до яких повинні прагнути всі держави й які впливають на вироблення більш гуманних і справедливих національних законодавств.

Україна, додержуючись курсу реформ, теж проголосила права і свободи людини як пріоритетні та найбільш значимі, визнала необхідність додержуватися у даній галузі загальноприйнятих міжнародних стандартів. Перетворення, що відбуваються в Україні, передбачають зміцнення законності та правопорядку, забезпечення безпеки особи, охорону конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян. Успішне здійснення державою функції захисту прав і свобод громадян, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки залежить багато в чому від ефективності діяльності органів внутрішніх справ. Але резерви підвищення ефективності діяльності ОВС багато в чому визначаються кадровим потенціалом цих органів. Працівники органів внутрішніх справ є повноправними громадянами своєї країни, тому держава повинна не тільки покладати на них функцію забезпечення та охорони прав і свобод інших громадян, а й забезпечувати і охороняти права і свободи власне персоналу ОВС. Ми вже говорили про значення забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ для ефективності їх функціонування, відмічали, що робота з персоналом – один з найбільш відповідальних та багатогранних напрямків управлінської діяльності в органах внутрішніх справ, що потребує комплексного вирішення управлінських, економічних, соціальних, правових, моральних, психологічних та інших завдань. Система роботи з персоналом повинна будуватися з урахуванням підтримання балансу прав та інтересів працівників органів внутрішніх справ з одного боку, та МВС (органу внутрішніх справ) – з іншого, що забезпечує ефективну реалізацію конституційних прав і свобод працівника як громадянина, професіонала та особистості в органічному поєднанні з інтересами органів внутрішніх справ, служба в яких є особливим видом державної служби з усіма взаємними правами, обов’язками та обмеженнями, що випливають з цього.

Діяльність по забезпеченню прав і свобод працівників органів внутрішніх справ, життєдіяльності персоналу цих органів обов’язково повинна мати нормативно визначений характер. Ще видатний російський вчений-адміністративіст Єлістратов говорив, що для упорядкування публічних відносин розсуд повинен бути в них замінений правом. Закон відрізняється порівняно з розсудом обдуманістю, як наперед для всіх випадків даного роду встановлене правило [156, с.2]. Нормативні документи, які регламентують діяльність і структуру органів внутрішніх справ, виконують важливу організаційну роль тим, що “враховують результати попередньої аналітичної роботи з метою поліпшення діяльності кожного суб’єкта і об’єкта управління, визначають завдання й цілі управлінської діяльності, встановлюють компетенцію кожної структури та її відповідність змістові управлінського процесу” [44, с.57]. Правове регулювання забезпечує розподіл повноважень управлінських функцій між різними органами і службами, посадовими особами і громадянами, встановлює між ними норми управлінських взаємовідносин. Зрештою, в Конституції України проголошено: “В Україні визнається і діє принцип верховенства права” [2, ст.8]. При цьому, правове регулювання управлінських відносин не може бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимогам практики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об’єктів управління, в життя людей, здійснювати правоохоронний вплив на суспільні відносини і тим самим забезпечувати правовий порядок. Саме тому нормативно-правова база потребує постійного оновлення та удосконалення з урахуванням суспільно-політичних та економічних змін, що відбуваються як в нашій країні, так і в усьому світі.

З одного боку, державно-службові відносини, як різновид адміністративних правовідносин, урегульовані нормами адміністративного права. Вони виникають на підставі одностороннього рішення державного органу (посадової особи), яке, по-перше, юридично закріплює вступ громадянина на державну службу, по-друге, є підставою для виконання ним службових обов’язків на посаді і, по-третє, визначає момент виникнення його обов’язків перед державою, а також службових і особистих прав. Переміщення і звільнення державних службовців також супроводжуються виданням відповідних адміністративних актів [157, с.160]. З іншого боку, державно-службові відносини регламентуються, поряд з адміністративним, нормами багатьох галузей права, тому інститут державної служби є комплексним інститутом. Так, він регулюється і конституційним правом, оскільки саме Конституція України встановлює конституційні основи державної служби в країні: загальні засади конституційного ладу та територіальний устрій України; права, свободи і обов’язки людини і громадянина; регламентує інститут президентства та діяльність Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, органів правосуддя тощо. Інститут державної служби регулюється і нормами міжнародного права, оскільки чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України [2, ст.9] (на розгляді деяких міжнародно-правових документів як джерел регламентації державної служби та державно-службових відносин ми зупинимось в наступних підрозділах дослідження). Крім того, „кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна” [2, ст.55]. Якщо законодавством про державну службу не врегульовані деякі питання, то звертаються до відповідних норм трудового права. Отже, норми трудового законодавства теж застосовуються для регламентації державно-службових відносин, але у випадках, коли на це є пряме посилання у відповідному нормативно-правовому акті. Кримінальне право України тлумачить поняття службової особи, представників влади; окремі розділи Кримінального кодексу присвячені злочинам проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян, а також злочинам у сфері службової діяльності тощо [158, розділи XV, XVII]. Кримінально-процесуальним правом регламентуються службові повноваження працівників органів внутрішніх справ, які здійснюють досудове слідство та дізнання [159, Гл.10, 11].

Що ж до адміністративно-правового компоненту в механізмі правового регулювання державно-службових відносин, то він, очевидно, є основним, оскільки, як уже зазначалося, інститут державної служби має публічно-правовий (адміністративно-правовий) характер. Організація і функціонування державної служби визначається переважно за допомогою норм публічного права. А адміністративне право є профілюючою галуззю регулятивного типу серед галузей публічного права, воно використовує специфічний метод владного, централізованого регулювання. Саме такий адміністративний режим характерний для роботи державних службовців, які є представниками публічної організації і, як наслідок, суб’єктами публічного (адміністративного) права.

Відзначимо, що комплексність правового регулювання інституту державної служби та державно-службових відносин спонукала Старилова Ю.М. та деяких інших вчених поставити питання про формування службового права (права державної служби) як самостійної галузі права та як навчального курсу [160, с.671, 673-703; 161, с.213-221]. Однак, ми погоджуємося з думкою Тихомирова Ю.О. про передчасність такої пропозиції, оскільки „розвиток державної служби як комплексного інституту адміністративного та трудового права ще не досяг ступеня зрілості. Його органічний зв’язок з „материнськими галузями” не дає надії на виділення, тим більше в галузь права.” Що ж стосується навчального курсу, то він може викладатися у будь-якому обсязі залежно від профілю навчальних закладів, програм та контингенту студентів [80, с.254-255].

Правове регулювання управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України здійснюється, перш за все, на основі Конституції України, загальних та спеціальних законів України, а також прийнятих на їх підставі указів Президента України, постанов, розпоряджень, положень Кабінету Міністрів України, виданих Міністром внутрішніх справ наказів. Крім того, воно базується на міжнародно-правових документах з питань прав і свобод людини, державної служби, діяльності правоохоронних органів. Отже, нормативну основу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України становлять:

  • Конституція України [2];
  • міжнародно-правові документи: Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 р.[153], Міжнародний пакт про громадянські та політичні права з Факультативним протоколом до нього від 16 грудня 1966 р. [154], Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права від 16 грудня 1966 р. [155], Конвенція про захист прав і основних свобод людини від 4 листопада 1950 р.[162] та Протоколи до неї, ратифіковані Україною 17 липня 1997 р. [163, с.91–96, 99-103, 108-126], Конвенція про ліквідацію усіх форм дискримінації жінок від 18 грудня 1979 р. [164] тощо;
  • закони України: Кодекс законів про працю України [165], Кримінальний Кодекс України [158], Кодекс України про адміністративні правопорушення [166], Закон України від 20.12.90 р. “Про міліцію” [75], Закон України від 26.03.92 р. “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України” [167], Закон України від 23.12.93 р. “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” [102], Закон України від 30.06.93 р. “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [168], Закон України від 09.04.92 р. “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”[92], Закон України від 01.12.94 р. “Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду” [169], Закон України від 23.12.93 р. “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь в кримінальному судочинстві” [170] , Закон України від 18.02.92 р. “Про оперативно-розшукову діяльність” [171], Закон України від 16.12.93 р. “Про державну службу” [90], Закон України від 24.03.95 р. “Про оплату праці”[172], Закон України від 14.10.92 р. “Про охорону праці” [173], Закон України від 28.02.91 р. “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” [174], Закон України від 21.11.92 р. “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” [175] тощо;
  • підзаконні нормативно-правові акти, наприклад: Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.91 р. №114[91], Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, затверджений Законом України від 22.02.2006 р. №3460 – IV[176], Положення про МВС України, затверджене Указом Президента України від 17.10.2000 р. №1138/2000 [177], Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене постановою Верховної Ради України від 23.06.95 р. №243/95 – ВР [178], Указ Президента України “Про надбавки військовослужбовцям Служби безпеки України та працівникам органів внутрішніх справ України за безперервну службу” від 24 квітня 2003 р. [179] тощо, та ряд відомчих нормативних актів (накази, постанови, інструкції), наприклад: наказ МВС України від 09.12.97 р. №854 “Про затвердження Положення про умови та порядок грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ” [180], наказ МВС України від 31.08.99 р. №662 “Про затвердження Інструкції про порядок прийому на курси початкової підготовки кандидатів на службу в органи внутрішніх справ України на посади працівників міліції” [181] та багато інших (перелічити усю нормативно – правову базу в частині забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ важко через значний її обсяг та недоцільно у рамках нашої роботи).

Отже, як видно з вищевикладеного, зараз в Україні прийнято багато нормативно – правових актів, спрямованих прямо чи побічно на забезпечення на належному рівні життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, і процес нормотворчості в цьому напрямку триває. Але поряд з прийняттям норм права потрібно створення ефективного механізму здійснення передбачених законом заходів по забезпеченню життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, гарантій їх правового та соціального захисту. Створення такого механізму проходить складно: позначаються неповнота та слабка систематизованість правової бази, що регулює ці питання, недостатнє матеріальне та фінансове забезпечення тощо. Тому цілком зрозуміле прагнення законодавця заповнити прогалини у попередньому розрізненому законодавстві про державну службу (якою є і служба в органах внутрішніх справ) та закріпити в законі цілий комплекс заходів соціально-правового характеру, формуючи, таким чином, систему державного захисту державних службовців. Звернімо увагу, що ще до прийняття у 1996 р. нової Конституції України, було прийнято багато нормативно-правових актів, що заповнювали прогалини у правовому та соціальному забезпеченні працівників органів внутрішніх справ (див. вищенаведені акти). Але слабо, або й зовсім не акцентується увага на обов’язку держави належно виконувати взяті на себе обов’язки у соціально-правовій сфері, що знов підтверджує важливість дослідження перспектив розвитку законодавства про забезпечення на належному рівні життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Наприкінці розгляду розвитку нормативних засад управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ хотілося б відмітити наступне. Конституція України, яка є основою, підґрунтям усієї нормативно-правової бази, висунула на перший план в якості найвищої цінності та головного об’єкту державного захисту людину, її права та свободи, що відповідає загальноприйнятим міжнародним стандартам. За роки незалежності України було прийнято цілу низку законів та підзаконних нормативно-правових актів, що стали правовою основою забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Але замало проголосити та закріпити навіть на законодавчому рівні права та свободи людини та громадянина, необхідно створити дієвий механізм їх реалізації, забезпечити їх надійні гарантії. Зараз політики, державні діячі і, звісно, вчені, говорять про нереалізованість багатьох прав та свобод, проголошених Конституцією [182, с.65]. Адже за висновком Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зробленим в його Першій щорічній доповіді про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні за 2000 рік, в країні спостерігається “масове та систематичне порушення прав і свобод людини, а інколи унеможливлюється їх реалізація. Ситуація ускладнюється через бідність, яка також є порушенням прав людини” [183, с.10]. Справедливо можна заперечити, що Конституція – документ, що “працює” на перспективу, а сьогоднішня складна ситуація – явище тимчасове. Але ця тимчасова ситуація може призвести до таких негативних наслідків, результати яких відчуватимуться і в майбутньому. До числа найбільш загальних проблем у нормативно-правовому забезпеченні життєдіяльності персоналу органів внутрішній справ, на наш погляд, відноситься велика кількість декларативних та відсильних норм, що не мають прямої дії, а також деякі питання, що випливають з передбаченого фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ. Відсутність в законі чіткого механізму реалізації закріплених в ньому прав, що включає джерела забезпечення, відповідальних осіб, види та межі їх відповідальності за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків тощо, роблять такий закон менш ефективним, в значній мірі знижують його цінність, і навіть, у ряді випадків, посилюють залежність органів внутрішніх справ та їх працівників від органів та посадових осіб, в компетенції яких знаходиться рішення цих питань. Занадто декларативні норми або не діють, або приводять до необґрунтованого поширення сфери посадового розсуду працівників органів внутрішніх справ. Крім того, чисельність таких формулювань стимулює потребу у “роз’яснюючих” закон підзаконних актах, що підвищує в кінцевому рахунку значимість останніх для правозастосовників. У них створюється ілюзія “вторинності” закону по відношенню до підзаконних (здебільшого відомчих) нормативно-правових актів. Внаслідок цього, за очікуванням керівних роз’яснень реалізація конкретних положень закону затягується, знижується рівень соціально-правової активності конкретних суб’єктів правовідносин. Водночас, видані “для виконання” закону роз’яснюючі нормативно-правові акти часто бувають далекими від його духу та букви, численність підзаконних нормативних актів, якими “обростає” такий закон, знижує рівень нормативної урегульованості суспільних відносин і, зрештою, зводить нанівець видимі переваги первісного спрощення правової форми.

Однак, хотілося б ще раз підкреслити, що незважаючи на відмічені нами недоліки, загалом нормативно-правове забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, його правового та соціального захисту, зазнавши суттєвих змін, значно збагатилося. Подальший розвиток законодавства у цій сфері дасть імпульс до вдосконалення забезпечення прав та свобод працівників органів внутрішніх справ як громадян і як державних службовців.

Висновки до І розділу

1. Оскільки охорона правопорядку є однією з основних функцій держави (тобто напрямків її діяльності по управлінню суспільством), науку управління не можуть не цікавити питання забезпечення та підвищення ефективності виконання відповідними правоохоронними органами цієї функції. Але будь-яка організація функціонує завдяки своїм працівникам. Тому забезпечення життєдіяльності персоналу правоохоронних органів (і, зокрема, - органів внутрішніх справ) є однією з найважливіших умов належного виконання правоохоронної функції держави. Втім, дотепер не тільки не проводилося комплексне наукове дослідження процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС, але й навіть визначення поняття „життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ” в науковій літературі не було.

2. Запропоновані у дослідженні дефініції життєдіяльності людини та життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ ґрунтуються на філософському осмисленні детермінації людської діяльності. Під життєдіяльністю персоналу ОВС ми пропонуємо розуміти процес збалансованого існування, функціонування та самореалізації працівників органів внутрішніх справ в єдності їх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей.

3. Виходячи із запропонованої дефініції, доцільно визначити такі складові забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ:

- належне фінансове та соціальне забезпечення працівників та пенсіонерів ОВС (що включає їхнє грошове, продовольче, речове, пенсійне, житлове забезпечення, обов’язкове державне страхування та медичне обслуговування тощо), яке дасть можливість задовольнити не тільки їх фізіологічні потреби, але й значною мірою вплине на задоволення інших видів особистих і службових потреб правоохоронців – потреб безпеки, поваги, самореалізації;

- встановлення особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, що дозволить задовольнити, насамперед, потреби персоналу ОВС у безпеці (безпека свого життя, честі і гідності, майна тощо, умов праці, які не можуть бути гіршими порівняно з встановленими для інших категорій громадян; гарантоване робоче місце, організоване, стабільне і передбачуване середовище й т. ін.);

- чітка й детальна нормативна регламентація проходження державної служби в органах внутрішніх справ, а також дисциплінарного провадження та відповідна уявленням переважної більшості персоналу про справедливість дисциплінарна практика в ОВС у сфері як застосування заохочень, так і накладення дисциплінарних стягнень, що прямо впливає на задоволення потреб поваги (або потреб визнання та самоствердження), потреб у самовираженні та соціальних потреб з точки зору сприйняття окремого працівника групою, його потреби у дружніх зв’язках;

- відповідне потребам органів внутрішніх справ та умовам сьогодення фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності персоналу ОВС, що є підґрунтям реалізації як потреб безпеки, так і потреб поваги (визнання та самоствердження), оскільки надасть працівникам віру у власні можливості, здатність виконувати доручену справу, повагу інших людей, задовольнятиме бажання мати певний престиж або соціальний статус тощо;

- перетворення самих органів внутрішніх справ з карально-репресивного органу до сервісної служби, яка надає послуги населенню на певній території; встановлення не формально проголошених як чергове гасло, а реальних партнерських відносин персоналу органів внутрішніх справ України з населенням, що не тільки прямо впливає на забезпечення безпечної службової діяльності працівників ОВС, а й задовольняє їх соціальні потреби та потреби у повазі.

4. Організаційно-правове забезпечення діяльності органів охорони правопорядку та їх персоналу (їх фінансування, матеріально-технічне забезпечення, соціально-правовий захист працівників тощо) практично завжди було пов’язане з конкретними політичними та історичними процесами та справляло безпосередній вплив на стабільність та ефективність роботи органів внутрішніх справ за основним своїм призначенням. Якщо в суспільстві було чітко сформульоване соціальне замовлення на забезпечення громадського порядку та боротьбу із злочинністю, то й відповідне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ входило до числа основних державних пріоритетів. В свою чергу, в усі часи ефективність діяльності персоналу органів внутрішніх справ (поліції) безпосередньо залежала від рівня забезпечення його життєдіяльності, починаючи з належного фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності персоналу ОВС, встановлених законом гарантій особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, чіткої та детальної нормативної регламентації проходження служби в ОВС, визначення відповідного міжнародним уявленням про правову, демократичну, соціальну державу призначення, завдань та напрямків діяльності органів внутрішніх справ тощо.

5. Працівник органів внутрішніх справ України, як і будь-який суб’єкт права – громадянин України, має права, свободи та обов’язки людини і громадянина, встановлені Конституцією та іншими нормативно-правовими актами. Одночасно, з моменту вступу на державну службу в органи внутрішніх справ, він стає суб’єктом державно-службових відносин. Під державно-службовими відносинами розуміють ті відносини (зв’язки), які складаються у державних службовців при здійсненні ними діяльності, передбаченої державними посадами держслужби, та спрямованої на забезпечення та виконання повноважень державних органів. Стаючи суб’єктами державно-службових відносин, державні службовці (в тому числі й працівники органів внутрішніх справ) набувають особливого правового статусу: окрім закріплених в Конституції України прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, вони отримують додаткові права і обов’язки державних службовців згідно з Законом України „Про державну службу”, які для працівників ОВС конкретизуються ще й в інших нормативно-правових актах, оскільки державна служба в органах внутрішніх справ має свої особливості.

6. Реалізація особливого правового статусу державних службовців означає виконання обов’язків та здійснення наданих їм прав. І одне, і інше потребує встановлення гарантій з боку держави, тобто відповідного забезпечення. Аналіз динаміки якісного та кількісного кадрового складу органів внутрішніх справ України за останні 15 років засвідчує ряд небажаних тенденцій, що стосуються демографічної, професійно-кваліфікаційної, освітньої структур, зокрема, значний некомплект особового складу, велику плинність кадрів з перевищенням звільнених з ОВС над прийнятими на службу, відтік досвідчених працівників, проблеми збереження професійного ядра, неможливість задовольнити потреби ОВС в юристах вищої кваліфікації тощо. І однією з першопричин таких тенденцій є неможливість забезпечити високий рівень життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

7. Успішна службова діяльність працівників органів внутрішніх справ можлива за наявності багатьох умов. І однією з них є впевненість у надійному захисті з боку держави їх прав, свобод, інтересів та обов’язків і як громадян даної держави, і як осіб, що здійснюють функції державного органа. Вищезазначене дозволяє говорити про необхідність визначення та закріплення у законодавчому порядку спеціального принципу державної служби в ОВС – особливого державного захисту працівників органів внутрішніх справ, який, на жаль, не знайшов відображення у вітчизняному законодавстві.

8. Аналіз чинного законодавства та наукових правових публікацій показує, що термін „державний захист” використовується порівняно недавно. Логіко-юридичний аналіз правових норм, що встановлюють державний захист державних службовців, дозволяє зробити деякі висновки: 1). Дефінітивної норми, що визначає поняття „державний захист”, у нормативних правових актах немає. 2). Формулювання, що використовуються законодавцем для визначення періоду часу, яким обмежується надання державного захисту, різні. 3). Поряд з визначеними нормативно-правовими актами категоріями державних службовців, окремі заходи державного захисту розповсюджуються також на інших осіб: членів сімей, близьких родичів тощо. 4). Для опису однорідних явищ використовуються різні терміни: „захист держави”, „захист закону”, „соціальний і правовий захист”, „правові і соціальні гарантії”, „державний захист” тощо. 5). Досліджені нормативно-правові акти по-різному визначають обсяг захисту, що надається державою: в одних нормативно-правових актах законодавець розуміє під державним захистом весь комплекс заходів правового та соціального захисту державних службовців, в інших передбачає лише окремі види заходів, у третіх – містить лише відсильні норми. 6). Обов’язок держави щодо здійснення захисту формулюється по-різному: „особливий захист держави”, „захист закону”, „система особливих заходів державного захисту”. На нашу думку, щоб уникнути такої плутанини, необхідно сформулювати в законодавчих актах обов’язок здійснення особливого захисту щодо усіх категорій державних службовців, оскільки, як громадяни України, вони вже перебувають під захистом держави (закону) згідно з Конституцією України, а в силу характеру своєї службової діяльності потребують особливого захисту. 7). Досліджені нормативні акти містять велику кількість відсильних норм, тому відповіді на багато питань державного захисту, слід шукати у кримінальному, адміністративному, цивільному, пенсійному та інших галузях законодавства.

9. Під державним захистом державних службовців взагалі (і працівників органів внутрішніх справ зокрема) можна розуміти діяльність держави щодо встановлення та застосування заходів правового, економічного, організаційного характеру, спрямованих на створення сприятливих умов для ефективного виконання державними службовцями своїх обов’язків та здійснення прав, відновлення порушених прав та усунення можливості їх порушення, забезпечення особистої безпеки, компенсацію обмежень, пов’язаних з проходженням служби, та підтримання належного рівня життя їх та членів їх сімей.

10. Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України відноситься за своєю природою до соціального управління. Оскільки і управління державною службою, і управління внутрішніми справами відносяться до сфер державного управління, можна стверджувати, що управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ теж є ланкою державного управління.

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна визначити як засновану на законі організаційну, юридично-владну діяльність органів державної влади щодо встановлення і забезпечення реалізації відповідних прав, свобод та обов’язків працівників ОВС.

11. Сутність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ проявляється в його необхідності, суспільній обумовленості та цільовій спрямованості. Необхідність управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС випливає з необхідності забезпечення реалізації державної політики, спрямованої на ефективне використання трудових ресурсів, гарантування і забезпечення прав, свобод та обов’язків державних службовців – працівників органів внутрішніх справ. Суспільна обумовленість управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС пояснюється потребою суспільства у якісній та ефективній правоохоронній діяльності органів внутрішніх справ України. Цільова спрямованість управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ означає досягнення максимальних результатів при оптимальному використанні трудових, фінансових, матеріальних тощо засобів. Можна сказати, що державне управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС здійснюється з метою забезпечення діяльності державних службовців в органах внутрішніх справ, проведення єдиної державної кадрової політики в ОВС, створення гарантій функціонування органів внутрішніх справ відповідно до публічних інтересів згідно з законодавством та підзаконними нормативно-правовими актами України.

12. Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ може характеризуватися такими ознаками: це, перш за все, практична діяльність щодо нормативного визначення, встановлення і практичного забезпечення належних умов життя, службової діяльності працівників ОВС; це функція держави та її відповідних органів, яка здійснюється у визначених організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними державними органами; вона покликана задовольнити інтереси персоналу органів внутрішніх справ, з одного боку, та інтереси держави і публічні інтереси в цілому – з іншого.

13. Із соціальної сутності управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС випливають його особливості: 1) це, насамперед, підзаконна діяльність, оскільки вона полягає, перш за все, у забезпеченні виконання законів, в яких встановлені та закріплені особисті і службові права, свободи та обов’язки працівників ОВС. Втім, Верховна Рада України, яку ми відносимо до суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, сама може приймати такі закони, а інші суб’єкти цієї діяльності мають право для забезпечення реалізації відповідних законів видавати підзаконні нормативні акти – акти державного управління; 2) ця діяльність цілеспрямована, оскільки управління обов’язково здійснюється для досягнення якоїсь мети. Саме мета як найважливіша характеристика управління визначає його призначення; 3) це організаційна діяльність, що проявляється в узгодженні, регулюванні, координації, плануванні тощо відповідних дій, в контролі за ходом виконання відповідних завдань для досягнення поставленої мети, в організаційному забезпеченні усіх стадій процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; 4) безперервність даного процесу обумовлена самою природою управління, необхідністю постійного впливу на відповідні об’єкти; 5) ця діяльність носить систематичний, універсальний у часі і просторі характер, здійснюється постійно у колі функціонування персоналу ОВС; 6) ця діяльність характеризується великою кількістю суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; 7) якщо будь-яка управлінська діяльність виходячи із своєї мети - забезпечення узгодженості спільної праці людей – є загальносоціальною функцією, то управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як ланка державного управління являє собою функцію держави; 8) у віданні державних органів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ знаходяться правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні тощо державні ресурси; 9) ця діяльність носить підконтрольний характер.

14. Засобами забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ є: 1) державний захист працівників ОВС: а) правовий захист, б) соціальний захист (у контексті забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС); 2) реформування ОВС України; 3) управлінські заходи щодо вдосконалення впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ; 4) використання досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу поліції зарубіжних країн.

15. Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС є частиною управління персоналом органів внутрішніх справ і тому нерозривно пов’язане з кадровою політикою. Зміст кадрової політики повинен відповідати її принципам, перелік яких, визначений у Комплексній програмі кадрової політики в органах та підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни на 2001 – 2005 роки, є, на наш погляд, неповним, тому в дослідженні запропоновано його доповнити.

16. Діяльність щодо забезпечення прав і свобод працівників органів внутрішніх справ, життєдіяльності персоналу цих органів обов’язково повинна мати нормативно визначений характер, який відповідав би вимогам часу. Незважаючи на велику кількість нормативно-правових актів стосовно забезпечення на належному рівні життєдіяльності персоналу ОВС, досі не створено ефективного механізму здійснення передбачених законом заходів по забезпеченню життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, гарантій їх правового та соціального захисту. Нормативно-правова база забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ зараз страждає на неповноту та слабку систематизованість, велику кількість відсильних та декларативних норм. Отже, на законодавчому рівні необхідно визначити поняття „державний захист державних службовців” (працівників ОВС – зокрема); для виключення плутанини однорідні явища визначати одними й тими ж термінами (для чого провести систематизацію відповідної правової бази та внести необхідні корективи); виключити декларативні та зменшити кількість відсильних норм; на законодавчому рівні розробити чіткий механізм реалізації закріплених у законі прав персоналу ОВС, що включає джерела забезпечення, відповідальних осіб, види та межі їх відповідальності за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків тощо.

РОЗДІЛ IІСУБ’ЄКТИ ТА ЗМІСТ УПРАВЛІННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ ЖИТТЄДІЯЛЬНОСТІ ПЕРСОНАЛУ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1. Суб’єкти забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС: система та правовий статус

Свої завдання будь-яка держава вирішує через систему державного управління, а сам процес державного адміністрування фіксується в діяльності конкретних органів і посадових осіб [184, с.162]. Дійсно, будь-яка діяльність завжди передбачає наявність того, хто її здійснює, тобто суб’єктів цієї діяльності. Тому, вивчаючи процес забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, необхідно визначити систему та правовий статус його суб’єктів.

Очевидно, що для такої діяльності характерною буде велика кількість суб’єктів з різним правовим статусом, структурою, компетенцією та іншими властивостями. Це і державні органи (органи законодавчої, виконавчої і судової влади, прокуратури) та їх структурні підрозділи, і недержавні органи (наприклад, об’єднання громадян), і, навіть, у деяких випадках, фізичні особи. Таким чином, до суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України можна віднести:

1. Верховну Раду України – її парламент, як єдиний орган законодавчої влади в державі. Саме до повноважень Верховної Ради відноситься внесення змін до Конституції України, де закріплені основні права, свободи та обов’язки людини і громадянина, інші основоположні засади організації державної влади в країні тощо; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Міністерства внутрішніх справ України та ін. [2, Розділ 4].

2. Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина [2, Розділ 5]. В межах своєї компетенції та на виконання Конституції та законів України Президент може видавати укази, які мають відношення до забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України (див., наприклад, Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Указ Президента України №1138/2000 від 17 жовтня 2000 року [177]; Про надбавки військовослужбовцям Служби безпеки України та працівникам органів внутрішніх справ України за безперервну службу: Указ Президента України №370/2003 від 24 квітня 2003 року [179; 185]; Про деякі заходи щодо державної підтримки сімей з неповнолітніми дітьми працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов'язків: Указ Президента України №197/98 від 17 березня 1998 року [186]тощо).

3. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, який згідно з Конституцією України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади та здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання [2, Розділ 6].Так, постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 р. №114 затверджене Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР.

4. Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган державної виконавчої влади, утворений для формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів [177] та підпорядковані йому органи та підрозділи внутрішніх справ України. МВС України у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженим Указом Президента України № 1138/2000 від 17.10.2000 р. У межах своїх повноважень МВС України організовує виконання актів законодавства України і здійснює контроль за їх реалізацією. МВС України узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. Серед повноважень МВС України є такі, що прямо стосуються забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, а саме: здійснювати у випадках, передбачених законодавством України, спеціальні заходи щодо забезпечення безпеки працівників органів внутрішніх справ та їх близьких родичів; розробляти і організовувати виконання програм кадрового забезпечення органів внутрішніх справ та внутрішніх військ, вживати заходів до додержання дисципліни і законності в їх діяльності; організовувати роботу навчальних закладів, наукових установ, що належать до сфери його управління; вживати відповідно до законодавства заходів щодо забезпечення правового і соціального захисту осіб рядового і начальницького складу та працівників органів внутрішніх справ, військовослужбовців та працівників внутрішніх військ, пенсіонерів із числа військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, членів їхніх сімей, розробляти пропозиції з цих питань і вносити їх на розгляд відповідних органів; організовувати в установленому порядку матеріально-технічне забезпечення діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, установ і організацій, що належать до сфери його управління, внутрішніх військ, контролювати правильність використання ними матеріально-технічних ресурсів і коштів; організовувати в системі МВС України роботу з питань фінансування, праці, заробітної плати, економічного прогнозування, бухгалтерського обліку і звітності, контрольно-ревізійної діяльності; вносити відповідним органам виконавчої влади пропозиції щодо будівництва об’єктів адміністративного, виробничого, соціально-побутового, військового призначення та житла для забезпечення діяльності його системи, здійснювати контроль за цим будівництвом; організовувати роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів у навчальних закладах та наукових установах, що належать до сфери його управління; організовувати діяльність закладів охорони здоров’я, що належать до сфери його управління [177, п.4].

Особлива роль в забезпеченні життєдіяльності персоналу ОВС належить керівникам системи МВС, оскільки, згідно з принципом єдиноначальності – одним з основних принципів побудови і керівництва органами внутрішніх справ, начальник наділяється всією повнотою розпорядчої влади стосовно підлеглих і на нього покладається персональна відповідальність перед державою “за всі сторони життя та діяльності …кожного працівника” [187].

Крім того, цілий ряд структурних підрозділів МВС України прямо чи побічно забезпечують життєдіяльність персоналу органів внутрішніх справ. Зокрема, до завдань Департаменту роботи з персоналом МВС України, створеного замість Головного управління кадрів МВС [188;189] та підпорядкованих йому на місцях управлінь (відділів, відділень, груп тощо) роботи з персоналом відносяться забезпечення виконання вимог Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, нормативно-правових документів МВС України з питань організації роботи з персоналом; втілення в життя відповідно до законодавства вимог МВС України про відбір, розстановку, підготовку та виховання працівників органів і підрозділів внутрішніх справ та кандидатів на службу; удосконалення діяльності підрозділів роботи з персоналом ОВС; постійне поліпшення якісного складу персоналу органів і підрозділів внутрішніх справ, вивчення, узагальнення та розповсюдження позитивного досвіду організації роботи з відбору, розстановки, навчання та виховання працівників; оптимальний розподіл та ефективне використання наявної штатної чисельності органів і підрозділів внутрішніх справ для виконання покладених на них завдань та функцій, удосконалення структури і штатів органів і підрозділів внутрішніх справ; організація роботи з початкової підготовки кандидатів на службу в підрозділи ОВС, післядипломної підготовки, підвищення кваліфікації та перепідготовки працівників органів і підрозділів внутрішніх справ, службової та фізичної підготовки; забезпечення суворого дотримання дисципліни та законності в діяльності підрозділів ОВС; організація культурно-масової, просвітньої і соціальної роботи з працівниками органів і підрозділів внутрішніх справ, психологічного забезпечення оперативно-службової діяльності тощо. Провідну роль в забезпеченні життєдіяльності персоналу ОВС відведено Управлінню роботи з особовим складом Департаменту роботи з персоналом МВС України та підпорядкованим йому підрозділам, призначення яких розглядатиметься у IVрозділі дослідження.

Певним чином на забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ впливають Кадрова комісія МВС України, оскільки цей дорадчий орган створюється для контролю за виконанням чинного законодавства України, що стосується діяльності ОВС [190] та нижчестоящі кадрові комісії органів та підрозділів МВС України, а також система атестаційних комісій МВС України [191].

Здійснення функції ресурсного забезпечення персоналу органів внутрішніх справ (тобто забезпечення працівників необхідними для їхньої життєдіяльності матеріально-технічними та військовим ресурсами: зброєю, боєприпасами, спецзасобами, необхідною для виконання обов’язків технікою, засобами зв’язку та автомототранспортом, форменим одягом та продовольством тощо) покладено на Департамент ресурсного забезпечення МВС України [192], його структурні підрозділи та відповідні підпорядковані їм на місцях підрозділи ГУ-УМВС, УМВСТ, навчальних закладів, інших установ системи МВС України. Управління капітального будівництва та інвестицій МВС України займається проведенням єдиної технічної політики і забезпеченням державної дисципліни у здійснюваному за кошти, виділені на такі цілі МВС, капітальному будівництві, здійснює планування капітальних вкладень, проектних робіт, контроль за виконанням планів капітального будівництва й т. ін., адже житлове забезпечення прямо й безпосередньо впливає на життєдіяльність працівників ОВС. Одним з провідних суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу в системі МВС України є Департамент фінансових ресурсів та економіки [193;194], до основних повноважень якого відноситься організація і керівництво роботи з питань фінансування, державного страхування, заробітної плати, пенсійного забезпечення персоналу тощо.

Детальний розгляд призначення, функцій, здійснення діяльності і т. ін. вище перелічених та інших суб’єктів забезпечення життєдіяльності працівників в системі МВС України є надто об’ємним, тому в наступних розділах дослідження докладніше будуть розглянуті лише головні проблеми реалізації покладених на них завдань та будуть запропоновані можливі шляхи удосконалення діяльності цих суб’єктів.

5. Інші органи виконавчої влади (як центральні, так і місцеві) та органи місцевого самоврядування, які в межах своєї компетенції можуть видавати відповідні акти або вирішувати питання, що впливають на забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ [див., наприклад, 195, пп.1,3,4; 196, ст.ст.1,2,13; 197, ст.ст.26-34, 38 та ін].

6. Прокуратуру України, на яку згідно з Конституцією України покладається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами [2, ст.121, п. 5].

7. Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції, які відповідно до Конституції України здійснюють судочинство і юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі [2, ст.124]. Згідно зі ст.55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному (в тому числі й працівникам органів внутрішніх справ) гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

8. Об’єднання громадян, наприклад, адвокатуру України [198], професійні спілки [199], інші громадські організації та політичні партії [200].

9. Деяких посадових осіб із спеціальним статусом тощо. Так, кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [2, ст.55]. Омбудсмен здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина [2, ст.101]. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина і докладно регламентується Законом України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23.12.1997 р., згідно з яким метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є:

1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;

2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу[201, ст.3].

10. Нарешті, в деяких випадках до суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна віднести самих працівників ОВС України: коли вони, наприклад, здійснюють самозахист своїх законних прав (на цьому аспекті ми зупинимось в наступних розділах дослідження).

Даний перелік суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України не є вичерпним. До нього можна включити і деякі міжнародні органи, наприклад, Європейський суд з прав людини, оскільки, згідно з Конституцією України, кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна [2, ст.55]. Отже, докладне викладення правового статусу всіх суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ може стати предметом самостійного наукового дослідження. Спробу дати характеристику деяким суб’єктам соціально-правового захисту працівників міліції України здійснила Лапка О.Я. [202, с.122-146]. Але як система у загальнофілософському розумінні цього поняття суб’єкти забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС вітчизняною наукою не розглядались.

Існує кілька десятків визначень поняття „система” – від вузькоспеціальних до філософських, наприклад: 1) „комплекс взаємодіючих елементів” (Людвиг фон Берталанфі); 2) „упорядкована визначеним чином множина елементів, які взаємодіють між собою та утворюють якусь цілісну єдність” (В.М.Садовський); 3) „відмежована множина взаємодіючих елементів” (А.М.Авер’янов). Але в усіх визначеннях фігурують поняття „елемент” і „взаємозв’язок” [203, с.348]. Можна узагальнити: система (від грецької systēma– ціле, складене з частин) – це множина елементів, що знаходяться у відносинах і зв’язках один з одним, утворюють визначену цілісність, цілість, єдність [204]. А.П. Коренєв виділяє наступні ознаки, що характеризують будь-яку систему: наявність елементів системи; взаємозалежність цих елементів; наявність якісних, властивих цій системі ознак. Крім того, систему управління характеризують цілеспрямованість і динамічність [35, с.6-7]. Л.С.Анохіна вважає, що кожній системі властиві такі ознаки, як: 1) доцільність, тобто прагнення до досягнення конкретної загальної мети; 2) структурованість, відносна внутрішня організація (самостійність) множинності елементів системи; 3) єдність та цілісність складових компонентів; 4) входження як підсистеми до системи більш високого гатунку [205, с.46].

Враховуючи наведені думки вчених, а також філософські поняття системи, елемента та структури, основні системні принципи тощо, ми вважаємо, що кожній більш-менш складній розгалуженій системі повинні бути притаманні наступні ознаки:

1) цілісність системи як її внутрішня єдність, неможливість звести властивості системи до суми властивостей її складових елементів та унеможливлення виведення із останніх властивостей цілого;

2) структурованість системи, з якої випливає можливість її описання через встановлення її структури, тобто окремих елементів системи та мережі зв’язків і відносин між ними; обумовленість діяльності системи не стільки діяльністю окремих її компонентів, скільки властивостями її структури;

3) ієрархічність системи: будь-який її компонент може розглядатися як ситема, яка є компонентом більш широкої системи; в той же час і уся система в цілому теж може розглядатись як компонент вищої в ієрархічному ряду системи;

4) множинність описання системи: в силу принципової складності системи, її адекватне пізнання потребує побудови множини різних моделей.

Дійсно, системі суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ властиві усі вищезазначені ознаки. Цілісність системи таких різних за призначенням, правовим статусом, власною структурною побудовою органів обумовлена наявністю спільної мети – забезпечення належного рівня життєдіяльності працівників ОВС України, і саме за цією ознакою їх можна об’єднати в систему. Водночас для кожного органа чи посадової особи, які входять до названої системи, ця мета не є єдиною і основною метою їх діяльності. Кожний з суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС за іншими ознаками може входити до інших систем (наприклад, до системи законодавчих органів України, системи правоохоронних органів України й т.д.) і сам може розглядатися як самостійна система (наприклад, сукупність судів – як судова система України; МВС і його органи – як система управління внутрішніми справами України й т.п.). Крім того, вся сукупність державних органів і посадових осіб, які є суб’єктами забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, може розглядатися як елемент вищої в ієрархічному порядку системи – державного апарату України.

Хоча вся аналізована нами система складається з великої кількості структурних елементів – відповідних суб’єктів, вони об’єднані в цілий злагоджений механізм завдяки численним зв’язкам між усіма компонентами системи. Це можуть бути як горизонтальні зв’язки між органами, які не підпорядковані один одному (наприклад, Кабінет Міністрів – Верховна Рада України), так і вертикальні зв’язки між підпорядкованими один одному суб’єктами управління (наприклад, МВС України – УМВС України в області). Важливим тут є лише те, що ці зв’язки виникають з приводу питань, що тим чи іншим чином торкаються процесу забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, об’єднуючи різноманітні елементи у єдину систему, діяльність якої в даному напрямку обумовлена не стільки діяльністю кожного окремого компонента, скільки всієї структурованої системи суб’єктів.

Множинність описання системи суб’єктів забезпечення життєдіяльності працівників ОВС проявляється у різноманітних їх класифікаціях, які ми можемо запропонувати за різними критеріями [206, с.198-199]. Так, суб’єкти забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України можна класифікувати:

- за принципом розподілу державної влади: на органи законодавчої (Верховна Рада України), виконавчої (Кабінет Міністрів України, МВС тощо) та судової влади (суди загальної юрисдикції). Окремо тут можна виділити також контрольно-наглядові органи (Конституційний Суд України, прокуратуру, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини тощо);

- за видом правової форми діяльності: правотворчі, правозастосовні та правоохоронні органи;

- за територіальним масштабом діяльності: центральні (наприклад, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, МВС) і місцеві (наприклад, місцеві суди, УМВС України в областях);

- за способом утворення: виборні (наприклад, Президент України, Верховна Рада України) та призначувані (наприклад, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України);

- за способом прийняття рішень: єдиноначальні (Президент України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, міністр внутрішніх справ тощо) та колегіальні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо).

Можна запропонувати й інші класифікації суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС (національні та міжнародні, державні та недержавні тощо), і всі вони мають право на існування. Така різноманітність класифікацій не виключає цілісності системи розглянутих суб’єктів, а свідчить про її складність і розгалуженість, необхідність обов’язкового застосування системного підходу для її глибокого вивчення і повної характеристики.

Таким чином, система суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС - це сукупність органів і посадових осіб, які відповідно до законодавства є учасниками управлінських відносин, наділені управлінськими функціями у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України та здатні їх здійснювати.

2.2. Завдання та функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

Управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ – це процес, зміст котрого складає діяльність по реалізації його функцій, яка здійснюється у встановлених формах і відповідними методами. Коренєв А.П. відзначає, що саме у функціях проявляються сутність, зміст, цілі і завдання управління, а місце, яке займають в системі управління функції, відповідають ланцюжку: цілі – завдання – функції – структура. Саме за допомогою функцій досягаються цілі управління, і в той же час функція як певний вид діяльності з управління за допомогою відповідної їй організаційної структури забезпечує виконання завдань управління [93, с.157; 207, с.172].

Можна визнати аксіомою той факт, що вихідним пунктом будь-якої управлінської діяльності і необхідною передумовою ефективності системи управління є визначення цілей, для досягнення яких саме і здійснюється управління. Можна побудувати ієрархічне дерево цілей управління, але головною метою процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС буде, на наш погляд, створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної (наскільки це можливо з урахуванням особливостей їх професійної діяльності) і творчої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, забезпечення їх збалансованого існування, функціонування та самореалізації, комплексної реалізації їхніх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей. Головна мета може уточнюватися іншими – конкретизованими – цілями, які підпорядковані головній. Крім того, у науковій літературі зазначаються і інші градації цілей державного управління, зокрема, за такими підставами, як: обсяг - загальні (для всього державного управління) і часткові (для окремих його підсистем) цілі; результат - кінцеві та проміжні цілі; час – віддалені, близькі та безпосередні цілі тощо [208, с.85].

Цілі управління конкретизуються у відповідних завданнях. Під завданнями зазвичай розуміють реальні, конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети. Виходячи з широти визначеного нами поняття життєдіяльності персоналу ОВС, до основних завдань управління її забезпеченням можна віднести такі, як:

  • забезпечення прав, свобод працівників органів внутрішніх справ та їх захисту, вільного розвитку своєї особистості кожним працівником ОВС;
    • чітке визначення обов’язків працівників ОВС та забезпечення їх реалізації;
  • підготовка, прийняття та реалізація законів, інших нормативно-правових актів державного управління Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України, МВС України та інших суб’єктів управління з питань щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ;
  • формування державно-правових, соціально-економічних умов для ефективної діяльності органів внутрішніх справ України та їх персоналу;
  • створення та забезпечення належних соціальних, правових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних умов діяльності працівників ОВС, чітка нормативно-правова регламентація проходження служби в органах внутрішніх справ України;
  • недопущення порушень службових та особистих прав працівників ОВС як при реалізації ними своїх професійних повноважень як представників закону і держави, так і у внутріслужбових відносинах при проходженні ними служби в органах внутрішніх справ;
  • забезпечення поєднання гласності та відкритості в діяльності працівників ОВС, партнерства з населенням України для реалізації спільних завдань з охорони прав і свобод людини і громадянина, забезпечення безпеки і правопорядку в країні, з чітким дотриманням державної та службової таємниці;
  • забезпечення законності і дисципліни в діяльності персоналу ОВС;
  • забезпечення комплектування органів внутрішніх справ висококваліфікованими працівниками, постійне підтримання на належному рівні і подальше вдосконалення їхньої професійної підготовки;
  • забезпечення правового та соціального захисту пенсіонерів органів внутрішніх справ, а у випадках, передбачених законом, - членів сімей працівників ОВС;
  • застосування у встановлених законодавством випадках заходів державного примусу [209, с.31-32].

Відзначимо, що даний перелік не є вичерпним: його можна поширювати і конкретизувати. Крім того, для вирішення окремих основних завдань можуть встановлюватися підпорядковані їм проміжні завдання, або, з урахуванням змін у соціально-економічному, суспільно-політичному розвитку держави, встановлюватись нові завдання по управлінню забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Оскільки ціль є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то першим кроком у її досягненні є саме визначення завдань, а природним посередником між завданнями і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей [14, с.149]. За думкою О.М. Бандурки, поняттям функцій управління окреслюється та багатозначна роль, яку виконує суб’єкт управління при реалізації завдань управління [44, с.17].

У найбільш загальному тлумаченні термін „функція” в перекладі з латинської functionозначає здійснення, виконання роботи, діяльність [128, с.1124; 210, с.890]. Вчені-правознавці конкретизують це поняття наступним чином: функція управління – це конкретний напрямок управлінського впливу державного управління на об’єкт управління [160, с.169]; комплекс взаємопов’язаних організаційно-правових впливів органу, кожного структурного підрозділу, який слугує напрямком для досягнення мети, поставленої перед системою управління [211, с.43]; окремі періоди (стадії), напрямки управлінської діяльності, пов’язані між собою єдиною кінцевою метою, заради досягнення якої й здійснюється процес управління [44, с.17]; найбільш типові, однорідні та чітко виражені види (напрямки) діяльності управляючого суб’єкта, що відповідають змісту і слугують інтересам досягнення основних цілей управляючого впливу [82, с.18]; вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об’єкт і суб’єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління [14, с.149]. Пропонуються і визначення функцій державного управління як специфічних за предметом, змістом і способами забезпечення цілісних управляючих впливів держави [208, с.86]; основних напрямків діяльності державних органів по забезпеченню виконання завдань державного управління [115, с.173-174], а також функцій органу державного управління як складових частин змісту його діяльності, які відображені у встановлених для органу завданнях щодо забезпечення життєво важливих потреб об’єкта управління і здійснюються структурними підрозділами (і посадовими особами) органу шляхом реалізації покладених на них повноважень [212, с.64].

Узагальнюючи вищевикладене, можна запропонувати таке визначення функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: це – взаємопов’язані напрямки діяльності системи суб’єктів управління щодо виконання поставлених завдань для досягнення загальної кінцевої мети – забезпечення належного рівня життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України.

Можна також виділити наступні ознаки, притаманні функціям управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: вони випливають із сутності управління, характеризують його зміст та визначаються призначенням управлінської діяльності; є об’єктивно необхідними для здійснення процесу управління та виражають найбільш суттєві його риси; спрямовані на здійснення конкретних завдань і досягнення поставлених цілей; представляють собою напрямки активної діяльності суб’єктів управління; є відносно самостійними і одночасно взаємопов’язаними загальною метою, відрізняються постійністю, безперервністю та повторюваністю і реалізуються відповідними методами.

Виханський О.С. та Наумов А.І., аналізуючи функції управління як відносно самостійні, спеціалізовані та відособлені сфери управлінської діяльності, відзначають, що кожна функція управління, щоб вважатися такою, повинна мати чітко виражений зміст, розроблений процес її здійснення та визначену структуру, в рамках якої завершується її організаційне відокремлення. При цьому зміст функції означає ті дії, які здійснюються в рамках даної функції; процес реалізації функції окреслює логічну послідовність здійснюваних в межах функції дій; структура ж функції відповідає на питання як, або яким чином формально пов’язані між собою дії, що складають дану функцію [15, с.253-254].

Необхідно відзначити, що в науці не існує єдиної, абсолютної класифікації функцій управління, що пояснюється, передусім, великою їх кількістю. Більш того, практично в будь-якій науковій чи навчальній літературі з управління міститься свій перелік управлінських функцій, який хоч трохи відрізняється від інших. А.Файоль, який дав класичне визначення науковому управлінню, окреслив шість основних груп функцій управління будь-якою організацією: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. Причому головними, визначальними він вважав саме адміністративні функції, оскільки тільки їх завдання – вироблення спільної програми роботи установи, підбір робочого складу, координування зусиль, гармонізація дій [184, с.3]. До адміністративних функцій А.Файоль відносив передбачення, організацію, розпорядництво, координацію та контроль [213, с.12]. Американський дослідник Лютер Гулік, спираючись на адміністративні принципи Файоля, визначив акронім видів управлінської діяльності керівника ПОКУКОЗБ: планування, організація, керування, укомплектування, координація, звітування, бюджет [214, с.41-42]. Деяківченіусіфункціїуправліннязводятьдо планування, організації, мотиваціїіконтролю [215, с.10], абоінформаційно-аналітичної, планування, організації, взаємодіїікоординаціїта контролю [216, с.64-65], а деякірозширюютьїхперелік, відносячидо функційуправлінняпрогнозування; планування; правоверегулювання; організаціюкеруючоїта керованої підсистем; загальнекерівництвота оперативно-розпорядницькуроботу; попереднюта поточнукоординацію(узгодженість) дій; методичне керівництво; контроль; інформаційне забезпечення й інформаційно-аналітичну роботу; облік людських, матеріальних, грошових та інших ресурсів; кадрове, фінансове, матеріально-технічне забезпечення тощо [84, с.7].

Сучасна наука не має також і категоричної позиції щодо класифікації функцій управління [36, с.87-88]. Так, за критеріємзмісту, характером іобсягомвпливу, функції управління поділяють на загальні та спеціальні [208, с.87]; загальні та особливі [86, с.12-13]; загальні, спеціальні та допоміжні (забезпечуючі) [217, с.29; 87, с.14; 115, с.174; 207, с.172-175 тощо]. Залежно від спрямованості і місця впливу можна виділити внутрішні і зовнішні функції управління [208, с.87] або соціально-організаційні (вплив державних органів на об’єкти управління) і внутрішньоорганізаційні (управління усередині державного управлінського апарату) [217, с.29; 115, с.174]. Ю. М. Старилов поділяє функції управління на: 1) функції управлінського права (права управління), до яких відносить забезпечувальну, інтегративну, регулятивну, комунікативну (інформаційну), охоронну (функція примусу), організаційну, правостворюючу (правотворчу) та функцію контролю; 2) функції органів виконавчої влади (функції державного управління), а саме – інформаційне забезпечення, прогнозування і моделювання розвитку системи, планування, організацію, розпорядництво, керівництво, координацію, контроль і нагляд як один з його видів, регулювання та облік [160, с.170-186]. А В. М. Плішкін поділяє функції на основні (об’єктні) – функції системи управління (вони індивідуальні для конкретної системи, що визначається своєрідністю об’єкта впливу, особливостями суспільних відносин, що ними регулюються) та загальні функції - функції процесу управління (передбачають різні види управлінської діяльності, яка здійснюється з метою забезпечення успішного виконання основних функцій) [36, с.88].

Існує ще дуже багато класифікацій функцій управління, але окремо нам хотілося б зупинитися ще на їх „предметній” класифікації, запропонованій В. Б. Авер’яновим, який виділяє такі групи: функції управління, спрямовані на забезпечення: 1) цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів (функції прогнозування, планування тощо); 2) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами (фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення тощо); 3) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності (керівництво, координація, організація, регулювання, контроль тощо) і 4) зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами керівних суб’єктів (організаційне проектування, організаційний розвиток тощо) [81, с.110]. Цякласифікаціяєпродовженнямранішезапропонованихданимавтором „найбільшзагальнихфункційуправління” [212, с.53]. Цілком погоджуючись з наведеною класифікацією, ми розглянемо функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ за найбільш поширеною в науці адміністративного права та теорії управління класифікацією функцій управління на загальні, спеціальні та допоміжні (забезпечуючі).

Загальні функції управління властиві як усій системі державного управління в цілому, так і окремим її ланкам. Вони є об’єктивно притаманними будь-якому процесу управління, здійснюються усіма суб’єктами управлінської діяльності. До загальних функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС можна, таким чином, віднести аналіз, прогнозування, планування, організацію, керування, регулювання, координацію, облік і контроль. Відзначимо, що зміст, процес здійснення та структура кожної з названих загальних функцій управління досить детально розглянуто в спеціальній літературі [див., наприклад, 94, с.116-118; 207, с.172-174; 36, с.89 тощо], тому ми не вважаємо за доцільне знов повторювати їх характеристику. Поряд з цим, слід погодитися, що не всі дії або групи дій, які деякими авторами відносяться до загальних функцій управління, мають статус функцій. Так, суперечливим вбачається віднесення Афанасьєвим В. Г. до загальних функцій „розроблення і прийняття рішення”, оскільки це є стадії будь-якої управлінської діяльності і будь-якої функції управління. За тією ж причиною є спірним віднесення Бачило І.Л. до функцій „роботи з інформацією” тощо [81, с.110-112].

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління. Їх види та зміст зумовлені відповідною сферою або галуззю управління. Ці функції є основними, адже ними визначається специфіка управління відповідним об’єктом. Якщо загальні функції, як вже зазначалося, здійснюються у будь-якій управлінській діяльності, то саме за спеціальними функціями можна відрізнити, наприклад, процес управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС від управління, скажімо, сільським господарством, комунікаціями або закордонними справами.

До основних спеціальних функцій держави у сфері управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна віднести захист прав і свобод працівників ОВС, здійснення їх правового та соціального захисту, забезпечення особистої безпеки; розвиток освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту; створення умов для всебічного розвитку особистості працівника ОВС; захист сім’ї, материнства, батьківства і дитинства тощо. До спеціальних функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна також віднести обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу ОВС; розробку і впровадження професіограм працівників, науково обґрунтованих нормативів чисельності персоналу та його навантаження; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності працівників ОВС; проведення наукових досліджень державної служби в органах внутрішніх справ; розробку нормативно-правових актів, що встановлюють державно-службові правовідносини в ОВС та ін. Деякі спеціальні функції дуже сильно перегукуються із завданнями управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС. В науковій літературі навіть існує думка, що „за суттю і за формою викладення функції і завдання співпадають”, чим виправдовується самостійне існування „функцій-завдань” і „функцій-дій” [218, с.25]. Ми погоджуємося з думкою Анохіної Л. С., що можливо, слід говорити або про завдання (цілі), або ж про функції як безперервну єдність завдання (належного) і дію цього завдання (сутнього) [205, с.69].

Спеціальні функції характеризують також і особливості конкретного суб’єкта управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Кожен із названих нами у попередньому підрозділі суб’єктів управління виконує ряд спеціальних функцій, серед яких є спеціальні функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС (наприклад, відповідні спеціальні функції МВС містяться у пункті 4 Положення про МВС України [177]). Більшість спеціальних функцій виконують згідно з поставленими перед ними завданнями саме розглянуті в попередньому підрозділі суб’єкти управління, які діють в системі МВС України (Департамент роботи з персоналом МВС України, Управління роботи з особовим складом ДРП МВС, кадрові та атестаційні комісії органів та підрозділів МВС України, Департамент ресурсного забезпечення МВС України, Управління капітального будівництва та інвестицій МВС України, Департамент фінансових ресурсів та економіки МВС України, керівники усіх рівнів), а також науково-дослідні установи ВНЗ МВС України (щодо визначення науково обґрунтованих шляхів реформування системи МВС, розробки і впровадження професіограм працівників, науково обґрунтованих нормативів чисельності персоналу та його навантаження; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності працівників ОВС; проведення наукових досліджень проходження державної служби в органах внутрішніх справ; розробки нормативно-правових актів, що встановлюють державно-службові правовідносини в ОВС, правовий та соціальний захист персоналу ОВС; проведення наукових досліджень щодо забезпечення безпечної життєдіяльності працівників ОВС, впровадження наукової організації праці в органах внутрішніх справ; всебічне вивчення зарубіжного досвіду забезпечення життєдіяльності персоналу та внесення пропозицій щодо можливостей його використання в ОВС України та багато ін.), відомчі заклади охорони здоров'я, дитячі садки, ФСТ “Динамо” (які сприяють захисту сім’ї, материнства, батьківства і дитинства, охороні здоров’я, всебічному духовному розвитку працівників і членів їх сімей) тощо.

Спеціальні функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС є надто численними та різноманітними, але вони взаємопов’язані загальною метою та завданнями.

Нарешті, допоміжні (забезпечуючі) функції обслуговують процеси реалізації загальних та спеціальних функцій. До них відносяться діловодство, кадрове забезпечення, фінансування та матеріально-технічне забезпечення, юридичне обслуговування тощо. Незважаючи на їх підпорядкованість загальним та спеціальним функціям, вони є незамінним елементом управлінського процесу, адже саме за їх допомогою створюються необхідні умови для якісної діяльності управлінських структур. Таким чином, ефективність управління не може визначатися виключно якоюсь однією групою функцій, а тільки їх комплексною реалізацією.

2.3.Методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС

Добре відомо, що основний зміст процесу соціального управління виявляється у здійсненні цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на об’єкт цього управління за допомогою відповідного механізму. Саме в процесі такого впливу й реалізуються на практиці цілі, завдання, функції, принципи та методи, які в сукупності складають зміст механізму управління [36, с.121]. В попередньому підрозділі ми вже відзначали, що функції управління реалізуються за допомогою відповідних методів. Метод (від грецького methodos– шлях до чого-небудь, простежування, дослідження) - це „шлях, спосіб, прийом ... практичного здійснення чого-небудь” [219, с.200], „свідомі систематичні й послідовні дії, що ведуть до осягнення якої-небудь мети” [9, с.344], „спосіб досягнення мети, сукупність прийомів та операцій теоретичного або практичного освоєння дійсності, а також людської діяльності, організованої визначеним чином” [210, с.499]. Розглядаючи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ як один із видів державного управління, зауважимо, що методи державного управління мають і інші назви, наприклад: методи здійснення управлінських дій, методи управлінської діяльності, адміністративно-правові методи, але суть цих понять єдина – це визначені способи чи прийоми, які використовуються органами публічного управління та їх посадовими особами у встановлених законами межах при здійсненні управління, управлінських дій, адміністративного впливу у відношенні відповідних об’єктів чи осіб [89, с.228-229]. Метод управління дає можливість простежити характер взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, адже за думкою більшості вчених під методом державного управління розуміють способи (прийоми) впливу суб’єкта управління на об’єкт управління, які використовуються для досягнення поставлених цілей та завдань управління, для реалізації функцій управління [див., наприклад: 207, с.183; 87, с.90; 220, с.45 та ін.].

Методи управління характеризуються спрямованістю, яка виражає їх орієнтованість на конкретну систему (об’єкт) управління; змістом, тобто специфікою прийомів і способів впливу, та організаційною формою тобто специфічним впливом на ситуацію, яка реально склалася (наприклад, прямий або непрямий вплив) [221, с.45].

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практиці методів державного управління дало можливість Колпакову В. К. та Кузьменко О. В. визначити їх конкретне призначення, яке, на їх думку, полягає у:

1) встановленні правил поведінки у сфері державного управління, тобто встановленні обов’язкових для учасників управлінських відносин нормативів;

2) виданні індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників управлінських відносин;

3) вирішенні в односторонньому порядку питань, які виникають з ініціативи керованих об’єктів;

4) нагляді та контролі за поведінкою учасників управлінських відносин, тобто можливості брати під особливий контроль розвиток певних ситуацій;

5) застосуванні стимулюючих заходів впливу на керовані об’єкти;

6) застосуванні за потреби офіційних заходів примусового характеру з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління відповідно до законодавства України і т. ін. [124, с.184-185].

Відзначимо, що методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, як і будь-які методи державного управління, характеризуються рядом ознак, а саме [222, с.191-192]:

- вони реалізуються у процесі державного управління;

- їх метою або практичним призначенням є забезпечення державного управління для вирішення завдань та реалізації функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;

- вони виражають управляючий, упорядковуючий вплив суб’єктів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС на відповідний об’єкт управління, безпосередньо виражаються у зв’язках між суб’єктами та об’єктами управління;

- вони носять організаційний характер, оскільки забезпечують визначений порядок у системі управління;

- методи управління завжди мають своїм адресатом відповідний об’єкт управління;

- в них завжди міститься управлінська воля держави, вони виражають публічний інтерес у відповідних, регульованих ними, відносинах;

- метод управління є можливістю вирішення тих управлінських завдань, які стоять перед відповідним суб’єктом управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;

- вони є засобами реалізації компетенції та повноважень, закріплених за відповідними суб’єктами управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС;

- вони застосовуються повсякденно і вибірково;

- для них характерною є відповідна правова форма їх практичного вираження;

- законодавством встановлюється порядок застосування методів управління;

- методи управління мають специфічний характер управляючого впливу на об’єкти управління (прямий та непрямий вплив, індивідуальний чи колективний вплив тощо);

- вони мають визначені часові параметри (короткостроковийаботривалий вплив) та ін.

Складність і багатогранність управлінських процесів взагалі та управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ зокрема породжує значну кількість існуючих методів управління, і, як наслідок, різноманітні їх класифікації. Так, за класифікацією Ю. М. Старилова, в основу якої покладено змістову характеристику методів управління, існують: 1) адміністративно-правові методи – методи управління, застосування яких тягне за собою важливі юридичні наслідки (якщо управлінський вплив характеризується реалізацією юридично-владних дій по відношенню до об’єкта управління); 2) організаційні методи управління (спрямовані на організацію діяльності органів управління та управлінського персоналу, а також на забезпечення управлінських органів необхідними матеріалами та засобами); 3) контрольні методи (в процесі реалізації яких здійснюється контроль за об’єктом управління) та 4) процесуальні методи управління (спрямовані на забезпечення здійснення різних процесуальних дій) [89, с.232-233].

За іншими точками зору [88, с.86; 82, с.276-277], виділяють: 1) методи управляючого впливу, в яких свій безпосередній вираз знаходять усі якості відносин між суб’єктами та об’єктами управління; це і є, власне, методи управління; 2) методи організації роботи апарату управління, які мають внутріапаратне значення, оскільки створюють умови, необхідні для ефективного управляючого впливу; 3) методи здійснення окремих управлінських дій, які носять процедурний характер (наприклад, методи прийняття управлінських рішень, здійснення контрольно-наглядових дій тощо). Нас цікавитимуть саме методи першого виду, які і є, власне, адміністративно-правовими методами. Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) та економічного (непрямого) впливу; А. Луньов – на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук – також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні [127, с.186]. Виділяють також одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо методи. Крім того, усі методи поділяють на загальні, які використовуються при реалізації всіх функцій управління, та спеціальні – тільки окремих функцій або на визначених стадіях процесу управління [223, с.36]. Усі ці та інші наявні класифікації мають право на існування, але, враховуючи велику кількість суб’єктів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України з досить різноманітною компетенцією, та надзвичайну широту суспільних відносин, які потрапляють у сферу управління забезпеченням життєдіяльністю персоналу ОВС, нам імпонує більш детальна класифікація управлінських методів, запропонована Ю. П. Битяком та В.В.Зуй [129, с.72-74]. За цією класифікацією, до загальних (тобто притаманних, на відміну від спеціальних, всім видам державної діяльності, всім суб’єктам управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС) можна віднести методи:

1. Переконання та примусу (за ознакою використання владних повноважень).

2. Прямого та непрямого впливу (за способом впливу).

3. Адміністративного та економічного впливу (за характером впливу).

4. Нагляду та контролю (за цілями впливу).

5. Регулювання, керівництва та управління, у тому числі оперативного (за ступенем впливу на об’єкти управління).

Розглянемо ці методи детальніше. Переконання та примус є, з загальнотеоретичних позицій, універсальними методами будь-якої діяльності. Хоча деякі автори до універсальних методів впливу на свідомість та волю людей відносять ще й заохочення [див., наприклад: 124, с.187-188; 86, с.147-148; 224, с.69-71], ми вважаємо, що це – суто економічний метод (непрямого впливу), який через інтерес спрямовує волю людей на здійснення корисних, з точки зору того, хто заохочує, дій. Метод переконання як система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних і заохочувальних заходів, з метою формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання вимог законів та інших правових актів [129, с.75], має бути провідним у правовій демократичній державі. Проте, щоб забезпечити виконання вимог законів та підзаконних актів особами, для яких додержання відповідних приписів ще не стало внутрішньо усвідомленою необхідністю, до них застосовується допоміжний метод управління - примус (тільки на базі переконання і тільки після його застосування). Як говорив відомий адміністративіст І. Т. Тарасов ще наприкінці ХІХ ст., „принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении её законных задач”[225, с.66]. Загальноюправовою основою переконаннята примусу як універсальнихметодівуправліннязабезпеченнямжиттєдіяльностіперсоналу ОВС єКонституціяУкраїни[2, ст.ст.1, 3, 6, 8, 19, 68], де, зокрема, говориться, щоорганидержавноївладита органимісцевогосамоврядування, їхпосадовіособи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України, не посягати на права, і свободи, честь і гідність інших людей. Метод переконання передбачає систематичну роботу щодо формування громадської думки, впевненості у необхідності належної поведінки учасників управлінських відносин у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС, неухильного виконання встановлених державою правил. Роз’яснення державної політики в галузі забезпечення життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, заходів, які проводяться державою у цій сфері, ознайомлення і роз’яснення нормативно-правових актів, урядових програм, позитивного досвіду по забезпеченню життєдіяльності персоналу ОВС необхідно тому, що вони зачіпають інтереси не тільки правоохоронців, але й усіх громадян, і повинні бути зрозумілими та прийнятними для них.

Що стосується розподілу методів управління за способом впливу, то шляхом прямого впливу чітко і однозначно виражається воля відповідного суб’єкта управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ: це відповідний закон, наказ, розпорядження, указ, постанова, вказівка тощо. Шляхом же непрямого впливу створюються умови, які викликають у виконавців зацікавленість діяти, поводитись певним чином, причому варіанти поведінки можуть бути неоднозначними. Такий критерій класифікації методів управління, як спосіб управлінського впливу, тісно пов’язаний з наступним критерієм – характером впливу [див., наприклад: 226, с.50], за яким методи поділяються на адміністративні та економічні.

Адміністративні методи представляють собою прямий управлінський вплив, що витікає з владної природи управління, і, по суті, є способом впливу на об’єкти управління шляхом прямого встановлення їх прав та обов’язків у прийнятих суб’єктами в межах своєї компетенції актах управління. Так, окрім конституційних норм, що закріплюють загальні права, свободи і обов’язки людини і громадянина, існують адміністративні норми, які закріплюють принципи державної служби, порядок проходження служби в органах внутрішніх справ України, правовий статус працівників ОВС тощо. Окрема група норм встановлює відповідальність (зокрема й адміністративну) за порушення у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Є також адміністративні норми, які встановлюють порядок вирішення конкретних справ у процесі діяльності суб’єктів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС – процесуальні норми. Адміністративні методи управління за формою виразу можуть бути адміністративно-правовими та адміністративно-організаційними; за юридичними якостями – нормативними та індивідуальними; за способом впливу – зобов’язуючими, уповноважуючими, заохочувальними, забороняючими; за формою припису – категоричними (імперативними), доручними та рекомендаційними [93, с.168-169; 87, с.91].

Однак, поряд з адміністративними обов’язково повинні використовуватися економічні методи як засоби непрямого впливу на об’єкти управління через їх інтереси, адже це - створення таких економічних умов і стимулів, коли у виконавців виникає зацікавленість у кінцевих результатах своєї діяльності. Прикладом економічних методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України можуть бути пільги та переваги, встановлені державою для працівників ОВС (докладніше про це – у ІVрозділі дослідження).

На жаль, Ю. П. Битяк та В. В. Зуй в своїй класифікації випустили з поля зору соціально-психологічні методи управління, які все активніше використовуються в процесі сучасного державного управління та, зокрема, в управлінні забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС. Адже саме ці методи спрямовані на створення сприятливого та стійкого морально-психологічного клімату, який сприяє успішному вирішенню завдань, встановленню взаєморозуміння між суб’єктами та об’єктами управління [207, с.187-188]. Так, до соціологічних методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС можна віднести методи управління соціально-масовими процесами (регулювання руху кадрів, підвищення престижу професії працівника ОВС тощо), коллективами, органами, группами, внутрігруповими процесами (наприклад, підвищення соціальної і групової активності, спадкоємність славетних традицій в діяльності ОВС та ін.), індивідуально-особовою поведінкою (створення сприятливих умов праці для персоналу ОВС, наявність елементів творчості праці, виховання у працівників почуття відповідальності за виконання службових обов’язків, формування оптимальної системи управління тощо), а до психологічних методів управління – комплектування постійних і тимчасових колективів ОВС з урахуванням психологічної сумісності працівників, гуманізація праці, професійний відбір на службу в ОВС з урахуванням відповідності психологічних характеристик особи обраній посаді тощо. Адміністративні, економічні і соціально-психологічні методи управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС не виключають застосування одних і перевагу інших методів: вони взаємопов’язані і працюють у комплексі. Їх єдність забезпечується управлінським змістом усіх цих методів, спільними суб’єктами застосування та об’єктами управлінського впливу, необхідністю досягнення спільної мети, вирішення завдань управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ.

Що стосується нагляду та контролю як методів управління, то нагляд необхідний, щоб отримати та оцінити інформацію про стан справ у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, але це пасивний метод управління, оскільки не дає можливості втручатися у діяльність відповідних органів та посадових осіб, яка перевіряється і вивчається. Активним же методом виступає контроль, пов’язаний з розробкою та використанням заходів та програм впливу, корекції, активного втручання в діяльність підконтрольних суб’єктів по забезпеченню життєдіяльності персоналу ОВС з метою приведення такої діяльності до вимог законів і підзаконних актів.

Говорячи про класифікацію методів управління за ступенем впливу на об’єкти управління, слід наголосити, що застосування методу регулювання тут означає встановлення загальної політики та принципів щодо її реалізації у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ через державне фінансування, пільги тощо. Керівництво передбачає практичне втілення в життя цієї політики та її принципів, контроль за підпорядкованими об’єктами та розробку напрямів їх діяльності. Стосовно методу управління, то він становить собою прямий, систематичний, безпосередній вплив суб’єктів управлінської діяльності на об’єкти.

Зауважимо також, що використання складної техніки управління, бурхливий розвиток науки, необхідність забезпечення найвищої ефективності процесу управління обумовлюють обов’язкове застосування наукових методів управління та наповнення розглянутих нами адміністративних, економічних та соціально-психологічних методів науковим змістом. Наукові методи управління (наприклад, моделювання, прогнозування, експертні оцінки тощо) дозволяють отримати достовірну інформацію, забезпечують надійну перевірку знань, дають можливість прогнозувати майбутній стан об’єкта управління, вказують на найбільш ефективні за існуючих умов засоби управлінського впливу, раціоналізують процес прийняття управлінських рішень.

Що ж до спеціальних методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, то до них можна віднести, наприклад, організацію службової діяльності працівників ОВС, організацію їх професійної підготовки, узагальнення та розповсюдження передового досвіду у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу, надання практичної допомоги, впровадження наукової організації праці в ОВС тощо.

Нарешті відзначимо, що застосування методів управління, як і весь процес управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, повинне ґрунтуватися на принципах законності, нормативності, об’єктивності, комплексності, системності, соціальної спрямованості, гуманізму, демократизму, пріоритету прав людини і громадянина, конституційної рівності громадян, гласності, професіоналізму, компетентності, ініціативності, персональної відповідальності за доручену справу тощо.

Висновки до ІІ розділу

1. У загальному розумінні управління становить собою процес впливу суб’єктів управління на об’єкт з метою переведення останнього у новий бажаний стан для забезпечення його ефективного функціонування, досягнення поставлених цілей. Будь-яка діяльність повинна кимось здійснюватися. Тому, досліджуючи процес забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, необхідно обов’язково визначити суб’єктів цієї діяльності, які, незважаючи на велику кількість, різний правовий статус, структуру, компетенцію та інші властивості, утворюють в сукупності певну систему, об’єднану спільною метою.

2. Для забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС характерна велика кількість суб’єктів: це і державні органи (органи законодавчої, виконавчої і судової влади, прокуратури) та їх структурні підрозділи, і недержавні органи (наприклад, об’єднання громадян), і, навіть, у деяких випадках, фізичні особи. До суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України можна віднести: Верховну Раду України; Президента України; Кабінет Міністрів України; Міністерство внутрішніх справ України та його структурні та галузеві підрозділи; інші органи виконавчої влади (як центральні, так і місцеві) та органи місцевого самоврядування, які в межах своєї компетенції можуть видавати відповідні акти або вирішувати питання, що впливають на забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ; прокуратуру України; Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції; об’єднання громадян, наприклад, адвокатуру України, професійні спілки тощо; деяких посадових осіб із спеціальним статусом (наприклад,Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини); деякі міжнародні органи (наприклад, Європейський суд з прав людини) та, в деяких випадках, і самих працівників ОВС України (коли вони, наприклад, здійснюють самозахист своїх законних прав).

3. Класифікація суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС України можлива за різними критеріями:

- за принципом розподілу державної влади: на органи законодавчої (Верховна Рада України), виконавчої (Кабінет Міністрів України, МВС тощо) та судової влади (суди загальної юрисдикції). Окремо тут можна виділити також контрольно-наглядові органи (Конституційний Суд України, прокуратуру, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини тощо);

- за видом правової форми діяльності: правотворчі, правозастосовні та правоохоронні органи;

- за територіальним масштабом діяльності: центральні (наприклад, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, МВС) і місцеві (наприклад, місцеві суди, УМВС України в областях);

- за способом утворення: виборні (наприклад, Президент України, Верховна Рада України) та призначувані (наприклад, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України);

- за способом прийняття рішень: єдиноначальні (Президент України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, міністр внутрішніх справ тощо) та колегіальні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо).

Можна запропонувати й інші класифікації суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС (національні та міжнародні, державні та недержавні тощо), і всі вони мають право на існування.

4. Сукупність суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ утворює систему, оскількі їй властиві наступні ознаки: 1) цілісність; 2) структурованість; 3) ієрархічність системи; 4) множинність описання системи.

Система суб’єктів забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС - це сукупність органів і посадових осіб, які відповідно до законодавства є учасниками управлінських відносин, наділені управлінськими функціями у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України та здатні їх здійснювати.

5. Будь-яка управлінська діяльність наповнена певним змістом. Оскільки соціальне управління – процес цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкт управління, основним елементом процесу управління є цілепокладання. Мета управління – це бажаний, можливий і необхідний стан системи, якого необхідно досягти. Цілі досягнення і підтримання визначеного стану об’єкта управління обґрунтовуються і формуються на основі аналізу суспільних потреб, виходячи з реальних можливостей найбільш повного їх задоволення. Тому зміст соціального управління визначається, головним чином, якістю цілепокладання, яка, в свою чергу, обумовлена тим, наскільки точно та повно в поставлених цілях виражені потреби та інтереси усього суспільства, його окремих соціальних груп (наприклад, працівників органів внутрішніх справ). Головна мета процесу управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС - створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної (наскільки це можливо з урахуванням особливостей їх професійної діяльності) і творчої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, забезпечення їх збалансованого існування, функціонування та самореалізації, комплексної реалізації їхніх життєвих особистих і службових потреб, інтересів та можливостей.

6. Цілі управління конкретизуються у відповідних завданнях, під якими розуміють реальні, конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети.Виходячи з широти визначеного нами поняття життєдіяльності персоналу ОВС, до основних завдань управління її забезпеченням можна віднести такі, як:

  • забезпечення прав, свобод працівників органів внутрішніх справ та їх захисту, вільного розвитку своєї особистості кожним працівником ОВС;
    • чітке визначення обов’язків працівників ОВС та забезпечення їх реалізації;
  • підготовка, прийняття та реалізація законів, інших нормативно-правових актів державного управління Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів України, МВС України та інших суб’єктів управління з питань щодо забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ;
  • формування державно-правових, соціально-економічних умов для ефективної діяльності органів внутрішніх справ України та їх персоналу;
  • створення та забезпечення належних соціальних, правових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних умов діяльності працівників ОВС, чітка нормативно-правова регламентація проходження служби в органах внутрішніх справ України;
  • недопущення порушень службових та особистих прав працівників ОВС як при реалізації ними своїх професійних повноважень як представників закону і держави, так і у внутріслужбових відносинах при проходженні ними служби в органах внутрішніх справ;
  • забезпечення поєднання гласності та відкритості в діяльності працівників ОВС, партнерства з населенням України для реалізації спільних завдань з охорони прав і свобод людини і громадянина, забезпечення безпеки і правопорядку в країні, з чітким дотриманням державної та службової таємниці;
  • забезпечення законності і дисципліни в діяльності персоналу ОВС;
  • забезпечення комплектування органів внутрішніх справ висококваліфікованими працівниками, постійне підтримання на належному рівні і подальше вдосконалення їхньої професійної підготовки;
  • забезпечення правового та соціального захисту пенсіонерів органів внутрішніх справ, а у випадках, передбачених законом, - членів сімей працівників ОВС;
  • застосування у встановлених законодавством випадках заходів державного примусу.

Відзначимо, що даний перелік не є вичерпним.

7. Природним посередником між завданнями і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. Під функцією управління розуміється особливий вид діяльності, який виражає напрямок або стадію здійснення суб’єктом управління цілеспрямованого впливу на об’єкт управління. Функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС - це взаємопов’язані напрямки діяльності системи суб’єктів управління щодо виконання поставлених завдань для досягнення загальної кінцевої мети – забезпечення належного рівня життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України. Ознаки, притаманні функціям управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: вони випливають із сутності управління, характеризують його зміст та визначаються призначенням управлінської діяльності; є об’єктивно необхідними для здійснення процесу управління та виражають найбільш суттєві його риси; спрямовані на здійснення конкретних завдань і досягнення поставлених цілей; представляють собою напрямки активної діяльності суб’єктів управління; є відносно самостійними і одночасно взаємопов’язаними загальною метою, відрізняються постійністю, безперервністю та повторюваністю і реалізуються відповідними методами.

8. Функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС в дослідженні розглянуто за найбільш поширеною в науці адміністративного права та теорії управління класифікацією функцій управління на загальні, спеціальні та допоміжні (забезпечуючі). Загальні функції управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС: аналіз, прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, координація, облік і контроль. До основних спеціальних функцій держави у сфері управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ слід віднести: захист прав і свобод працівників ОВС, здійснення їх правового та соціального захисту, забезпечення особистої безпеки; розвиток освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту; створення умов для всебічного розвитку особистості працівника ОВС; захист сім’ї, материнства, батьківства і дитинства тощо. До спеціальних функцій управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ можна також віднести обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу ОВС; розробку і впровадження професіограм працівників, науково обґрунтованих нормативів чисельності персоналу та його навантаження; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності працівників ОВС; проведення наукових досліджень державної служби а органах внутрішніх справ; розробку нормативно-правових актів, що встановлюють державно-службові правовідносини в ОВС та ін. Нарешті, до допоміжних функцій відносяться діловодство, кадрове забезпечення, фінансування та матеріально-технічне забезпечення, юридичне обслуговування тощо.

9. Реалізуються усі функції управління відповідними методами, оскільки це способи (прийоми) впливу суб’єкта управління на об’єкт управління, які використовуються для досягнення поставлених цілей та завдань управління, для реалізації функцій управління.

Враховуючи велику кількість класифікацій методів державного управління, в дослідженні докладніше розглянуто загальні (тобто притаманні всім суб’єктам управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС) методи: переконання та примусу; прямого та непрямого впливу; адміністративні, економічні тасоціально-психологічні методи управління; нагляд та контроль; регулювання, керівництво та управління; наукові методи управління. Що ж до спеціальних методів управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, то до них можна віднести, наприклад, організацію службової діяльності працівників ОВС, організацію їх професійної підготовки, узагальнення та розповсюдження передового досвіду у сфері забезпечення життєдіяльності персоналу, надання практичної допомоги, впровадження наукової організації праці в ОВС тощо.

10. Застосування методів управління, як і весь процес управління забезпеченням життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ України, повинне ґрунтуватися на принципах законності, нормативності, об’єктивності, комплексності, системності, соціальної спрямованості, гуманізму, демократизму, пріоритету прав людини і громадянина, конституційної рівності громадян, гласності, професіоналізму, компетентності, ініціативності, персональної відповідальності за доручену справу тощо.

РОЗДІЛ IІІАДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЖИТТЄДІЯЛЬНОСТІ ПЕРСОНАЛУ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1. Забезпечення громадянських та політичних прав персоналу органів внутрішніх справ адміністративно-правовими засобами

Більшість авторів, які пишуть про права людини, поділяють їх на три покоління: перше покоління – громадянські та політичні права, проголошені буржуазними революціями; друге – соціально-економічні, які мають за основу соціалістичні вчення; третє – права колективні або солідаристські, проголошені, головним чином, країнами третього миру [227, р.17-18]. Звісно, такий розподіл усіх прав та свобод не є абсолютними, але його можна прийняти. Дійсно, коли в епоху буржуазних революцій стали з’являтися перші декларації прав людини (англійський Біль про права 1689 р., французька Декларація прав людини і громадянина 1789 р., Біль про права, внесений як 10 перших поправок до Конституції США), то мова йшла тільки про громадянські та політичні права.

Друге покоління, тобто соціально-економічні права, стали з’являтися багато в чому внаслідок боротьби трудящих за покращання свого стану в капіталістичному суспільстві. Вони, як пише Б. Вестон, стали відповіддю на зловживання та хиби капіталістичного розвитку, в основі якого лежала абсолютна концепція індивідуальної свободи, що призводило до експлуатації трудящого класу та колоніальних народів [там же, р.17]. Своє теоретичне обґрунтування ці права отримали багато в чому з різних соціальних ідей. Л. Хенкін приходить до висновку, що „міжнародний рух за права людини взяв ідеї про автономію та свободу індивіда XVIIIст. та доповнив їх ідеями соціалізму та держави загального благоденства XIXта XXст.” [228, р.12].

Третє покоління прав, які часто називають правами колективними, або солідаристськими, містить низку вимог, висунутих державами третього світу (право на розвиток), хоча деякі з них стали з’являтися задовго до виникнення нових держав на місці колоніальних імперій. Так, право на самовизначення, що стало складатися ще у роки буржуазних держав, слугувало правовою основою антиколоніальної боротьби народів Азії, Африки та Латинської Америки. Право на здорове навколишнє середовище або право на мир стали складатися як вимоги народних мас різних країн. Якщо права, що відносять до перших двох поколінь, - це права та свободи, що належать кожному індивіду, то права третього покоління можна назвати правами людини та народів. Так, право на мир, на безпечне навколишнє середовище належить як кожній людині, так і кожному народу, та, можна сказати, людству в цілому.

У першому розділі нашого дослідження ми визначилися, що правовий захист людини як один з видів державного захисту ми розумітимемо як діяльність держави щодо забезпечення процесу реалізації особою своїх прав на користування політичними, особистими немайновими та духовними благами правовими засобами, тобто, по суті, правовий захист спрямований на реалізацію, в першу чергу, політичних та громадянських прав людини.

Громадянські та політичні права мають більш тривалу історію, ніж інші категорії прав та свобод. Тому й їх нормативний зміст, як правило, досить чіткий та визначений. В чому ж різниця між громадянськими та політичними правами? Якогось абсолютного розподілу між ними не існує [152, с.52-53]. Громадянські права – це ті права та свободи, що належать людині як члену громадянського суспільства. Це право на життя, свобода від катувань та інших форм нелюдського поводження, право на свободу та особисту недоторканність тощо. Цими правами володіють як громадяни даної держави, так і особи без громадянства та іноземні громадяни. Політичні права – це, як правило, права тільки громадян даної держави. Ці права пов’язані з участю у політичному житті держави, в управлінні державними справами, тому на володіння цими правами можуть претендувати не всі, хто проживає або перебуває в даній країні. Це випливає і з формулювань відповідних статей Пакту про громадянські та політичні права. Так, ст. 9 визначає, що „кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність”, ст. 10 - „усі особи, позбавлені волі, мають право на гуманне ставлення і повагу гідності, притаманної людській особі”, ст. 14 - „усі особи є рівними перед судами і трибуналами”, ст. 19 - „кожна людина має право безперешкодно дотримуватися своїх поглядів”. На відміну від цих статей, ст. 25 визначає, що „кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації ... право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ ...; в) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах... ; с) допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби” [154].

Конституція України, що враховує міжнародні стандарти з забезпечення прав і свобод людини, проголосила наступні громадянські та політичні права, які (умовно) можна поділити так:

1) громадянські права: право на життя (ст. 27), право на повагу до гідності (ст. 28), право на свободу та особисту недоторканість (ст. 29), право на недоторканість житла (ст. 30), право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31), право на невтручання в особисте і сімейне життя (ст. 32), свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України (ст. 33), право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34), право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35), право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст. 40) тощо;

2) політичні права: право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації (ст. 36), право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38), право збиратися мирно ... і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39) тощо [2].

Крім того, Конституція України проголошує, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. „Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками” (ст. 24).

Втім, ми цілком згодні з М. А. Бояринцевою, що реальність прав і свобод громадян, закріплених у Конституції, означає такий їх стан, коли кожна людина не лише за законом, а й фактично дійсно володіє цими правами та свободами, може в юридично допустимих межах безперешкодно користуватись і розпоряджатись можливостями, що в них містяться, захищати їх від порушень та вимагати від компетентних органів поновлення цих прав. Тобто реальність прав і свобод повинна бути забезпечена системою гарантій [85, с.166].

З одного боку, працівники органів внутрішніх справ як громадяни України повинні користуватися всіма правами та свободами, що проголошені Конституцією. На це прямо вказується і у Положенні про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України (п.10): „Особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов’язки громадян, передбачені Конституцією України та іншими законодавчими актами” [91]. З іншого боку, реалізація працівниками органів внутрішніх справ України своїх громадянських та політичних прав має свої особливості як у частині обсягу наданих їм прав, так і в частині покладених на них державою обов’язків [229, с.109]. Розглянемо це дещо докладніше.

Так, згідно зі ст.36 Конституції України, „громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей” [2]. Одне з таких обмежень саме і стосується органів внутрішніх справ, зокрема у ст.37 Конституції України сказано: „Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях” [там же]. У ст.3 Закону України „Про міліцію” теж вказується: „ У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань” [75]. Позапартійність органів внутрішніх справ цілком закономірна і сприяє недопущенню порушень прав і свобод громадян України залежно від їх політичних переконань. Адже органи внутрішніх справ повинні охороняти права і свободи всіх громадян нашої країни, іноземців та осіб без громадянства, що перебувають на території України, незалежно від їх приналежності до тієї або іншої політичної партії, руху або громадської організації. Крім того, десятиріччя панування КПРС за радянських часів довели, що політизація таких державних структур як органи внутрішніх справ, може призвести до виконання ними невластивих функцій, до перетворення цих органів у знаряддя правлячої партії та її ідеології і, як наслідок, до свавілля стосовно громадян, які цієї ідеології не підтримують. Тож позапартійність органів внутрішніх справ є досить обґрунтованою. Тим же Законом України „Про міліцію” передбачено, що працівники міліції „не можуть бути членами політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету” [75, ст.18]. І якщо заборона створення і діяльності організаційних структур політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань в органах внутрішніх справ цілком зрозуміла, то щодо наведеної вище норми виникає питання, чому працівник органів внутрішніх справ у позаслужбовий час не може бути членом політичної партії, діяльність якої не заборонена законом, якщо таке членство не впливає на виконання працівником своїх службових обов’язків та його незалежність і неупередженість у службовій діяльності? Це, з одного боку, суперечить нормі, визначеній статтею 36 Конституції України, згідно з якою „ніхто не може бути ... обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій” [2]. З іншого боку, політичні процеси, що відбуваються в Україні протягом останніх років, доводять, що фактично політична неупередженість правоохоронців є декларативною, формально проголошеною, в той час як більшість керівного складу органів внутрішніх справ на президентських виборах 2004 року, парламентських виборах 2006 року й у повсякденній діяльності провадили в життя політику тієї чи іншої політичної партії чи блоку.

До того ж, як справедливо зауважує С. В. Шестаков, чинне законодавство не передбачає відповідальності за порушення конституційної заборони, встановленої ст. 37 Конституції України [230, с.104-105]. Очевидно, слід детально вивчити досвід зарубіжних країн, в яких державним службовцям дозволяється бути членом політичної партії, але з багатьма обмеженнями [231, с.223]. Крім того, необхідно законодавчо встановити відповідальність за порушення працівниками ОВС відповідних обмежень і заборон.

Наступна проблема в частині обмеження обсягу наданих працівникам ОВС громадянських і політичних прав полягає у використанні на службі жінок. Стаття 24 Конституції України гарантує рівність конституційних прав жінки і чоловіка [2]. Однак, у п.4 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України сказано, що рядовий і молодший начальницький склад органів внутрішніх справ комплектується на договірних засадах особами чоловічої статі, а в необхідних випадках – і жінками [91], тобто одразу ж визнається нерівність жінки і чоловіка щодо прийняття на службу до органів внутрішніх справ. Обмеження прав жінок при вступі на службу до органів внутрішніх справ суперечить не тільки Конституції України, а й міжнародним документам з питань прав людини, зокрема положенням прийнятої 18 грудня 1979 р. Генеральною Асамблеєю ООН Конвенції про ліквідацію усіх форм дискримінації щодо жінок [164] (Україна як член ООН ратифікувала цю Конвенцію однією з перших – 24 грудня 1980 року) та іншим документам. Крім того, ст.4 Закону України „Про державну службу” теж встановлює рівність права на державну службу (різновидом якої є служба в органах внутрішніх справ) незалежно від статі громадян України [90].

Так, професія працівника органів внутрішніх справ традиційно вважалася чоловічою. Але історія розвитку органів внутрішніх справ давала чимало прикладів успішності жінок у цій професійній діяльності. Гуманізація діяльності органів внутрішніх справ, посилення соціальної спрямованості в їх роботі викликає необхідність розширювати представництво жінок в міліції. Цілком справедливим є один із принципів комплектування американської та інших систем поліції: „На будь-якому місці, де не потрібно застосовування великої фізичної сили, жінка може працювати не гірше чоловіка” [44, с.92].

Значенню жінок-поліцейських останнім часом у літературі приділяється особлива увага. Наприклад, у статті Е. Дене „Використання жінок для роботи у поліції: порівняння між Францією та Великобританією” поданий огляд використання жінок у поліції цих країн з початку Першої світової війни до теперішнього часу, порівнюється їх становище у поліції та функції, що вони виконують [232]. На думку А. Хазенберг (Нідерланди), необхідно змінювати імідж поліції, перетворюючи її з переважно чоловічої структури і культури в організацію більш збалансовану. Відповідно до цього необхідно досягти рівності в поліції чоловіків і жінок як кількісно, так і якісно [233]. Д. Браун (Великобританія) пропонує розробити соціальну програму стосовно жінок, які працюють у поліції [234]. Аналізуючи проблему залучення жінок на службу в поліції зарубіжних країн, М. В. Щелкунова виділяє наступні закономірності: 1) залучення на службу в поліцію жінок у більшості країн, як правило, розпочиналося з призначення їх на посади наглядачок; 2) первісно задача співробітниць полягала у боротьбі зі злочинністю неповнолітніх та жінок; 3) у зв’язку зі зростанням злочинності серед жінок і неповнолітніх, виникла необхідність у збільшенні числа кваліфікованого жіночого персоналу й у розширенні кола його повноважень (при цьому жінки-поліцейські поступово домоглися зрівняння оплати праці і можливостей просування по службі, ставши учасниками усього спектру поліцейської роботи нарівні з чоловіками) і 4) внаслідок радикальної зміни ставлення до використання жіночого персоналу в поліцейській роботі відбувся прогрес кадрової системи поліцейської організації, тобто перехід до більш досконалих та ефективних форм, цілей, структури і методів на базі постійного пошуку, розробки та реалізації кадрових нововведень [235, с.145-147]. На користь збільшення частки жінок у правоохоронних структурах свідчить і те, що в деяких випадках жінки-поліцейські виконують свої службові обов’язки набагато ефективніше, ніж чоловіки [236 - 239]. Це стосується розв’язання сімейних конфліктів, допиту жертв насильницьких злочинів, профілактики молодіжної та жіночої злочинності.

У процесі соціологічних і психологічних досліджень було виявлено також різне сприйняття населенням жінок-поліцейських і поліцейських-чоловіків. Так, кафедрою економіки та соціальної психології Кельнського університету було проведено опитування серед населення, яке показало, що 74,9% респондентів бачать у поліцейському жіночої статі таку ж „гідну поваги особу, що й у поліцейському чоловічої статі”, а 51,2% опитаних вважають, що громадяни поводяться з поліцейськими-жінками більш доброзичливо [240]. Показовим є й те, що поліцейське управління Нью-Йорка ліквідувало відмінність між поліцейським-чоловіком і поліцейським-жінкою. Ті й другі зараз називаються „офіцер поліції” і мають однакові повноваження [241]. Відсоток жінок у поліції Голландії становить 12,2%, у поліції Швеції – 11,1%, Італії – 8,5%, Угорщини – 8%, Норвегії – 7,5% [242; 243], а у деяких західних країнах у поліції жінки складають 25-40% особового складу [44, с.92].

Отже, на підставі вищевикладеного, враховуючи процеси демократизації суспільства, що проходять в усіх сферах громадського життя, членство України в Раді Європи, а також з метою наближення законодавства України до міжнародних норм, недопущення порушення конституційних прав жінок-працівників органів внутрішніх справ, п.4 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України доцільно викласти у наступній редакції: “Рядовий і молодший начальницький склад органів внутрішніх справ комплектується на договірних засадах особами чоловічої статі, які пройшли дійсну військову службу, іншими особами, що перебувають у запасі Збройних Сил (крім офіцерів запасу), та жінками, які досягли 18-річного віку і здатні за своїми особистими якостями, освітою і станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки”.

Стаття 32 Конституції України проголошує: “Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини” [2]. Зазначимо, що і в реалізації цих прав працівники органів внутрішніх справ зазнають деяких, хоча й цілком зрозумілих та обґрунтованих, обмежень. Це виявляється, перш за все, у використанні спеціальних методів вивчення способу життя спочатку майбутнього працівника органів внутрішніх справ при проведенні спеціальної перевірки кандидата на службу, регламентованої відповідним таємним наказом МВС України, а потім – в суворо регламентованих періодичних спеціальних перевірках вже працівника органів внутрішніх справ, а також його близьких родичів, а в деяких випадках, обумовлених специфікою служби в деяких підрозділах органів внутрішніх справ, і його близького оточення, знайомих тощо. Крім того, працівники органів внутрішніх справ зобов’язані надавати до апаратів по роботі з персоналом того органу чи підрозділу, де вони проходять службу, інформацію щодо будь-яких змін в їхньому сімейному стані для проведення додаткової спеціальної перевірки. Таким чином, деяких обмежень у реалізації вищезазначених конституційних прав зазнають не тільки самі працівники органів внутрішніх справ, але, так чи інакше, і їх родичі, які з ними не проживають, а іноді навіть і не спілкуються (колишні дружини та чоловіки, тощо).

Втім, ми вважаємо такі обмеження цілком законними і обґрунтованими. Очевидно, сьогодні немає інших шляхів перевірити відповідність кандидатів на службу та працівників органів внутрішніх справ тим вимогам, які пред’являє до їх професії держава, окрім вищезазначених, хоча їх застосування і призводить, певною мірою, до порушення деяких конституційних прав людини.

Деяких обмежень може зазнавати працівник ОВС і щодо права вільного вибору місця проживання, гарантованого ст. 33 Конституції України [2], оскільки особи рядового і начальницького складу зобов’язані нести службу там, де це викликано інтересами служби та обумовлено наказами прямих начальників [91, п. 21].

Чинна Конституція України закріпила нарешті таке загальновизнане право людини, як невід’ємне право на життя і визнала обов’язком держави захищати життя людини (ст. 27) [2]. Зрозуміло, що уникнути зазнавати посягань на це право люди можуть лише в країні, в якій не існує ні злочинців, ні порушників громадського порядку і громадської безпеки й т.п. Але така держава – утопія, її не існує. Тому для захисту прав і свобод людини держава створює спеціальні правоохоронні органи. І працівники органів внутрішніх справ, на яких покладені обов’язки щодо забезпечення громадського порядку і спокою, громадської безпеки, боротьби зі злочинністю, перші піддаються небезпекам, пов’язаним зі службовою діяльністю. Дослідження, проведені в різних країнах світу, в тому числі і в Україні, показують, що вірогідність ситуацій, небезпечних для життя в діяльності поліцейського (міліціонера) становить 7,7 бала і поступається вона лише роботі шахтарів (8,3 бала). Отже, робота працівника міліції, як і поліцейського за кордоном, є однією з найбільш небезпечних, перевищуючи за цим показником інші професії: пожежника (6,7 бала), військового (4,7 бала), працівника банку (3,7 бала) та інших [44, с.227-228]. При цьому, працівник органів внутрішніх справ під час виконання службових обов’язків сам може бути об’єктом посягання і водночас зобов’язаний припинити всяке посягання на інші об’єкти, що охороняються, чи які він має захищати, тобто свідомо ризикувати своїм здоров’ям чи навіть життям для усунення небезпеки. Проблеми, пов’язані із забезпеченням безпечної життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ України, більш докладно будуть розглянуті у наступних підрозділах даного дослідження.

Реалізація працівниками органів внутрішніх справ України своїх громадянських та політичних прав має свої особливості не тільки в частині обсягу наданих їм прав, але і в частині покладених на них обов’язків. Так, згідно з їх професійним призначенням, працівники органів внутрішніх справ зобов’язані не тільки додержуватися Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, але й охороняти закон, права, свободи та законні інтереси інших осіб від посягань та порушень; свою специфіку має їх відношення до загального військового обов’язку тощо. Все вищезазначене підтверджує необхідність встановлення особливого державного захисту персоналу органів внутрішніх справ, про що вже йшлося у першому розділі дослідження.

Вище вже зазначалося, що реальність прав і свобод має бути забезпечена системою відповідних гарантій. Такі гарантії встановлюються, передусім, Конституцією та законами України, а також підзаконними нормативно-правовими актами. Норми, які закріплюють гарантії правового захисту персоналу органів внутрішніх справ (втім, і їх соціального захисту теж) та встановлюють відповідальність за їх порушення, за галузевою приналежністю можуть бути нормами конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного тощо законодавства. Але правовий статус працівників органів внутрішніх справ як державних службовців, порядок проходження ними служби, більшість питань, пов’язаних з виконанням їх службових обов’язків як учасників адміністративно-правових відносин, встановлюються та регламентуються саме нормами адміністративного права. Крім того, виходячи з їхнього адміністративно-правового статусу, працівники органів внутрішніх справ користуються, в першу чергу, тими гарантіями захисту їх прав та свобод, які закріплені у адміністративному законодавстві. Отже, доцільно наголосити на важливості саме такого компоненту правового захисту персоналу ОВС, як адміністративно-правовий захист, який в сукупності з іншими складовими – кримінально-правовим, цивільно-правовим захистом тощо і утворюють узагальнене збірне поняття – правовий захист.

Російські вчені-адміністративісти визначають адміністративно-правовий захист фізичних і юридичних осіб як комплексну систему адміністративно-правових заходів, які застосовуються для забезпечення вільної та належної реалізації прав фізичних і юридичних осіб, що передбачає за необхідністю їх звернення до органів державної влади, включаючи і суд, а також інші адміністративно-захисні заходи, які здійснюються у випадках, передбачених законодавством [161, с.251]. Під адміністративно-правовим захистом працівників міліції О. Я. Лапка пропонує розуміти систему правових засобів, за допомогою яких уповноважені на те органи та їх посадові особи забезпечують реалізацію законодавчо встановлених адміністративно-правових гарантій [202, с.85]. В цілому з таким визначенням можна погодитися, поширивши його на весь персонал ОВС, а не тільки працівників міліції, і замінивши в ньому „систему правових засобів” відповідно на „систему організаційно-правових засобів та комплекс відповідних заходів”. Отож, під адміністративно-правовим захистом працівників ОВС можна розуміти систему організаційно-правових засобів та комплекс відповідних заходів, за допомогою яких уповноважені на те органи та їх посадові особи забезпечують реалізацію законодавчо встановлених адміністративно-правових гарантій.

3.2. Механізм правового захисту працівників ОВС

Закріплення у законодавстві прав і свобод працівників ОВС і навіть гарантій їх реалізації недостатньо без чітко діючого механізму правового захисту. Розглядаючи правовий захист як діяльність державних органів та їх посадових осіб, спрямовану на досягнення стану правової захищеності, можна констатувати, що ця діяльність в значній мірі носить управлінський характер. Так, за визначенням Г. А. Туманова, управління – це свідомий та вольовий вплив на соціальну керовану систему з метою переведення її з одного стану в інший або надання їй певних нових якостей та властивостей [244, с.35]. Тому можна змоделювати механізм правового захисту працівників органів внутрішніх справ, використовуючи розроблене в науці управління поняття механізму управління.

Ю. А. Тихомиров вважає, що механізм управління складається з наступних елементів: “По-перше, з системи управління, яка характеризує, з одного боку, складний суб’єкт управління та організацію взаємодії більш простих суб’єктів і, з іншого – сполучення демократії та управління, що виражається у характері та формах участі трудящих у здійсненні функцій управління. По-друге, із соціальних і в особливості правових норм, за допомогою яких забезпечується змістовність впливу та зв’язку в управлінні. По-третє, із способів визначення цілей на основі пізнання керованих процесів. По-четверте, із управлінського процесу як циклу послідовно змінюючих одна одну дій керуючої системи щодо досягнення цілей, що завершується оцінкою ефективності управлінського впливу”[245, с.46]. В той же час, правовий захист взагалі, і адміністративно-правовий захист зокрема, може розглядатися і як субінститут права. І тому дослідження механізму правового захисту можливо, на наш погляд, при з’ясуванні суті та структури механізму правового регулювання. Найбільш загально механізм правового регулювання може бути визначений як взята в єдності система правових засобів, за допомогою якої забезпечується результативний правовий вплив на суспільні відносини [246, с.9]. Розглядаючи структуру механізму правового регулювання, С. С. Алексєєв зауважує, що “його зміст складається з засобів (інструментів) юридичного впливу, тобто таких правових явищ, які “працюють” у правовому опосередкуванні суспільних відносин” [там же, с.24]. Відповідно до стадій правового регулювання він виділяє три, а з урахуванням особливої, факультативної стадії – стадії застосування права – чотири основні елементи механізму правового регулювання: юридичні норми, індивідуальні приписи застосування права (факультативний елемент), правовідносини, акти реалізації прав та обов’язків.

Юридичні норми – основа, вихідна юридична база регулювання. За допомогою юридичних норм вводиться той або інший режим, програмується, нормативно спрямовується поведінка учасників суспільних відносин у відповідності до закладеної в нормах ідеальної моделі такої поведінки. Від виду норми, її характеру, залежить юридичний зміст регулювання.

Індивідуальні приписи застосування права – об’єктивні результати владних дій судів та інших компетентних органів, які забезпечують реалізацію вимог юридичних норм, а саме: у владно-примусовому порядку або забезпечують виникнення правовідносин, або гарантують здійснення прав та обов’язків, часто виражаючи у той же час індивідуальне піднормативне регулювання суспільних відносин.

Правовідносини є першим та важливим кроком у реалізації загальних програм поведінки, закладених у нормах. Правовідносини являють собою головний засіб, за допомогою якого норми втілюються у життя, інструмент переведення загальних моделей поведінки у площину конкретних заходів поведінки – суб’єктивних прав та юридичних обов’язків для даних суб’єктів. Правовідношення свідчить, що перед нами – точно визначені особи, які щось у юридичному відношенні можуть та щось повинні.

Акти реалізації прав та обов’язків – це юридично значимі результативні дії суб’єктів, в яких реально здійснюються виражені в правах та обов’язках заходи поведінки – можливості та вимоги. Тут дія механізму правового регулювання завершується, здійснюється переведення загальних приписів юридичних норм (на стадії правовідношення – конкретизованих в правах та обов’язках) у ту фактичну реальну поведінку, на яку спрямована воля законодавця [246, с.26-28].

Виходячи з цього, можна визначити механізм правового захисту працівників органів внутрішніх справ як систему юридичних засобів, організаційних форм та методів, за допомогою якої суб’єкт управління забезпечує необхідні умови для реалізації працівниками ОВС службових обов’язків та прав, проходження ними служби, а також здійснення політичних та особистих немайнових прав і виконання обов’язків.

До речі, побудова механізму правового захисту працівників органів внутрішніх справ може стати об’єктом цікавого наукового дослідження. Ми ж спробуємо, виходячи з усього вищевикладеного, сформулювати мету, завдання та функції механізму правового захисту працівників ОВС.

Отже, мета механізму правового захисту працівників ОВС– забезпечення суб’єктивних політичних та особистих немайнових прав та обов’язків працівників органів внутрішніх справ.

Завдання механізму правового захисту працівників ОВС:

1) забезпечення можливості здійснення суб’єктивних та особистих немайнових прав;

2) забезпечення виконання юридичного обов’язку;

3) відновлення порушеного суб’єктивного політичного та особистого немайнового права;

4) усунення небезпеки порушення суб’єктивного політичного та особистого немайнового права;

5) формування правової культури працівників ОВС.

У відповідності до визначених завдань можна відмітити такі функції механізму правового захисту працівників ОВС: охоронну, компенсаційну, виховну, стимулюючу та контрольну.

Діяльність суб’єкта управління щодо забезпечення правового захисту працівників органів внутрішніх справ підпорядковується закономірностям соціального управління і розглядається нами з позицій управлінського процесу. Управлінський цикл, за визначенням Г.А.Туманова, являє собою сукупність повторюваних послідовно здійснюваних управлінських операцій, за мірою та в ході реалізації яких суб’єкт управління досягає бажаних результатів – цілей [244, с.128]. Кількість операцій, з яких складається управлінський цикл, їх тривалість, складність залежить від складності виконуваних за їх допомогою завдань. Однак, наука управління виділяє універсальні, обов’язкові операції, що складають технологію процесу управління. До них відноситься: визначення проблеми, що потребує вирішення, постановка цілей; розробка варіантів рішення; оцінка варіантів, вибір кращого, прийняття (затвердження) рішення; підбір виконавців, створення умов, необхідних для виконання рішення; оцінка процесу виконання рішення, його корегування; облік і оцінка результатів виконання рішення [117, с.163].

Із-за обмежень обсягу дисертаційного дослідження ми не можемо докладно дослідити діяльність суб’єкта управління стосовно до організації правового захисту працівників органів внутрішніх справ (це не є предметом нашого дослідження), але спробуємо конкретизувати названі вище операції щодо досліджувального нами питання у загальних рисах [247, с.192-194].

I. Збирання та аналіз інформації щодо стану правової захищеності працівників органів внутрішніх справ. Успішне управління забезпеченням життєдіяльності персоналу ОВС передбачає володіння суб’єктом управління найбільш повною інформацією щодо процесів та явищ, які здійснюються в керованому об’єкті, а також у середовищі функціонування даної соціальної системи. Інформація щодо правової захищеності працівників ОВС поділяється на два основні блоки: 1) законодавство та інші джерела з питань правового захисту працівників (це закони України та підзаконні нормативно-правові акти, переважно відомчого характеру, а також організаційно-методична та інша література) і 2) інформація про фактичний стан правової захищеності персоналу ОВС - це інформація з різної звітності з цього напрямку: дані про скоєні неправомірні дії та адміністративні правопорушення щодо працівників ОВС; відомості щодо загибелі та поранень працівників ОВС при виконанні службових обов’язків тощо. При збиранні та аналізі такої інформації виникає багато труднощів, пов’язаних, по-перше, з високим рівнем латентності вказаних порушень закону, про що буде йтися в наступних підрозділах; у відсутності в звітності МВС даних щодо результатів розгляду вказаних справ судами. Крім того, найбільш ускладнене, на наш погляд, збирання інформації щодо стану правової захищеності працівників ОВС при проходження ними служби, оскільки статистична звітність МВС включає тільки відомості щодо скоєння працівниками порушень службової дисципліни, але не містить даних про оскарження працівниками накладених на них дисциплінарних стягнень, і, як наслідок, про кількість незаконних, необґрунтованих та таких, що не відповідають тяжкості проступку, стягнень. Не передбачено також звітності на рівні МВС з питань несвоєчасного присвоєння спеціальних звань, неправомірного переміщення по службі, відсторонення від посади тощо. Аналіз інформації щодо правової захищеності працівників при проходженні ними служби полягає, по-перше, у виявленні кількості та динаміки звернень працівників зі скаргами на неправомірні рішення з питань проходження служби до вищестоящих у порядку підлеглості керівників ОВС та до суду; по-друге, у визначенні правомірності прийнятих з питань проходження служби рішень.

II. Підготовка та прийняття управлінських рішень з питань організації правового захисту працівників. Зміст управлінських рішень залежить від характеру проблеми, що стоїть перед суб’єктом управління. При підготовці рішення щодо організації адміністративно-правового захисту персоналу ОВС необхідно, на наш погляд, враховувати: 1) правовий захист повинен поширюватися на всю сукупність обов’язків та прав працівників: і як громадян України, і як державних службовців, і як суб’єктів правоохоронної діяльності; 2) він повинен забезпечуватися у межах вже існуючих організаційних структур управління; 3) він повинен спиратися, в основному, на вже наявні матеріальні, фінансові, кадрові ресурси; 4) дана проблема не може бути вирішена шляхом проведення разового заходу або комплексу заходів, вона потребує систематичних зусиль, реагування на кожний факт порушення прав, загрози такого порушення, перешкоджання здійсненню обов’язків й т.п.

В залежності від характеру проблеми можливий вибір комплексу заходів з числа запропонованих нижче:

а) організація окремого первинного обліку інформації щодо фактів протиправних дій по відношенню до працівників ОВС, відстеження руху справ за цими фактами;

б) організація оскарження у разі необхідності рішень по справах щодо протиправних посягань на працівників ОВС;

в) надання в необхідних випадках сприяння працівникам ОВС, що стали потерпілими від протиправних посягань, або підозрюваними, обвинуваченими, підсудними за звинуваченням у злочинах, пов’язаних з виконанням службових обов’язків, у складанні угоди з професійними адвокатами за рахунок коштів ОВС; вирішення, поряд з цим, питання щодо доцільності направлення до суду громадського обвинувача або громадського захисника;

г) організація відслідковування матеріалів судової практики за указаними вище категоріями справ, її аналіз;

д) інформування персоналу ОВС щодо фактів протиправних посягань на працівників, правового переслідування працівників, які сумлінно виконували службові обов’язки, та вжитих з цього приводу заходів;

е) організація контролю за правильністю оформлення та своєчасною передачею до суду матеріалів про адміністративні правопорушення, а також відслідковування результатів їх розгляду, щодо справ про протиправні дії щодо працівників ОВС, які тягнуть адміністративну відповідальність. В разі необхідності – прийняття заходів щодо оскарження постанови судді;

є) організація навчання та перевірки знань нормативно-правових актів, вмінь та навичок грамотних дій працівників щодо припинення адміністративних правопорушень, злочинів та доставлення порушників, оформлення первинних документів;

ж) організація взаємодії з судами, прокуратурою, адвокатурою з питань захисту працівників ОВС від протиправних посягань;

з) організація обліку скарг працівників, пов’язаних з проходженням ними служби, та своєчасності їх розгляду;

и) своєчасне та якісне проведення службових перевірок не тільки за фактами порушення дисципліни та законності працівниками ОВС, а й за фактами незаконного або необґрунтованого накладення на них дисциплінарних стягнень;

і) допуск до участі у вирішенні індивідуальних трудових спорів представників профспілок (асоціацій) працівників там, де вони створені;

ї) організація взаємодії з громадськими формуваннями працівників ОВС при обговоренні та вирішенні питань адміністративно-правового захисту працівників;

й) періодичне включення у план засідань колегії, оперативної наради та детальний розгляд питань щодо стану правової захищеності персоналу органу (підрозділу) внутрішніх справ та заходах щодо реалізації гарантій правового захисту працівників;

к) відслідковування публікацій в засобах масової інформації, які висвітлюють роботу органів внутрішніх справ, проведення ретельної перевірки кожної публікації щодо зловживань в ОВС, критичних зауважень. Внаслідок може виникнути або необхідність у притягненні винних працівників до відповідальності, якщо інформація підтвердиться, або у захисті честі та ділової репутації конкретних працівників або ОВС в цілому у випадку непідтвердження інформації, аж до звернення за таким захистом до суду (та широкого сповіщення громадськості по виграних таких справах).

Конкретний зміст рішення про організацію правового захисту працівників ОВС залежить, на наш погляд, від рівня управління, характеру вирішуваної проблеми та наявних ресурсів та можливостей. При цьому на верхніх рівнях повинен концентруватися аналіз інформації, узагальнення позитивного досвіду та його доведення до нижчих органів та підрозділів, розробка методичних рекомендацій, та, зрозуміло, нормативне урегулювання питань організаційного забезпечення правового захисту. Нижчі ланки в системі управління повинні концентрувати увагу на організації та проведенні конкретних правозахисних заходів, організовувати взаємодію та співробітництво з цих питань з судами, іншими державними правоохоронними органами, громадськими організаціями та об’єднаннями, засобами масової інформації тощо.

III. Організація виконання рішень з питань правового захисту працівників органів внутрішніх справ, яка за змістом співпадає з організацією виконання будь-якого управлінського рішення. Вона проходить наступні етапи:

а) з’ясування та деталізація змісту рішення: ознайомлення з рішенням, визначення кола осіб, яким необхідно його вивчити; усунення неясності; деталізація рішення – розділ його на окремі цілі та завдання конкретним виконавцям. Оскільки рішення з питань організації правового захисту персоналу ОВС стосуються в тій чи іншій мірі кожного працівника, їх необхідно доводити до відома усього особового складу органу (підрозділу) внутрішніх справ (якщо це, звісно, не пов’язане з таємними відомостями). Поряд з цим необхідне детальне вивчення рішення кожним безпосереднім виконавцем;

б) підбір та розстановка виконавців, їх інструктаж та навчання;

в) забезпечення діяльності виконавців, організація взаємодії між ними та координація їх зусиль: вивчення об’єктивних та суб’єктивних умов, що сприяють або перешкоджають діяльності виконавців; віддання розпоряджень щодо нормативно-правового, матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організація взаємодії виконавців;

г) контроль над виконавцями та облік результатів їх роботи; коригування управлінських рішень та регулювання системи управління: організація системи контролю та здійснення контролю за діяльністю виконавців; облік результатів роботи виконавців, отримання даних та свідчень; аналіз інформації, отриманої в результаті контролю та обліку; оцінка ефективності виконання доручених виконавцям завдань; у разі необхідності – коригування рішення (наприклад, перерозподіл зусиль виконавців; організація додаткового навчання та перевірки знань, умінь та навичок працівників; організація брифінгу, прес-конференції керівництва з питань правового захисту персоналу ОВС тощо); здійснення оперативного керівництва щодо регулювання систем та процесів управління. Зрозуміло, що оцінити ефективність прийнятого рішення щодо організації системи правового захисту можливо лише в процесі здійснення або після завершення конкретних правозахисних заходів, що дозволяють виявити недоліки у організованій на підставі даного рішення діяльності.

Відзначимо, що механізм правового захисту працівників органів внутрішніх справ потребує детального визначення, розробки та удосконалення. Ефективність функціонування такого механізму залежить від ряду умов, таких як належне функціонування інформаційної підсистеми системи управління; науково обґрунтований розподіл функцій між різними рівнями суб’єкта управління системи та їх змістовне здійснення; створення та нормативне закріплення процедур здійснення заходів правового захисту працівників; визначення форм та процедур контролю за діяльністю щодо правового захисту персоналу. Проблеми стану правової захищеності працівників органів внутрішніх справ повинні постійно перебувати у полі зору керівників ОВС та їх колегіальних органів.

3.3. Правовий захист працівників органів внутрішніх справ як представників влади

Нагадаємо, що у першому розділі дослідження ми об’єднали те велике коло питань, що охоплює правовий захист працівників органів внутрішніх справ, у дві умовно самостійні групи: 1) правовий захист працівників органів внутрішніх справ як представників влади; 2) захист прав та законних інтересів особистості працівника при проходженні служби в органах внутрішніх справ [див. також 248; 249]. До заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ як представників влади, тобто суб’єктів правоохоронної діяльності, можна віднести:

  1. обов’язковість виконання законних вимог працівника міліції;
  2. встановлення юридичної відповідальності за невиконання цього обов’язку;
  3. право працівників органів внутрішніх справ на застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї;
  4. процесуальні гарантії оцінки свідчень працівника органів внутрішніх справ у справах про злочини або адміністративні правопорушення;
  5. встановлені в законодавстві межі відповідальності працівників за дії, здійснені при виконанні службових обов’язків, які об’єктивно причинили шкоду життю, здоров’ю або майну інших осіб, або майну організацій;
  6. гарантії самостійності працівників органів внутрішніх справ.

Розглянемо ці заходи детальніше.

Згідно зі статтею 20 Закону України “Про міліцію”, “законні вимоги працівників міліції є обов’язковими для виконання громадянами і службовими особами” [75]. Ця гарантія конкретизується також у статті 11 “Права міліції” названого закону. Вимоги посадових осіб органів внутрішніх справ підлягають обов’язковому виконанню за умов, якщо вони є законними та обґрунтованими. Вони не повинні виходити за межі повноважень посадової особи, яка їх пред’являє.

Самого по собі законодавчого встановлення цього засобу для правового регулювання відносин, що виникають між працівниками ОВС та громадянами і службовими особами підприємств, установ та організацій у зв’язку з охороною громадського порядку та забезпеченням громадської безпеки недостатньо. Невиконання законних вимог або розпоряджень працівників органів внутрішніх справ, на жаль, явище досить поширене, причому характерне не тільки для діяльності ОВС. Аналогічні проблеми є і в реалізації повноважень працівників інших державних органів, наділених правом віддавати розпорядження, обов’язкові для виконання усіма громадянами, організаціями та посадовими особами, наприклад, посадових осіб державної податкової служби, прокурорів тощо. Тому реалізація розглянутого заходу підкріплюється встановленням юридичної відповідальності громадян та посадових осіб за невиконання цього обов’язку. При цьому можливо настання усіх чотирьох видів юридичної відповідальності: кримінальної, адміністративної, матеріальної, дисциплінарної.

Відповідальність виникає тоді, коли в процесі взаємодії один суб’єкт порушує інтереси другого. За підставами виникнення можна виділити два види відповідальності посадових осіб та громадян, які винні в порушенні прав працівників органів внутрішніх справ і які перешкоджають їм у виконанні службових обов’язків:

  1. відповідальність за порушення обов’язків щодо забезпечення правового захисту працівників;
  2. відповідальність за протиправну поведінку, яка перешкоджає реалізації прав та обов’язків працівників.

Відповідальність, яка встановлена законодавством за порушення прав та обов’язків працівників органів внутрішніх справ, передбачає:

  • спонукати посадових осіб та громадян до виконання законних вимог працівника;
  • компенсувати працівнику шкоду, спричинену несвоєчасним або неналежним виконанням посадовими особами або громадянами своїх обов’язків;
  • вплинути на поведінку посадових осіб і громадян з тим, щоб стимулювати у подальшому належне виконання своїх обов’язків щодо виконання законних вимог працівників ОВС.

Відповідальність осіб за недотримання правового захисту працівників органів внутрішніх справ здійснюється у таких формах:

  • відповідальність посадових осіб ОВС за незабезпечення гарантій правового захисту працівників;
  • матеріальна відповідальність громадян за шкоду, яка заподіяна працівникові;
  • адміністративна відповідальність громадян за перешкоджання виконанню працівниками покладених на них обов’язків;
  • кримінальна відповідальність громадян за дії, які заважають виконанню працівниками покладених на них обов’язків.

На жаль, передбачена Законом України “Про міліцію” [75, ст.ст. 20,21] відповідальність за порушення прав працівників міліції конкретних форм відповідальності не встановлює, а відсилає до чинного законодавства України. Норма щодо дисциплінарної відповідальності посадових осіб за невжиття заходів безпеки щодо працівників правоохоронних органів та їх близьких родичів, встановлена ст. 21 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” [102], теж є відсильною.

Одним з видів відповідальності є матеріальна відповідальність громадян за шкоду, завдану працівнику органів внутрішніх справ. Відповідно до Закону України “Про міліцію”, збитки, завдані майну працівника міліції чи його близьким родичам у зв’язку з виконанням ним службових обов’язків, компенсуються у встановленому законом порядку в повному обсязі і за рахунок коштів відповідного бюджету” [75, ст. 23], наступним стягненням цих коштів з винних осіб.

Кримінальна відповідальність посадових осіб може наступити за скоєння злочинів, що передбачені у розділах “Злочини у сфері службової діяльності” та “Злочини проти правосуддя” Кримінального кодексу України [158, ст.ст. 364-367 тощо та ст.ст. 380, 381 тощо]. Відповідальність же громадян за злочини, спрямовані проти працівників органів внутрішніх справ, повинна наступати в залежності від конкретних обставин згідно зі ст. 342 “Опір представнику влади, працівникові правоохоронного органу, члену громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовцеві”, ст. 343 “Втручання в діяльність працівника правоохоронного органу”, ст. 345 “Погроза або насильство щодо працівника правоохоронного органу”, ст. 347 “Умисне знищення або пошкодження майна працівника правоохоронного органу”, ст. 348 “Посягання на життя працівника правоохоронного органу, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовця”, ст. 349 “Захоплення представника влади або працівника правоохоронного органу як заручника” тощо Кримінального кодексу України [там же].

До однієї з форм правового захисту працівників органів внутрішніх справ відноситься адміністративна відповідальність за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, встановлена ст. 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також за публічні заклики до невиконання вимог працівника міліції (ст. 1857 КпАП) [166]. Докладніше адміністративну відповідальність за порушення прав працівників ОВС ми розглянемо в підрозділі 3.5.

Обов’язковість виконання законних вимог працівників міліції підкріплюється не тільки встановленням юридичної відповідальності за їх невиконання, за незабезпечення правового захисту персоналу, але й правом працівників на застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Цей засіб правового захисту, за думкою самих працівників, є одним з найбільш значимих. Умови, межі, підстави, наслідки застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї працівниками міліції регламентовані в розділі IIIЗакону України „Про міліцію” [75, ст.ст. 12-151]. Застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї потребує детального нормативного правового урегулювання з встановленням: а) підстав виникнення правовідношення; б) прав та обов’язків сторін; в) відповідальності, що настає внаслідок їх невиконання або неналежного виконання; г) відповідної процедури [250, с.76].

Підстави виникнення у працівників органів внутрішніх справ права на застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї передбачені ст.ст. 13 – 151 Закону України „Про міліцію”, де перелічені юридичні факти та юридичні склади як відповідні підстави. Необхідно відмітити, що передбачені названим Законом підстави відповідають міжнародним стандартам у цій галузі, зокрема, Основним принципам застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами по підтриманню правопорядку, прийнятим Восьмим Конгресом ООН з попередження злочинності та поводження з правопорушниками [251]. Точний опис юридичних фактів – підстав виникнення правомочностей у нормах права орієнтує працівників органів внутрішніх справ на правомірну діяльність у ситуаціях, пов’язаних зі здійсненням цих прав, це теж може розглядатися як одна з гарантій правового захисту персоналу. При цьому відбір юридичних фактів, їх чітке закріплення мають велике значення [252, с.83]: фактичний склад, сконструйований недбало, перевантажений непотрібними елементами, ускладнює реалізацію прав та свобод громадян, не сприяє укріпленню законності, забезпеченню прав громадян.

Процесуально-процедурна форма застосування працівниками ОВС заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї характеризується такими ознаками: а) порядок здійснення прав та виконання обов’язків передбачається в нормах права; б) цей порядок охоплює дії обох сторін – учасників даного правовідношення (працівник ОВС – громадянин), визначаючи їх узгодженість; в) необхідна та достатня регламентація процесу здійснення прав та виконання обов’язків працівниками впливає на правовий захист їх діяльності. Дійсно, матеріальні права, для реалізації яких не встановлено відповідної процедури, є,з юридичної точки зору, невикористовуваними[253, с.74]. Разом з тим, надмірне захоплення процесуально-процедурним способом регулювання суспільних відносин може привести до зарегламентованості соціальної сфери: скорочення варіантів позитивної, правомірної поведінки членів суспільства, перевантаженості системи законодавства нормативними матеріалами та ін. [254, с.23]. Тому, визначаючи необхідний ступінь нормативно-правової регламентації, слід враховувати характер дій щодо здійснення права та виконання обов’язку, можливі наслідки такий дій тощо.

З цих позицій ми розглянемо процесуально-процедурну форму реалізації працівниками органів внутрішніх справ права на застосування вогнепальної зброї для нейтралізації осіб, що посягають на їх життя та здоров’я (ст.ст.12, 15, 151 Закону України “Про міліцію”). Цей порядок можна розділити на три групи юридично обов’язкових дій. Перша група вказаних дій включає в себе ті, які працівник зобов’язаний здійснити перед застосуванням зброї:

  • чітко усвідомитиправомірність своїх рішень та дій, а саме – застосовуваність загальних правових універсальних критеріїв до даного конкретного кримінального конфлікту;
  • повідомити посягаючого про свою належність до міліції;
  • оголити вогнепальну зброю в момент виникнення реальної загрози посягання на виключне коло об’єктів кримінально-правової охорони, вказаних у п.2 ст.15 Закону України “Про міліцію”, і привести її у готовність;
  • попередити посягаючого, що якщо він не буде виконувати законні вимоги, то його злочинна діяльність буде припинена шляхом застосування вогнепальної зброї без попередження;
  • надати час для виконання законних вимог, крім тих кримінальних конфліктів, коли працівники зобов’язані реалізувати право, передбачене ст.ст.12, 15, 151 Закону України “Про міліцію” без попередження;
  • додержуватись законності, проявляти високу пильність, рішучість, витриманість, вміти швидко орієнтуватися в обстановці.

Друга група юридично обов’язкових дій відноситься до самого моменту застосування вогнепальної зброї працівниками:

  • керуватися, використовувати та додержуватися загальних правових універсальних критеріїв для даного конкретного кримінального конфлікту;
  • додержуватися об’єктивних та суб’єктивних обмежень [див.: 255, с.206-207;256, с.79-81 та ін.];
  • додержуватися об’єктивних та суб’єктивних ознак (критеріїв) перевищення повноважень по застосуванню вогнепальної зброї [див.:257, с.25-39;158,Розділ VIIIта ін.];
  • застосовувати вогнепальну зброю на упередження активних протиправних насильницьких дій посягаючих вже на ранній стадії виникнення підстав і умов, пов’язаних з реалізацією ст.ст.12, 15, 151 Закону України «Про міліцію»;
  • застосовувати вогнепальну зброю тільки з метою своєчасного та правомірного припинення реальної загрози посягання;
  • застосовувати вогнепальну зброю тільки з метою нейтралізації посягаючих;
  • застосовувати вогнепальну зброю без попередження з метою нейтралізації посягаючих в кримінальних конфліктах, вказаних у ст. 151 Закону України „Про міліцію”;
  • завдавати посягаючому по можливості мінімальної шкоди, враховуючи при цьому, що єдиним обмеженням є інститут кримінального права про необхідну оборону.

Третя група юридично обов’язкових дій включає в себе ті, які працівник зобов’язаний здійснити після застосування зброї:

  • додержуватися застережних заходів та забезпечити надання необхідної допомоги потерпілим;
  • забезпечити охорону місця події;
  • негайно і письмово повідомити своєму начальникові про застосування зброї для сповіщення прокуророві;
  • передати вогнепальну зброю черговому по ОВС, якщо це доцільно.

Розглянута нами процедура застосування вогнепальної зброї в основному відповідає міжнародним стандартам щодо застосування вогнепальної зброї посадовими особами по підтриманню правопорядку [див.: 258, ст.3; 251, п.п. 5, 6, 10]. Водночас, хотілося б відмітити, що така правозастосувальна процедура, на наш погляд, повинна бути сформульована більш короткими, стислими, ємними фразами, які можуть бути легко зрозумілими та запам’ятовуваними працівниками.

Серед заходів правового захисту персоналу ОВС як суб’єктів правоохоронної діяльності ми також виділили процесуальні гарантії оцінки свідчень працівника органів внутрішніх справ у справах про злочини або адміністративні правопорушення. Проблема упередженого ставлення до свідчень працівників ОВС, які допитуються в якості свідка або потерпілого у справах про протиправні посягання стосовно його особи або у справах, пов’язаних з його правоохоронною діяльністю, з боку прокурорських та судових працівників панувала давно. Правова захищеність працівників органів внутрішніх справ до останнього часу суттєво зменшувалася внаслідок достатньо укоріненої серед працівників прокуратури та суду презумпції недовіри цим працівникам. Незважаючи на те, що працівник ОВС – представник державної влади, особа, що прийняла присягу на вірність закону та народу, морально-психологічні якості якої перевірялися та оцінювалися при прийнятті на службу, у прокуратурі та суді її заявами та свідченнями часто немотивовано нехтували, не брали їх до уваги. До них ставилися як до свідчень так званих зацікавлених осіб, потребуючи в обов’язковому порядку представляти свідків з числа цивільних осіб. І сама судова влада констатувала наявність цієї проблеми, вказуючи, що „окремі суди упереджено ставляться до свідчень працівників міліції, яких допитують в якості потерпілих та свідків” [259].

Ст. 67 Кримінально-процесуального кодексу України встановила, що ніякі докази для суду, прокурора, слідчого та особи, яка проводить дізнання, не мають заздалегідь встановленої сили і повинні оцінюватися в сукупності, керуючись законом [159]. Кодекс України про адміністративні правопорушення теж не містить норми, яка б зменшувала достовірність свідчень працівників органів внутрішніх справ у справах про адміністративні правопорушення [166]. Разом з тим, законодавець передбачив деякі особливості порядку використання окремих доказів. Наприклад, щодо такого доказу, як висновок експерта, ч. 4 ст. 75 КПК України передбачається, що висновок експерта не є обов’язковим для особи, що здійснює дізнання, слідчого, прокурора та суду, однак незгода з ним повинна бути мотивована у відповідній постанові, ухвалі, вироку [159]. Така вимога законодавця не говорить про перевагу, що надається цьому доказу, а враховує його особливості, пов’язані з характером інформації, яка в ньому міститься. А саме, з характером спеціальної наукової інформації, якою, природно, може не володіти правозастосовник. Необхідність сприйняття незнайомої або недостатньо зрозумілої інформації може викликати у нього як необґрунтовану довіру, так і, навпаки, недовіру.

Свідчення працівників органів внутрішніх справ, пов’язані з припиненням правопорушень, також досить складні в оцінюванні. Це пояснюється, перш за все, тим, що вони, як правило, пов’язані з гострою конфліктною ситуацією. Крім того, у відносинах громадянин – держава більше інформованою, професійно підготовленою стороною, як правило, виступає працівник ОВС, що діє від імені держави. І правозастосовник у деяких випадках, так би мовити, урівноважує такий стан сторін, надаючи свідченням громадян, які не є працівниками ОВС, додаткової сили. Дослідники наводять і деякі інші причини такої практики. Серед них: несумлінне ставлення самих працівників органів внутрішніх справ до своїх обов’язків свідка, інформація про перевищення працівниками своїх службових повноважень, застосування недозволених методів розслідування, неетична поведінка. Незалежно від того, чи стали такі факти відомі слідчому або судді в ході процесуальної діяльності або отримані іншим шляхом, носять одиничний або масовий характер, у силу особливого становища правоохоронних органів у суспільстві вони важко забуваються і не можуть не впливати на оцінку доказів [260, с.141].

На жаль, ні в Законі України “Про міліцію”, ні в Кодексі України про адміністративні правопорушення, ні в Кримінально-процесуальному кодексі України не передбачено вирішення даної проблеми. Спроба її розв’язати зроблена російським законодавцем: у ст. 26 Закону РФ “Про міліцію” передбачено, що свідчення працівника міліції у справі про злочин або адміністративне правопорушення оцінюється нарівні з іншими доказами, отриманими у встановленому законом порядку [261]. Зазначимо, що розглядаючи та вирішуючи кримінальні справи, працівники суду, прокуратури керуються, перш за все, нормами Кримінально-процесуального кодексу. Тому, на наш погляд, для вирішення означеної проблеми необхідно, по-перше, передбачити норму щодо оцінки свідчень працівника органів внутрішніх справ у справах про злочини або адміністративні правопорушення нарівні з іншими, отриманими у встановленому законом порядку доказами, як у Законі України “Про міліцію” (або “Про органи внутрішніх справ” – цей закон знаходиться у розробці), так і у Кримінально-процесуальному кодексі України та Кодексі про адміністративні правопорушення України. Більш того, по-друге, з урахуванням вищевикладеного, було б доцільно включити до Кримінально-процесуального кодексу України та до Кодексу про адміністративні правопорушення України (а з прийняттям Адміністративно-процесуального кодексу України, який теж знаходиться у розробці, і до нього) норму про оцінювання свідчень працівника ОВС, аналогічну нормі щодо оцінювання висновку експерта, передбачивши обов’язок правозастосовника надавати мотивоване обґрунтування у разі відмови від використання цього доказу або його критичного оцінювання.

По-третє, поряд із змінами в законодавстві необхідною, на наш погляд, є і зміна ставлення працівників органів внутрішніх справ до свого обов’язку свідчити про факти, пов’язані з їхньою службовою діяльністю. Для цього необхідно переорієнтувати процес підготовки працівників ОВС в бік прищеплювання їм навичок не тільки грамотного застосування закону, своїх прав, але й навичок грамотного, кваліфікованого свідчення в прокуратурі та суді. У зв’язку з цим заслуговує уваги практика підготовки працівників поліції США. У підручнику Нью-гемпширської поліцейської Академії міститься ціла глава, присвячена поведінці поліцейського у залі суду. Там наводяться правила, що охоплюють усі аспекти поведінки поліцейського при підготовці до давання свідчень, поради щодо обрання манери викладення, одягу, наявності зброї тощо. [262, с.100-106].

З обґрунтованою вище тезою про необхідність спеціального навчання працівників органів внутрішніх справ правилам поведінки, давання свідчень на стадії досудового слідства і в суді тісно пов’язана проблема захисту працівників, які сумлінно виконували свої службові обов’язки, від правового переслідування, пов’язаного з їх виконанням. Складність вказаної проблеми пов’язана, перш за все, із труднощами застосування законодавства про необхідну оборону, крайню необхідність, заподіяння шкоди при затриманні особи, яка вчинила злочин, професійний ризик працівника, діяння при виконанні наказу чи розпорядження або спеціального завдання з попередження чи розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації.

Традиційно інститути необхідної оборони та крайньої необхідності стосовно до працівників ОВС відносять до заходів їх правового захисту [див., наприклад, 112, с.156; 263, с.162; 13, с.271 та ін.]. Не оспорюючи правомірність віднесення даної гарантії саме до правового захисту працівників, необхідно, на нашу думку, уточнити наступне: по-перше, правовий захист розглядається нами як вид державного захисту – діяльність державних органів; по-друге, правовий захист можна розглядати більш широко, як діяльність не тільки держави, але й недержавних організацій, тобто громадський захист, а також діяльність самої управомоченої особи, тобто самозахист. Способами самозахисту виступають необхідна оборона та крайня необхідність. Тому вони можуть розглядатися не як гарантії правового захисту працівників ОВС як суб’єктів правоохоронної діяльності, а як обставини, що виключають у визначених ситуаціях їх відповідальність.

Важливим положенням, що міститься у ст. 36 КК України, є вказівка на право кожної особи на необхідну оборону. Закон поширює правила про необхідну оборону, встановлені ст. 36 КК України, не тільки на звичайних громадян, але, з певними особливостями, що стосуються правил застосування вогнепальної зброї, спеціальних засобів і фізичної сили, - і на працівників правоохоронних органів [264, с.117]. Це положення спрямоване на захист працівників ОВС та інших осіб, що виконують професійні обов’язки з охорони громадського порядку. Але, на жаль, в Законі України “Про міліцію” не закріплене право працівників міліції на необхідну оборону, як це зроблено, наприклад, в Законі РФ “Про міліцію” [261, ст.24]. Забезпеченню права на необхідну оборону слугує також формулювання перевищення меж необхідної оборони, яке відтворює положення, що міститься ще у постанові Пленуму Верховного Суду СРСР від 16 серпня 1984 р. “Про застосування судами законодавства, що забезпечує право на необхідну оборону від суспільно небезпечних посягань” [265], з якої випливає, що тільки умисне діяння може кваліфікуватися як перевищення меж необхідної оборони.

Таке ж практичне значення, як положення про необхідну оборону, мають і норми про правомірність заподіяння шкоди у стані крайньої необхідності [158, ст.39; 166, ст.18]. Інститут вимушеного заподіяння шкоди особі, що вчинила злочин, своєю правовою підставою має ст. 38 КК України [158]. Дія цієї норми, з одного боку, створює визначені гарантії від необґрунтованого притягнення до відповідальності за таку шкоду, з іншої – є гарантією для особи, що вчинила злочин, від самосуду, помсти та розправи. Затримання особи, що вчинила злочин, для громадянина є правом та, у ряді випадків, - моральним обов’язком. Для працівника ОВС затримання осіб, які вчинили злочин чи правопорушення – це професійний обов’язок [75, ч.2 ст.10]. Вимушене заподіяння шкоди особі, яка вчинила злочин, при її затриманні є самостійною обставиною, що виключає злочинність діяння, яка не співпадає з заподіянням шкоди при необхідній обороні або крайній необхідності. Однак, часто затримання особи, що вчинила злочин, співпадає з припиненням посягання з її боку і тому не виходить за межі необхідної оборони. Якщо особа, що затримується, чинить опір законним діям працівника ОВС, і цей опір перетворюється у суспільно небезпечне посягання, або його реальну загрозу, одразу ж виникає право на необхідну оборону. Шкода, заподіяна посягаючому, в такому випадку виправдана станом необхідної оборони [266, с.77]. Заподіяння шкоди особі, що вчинила злочин, при її затриманні може визнаватися обставиною, що виключає злочинність діяння, лише за наявністю додержання умов правомірності цього акту. Такими умовами є: 1) фактичне скоєння злочину (замаху на злочин) особою, що затримується; 2) здійснення затримання безпосередньо після вчинення злочину; 3) проведення затримання з метою доставлення особи, яка вчинила злочин, відповідним органам влади; 4) необхідність шкоди, заподіяної особі, яка вчинила злочин, для її затримання та відповідність такої шкоди небезпечності посягання та обстановці затримання [264, с.120 - 121]. Якщо при затриманні осіб, що вчинили злочини, працівниками ОВС допускаються порушення законності, за це вони підлягають передбаченій законом відповідальності. Зауважимо, що норма про право працівників ОВС на правомірне завдання шкоди особі, яка вчинила злочин, при її затриманні в Законі України “Про міліцію” не міститься.

Ризик як обставина, що виключає злочинність діяння за заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам, передбачений ст. 42 КК України [158]. Втім, в Законі України “Про міліцію” права працівників міліції на професійний ризик не закріплено. Поняття “ризик” в юридичній літературі, зокрема, в кримінальному праві, визначається як “усвідомлене нехтування небезпекою в ім’я досягнення важливої (суспільно-корисної) мети, якої не можливо досягти звичайними неризикованими засобами”[267, с.32]. Проблеми професійного ризику в діяльності працівників органів внутрішніх справ досліджувалися багатьма вченими [див., наприклад: 268 - 270 та ін.]. Специфіка діяльності працівників органів внутрішніх справ, особливо оперативних служб, повсякчас ставить працівників у ситуації з високим ступенем невизначеності, невідомості. Така невизначеність викликана у ряді випадків неможливістю повністю передбачити поведінку людини в різних ситуаціях, а також відсутністю необхідної та повної інформації про поведінку людини в минулому. В значній мірі сприятливий результат в таких ситуаціях пов’язаний зі ступенем обґрунтованості (виправданості) або необґрунтованості (невиправданості) прийняття рішення працівником щодо ризикованої поведінки. Так, Папкін визначає ризик як “дії працівника органів внутрішніх справ у небезпечній ситуації, які характеризуються невизначеністю результату та можливим настанням несприятливих наслідків у разі невдачі” [270, с.36]. І хоча в ст. 42 КК України та коментарі до неї спеціально не виділено такої сфери діяльності, як правоохоронна або правозастосувальна діяльність правоохоронних органів[264, с.126-128], на наш погляд, на їх діяльність, в тому числі і на діяльність працівників органів внутрішніх справ, також поширюється дія даної статті. Так, В. В. Куліченко виділяє чотири основні форми професійного ризику працівників ОВС: ризик порушення законності, прав та законних інтересів громадян у проведенні оперативної роботи; ризик в процесі застосування зброї; ризик необ’єктивного помилкового оцінювання інформації, прийняття невірних рішень; ризик у застосуванні методів боротьби з тими видами злочинності, які ще не знайшли відображення у законодавстві [271, с.101-102]. У цих ситуаціях адекватним заходом правового захисту працівників ОВС від притягнення до юридичної відповідальності (не тільки кримінальної) за заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам в умовах безальтернативного виправданого професійного ризику є поширення на них права на ризик. При цьому недостатньо включити відповідну норму до Закону України “Про міліцію”, а необхідно розробити вимоги, умови, ознаки правомірності здійснення професійного ризику [272, с.12], що може стати метою окремого наукового дослідження. Відзначимо, що перший крок до цього вже зроблено у ст. 5 нового Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, де встановлено, що „Особи рядового і начальницького складу не несутьдисциплінарної відповідальності в разі, якщо шкода завдана правомірними діями внаслідок сумлінного виконання наказу начальника або виправданого за конкретних умов службового ризику” [176], однак недоліком такого формулювання ми вважаємо звільнення працівників ОВС у зазначених випадках тільки від дисциплінарної відповідальності.

Важливою новелою Кримінального кодексу України, що є реалізацією ст. 60 Конституції України [2], є закріплення серед обставин, що виключають злочинність діяння, заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам з метою виконання законного наказу або розпорядження [158, ст. 41]. Для деяких категорій осіб, зокрема, для працівників органів внутрішніх справ, встановлено правило беззастережного та точного виконання наказів начальників та командирів[176, ст. 4]. Тому важливим заходом правового захисту цієї категорії осіб є норма, що передбачає права працівників при отриманні незаконного наказу або розпорядження. Відмітимо, що незважаючи на наявність відповідної правової норми у Законі України “Про державну службу” [90, ст. 10] та в Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України [176, ст.ст. 4, 5], в Законі України “Про міліцію” відповідного права не закріплено, тоді як Дисциплінарний статут, як вже зазначалося, регламентує питання тільки дисциплінарної відповідальності персоналу ОВС України.

Відзначимо, що ми вважаємо встановлення в законодавстві меж відповідальності працівників органів внутрішніх справ за дії, здійснені при виконанні службових обов’язків, які об’єктивно заподіяли шкоду правоохоронюваним інтересам, важливим заходом їх правового захисту. Тому ми пропонуємо доповнити Закон України “Про міліцію” наступною нормою:

Стаття 251: “Обставини, що виключають злочинність діяння працівників міліції”: „На діяльність працівників міліції поширюються норми кримінального та адміністративного законодавства України про необхідну оборону, заподіяння шкоди при затриманні особи, що вчинила злочин, крайню необхідність, фізичний або психічний примус, виконання наказу або розпорядження та діяння, пов’язане з ризиком”, оскільки спеціальним законодавством більшість з цих прав поширена тільки на працівників оперативних підрозділів [171, ст.12], що є необґрунтованим ущемленням прав інших працівників ОВС.

Гарантії самостійності працівників органів внутрішніх справ передбачені у Законі України “Про міліцію” [75], згідно зі ст. 20 якого під час виконання службових обов’язків працівник: керується тільки законом, діє в його межах; підпорядковується своїм безпосередньому і прямому начальникам; ніхто інший, за винятком уповноважених службових осіб, у передбачених законом випадках не вправі втручатися в законну діяльність працівника міліції; ніхто не має права покласти на працівника міліції виконання обов’язків, не передбачених чинним законодавством. Відповідно до ст. 25 Закону України “Про міліцію” працівник міліції всі рішення у межах повноважень, наданих законодавчими актами, приймає самостійно. Окремо в законодавстві визначені гарантії самостійності слідчих [159, ст.ст. 114, 1141]. До гарантій самостійності можна також віднести незалежність працівників правоохоронних органів при виконанні службових обов’язків від впливу будь-яких політичних, релігійних та громадських об’єднань [2, ст.ст. 35, 37; 75, ст.3].

Отже, існуюча система заходів правового захисту працівників ОВС як суб’єктів правоохоронної діяльності, передбачена чинним законодавством, в основному відповідає потребам практики, але має і деякі недоліки (так, існують прогалини у правовому регулюванні питань юридичної відповідальності за втручання в діяльність міліції; потребують спеціального закріплення в законодавстві правила щодо оцінки свідчень працівників органів внутрішніх справ, пов’язаних з їх правоохоронною діяльністю; потребує чіткого урегулювання процедура оспорювання незаконного наказу з урахуванням вимог кримінального закону; необхідно закріпити у спеціальному законодавстві обставини, що виключають злочинність діяння працівників міліції (у відповідності з Кримінальним кодексом України тощо)). Поряд з недоліками правового регулювання ступінь правової захищеності персоналу ОВС значно знижується внаслідок низької правової культури правозастосовника, в тому числі – працівників ОВС, які здійснюють правоохоронну діяльність.

3.4. Правовий захист працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби

Розглядаючи інший аспект правового захисту працівників органів внутрішніх справ, а саме їх правовий захист при проходження ними служби, слід виділити такі заходи:

  1. право працівників на скарги та заяви, в тому числі право на оскарження дисциплінарних стягнень;
  2. право працівника на судовий захист;
  3. право на відновлення в посаді, спеціальному званні і на службі в ОВС;
  4. право працівників на об’єднання в професійні спілки (асоціації) та участь в діяльності інших громадських формувань працівників;
  5. відповідальність за порушення законодавства України про службу в ОВС;
  6. контроль та нагляд за порядком проходження та дотриманням умов служби в ОВС.

Право працівників ОВС на скарги та заяви, в тому числі – на оскарження дисциплінарних стягнень; право на судовий захист передбачені Конституцією України [2, ст.ст. 40, 55], Законом України “Про державну службу” [90, ст.ст. 11,32], “Про міліцію” [75, ст.ст. 18, 21], Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України [176, Розділ V] тощо. При цьому необхідно відмітити, що у Законі України “Про міліцію” працівникам надається право оскаржувати до суду лише такі рішення службових осіб органів внутрішніх справ, які, на думку працівників, ущемляють їх гідність і особисті права, не пов’язані із службовою діяльністю. Однак така постановка суперечить як Закону України “Про державну службу”, так і Конституції України, в яких передбачається право судового захисту будь-яких законних прав, свобод та інтересів. Таким чином, необхідно привести дані норми законодавства про службу в органах внутрішніх справ у відповідність із Конституцією України, законодавством про працю, про державну службу. Тим більш, що суди останніми роками досить часто нехтували вказаними обмеженнями, приймаючи до свого провадження та розглядаючи по суті справи за позовами працівників органів внутрішніх справ щодо різних питань проходження служби: про зміну формулювання підстави звільнення, про стягнення несплаченого грошового утримання (за продовольчі пайки, невиданий формений одяг тощо), вихідної допомоги, компенсації за невикористану відпустку та інші. Право працівника на оскарження вищому в порядку підлеглості керівництву або до суду є, на наш погляд, необхідним, відповідним як Конституції України, законодавству про державну службу, так і тенденціям змін у трудовому праві [273, с.230].

Підставами для відновлення в посаді, спеціальному званні і на службі в органах внутрішніх справ можуть бути висновки за матеріалами службових перевірок (розслідувань), якими визнані незаконними або необґрунтованими відповідні рішення; рішення судів про відновлення в посаді, спеціальному званні і на службі в ОВС, що вступили в законну силу. Відновлення попереднього службового статусу працівника проводиться наказом начальника, який має право призначення на відповідну посаду або присвоєння відповідного звання. При цьому працівники, звільнені з органів внутрішніх справ та відновлені на службі, повинні бути призначені на посаду, яку обіймали до звільнення, або, за їхньою згодою, на рівнозначну посаду. При відновленні на службі працівникові відновлюється і безперервний стаж служби та виплачується середній заробіток за час вимушеного прогулу або різниця в зарплаті за час виконання нижчеоплачувальної роботи, але не більше, ніж за один рік [91, п.24].

Хоча ми розглядаємо правовий захист працівників органів внутрішніх справ як вид державного захисту, тобто діяльності державних органів та їх посадових осіб щодо правового захисту персоналу ОВС, не можна не торкнутися деяких питань аналогічної діяльності недержавних утворень, зокрема, громадських формувань працівників органів внутрішніх справ, їх професійних спілок. Не будемо зупинятися на діяльності в цьому напрямку громадських формувань, що діють в органах внутрішніх справ (цієї проблеми ми торкалися в попередньому науковому дослідженні [27]). У цьому ж ми зупинимося на діяльності професійних спілок працівників органів внутрішніх справ щодо правового захисту своїх членів.

Правовою основою діяльності професійних спілок працівників органів внутрішніх справ є Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” [199], Закон України “Про міліцію” [75, ст. 18], Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України [91, п.22] тощо. При цьому, Закон України “Про міліцію” не встановлює особливостей застосування Закону України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” щодо діяльності профспілкових організацій органів внутрішніх справ, в той час коли в Законі про професійні спілки говориться, що особливості його застосування в органах внутрішніх справ встановлюються відповідними законами [199, ст. 3]. Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, яке, до речі, є підзаконним актом, теж відсилає до чинного законодавства [91, п.22]. Отже, утворюється замкнуте коло. Необхідно відмітити, що існуюча правова база діяльності професійних спілок (асоціацій) працівників ОВС є явно недостатньою. Із вищеназваних норм випливає, що їх діяльність підлягає детальному нормативному урегулюванню на рівні законодавчого акту. На наш погляд, такий стан є однією з основних причин непоширеності цієї форми громадських об’єднань у системі МВС.

Більшість працівників ОВС пов’язує діяльність професійних спілок саме з правовим та соціальним захистом. Вважається, що організація взаємодії між керівниками органів внутрішніх справ та професійними спілками сприятиме посиленню правової та соціальної захищеності працівників - членів профспілкових організацій, а також тих, хто виявить бажання ним стати. У наш час недооцінювання профспілок в органах внутрішніх справ (про це свідчить, наприклад, відсутність згадування про взаємодію з ними у звітах підрозділів по роботі з персоналом ОВС) гальмує їх розвиток та призводить до неефективного використання можливостей громадських формувань у вирішенні питань правового (і соціального) захисту працівників.

До речі, профспілкові організації працівників поліції досить поширені у зарубіжних країнах [274], причому їх основні функції полягають у контролі над виконанням адміністрацією правил та положень нормативних актів щодо проходження служби [275, с.298-299], соціального та правового захисту особового складу, представництві (у внутрішній та зовнішній сферах життєдіяльності органу поліції), консультуванні, вихованні тощо. Активно діяли профспілки працівників міліції в перші роки радянської влади, що позитивно впливало на рівень правової захищеності їх членів [див., наприклад:276, с.32;277]. Зрозуміло, що в сучасних умовах далеко не усе з досвіду профспілкового руху 20-х років минулого сторіччя може бути використано. Однак, такі проблеми правового захисту працівників органів внутрішніх справ, як надання юридичної допомоги з питань проходження служби, представництво та захист інтересів працівників при вирішенні спорів, урегулювання суперечностей при укладанні індивідуальних контрактів та інші можуть бути більш успішно вирішенні за участю профспілок.

Одним із заходів правового захисту працівників ОВС при проходженні ними служби ми визначили відповідальність за порушення законодавства України про службу в органах внутрішніх справ. Але як випливає з аналізу Закону України “Про міліцію”, питання про відповідальність посадових осіб за незабезпечення гарантій правового і соціального захисту цим законом практично не урегульоване. Там міститься лише відсильна норма, згідно з якою “службова особа міліції, яка порушила вимоги закону або неналежно виконує свої обов’язки, несе відповідальність у встановленому порядку” [75, ст.25], при цьому це може бути як порушення щодо громадян України, так і щодо персоналу ОВС. В Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ теж є відсильна норма про те, що посадові особи органів внутрішніх справ, що допустили порушення вимог цього Положення та інших нормативних актів з питань проходження служби, несуть відповідальність у встановленому законом порядку [91, п.26]. Відповідальність винних посадових осіб повинна передбачатися законами України. Однак, аналізуючи чинне законодавство, можна зробити висновок, що в ньому практично немає конкретних норм, які встановлюють таку відповідальність (за виключенням кримінально-правових). Кримінальна відповідальність вищезазначених осіб може наставати, вірогідніше всього, за злочини, передбачені ст.364 (зловживання владою або службовим становищем), ст.365 (перевищення влади або службових повноважень), ст.367 (службова недбалість), ст.380 (невжиття заходів безпеки щодо осіб, взятих під захист), ст.381 (розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист) [158]. Згідно з Кодексом про адміністративні правопорушення України, за розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист, передбачено також встановлення адміністративної відповідальності (ст.18511), але згідно зі ст.15 цього ж кодексу, службові особи ОВС за таке порушення нестимуть дисциплінарну відповідальність [166]. Крім того, Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України передбачена відповідальність начальника, який перевищив надане йому право накладати дисциплінарні стягнення [176, ст.13]. Однак, у Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ України 2006 року немає такого важливого положення, яке містилося в попередньому Дисциплінарному статуті, що втратив чинність, а саме щодо дисциплінарної відповідальності начальника, що допустив незаконні або несправедливі дії до підлеглого за подані ним пропозицію, заяву або скаргу [278, п.42].Ми вважаємо, що питання відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ за порушення законодавства про службу повинні бути детально урегульовані. Так, вважаємо доцільним доповнити Закон України “Про міліцію” нормою такого змісту: “У разі недотримання гарантій правового та соціального захисту працівника міліції, передбачених Конституцією України та цим Законом, винні в цьому посадові особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України”. Крім того, необхідно детально нормативно урегулювати питання притягнення до відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ за прийняті ними незаконні рішення щодо переміщення по службі, пониження в посаді та спеціальному званні, звільнення з органів внутрішніх справ, необґрунтовану затримку подання підлеглого до присвоєння чергового спеціального звання, неправильне визначення підстав звільнення з органів внутрішніх справ, тощо, урегулювавши одночасно не тільки питання поновлення порушених прав, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої працівникові. Це може стати об’єктом самостійного наукового дослідження .

З цими питаннями пов’язані і проблеми контролю та нагляду за порядком проходження та дотриманням умов служби в органах внутрішніх справ. Згідно з Законом України “Про міліцію”, контроль за діяльністю міліції здійснюється Кабінетом Міністрів України, Міністром внутрішніх справ України і в межах своєї компетенції Радами народних депутатів, а нагляд за додержанням законності у діяльності міліції – Генеральним прокурором України та підлеглими йому прокурорами [75, ст.ст.26,27]. Але, згідно з Конституцією України [2, ст.121], функція загального нагляду з прокуратури була знята і на прокуратуру в питаннях нагляду за діяльністю міліції покладався тільки нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, досудового слідства та нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Тільки 8 грудня 2004 року 121 стаття Конституції України була доповнена пунктом 5, згідно з яким на прокуратуру покладався також нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами [279]. Отже, реальна участь органів прокуратури у захисті службових прав і законних інтересів працівників органів внутрішніх справ залишається невизначеною. Крім того, на нашу думку, необхідно нормативно урегулювати предмет та порядок громадського контролю за дотриманням прав, свобод та законних інтересів працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби (зокрема, з боку профспілкових та інших громадських організацій, що діють в органах внутрішніх справ), наклавши на них обмеження щодо невтручання в питання контролю у оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність органів внутрішніх справ, щодо заборони організації та проведення страйків працівників ОВС та інших, встановлених чинним законодавством обмежень. Одночасно вважається доцільним законодавче закріплення судового контролю за порядком проходження та дотриманням умов служби в органах внутрішніх справ.

Таким чином, передбачена чинними нормативно-правовими актами система заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби потребує удосконалення; основними напрямками якого, з нашої точки зору, повинні бути приведення умов служби в органах внутрішніх справ у відповідність з вимогами Конституції України, законодавства про державну службу, трудового законодавства, створення балансу прав та обов’язків працівників та органу внутрішніх справ як суб’єктів державно-службових відносин.

3.5. Адміністративно-правові та організаційні засади забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу ОВС

Не викликає заперечень той факт, що серед прав людини основоположним і невід’ємним є її право на життя. Ця теза, проголошена у найважливіших документах, які визначають міжнародні стандарти прав і свобод людини [153, ст.3; 154, ст.6; 162, ст.2, тощо], знайшла своє втілення і в Конституції України: “Кожна людина має невід’ємне право на життя. Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов’язок держави – захищати життя людини” [2, ст.27]. “Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю” [там же, ст.3]. Отже, життя людини визнається такою соціальністю цінністю, яка рівноважлива і для особи, і для суспільства. Від реального забезпечення цього права „залежить не тільки існування окремих людей, але також і розвиток суспільства в цілому. Будь-яка організація, будучи суб’єктом певної діяльності, працює тільки тоді надійно, якщо нею передбачена та дотримується необхідна система запобіжних заходів, і в першу чергу – заходів безпеки своїх членів. Саме тому управління безпекою персоналу розглядається як невід’ємна частина цілісної системи управління. Його мета – забезпечення, наскільки це можливо, для кожного працівника безпечних, в тому числі і для здоров’я, умов праці і, таким чином, зберігання людських ресурсів” [44, с.225]. Отже, управління безпекою персоналу органів внутрішніх справ є необхідною і обов’язковою складовою управління забезпеченям його життєдіяльності.

Як вже відзначалося, нормативне закріплення правового статусу працівників ОВС та система заходів його забезпечення має свою специфіку, зумовлену складною, “подвійною” правовою природою детермінації, що виражається в тому, що будучи громадянами своєї держави та маючи всі конституційні загальні права, працівники правоохоронних органів від імені держави виконують такі специфічні функції, реалізація яких, та досягнення поставлених державою цілей, потребують додаткової системи прав і, відповідно, системи гарантій безпеки. В зв’язку з цим уявляється вірною позиція, відповідно до якої проблема правового захисту працівників правоохоронних органів є специфічною, але в той же час виступає частиною більш загальної проблеми – правового захисту особи, і її правова природа знаходиться у взаємозв’язку з конституційними характеристиками Української держави як держави соціальної та правової [див., наприклад: 44; 280; 281 та ін]. Разом з тим, ми вважаємо за необхідне підкреслити ще один аспект існування дворівневої за походженням правової сфери, пов’язаної з особливостями взаємодії та взаємообумовленості її базової та часної моделі. Правова захищеність працівників правоохоронних органів є необхідним елементом для забезпечення правової захищеності та безпечної життєдіяльності як окремих громадян, так і суспільства в цілому. Правовий захист та гарантії безпечної діяльності працівників правоохоронних органів, в тому числі і органів внутрішніх справ, не є самоціль державної діяльності. Досягнення цієї мети слід розглядати лише як спосіб реалізації більш глобального інтересу держави – забезпечення безпечного функціонування суспільства і самої держави.

Отже, правова захищеність працівників правоохоронних органів може розглядатися як похідна від правової захищеності особистості в цілому. Разом з тим, правова захищеність може розглядатись і в іншому ракурсі – як елемент безпеки. При цьому знов будуть представлені ієрархічні, взаємопов’язані правові плоскості. За останні роки у вітчизняному законодавстві відмічається активна правотворчість, орієнтована на створення нормативної бази заходів, покликаних забезпечити безпечну професійну діяльність працівників правоохоронних структур, в тому числі й органів внутрішніх справ, про що йшлося і в попередніх підрозділах. Перш за все, це такі нормативні акти як Закони України “Про міліцію” [75], “Про оперативно-розшукову діяльність” [171], “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [168], “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” [102], “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”[170], “Про державну службу” [90], адміністративне, кримінальне, цивільне законодавство та ряд інших нормативних актів. Поряд з тим, чинне законодавство не містить самостійного терміну “безпечна діяльність працівників органів внутрішніх справ”, що, на наш погляд, утворює прогалину у праві, яка в значній мірі ускладнює науково-теоретичну розробку системи заходів, спрямованих на забезпечення безпеки такої діяльності.

Поняття “безпека” нормативно визначене у російському законодавстві. Так, стаття 1 Закону Російської Федерації “Про безпеку” містить таку дефініцію: “Безпека – стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх та зовнішніх загроз” [282]. При цьому закон фіксує й коло життєво важливих інтересів, визначаючи їх як сукупність потреб, задоволення яких надійно забезпечує існування та можливості прогресивного розвитку особи, суспільства та держави. Зазначимо, що діяльність органів внутрішніх справ можна віднести до життєво важливих інтересів держави та суспільства. “Загроза життю та безпеці посадових осіб по підтриманню правопорядку повинна розглядатися як загроза стабільності в цілому”, - таке ствердження міститься у Кодексі поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку, прийнятому Організацією Об’єднаних Націй, який є джерелом правової орієнтації вітчизняного права [258].

До основних об’єктів безпеки російський Закон ”Про безпеку” відносить: особу – її права та свободи; суспільство – його матеріальні та духовні цінності; державу – її конституційний лад, суверенітет та територіальну цілісність. Ст.3 даного нормативного акту формулює поняття “загроза безпеці”, визначаючи його як сукупність умов та факторів, що створюють небезпеку життєво важливим інтересам особи, суспільства та держави. Закон України “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві” визначає забезпечення безпеки таких осіб як здійснення правоохоронними органами заходів, спрямованих на захист життя, житла, здоров’я та майна цих осіб від протиправних посягань [170, ст.1], тобто нормативно визначає об’єктами безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, їх життя, житло, здоров’я та майно, що, на наш погляд, дещо звужує обсяг цього поняття. Крім того, як вже зазначалося нами, нормативного визначення безпечної діяльності працівників органів внутрішніх справ у національному законодавстві зовсім не існує. Виходячи із положень статті 3 Конституції України можна зазначити, що держава визначає одним з основних напрямків своєї діяльності забезпечення прав і свобод, безпеки людини (тобто усунення, нейтралізацію, припинення таких умов і факторів, які погрожують особистості). Реалізація ж цієї діяльності покладається саме на працівників органів внутрішніх справ. Отже, безпечна діяльність працівників органів внутрішніх справ виступає одночасно і як об’єкт безпеки, і як її гарант.

Поняття “безпека” пройшло складний еволюційний шлях, за цей час його зміст значно розширився. Сьогодні термін “безпека”, в тому числі й “безпека особи” широко входить в юридичну лексику, хоча при цьому в літературі сформувалося кілька підходів до розуміння його суті. Згідно з першим, безпека трактується через категорію “ризик”. ДСТУ 2293-99 визначає термін “безпека” як стан захищеності особи та суспільства від ризику зазнати шкоди [7, с.15]. “Ризик” – це “усвідомлена можливість небезпеки, … дія із сподіванням успіху” [9, с.570]. Досить докладно “ризикова” концепція безпеки викладена в працях Н.П.Матюхіної [97, с.196-201; 281, с.5 – 16 та ін. праці], яка визначає сутність діяльності із забезпечення здоров’я та безпеки працівників органів внутрішніх справ як здійснення системи заходів, спрямованих на зниження рівня професійного ризику до реально можливого рівня [97, с.201]. Російські автори цієї концепції теж розглядають забезпечення безпеки як мінімізацію ризику (загрози), а сам стан безпеки – як відсутність ризику або контроль людини над ситуацією, який забезпечує його нейтралізацію [283, с.14; 284, с.10-11]. Уявляється, що такий підхід містить акцентуацію на “людський фактор”, в його основі лежить інтелектуальна та вольова діяльність індивіда, який діє в ситуації соціального ризику, сполученого із загрозою спричинення йому фізичної, матеріальної чи іншої шкоди. Позитивний момент цієї концепції ми бачимо у вдалому сполученні психічної діяльності індивіда при оцінці ризикової ситуації з прийняттям правового рішення, коли нормативний акт мінімізує ризик, зменшує його до соціально припустимих меж.

Інші вчені ототожнюють “безпеку” та “захищеність” як правові категорії, вважаючи, що безпека є стан захищеності [див., наприклад: 285, с.247]. І хоча автори даної точки зору не задіюють прямо інститут ризику, логічно припустити, що має місце захищеність саме від ризику, тобто реальної чи потенціальної загрози спричинення шкоди охоронюваним законом інтересам особистості під час здійснюваної нею соціально значимої діяльності. Є також ствердження, що “безпека особистості – складне інтегративне явище, результат діяльності щодо вирішення протиріччя між об’єктивно існуючою небезпекою (реальною чи потенційною) та потребою особи (групи, спільноти) відвернути, локалізувати чи усунути небезпеку. Така діяльність має на увазі формування спроможності до забезпечення безпеки. Захищеність виступає в діалектичній єдності як результат та умова забезпечення безпеки” [286, с.186 - 187].

В тлумачних словниках також вживається таке значення терміну “безпека” як “відсутність небезпеки” [6, с.113], “стан, при якому ніщо кому- або чому-небудь не загрожує” [5, с.43; 9, с.40]. Але подібне визначення не може нас задовольнити повністю, оскільки таке розуміння безпеки лише вказує на відсутність джерела небезпеки, тобто воно може характеризувати якусь ідеальну ситуацію, в якій безпека виступає як бажана, але недосяжна мета.

Найбільш вдалим нам вважається визначення безпеки особистості, сформульоване О.М.Бандуркою, в якому, на наш погляд, знайшли відображення усі вищезазначені концепції визначення цього терміну. Отже, безпеку особистості можна визначити як стан захищеності життєво важливих інтересів індивідуума, його прав та свобод, відсутність небезпеки для його життя та здоров’я, мінімальний ризик у процесі службової діяльності [44, с.228].

Правові характеристики безпечної діяльності персоналу органів внутрішніх справ, на наш погляд [287, с.24-25], в основному полягають в наступному:

  1. вона засновується на положеннях Конституції України та чинного законодавства;
  2. відповідає основним критеріям безпеки як загального, родового поняття;
  3. опосередковує боротьбу зі злочинністю, іншими протиправними посяганнями відповідними досягненнями особистої та професійної безпеки працівників органів внутрішніх справ, мінімізацією їх професійного ризику;
  4. в якості об’єкта має життя, здоров’я, честь, гідність, особисту недоторканість працівників органів внутрішніх справ (а також їх близьких), можливість вирішення ними службових завдань у відповідності до закону;
  5. забезпечується комплексом заходів правового (адміністративно-правового, кримінально-правового, цивільно-правового тощо), соціально-економічного, управлінського тощо характеру.

Виходячи з вищевикладеного, можна сформулювати поняття безпечної діяльності персоналу органів внутрішніх справ як гарантований Конституцією та забезпечуваний законами України та підзаконними правовими актами стан захищеності професійної та особистої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ від посягань на їх життя, здоров’я, честь, гідність, інші охоронювані законом права та свободи, можливість у відповідності з законом здійснювати професійні завдання, який дозволяє мінімізувати професійний ризик до соціально припустимого рівня.

Безпека є умовою нормальної професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ. Без цієї умови їх функціонування не тільки ускладнюється, але й стає майже неможливим. Безпека як умова діяльності фокусує весь спектр передумов нормальної реалізації працівниками органів внутрішніх справ своїх законних прав та обов’язків. Неможливо розділити безпеку та діяльність, це підірвало б основну ідею законодавця, що поставив під охорону особисту недоторканість, життя, здоров’я, честь і гідність, сам механізм реалізації повноважень працівників органів внутрішніх справ, а також інші аспекти їх професійного функціонування. Безпека є фактором, що має самостійну значимість, соціальну цінність, оскільки саме за цієї умови й стає можливою нормальна діяльність персоналу органів внутрішніх справ.

Але, враховуючи особливості професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ, її спрямованість на охорону правопорядку та боротьбу зі злочинністю, усунути фактори небезпеки із цієї діяльності, як вже зазначалося,практично неможливо. Діяльність персоналуОВСу більшості випадків пов’язана з небезпекою та стресовими ситуаціями, є однією з найбільш небезпечних у світі. Своєрідність впливу небезпеки полягає в її постійній потенційній присутності в діяльності працівника органів внутрішніх справ. В одних випадках вона може передбачатись, а в інших виникає раптово. При цьому, з урахуванням своєї професійної належності, працівник ОВС зобов’язаний не втікати, ховатись від небезпеки, а протистояти їй, умовно кажучи, йти їй назустріч.Статистика вказує на те, що незважаючи на вжитікерівництвомзаходи та деяку тенденцію до зменшення за останні роки надзвичайних подій, які призводять до загибелі та травматизму персоналу, кількість загиблих та поранених працівників органів внутрішніх справ залишається дуже високою[46, с.114-115]. Тільки з моменту набуття Україною незалежності, при виконанні службових обов’язків загинуло понад 900 працівників ОВС [288].Для порівняння: в Японії за 20 років загинуло п’ять, а в Англії за останні 40 років – шість поліцейських [289, с.123].

Розвиток суспільства визначає необхідність не тільки проведення комплексного наукового аналізу причин, що обумовлюють загибель працівників органів внутрішніх справ, всебічного дослідження закономірностей і умов отримання ними травм і поранень у процесі професійної діяльності, але й здійснення конкретних заходів, спрямованих на забезпечення їх професійної захищеності, максимального підвищення безпеки персоналу органів внутрішніх справ, зведення до мінімуму травматизму під час службової діяльності працівників ОВС. Розгорнуте поняття професійної захищеності надається в Концепції психопрофілактичної роботи в органах внутрішніх справ України [290], де говориться, що професійна захищеність працівника, передусім, полягає у звільненні його від необхідності особисто вирішувати комплекс проблем, що безпосередньо впливають на безпеку, розв’язання яких перебуває за межами його реальних можливостей або компетентності. В Концепції визначені також і елементи професійної захищеності працівника органів внутрішніх справ, а саме:

  • правова захищеність – відповідність правової та нормативної бази об’єктивним умовам та завданням оперативно-службової діяльності;
  • організаційна захищеність – забезпечення організаційно-управлінськими заходами згідно з чинним законодавством;
  • кадрова захищеність – забезпечення ефективної діяльності у відповідності до професійної придатності, кваліфікаційного рівня та можливості подальшого вдосконалення професійної майстерності працівника;
  • матеріально-технічна захищеність – наявність необхідних для ефективного вирішення оперативно-службових завдань зброї, транспорту, індивідуальних засобів безпеки, засобів зв’язку, спеціальних засобів активного захисту, спецтехніки тощо;
  • економічна захищеність – можливість задоволення матеріальних потреб працівника та членів його сім’ї;
  • соціальна захищеність – наявність соціальних гарантій працівника органів внутрішніх справ (обов’язкове страхування, медичне обслуговування, відповідні побутові умови для праці та відпочинку під час тривалих чергувань тощо) та формування позитивного іміджу професійної діяльності;
  • фізична захищеність – уміння застосовувати заходи протидії злочинним зазіханням на життя та здоров’я (фізичний розвиток, володіння прийомами рукопашного бою тощо);
  • психологічна захищеність – сформований стан психологічної готовності до дій у психологічно складних та екстремальних умовах, здійснення профілактики негативних наслідків психотравмуючих впливів та професійної деформації, наявність відповідних знань і навичок безпечної професійної діяльності, створення позитивного соціально-психологічного клімату та керованих службових і особистісних взаємин у колективі;
  • технологічна захищеність – наявність і запровадження в практичну діяльність працівників органів внутрішніх справ технологій, що забезпечують найменший ризик при виконанні службових завдань.

Отже, професійназахищеність і, як наслідок, безпека працівників органів внутрішніх справ – явище складне та багатоаспектне. Комплексне та всебічне дослідження кожного з вищеназваних елементів професійноїзахищеності може стати предметом окремого наукового дослідження. В цьому ж підрозділі ми розглянемотакий аспектзабезпечення безпеки персоналу органів внутрішніх справяк адміністративна відповідальність за порушення прав працівників ОВС, причому саме тоді, коли в якості об’єкта посягання виступають життя, здоров’я, честь, гідність, особиста недоторканість працівників, а в окремих випадках – можливість вирішення ними службових завдань у відповідності до закону. Забезпечення безпеки працівників органів внутрішніх справ неможливе без законодавчої правової бази, нормативних актів, реалізації організаційно–профілактичних заходів та засобів, програм, планів, наказів та інших управлінських рішень.

В попередніхпідрозділахми вже відзначали, що правовий захист працівників міліції передбачений Законом України “Про міліцію”. Згідно з цим законом [75, ст.21] „працівник міліції перебуває під захистом закону. Законом гарантується захист життя, здоров’я, честі, гідності, майна працівника міліції та членів його сім’ї від злочинних посягань та інших протиправних дій”. Закон України „Про оперативно-розшукову діяльність”[171, ч.3 ст.12] передбачає, що при наявності даних про загрозу життю, здоров’ю або майну працівника та його близьких родичів у зв’язку із здійсненням ним оперативно-розшукової діяльності в інтересах безпеки України або по розкриттю тяжкого злочину, або викриттю організованої злочинної групи оперативний підрозділ зобов’язаний вжити спеціальних заходів для забезпечення їх безпеки – зміна даних про особу, зміна місця проживання, роботи і навчання, інших даних у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Спеціальні заходи щодо гарантування безпеки, умови і порядок їх застосування відповідними посадовими особами передбачені Законом України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, причому цей закон поширюється не тільки на тих працівників органів внутрішніх справ, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а й на тих, які проводять розслідування кримінальних справ, здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення, охорону громадського порядку і громадської безпеки тощо, тобто на усіх працівників органів внутрішніх справ, а також на їх близьких родичів [102, ст.2]. Згідно зі статтею 5 цього Закону для забезпечення безпеки цих осіб можуть застосовуватися такі види спеціальних заходів:

а) особиста охорона, охорона житла і майна;

б) видача зброї, засобів індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку;

в) встановлення телефону за місцем проживання;

г) використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів, візуальне спостереження;

д) тимчасове розміщення у місцях, що забезпечують безпеку;

е) забезпечення конфеденційності даних про об’єкти захисту;

є) переведення на іншу роботу, направлення на навчання, зміна документів, зміна зовнішності, переселення в інше місце проживання.

Рішення щодо вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки щодо захисту працівників органів внутрішніх справ та їх близьких родичів приймають керівники ОВС[102, ст.14], а здійснення цих заходів покладається на спеціальні підрозділи органів внутрішніх справ [там же, ст.15]. Цим же законом передбачено встановлення відповідальності за невжиття заходів безпеки або за розголошення відомостей про заходи безпеки [там же, ст.ст.21, 22]. Але відповідні норми є відсильними. Необхідно відмітити, що до недавнього часу існували серйозні прогалини в праві з цього питання, оскільки ні в Кодексі України про адміністративні правопорушення, ні в Кримінальному Кодексі України не містилося норм, що передбачали б відповідальність за такі дії. Тому значним досягненням законодавства щодо посилення правового захисту працівників органів внутрішніх справ, яке усунуло вказану прогалину, стало прийняття новел, передбачених статтею 18511 КпАП України „Розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи,взятої під захист”(доповнено статтею 18511 згідно із Законом України від 13.01.2000р. №1381-XIV)[166] та статтями 380 „Невжиття заходів безпеки щодо осіб, взятих під захист”та 381 „Розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист”КК України 2001 року [158] (див. також Додаток Б.1).Але якщо в Кримінальному Кодексі відповідальність за розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист передбачається, якщо ці дії спричинили шкоду здоров’ю особи, взятої під захист, її смерть або інші тяжкі наслідки, то об’єктивна сторона адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 18511КпАП України сформульована дуже узагальнено. За нашою думкою, незважаючи на формальний склад даного адміністративного правопорушення, диспозицію цієї норми треба конкретизувати.

Як вже говорилося, правовий захист працівників органів внутрішніх справ гарантується, поряд з іншими законодавчими актами, Законом України „Про міліцію”. Зокрема, „образа працівника міліції, опір, погроза, насильство та інші дії, які перешкоджають виконанню покладених на працівника міліції завдань, тягнуть за собою встановлену законом відповідальність” [75, ст.21]. Причому правовий захист поширюється і на членів сім’ї працівників, і на пенсіонерів міліції, якщо правопорушення щодо них вчинені у зв’язку з їх попередньою службовою діяльністю [там же]. Відзначимо, що за правопорушення щодо персоналу органів внутрішніх справ законодавством передбачається настання різних видів юридичної відповідальності: адміністративної, кримінальної, цивільної тощо. І аналізуючи адміністративну відповідальність за порушення прав працівників ОВС, ми не зможемо повністю відмежуватися від розгляду деяких питань, пов’язаних з даним, які, втім, знайшли своє відображення та тлумачення в інших, крім адміністративного, галузях права.

Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність працівників міліції [166, ст.ст. 185, 1857]. Так, ст.185 КпАП України передбачає відповідальність за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків, а ст.1857 КпАП – за публічні заклики в будь-якій формі до невиконання розпоряджень або вимог працівника міліції у зв’язку з виконанням ним обов’язків по охороні громадського порядку або поширення завідомо неправдивих відомостей з метою провокації непокори законній вимозі працівника міліції, якщо ці дії призвели до порушення громадського порядку. Не зупиняючись на характеристиці об’єктивних і суб’єктивних ознак складу даних адміністративних правопорушень, оскільки це не містить наукової новизни, дозволимо собі кілька зауважень.

По-перше, адміністративна відповідальність передбачається даними нормами за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність тільки працівників міліції, втім як до охорони громадського порядку можуть залучатися й інші працівники органів внутрішніх справ.

По-друге, адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені статтею1857 КпАП України, передбачається тільки тоді, коли вони скоюються у зв’язку з виконанням працівником міліції обов’язків по охороні громадського порядку. Стаття 185 КпАП України сформульована більш вдало: адміністративна відповідальність нею передбачена за вчинення протиправних дій щодо працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків. Аналогічну проблему в кримінальній відповідальності при злочинних посяганнях на працівників правоохоронних органів було вдало вирішено. Так, важливим досягненням законодавця ми вважаємо те, що до характеристики об’єктивної сторони складів злочинів, передбачених за посягання на життя та здоров’я працівників органів внутрішніх справ (ст.ст.345, 348 КК України), входить вчинення злочину під час виконання або у зв’язку з виконанням працівниками службових обов’язків, тобто реалізацією ними наданих прав та виконанням обов’язків, які передбачені відповідними нормативно-правовими актами, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ [264, с.862], тоді як ст.1901 КК України 1960 року передбачала кримінальну відповідальність тільки за таке посягання на життя працівника міліції, яке скоєне у зв’язку з його службовою діяльністю з охорони громадського порядку (Додаток Б.1). Однак, значення правової охорони життя та здоров’я працівників органів внутрішніх справ не може зводитися тільки до забезпечення їх безпеки під час охорони громадського порядку. Уся сфера публічно-владної діяльності працівників органів внутрішніх справ повинна охоронятися законом на рівних підставах. Працівники органів внутрішніх справ виконують управлінські функції, сутність яких може бути напрямки й не пов’язана з охороною громадського порядку, хоча носить правоохоронний характер та спрямована на підтримання правопорядку в суспільстві, тоді як охорона і забезпечення громадського порядку є хоча й важливим, але лише тільки одним з завдань та напрямків роботи органів внутрішніх справ [див., наприклад 75, ст.2; 167, ст.2, тощо]. При конструюванні диспозиції статті 348 КК України законодавцеві вдалося уникнути стереотипних формулювань, внаслідок чого охорона безпечної службової діяльності працівників органів внутрішніх справ стала відповідати вимогам необхідного, реального обсягу належних меж кримінально-правової охорони [291, с.144]. Вважаємо, що аналогічним шляхом треба піти і в питаннях удосконалення адміністративної відповідальності за порушення прав працівників ОВС, замінивши у статті 1857 КпАП України словосполучення „обов’язків по охороні громадського порядку” словосполученням „службових обов’язків”.

По-третє, якщо кримінальна відповідальність за насильство щодо працівника органів внутрішніх справ передбачена ст.345 КК України, то ч.2 ст.342 КК України передбачає відповідальність за опір працівникові органів внутрішніх справ. При цьому під опором розуміють активну фізичну протидію здійсненню працівниками своїх обов’язків [264, с.861]. Під опором без насилля в науковій літературі рекомендувалося розуміти перешкоджання законному застосуванню сили з боку працівника міліції, яке, проте, не є насиллям у кримінально-правовому значенні. Наприклад, винний робив спроби вирватися під час затримання, збігти, упирався при доставленні його у відділення міліції, чіплявся за поручні, відштовхував від себе працівника міліції, викидав документи чи інші предмети й т.п. [292, с.454]. Однак, в судовій практиці, як свідчать спеціалісти, які досліджували це явище [293], склалася практика винних у подібних діях, не спрямованих безпосередньо на завдання шкоди здоров’ю працівника міліції, притягувати до адміністративної відповідальності за злісну непокору працівнику міліції (ст.185 КпАП України). Але існуючий склад адміністративного правопорушення, передбаченого ст.185 КпАП України, встановлює відповідальність за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків. Опір потрібно відрізняти від злісної непокори. Злісною непокорою (ст.185 КпАП України) є відмова від виконання наполегливих, неодноразово повторених законних вимог чи розпоряджень працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків або відмова, виражена в зухвалій формі, що свідчить про явну зневагу до осіб, які охороняють громадський порядок. Адміністративна відповідальність за вказані дії настає за відсутності застосування фізичної сили з боку винної особи. Опір, на відміну від злісної непокори, може полягати в таких, наприклад, діях, як спроба вирватися при затриманні, перешкоджання законному застосуванню сили. Ознаками опору є такі: а) він полягає в активних діях; б) дії винного полягають у застосуванні до потерпілого фізичної сили; в) дії винного перешкоджають (протидіють) виконанню потерпілим своїх функцій, реалізації повноважень; г) дії винного вчинено під час виконання потерпілим своїх службових обов’язків [264, с.861-862]. Отже, опір може бути й не сполученим з насильством (як вже зазначалося, кримінальна відповідальність за насильство щодо працівника органів внутрішніх справ передбачена ч.3 ст.342 та ст.345 КК України). Враховуючи вищевикладене, можна побачити, що іноді діяння, яке охоплюється складом ст.185 КпАП України є більш суспільно небезпечним (шкідливим), чим опір, не пов’язаний з насильством. Тому нам вважається, що відповідальність за опір працівнику органів внутрішніх справ, не поєднаний з насильством, повинна бути передбачена не тільки в кримінальному, але і в адміністративному законодавстві.

Зауважимо, що внаслідок різних недосконалостей адміністративно-правових гарантій захисту працівників міліції, передбачених статтями 185, 1857 КпАП України, тільки 34% потерпілих від даних адміністративних правопорушень міліціонерів звертались з заявами до відповідних правоохоронних органів (прокуратура, суди) [202, с.163].

До заходів забезпечення безпеки працівників органів внутрішніх справ, на наш погляд, можна віднести заходи, спрямовані на охорону їх честі та гідності. Російською вченою М.Є.Матросовою запропоновано узагальнене визначення злочинів такої категорії: “Злочини проти честі та гідності працівників органів внутрішніх справ – передбачені кримінальним законом суспільно небезпечні діяння, які, будучи безпосередньо спрямовані на приниження честі та гідності працівників органів внутрішніх справ, приводять або можуть привести до порушення нормальної діяльності органів внутрішніх справ у цілому, або завдати шкоди їх авторитету” [294, с.62-63]. Образа працівників ОВС, як будь-яке приниження їх честі і гідності, яке виражено у непристойній формі, є дуже поширеним явищем. Але, згідно з чинним Кримінальним кодексом України діяння, передбачене ст.1891 КК України 1960 року (образа працівника міліції) декриміналізоване (Додатки Б.1, Б.2). Більш того, декриміналізовані й діянні, передбачені ст.125 (наклеп) та ст.126 (образа) КК України 1960 року [295], за якими потерпілими можуть бути будь-які особи. Одночасно, за такі діяння щодо працівників органів внутрішніх справ не встановлено також і адміністративної відповідальності.

За способом вираження та джерелом образа може бути словесною, письмовою, дією, у публічному виступі, публічно демонструємому творі або засобах масової інформації. Під образою словом розуміється посягання на честь та гідність працівника ОВС, яке здійснюється шляхом вимовляння на його адресу різних ображаючих слів та висловів. За даними М.Є.Матросової, більш ніж 75% випадків образи скоюється словесним шляхом, а практично будь-яка образа дією супроводжується промовлянням образливих слів та виразів [294, с.69]. Образа дією передбачає таке поводження винного з працівником органів внутрішніх справ, яке безпосередньо пов’язане із застосуванням до нього фізичного або психічного впливу, спрямованого на приниження його честі та гідності. Форми виявлення образи дією: непристойні жести, зривання одягу, головного вбрання, погонів, ляпаси, плювки й тому подібна поведінка винної особи. Письмова образа являє собою таке приниження честі та гідності працівників, яке наноситься винним письмово за допомогою образливих слів, виразів або зображень. Під образою у публічному виступі розуміють образу працівників органів внутрішніх справ у публічних виступах на мітингах, лекціях, при викрикуванні на вулицях, в публічно демонструємих творах та зображеннях – у вигляді листівок, звернень, заяв, в опублікованих та поширених для загального відома творах преси, трансляціях по радіо, телевідеопрограмах та інших засобах масової інформації.

Під наклепом розуміється поширення завідомо неправдивих, ганблячих іншу особу (в нашому випадку – особу працівників органів внутрішніх справ, їх честь, гідність, репутацію) вигадок. Такі завідомо неправдиві відомості можуть бути повідомлені одній чи декільком особам у приватному порядку або поширені публічно. Вони можуть мати безпосереднє відношення до конкретного виконання працівником органів внутрішніх справ своїх службових обов’язків (наприклад, ствердження, що працівник сфальсифікував який-небудь документ у кримінальній справі, що розслідується, або отримав хабара за видання дозволу на право володіння зброєю), або не мати відношення до службової діяльності працівника, але поширюватися для його дискредитації (наприклад, повідомлення, що він є наркоманом, зраджує дружині тощо).

Суспільна небезпечність діянь, що посягають на честь і гідність працівників органів внутрішніх справ, полягає в тому, що вони приводять або можуть привести не тільки до порушення нормальної діяльності конкретного працівника органів внутрішніх справ, який є потерпілим від такого діяння, але й мати більш небезпечні наслідки – порушення нормальної діяльності органів внутрішніх справ у цілому, зниження авторитету цих органів у суспільстві [296, с.146]. Але, як вже зазначалося, чинним законодавством України за такі діяння не передбачено ні адміністративної, ні кримінальної відповідальності, що ми вважаємо за значний прорахунок. І якщо за образу дією працівника органів внутрішніх справ винного можна спробувати притягти до адміністративної відповідальності за ст.185 КпАП України чи до кримінальної відповідальності за ст.342 КК України, що не є вірним виходячи з об’єктивної сторони складів цих діянь, то за інші види образи чи наклепи щодо працівника правоохоронного органу винного не можна притягнути ні до адміністративної, ні до кримінальної відповідальності. Відзначимо, що в кримінальному законодавстві Россії встановлено відповідальність за наклеп[297, ст.129], в тому числі, окремо – за наклеп щодо слідчих, осіб, що проводять дізнання [там же, ст.298], образу [там же, ст.130] та, окремо, образу представника влади [там же, ст.319]. Ми вважаємо, що у вітчизняному законодавстві потрібно ліквідувати цю прогалину і, з урахуванням декриміналізації даних діянь, встановити за їх вчинення щодо працівників правоохоронних органів адміністративнувідповідальність.

Окрім адміністративно-правових та кримінально-правових законодавець передбачає цивільно-правові заходи забезпечення безпеки персоналу органів внутрішніх справ [298], розгляд яких теж може стати предметом цікавого спільного наукового дослідження вчених-цивілістів та науковців у галузі науки управління.

Також зауважимо, що незважаючи на відмічені нами недоліки, чинне законодавство спроможне на достатньому рівні забезпечити безпеку персоналу ОВС у зв’язку з їх професійною діяльністю, але однією з причин його невикористання є, на наш погляд, не тільки його недосконалість, а незнання працівниками законодавчих актів, що захищають їх від протиправних посягань, неуважність до цієї проблеми керівників органів внутрішніх справ, їх невимогливість до документального, юридично грамотного оформлення правопорушень щодо працівників. В той же час необхідно відзначити, що в сучасних умовах діяльності органів внутрішніх справ України нагального вирішення потребує проблема попередження надзвичайних подій серед особового складу і, в першу чергу, тих, які призводять до загибелі чи травматизму персоналу (отримання поранень, травм, нещасні випадки внаслідок порушення правил охорони праці, психотравми, заподіяння працівникам різного роду шкоди тощо). На актуальності цієї проблеми наголошується в рішеннях колегій МВС України [див., наприклад: 299 - 301 тощо] та рекомендаціях і матеріалах міжнародних науково-практичних конференцій (наприклад, “Актуальні проблеми роботи з персоналом в органах внутрішніх справ” (Харків, 17-18 червня 1999 р.), “Актуальні проблеми управління персоналом органів внутрішніх справ України” (Харків, 24 жовтня 2002 р.), „Професіоналізм в діяльності органів внутрішніх справ: проблема становлення та розвитку” (Харків, 26 листопада 2004 р.) тощо).

Успішність управління безпекою персоналу органів внутрішніх справ значною мірою залежить від знання та урахування факторів, що можуть підвищувати вірогідність виникнення небезпечних ситуацій, настання трагічних випадків під час виконання службових обов’язків та головних причин, що сприяють їх скоєнню. Трагічні випадки завжди обумовлені рядом факторів, які роблять їх якщо не неминучими, та вельми вірогідними, створюючи для цього відповідну обстановку. Так, О.М. Бандурка відносить до основних таких факторів наступні: недостатня професійна підготовленість, недосвідченість; необережність; відсутність або неповнота необхідної інформації; інформаційні перешкоди та інформаційне перевантаження; обмеження часу на прийняття правильного рішення, адекватного ситуації; великі фізичні навантаження, що призводять до перевтомлення, виснаження, втрати почуття обережності та здатності до самозахисту; агресивність оточення; страх отримати ушкодження; нестандартність ситуації; недостатня натренованість професіональної поведінки в екстремальних ситуаціях [44, с.230-231].

За результатами опитування працівників органів внутрішніх справ, що навчаються в Національному університеті внутрішніх справ, 82,9% опитаних працівників визнало фактором, що у найбільшому ступені наражає їх на небезпеку під час виконання професійних обов’язків недостатню професійну підготовку; 70,7% респондентів вказали на недостатність тренування професійної поведінки в екстремальних умовах. Значна кількість респондентів (63,4%) відмітила значення такого фактору, як нестандартність ситуації, в якій вони мають діяти. Серед факторів, що сприяють можливості виникнення нещасних випадків під час виконання професійних обов’язків, суттєвим, з точки зору опитаних працівників, є фактор необережності (58,5% респондентів). Що стосується інших факторів, то відповідно до відповідей вони розподіляються таким чином: відсутність (недостатність) потрібної інформації – 43,9%, агресивність оточення – 31,7%, обмеженість часу на прийняття рішення – 29,2%, емоційна напруженість – 19,5%, велика фізична напруга – 9,7% та страх отримати ушкодження – 9,7% [97, с.206-207]. Отже, всі ці фактори тісно поєднані між собою і відповідають наведеному вище переліку щодо дії факторів небезпеки у професійній діяльності працівників органів внутрішніх справ.

З точки зору організації управління безпекою персоналу органів внутрішніх справ України цікавими є висновки експертів ФБР, які на основі спеціальних досліджень склали “психологічний портрет” працівника, здатного забезпечити оптимальний рівень особистої безпеки. За думкою експертів ФБР, для виживання у ситуаціях професійного ризику найважливішими за рейтинговою оцінкою (максимум 5 балів) є наступні особисті якості працівника: підготовленість (професійна) – 4,69; стійкість до стресу – 4,62; довіра до самого себе під час виконання завдання – 4,62; довіра до зброї – 4,60; рішучість – 4,53; ефективність у сутичці – 4,51; емоційна стійкість – 4,44; фізична підготовленість – 4,30; здатність до сильних дій – 4,26 [284, с.39-40].

Експрес-дослідження надзвичайних подій серед особового складу органів внутрішніх справ, пов’язаних з травматизмом та загибеллю працівників, проведене у 2002 році НДІ НАВСУ на виконання доручення начальника Департаменту роботи з персоналом МВС України показало, що рівень професійної підготовки до безпечного виконання службових обов’язків не відповідає вимогам сьогодення і потребує докорінного поліпшення. Про це свідчать такі дані: за матеріалами спецповідомлень визначені як некваліфіковані заплановані дії працівників у 67,0% випадків. І є підстави вважати, що цей показник може бути і дещо вищім, оскільки у близько 28% проаналізованих матеріалів спецповідомлень були відсутні відомості щодо конкретної ситуації надзвичайної події з фізичними наслідками (емпіричну базу дослідження становили матеріали службових розслідувань та спецповідомлень про надзвичайні події по УМВС України в областях, Криму, мм. Києві та Севастополі (суцільна вибірка – 1064 особи; інформація по кожному конкретному випадку накопичувалася за 67 показниками) і статистичні дані МВС України за 1990-2001рр.) [302, с.1, 11-12]. Отже, професіоналізм, належна професійна підготовка працівників можуть бути визнані основним, домінуючим чинником забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ. Усі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, організації, установи, незалежно від форм власності, громадські формування зацікавлені в тому, щоб їх правомочності здійснювалися, а інтереси представлялися професіоналами. Професіоналізм і компетентність визначені як принцип державної служби [90, ст.3]. Можна підкреслити, що принцип професіоналізму – стрижневий, провідний принцип державної служби в органах внутрішніх справ.

В законодавстві немає визначення поняття “професіоналізм”, але в науці адміністративного права цей термін не залишився без уваги. Так, Бахрах Д.М. констатує, що принцип професіоналізму державної служби передбачає наступне: а) компетентність працівників, тобто знання ними справи, наявність необхідної освіти, стажу, навичок, системи підвищення кваліфікації; б) систематичне, регулярне виконання операцій, оформлення, вирішення справ, стабільність службових відносин; в) регулярне одержання оплати за свою працю не нижче обумовлених розмірів; г) відповідальність за діяльність [255, с.105]. Існує протилежна позиція, коли професіоналізм розглядається як складова частина компетенції. Зокрема, С.Г.Дирда підкреслює, що компетентність керівника передбачає досконале знання своєї справи, високий професіоналізм, відповідну посаді кваліфікацію [303, с.23].

Більшість вітчизняних та зарубіжних дослідників визначають професіоналізм правоохоронців як сукупність знань, умінь, навичок, що дозволяють виконувати відповідні професійні функції. Сюди можна віднести: належний обсяг знань та інтелектуальний рівень; досить довгий термін навчання та підготовки; відповідність функцій, що виконуються, системі загально-соціальних цінностей; адекватну мотивацію, спрямовану на досягнення кінцевої мети; бажання служити людям, охороняти та захищати їх життя та власність; почуття корпоративної єдності [304, с.129].

Діяльність органів внутрішніх справ пов’язана з реалізацією владних повноважень, з необхідністю застосовувати у визначених випадках заходи державного примусу. Влада, яка надана працівникам органів внутрішніх справ, покладає на них підвищену відповідальність за наслідки прийнятих ними рішень та здійсненних дій. Відомо також, що працівникам органів внутрішніх справ доводиться постійно зазнавати різних форм протидії як окремих осіб, так і установ, організацій. Для успішного подолання такої протидії необхідно володіти здібністю діяти в екстремальних умовах, вмінням протистояти негативним впливам різного роду, твердою переконаністю у соціальній значимості обраної професії. Як вже зазначалося, професіоналізм не тільки забезпечує ефективну службову діяльність працівників ОВС (як, до речі, і працівників будь-якої галузі державної служби), але й є головним чинником забезпечення їх безпеки. Недостатня професійна підготовленість, недосвідченість за статистикою трагічних випадків є, як ми бачили, домінуючою. Вона призводить до того, що під час виконання службових обов’язків працівники, внаслідок відсутності або недостатньої розвиненості професійних знань, вмінь та навичок не можуть забезпечити своєї особистої безпеки та безпеки своїх колег, близьких, оточення. Недосвідченість працівників призводить до підвищення вірогідності помилок, до переживання, невпевненості у своїх діях та можливостях, викликає стан тривоги. Постійна нервова напруга у зв’язку з цим стає причиною швидкого перевтомлення і це, в свою чергу, призводить до нових помилок.

Звісно, професіоналами не народжуються. Основним джерелом формування якостей, котрі визначають професійну здатність працівника, є система відомчої освіти по підготовці та перепідготовці кадрів. Професійна підготовка рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ – це організований, безперервний і цілеспрямований процес з оволодіння знаннями, спеціальними уміннями і навичками, необхідними для успішного виконання оперативно-службових завдань [305, п.1.1]. Безперервність навчання персоналу ОВС в системі професійної підготовки забезпечується різноманітністю видів такого навчання, зокрема, до них відносяться: початкова підготовка; підвищення кваліфікації; перепідготовка; стажування; службова підготовка; навчання в аспірантурі, ад’юнктурі та докторантурі; самостійна підготовка.

Основними завданнями професійної підготовки згідно з п.1.4 Настанови з організації професійної підготовки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України [там же, п.1.4] є:

  • оволодіння необхідними знаннями і спеціальними навичками для успішного виконання обов’язків з охорони громадського порядку і боротьбі зі злочинністю та інших оперативно-службових завдань;
  • підвищення професіоналізму працівників органів внутрішніх справ шляхом удосконалення спеціальних навиків;
  • зміцнення зв’язків з населенням, забезпечення працівниками міліції прав людини в ході виконання ними службових обов’язків, підвищення рівня загальної культури рядового і начальницького складу;
  • розвиток у працівників органів внутрішніх справ високоморальних якостей, патріотизму і відповідальності, здібностей до ініціативних дій, сумлінного виконання професійного обов’язку.

Особливе місце у закладенні підвалин професіоналізму, на наш погляд, відводиться початковій підготовці. Дійсно, на службу в органи внутрішніх справ прибувають не тільки випускники вищих закладів освіти МВС України, процес навчання яких вже враховує особливості їх майбутньої службової діяльності, а й особи, які не мають відповідної спеціальної освіти. Навіть при закінченні з відзнакою юридичного факультету цивільного вузу, його випускник не матиме тих знань, навичок та вмінь, які необхідні працівникові органів внутрішніх справ для виконання в повному обсязі його службових обов’язків. Тому значним зрушенням у відомчому нормативному забезпеченні ми вважаємо те, що з 2000 року заборонено приймати на службу в органи внутрішніх справ осіб, які не пройшли початкової підготовки в училищах професійної підготовки або вищих закладах освіти МВС України [див.: 306, розділ 2; 181; 307], тоді як раніше дозволялося приймати осіб, які не мають відомчої освіти, на службу в органи внутрішніх справ, а початкову підготовку вони проходили за місцем служби. Це не могло не впливати на підвищену небезпечність їхньої професійної діяльності, оскільки, незважаючи на відповідні заборони, їх керівники досить часто залучали їх до виконання службових завдань (а професійна діяльність працівників правоохоронних органів пов’язана з підвищеним рівнем небезпеки) [308, с.98]. До того ж за працівниками, які не пройшли початкової підготовки, забороняється закріплювати табельну вогнепальну зброю[309], що робило їх, в сукупності з відсутністю належних професійних знань, навичок та вмінь ще більше вразливими. Згідно з Настановою з організації професійної підготовки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, категорично забороняється залучати осіб, які проходять початкову підготовку, до проведення оперативно-службових заходів, виконання яких пов’язано з ризиком для життя і здоров’я або може привести через непідготовленість до неправомірних дій з їх боку [305, п.2.7].

Але замало закріпити на нормативному рівні необхідність проведення початкової підготовки до призначення на службу в органи внутрішніх справ. Інша проблема пов’язана з якістю підготовки спеціалістів. Так, дослідження, проведене Національним університетом внутрішніх справ з метою якісної оцінки рівня професійної підготовки і ступеня готовності випускників цього навчального закладу до конкретної практичної діяльності як у цілому, так і окремо в галузі теоретичної підготовки за фахом, оволодіння практичними професійними навичками, а також сформованості морально-особистісних характеристик, виявило серйозні проблеми. Експертні оцінки рівня правових знань були невисокі: 26,4% респондентів визнали його незадовільним. А проведене за дорученням МВС України апаратами роботи з персоналом ГУМВС, УМВС, УМВСТ тестування випускників вищих навчальних закладів МВС України 2002 року засвідчило, що 18% випускників із протестованих погано знають нормативні акти, підстави і тактику застосування заходів фізичного впливу, спецзасобів і табельної вогнепальної зброї, не мають елементарних навичок дій в екстремальних ситуаціях [301].

Ще одна проблема – це підтримання в процесі професійної діяльності належного рівня професійних знань, навичок та вмінь. Дійсно, теоретичні знання мають тенденцію до застарівання. Належний рівень практичних навичок та вмінь (що стосуються, перш за все, фізичної, вогневої підготовки, тактики дій особового складу в типових і екстремальних умовах тощо) потребує постійного тренування та вдосконалення. Саме тому постає необхідність в організації безперервної системи професійної підготовки особового складу. Для цього в системі професійної підготовки передбачені і підвищення кваліфікації, і перепідготовка, і стажування. Велике значення має і самостійна підготовка. Але особливе місце в системі професійної підготовки особового складу займає службова підготовка. Згідно з п.6.1 Настанови з організації професійної підготовки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, службова підготовка – це вид навчання, який охоплює систему підвищення професіоналізму працівників органів внутрішніх справ шляхом удосконалення спеціальних навиків з метою успішного виконання оперативно-службових завдань і функціональних обов’язків [305]. У зазначеній Настанові досить детально регламентований процес службової підготовки персоналу. До речі, він став більш спрямованим на забезпечення безпеки життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ в їх діяльності, його доповнено новими напрямками порівняно з регламентованим Настановою по організації професійної підготовки рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України 1992 року [310] і тепер службова підготовка працівників органів внутрішніх справ включає в себе [306, розділ 6]:

1) функціональну підготовку;

2) тактику дій особового складу в типових і екстремальних ситуаціях (навчання з цього напрямку службової підготовки повинно нести тільки практичну спрямованість і розраховано на набуття стійких навичок з тактики дій персоналу як у звичайних умовах, так і в критичних ситуаціях);

3) вогневу підготовку (курс стрільб, згідно з яким здійснюється навчання особового складу, затверджений відповідним наказом МВС [311]);

4) фізичну підготовку (Настанова з фізичної підготовки рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України затверджена наказом МВС України [312]);

5) психологічну підготовку;

6) загально-профільну (медична підготовка, засоби зв’язку і спеціальної техніки, цивільна оборона) підготовку.

МВС України вживаються також інші заходи щодо покращення нормативного та методичного забезпечення професіоналізму та безпеки персоналу. Зокрема, затверджена Інструкція із забезпечення збереження зброї, боєприпасів і спеціальних засобів в органах та підрозділах внутрішніх справ [313], де забороняється видача табельної вогнепальної зброї, боєприпасів і спеціальних засобів для постійного зберігання й носіння працівникам, які не склали відповідних заліків; Інструкція із заходів безпеки при поводженні з табельною вогнепальною зброєю [309], де передбачене вилучення зброї та відповідних документів на право її носіння у працівників, які під час перевірки показали рівень знань із заходів безпеки при поводженні з табельною вогнепальною зброєю, порядку і правил її застосування нижче за „відмінно” та не показали позитивні знання матеріальної частини вогнепальної зброї і не виконали нормативів або практичну вправу; розроблені методичні рекомендації по проведенню занять з особовим складом із вивчення заходів фізичного впливу [314], із загальної фізичної підготовки [315]; Пам’ятка працівнику міліції щодо етичних норм поведінки в ході спілкування з громадянами при забезпечення громадського порядку та під час проведення масових заходів [316] тощо. Таке радикальне оновлення інструкцій і настанов, методик і практикумів з алгоритмами дій при різних ситуаціях, а також навчальних планів по всіх службах і посадових категоріях персоналу, по всіх складових професійної підготовки було закладене в концепції кадрової політики МВС України [133]. Крім того, одночасно відбувається реформування системи відомчих закладів освіти.

Проте, одним тільки нормативним та методичним забезпеченням неможливо досягти належного рівня професіоналізму працівників органів внутрішніх справ. Як свідчать наведені нами раніше дані, загибель та травматизм серед працівників органів внутрішніх справ України залишаються занадто високими. Забезпечити виключення втрат персоналу можна тільки через радикальну зміну психології як керівників, так і усього особового складу у відношенні до професійної підготовки кадрів, формування у працівників відчуття так би мовити професійного інстинкту самозбереження і самодисципліни, постійної готовності і вмінь діяти в різних ситуаціях.

Але сьогодні значна частина працівників мають слабкі знання нормативної бази, не набули стійких навичок дій за різних ситуацій. Наприклад, за даними МВС України, кожний четвертий кандидат номенклатури МВС, направлений для призначення з УМВС України в областях, був у 2002 році визнаний Міністерством непідготовленим через відсутність необхідних знань нормативної бази та практики. У травні 2002 року при прийомі заліків кожний десятий командир внутрішніх військ виявив незнання нормативної бази і відсутність спеціальних навичок, навіть відповідальні за навчання не виконали жодного нормативу з фізичної підготовки і не влучили в мішень. При перевірці спеціальних підрозділів, де повинні працювати тільки професіонали, які щоденно ризикують життям, виявилося, що працівники Херсонського „Соколу” проявили невміння затримувати та обеззброювати злочинців, погано володіють зброєю, тобто підрозділ фактично є небоєздатним. І, на жаль, це не поодинокі приклади.

Причини, які призводять до травматизму та загибелі особового складу, можна умовно поділити на об’єктивна і суб’єктивні [317, с.100-101]. До об’єктивних відносяться причини, виникнення яких не залежить від волі та дій працівника органів внутрішніх справ. Звісно, не всі вони пов’язані з низьким професіоналізмом персоналу (наприклад, недосконалість нормативно-правової бази з питань забезпечення особистої безпеки працівників органів внутрішніх справ), але більшість причин прямо чи побічно пов’язані якщо не з недостатнім професіоналізмом самих загиблих чи поранених працівників, то з недостатньою професійною підготовленістю їх керівників. Так, до об’єктивних причин виникнення надзвичайних подій, що призвели до поранення або загибелі працівників, можна віднести невиконання керівниками органів та підрозділів внутрішніх справ рішень колегій МВС та нормативних актів, що стосуються забезпечення особистої безпеки працівників органів внутрішніх справ при виконанні службових обов’язків. Зокрема, коли інструктажі особового складу перед виходом на службу здійснюються поверхово або зовсім не проводяться, наявність засобів захисту та особистої безпеки персоналу не перевіряється, відпрацювання ввідних завдань не практикується, не приділяється уваги навіть навчанню тих працівників, які входять до складу групи захоплення і найчастіше безпосередньо беруть участь у блокуванні та затриманні озброєних злочинців, непоодинокі випадки виїзду на місце пригоди окремих працівників без зброї та засобів індивідуального захисту.

До об’єктивних причин слід віднести відсутність закріпленої на постійне носіння табельної вогнепальної зброї, навіть за тими працівниками, для яких це передбачено в обов’язковому порядку (працівники підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, кримінальної міліції та дільничні інспектори міліції [313, п.9.4.1]), що пояснюється як острахом відповідальності деяких керівників структурних підрозділів та територіальних органів ОВС за можливу втрату зброї їх підлеглими, так і неспроможністю окремих працівників здати на належному рівні відповідні заліки для закріплення за ними табельної вогнепальної зброї, як це передбачено відповідною інструкцією МВС [309]. Така ситуація неприпустима, оскільки часто співробітники міліції, навіть знаходячись поза службою, змушені внаслідок непередбачених обставин виконувати службові обов’язки по охороні громадського прядку і захисту громадян від злочинних посягань, не говорячи вже про фактор ризику під час знаходження на службі. Але, внаслідок відсутності табельної зброї, засобів активної оборони і індивідуального захисту, вони не представляють серйозної загрози для злочинців, особливо, якщо злочинці озброєні чи на їх боці чисельна перевага. Втім, при вивченні матеріалів службових розслідувань і повідомлень про надзвичайні події серед особового складу органів внутрішніх справ України було встановлено, що має місце практика залучення до служби працівників, за якими не закріплена табельна зброя [302]. Такі працівники, не маючи відповідних знань, вмінь, навичок та табельної зброї, яка є гарантом особистої безпеки працівника, не можуть діяти при виконанні службових обов’язків професійно грамотно. Крім того, вони не можуть належним чином забезпечити надійне прикриття напарника при перевірці документів, огляді автотранспорту, затриманні громадян за скоєння злочинів або правопорушень й т.п. Патрульні наряди, у складі яких є працівники, за якими не закріплена табельна вогнепальна зброя, можуть бути одразу ж віднесені до групи „ризику” як в плані порушення законності, так і в плані особистої безпеки.

З цією проблемою тісно пов’язане й те, що оснащення органів внутрішніх справ і навчальних закладів сучасною зброєю та спорядженням потребує кардинального поліпшення. Так, наприкінці 2002 року УМВС України у Волинській області було забезпечене зброєю на 88%, бронежилетами – на 27%, кулезахисними та протиударними шоломами – на 18,8%. Луганська юридична академія – зброєю на 30,4%, бронежилетами на 12%, а з 961 одиниці необхідної кількості протиударних шоломів мала тільки один. Середня забезпеченість ГУМВС, УМВС, УМВСТ дев’ятиміліметровими пістолетними патронами становила 51,5%, вищих навчальних закладів – 64%, ще гірше були забезпечені зброєю училища професійної підготовки [301], і в наступні роки ситуація практично не покращується [318], але ця проблема стосується матеріально-технічного та військового забезпечення оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ, про що йтиметься у наступному розділі дослідження.

Застосування зброї є крайнім заходом захисту від протиправних посягань на життя і здоров’я громадян і працівників органів внутрішніх справ, важливою складовою частиною виконання деяких службово-бойових завдань. В реальних умовах стрільба потребує від правоохоронців уміння вражати будь-які цілі на будь-якій відстані із будь-яких положень в різних умовах освітлення, в умовах браку часу. Але незважаючи на те, що навички влучної стрільби повинні напрацьовуватися в результаті правильно поставленого навчання, тренувань, постійної практики, при наявності світлошумових перешкод, які допомагають сформувати у працівника, що навчається, психологічну стійкість до стресових факторів, виникаючих при вогневому двобої зі злочинцем [311], деякі тири міськрайлінорганів не мають необхідного обладнання, протягом навчального року відпрацьовується одна-дві вправи з Курсу стрільб (за якими приймаються підсумкові заліки), а іноді й зовсім заняття з вогневої підготовки не проводяться протягом тривалого часу. В результаті при протидії неозброєному злочинцю або злочинцю, озброєному холодною зброєю, працівники діють не завжди впевнено, а при вогневому двобої із злочинцем відсоток влучення (відношення кількості пострілів, що влучили, до кількості пострілів на ураження) знижується у три рази (див. Таблицю 3.1).

При вивченні матеріалів спецповідомлень МВС України про застосування працівниками вогнепальної зброї, було з’ясовано, що у 73% випадків стрільбу доводилося вести в умовах обмеженої видимості, коли прицільна стрільба обмежена або неможлива. Для підвищення ефективності застосування табельної зброї у таких умовах потрібно, по-перше, прийняття на озброєння та закупка спеціальних пристроїв для короткоствольної зброї, які дають можливість вести прицільний вогонь в умовах обмеженої видимості і, по-друге, збільшення часу на відпрацювання стрілецьких справ, які виконуються по затемненій цілі на затемненій ділянці стрільби.

Таблиця 3.1

Середня кількість пострілів, які роблять міліціонери

Відсоток влучення

поперд-жальних

на ураження

Всього

При протидії неозброєному злочинцю

1,9

1,9

3,8

75,5%

При протидії холодній зброї

1,7

1,8

3,5

74,3%

При вогневому двобої (злочинцем застосовується бойова або мисливська зброя)

1,4

3,9

5,3

24,6%

Сучасні особливості виникнення ситуацій, де працівниками органів внутрішніх справ застосовувалася вогнепальна зброя, їх швидкоплинність, сформували необхідність поєднання швидкісної інстинктивної та прицільної стрільб, в результаті чого була розроблена методика „подвійного” пострілу, яку прийняли на озброєння поліцейські департаменти багатьох країн світу і яка, з деякими відмінностями, була прийнята і в Україні. Крім того, специфіка роботи більшості підрозділів органів внутрішніх справ передбачає групову тактику дій, тому одним з основних видів вогневої підготовки повинні стати групові стрілецькі вправи з елементами тактичних дій. На користь цього свідчать і ті факти, що згідно з аналізом статистичних даних МВС України про факти надзвичайних подій з особовим складом з фізичними наслідками (загибель чи поранення працівників) за 1990-2001 рр., частка поранених при спільних діях (22,9%) значно перевищує частку поранених працівників, які були наодинці (9,6%); також частіше реєструються фізичні ушкодження при некваліфікованих діях у парі (у складі групи), що свідчить про наявність суттєвих недоліків у професійній підготовці працівників саме до сумісних дій при виконанні службових обов’язків.

До суб’єктивних причин загибелі та поранень працівників органів внутрішніх справ необхідно віднести причини, які виникають внаслідок неправильних тактичних дій працівника, нехтування правилами особистої безпеки, невірної оцінки правопорушника та обстановки, що склалася, хибної впевненості у власних силах, грубого порушення нормативних актів МВС України, які стосуються дотримання особистої безпеки персоналу при виконанні службових обов’язків і безпечного поводження зі зброєю. Як видно, підґрунтя цих причин теж обумовлене низьким професіоналізмом, недостатньою професійною підготовленістю цих працівників. Для вирішення проблем професійної підготовки в органах внутрішніх справ України виникає нагальна необхідність у розробленні, насамперед, базових моделей (алгоритмів) дій працівників у типових (штатних) та екстремальних (позаштатних) ситуаціях. Такі алгоритми повинні використовуватись при організації навчально-тренувальних занять з професійної підготовки особового складу з обов’язковим їх практичним відпрацюванням. Теоретичні знання та практичні навички поведінки у різноманітних тактичних ситуаціях запобігають фактам травмування, поранення та загибелі особового складу при виконанні службових обов’язків.

Формування професійних знань нерозривно пов’язане з культурою та мораллю. У науковій літературі автори по різному трактують поняття професійної культури працівника органів внутрішніх справ. Одні вважають, що професійна культура працівника ОВС – це обумовлена специфікою діяльність (громадянська і професійна), сукупність властивостей і якостей (загальнолюдських, класових, професійних і т.п.), які знаходять свій зовнішній прояв у правоохоронній діяльності [319]. Інші до професійної культури працівників органів внутрішніх справ відносять кваліфіковане, сумлінне і ретельне виконання трудових процесів [320, с.70], немислиме, при цьому, без удосконалення профілактичної роботи; своєчасного і повного розкриття злочинів; професійної підготовки; професійної майстерності працівників; удосконалення своїх знань [там же, с.70-107]. О.М.Столяренко визначає такі складові професійної культури працівників органів внутрішніх справ: професійні знання правових і моральних норм та принципів; звичка дотримуватись закону; професійне ставлення до норм права (солідарність з ними, переконаність у справедливості, корисності і необхідності); професійний етикет і такт (зовнішня культура); професійні уміння, прийоми і навики (стосовно до методики, тематики і техніки); наукова організація праці [321, с.62]. С.С.Сливка вважає професійну культуру результатом професіоналізму, розуміння правових явищ, переконання у цінності права, які обумовлені науковою організацією праці, інтелектом особи працівника, міліцейською мораллю, психологічним та педагогічним вмінням і службовим етикетом [322, с.16-17]. Професійна культура правоохоронця може розглядатися як ступінь оволодіння працівником знаннями, способами та методами правоохоронної діяльності та використання їх на практиці згідно з рівнем розвитку власної мікрокультури [304, с.141]. Думаємо, що всі вказані авторами елементи мають безпосереднє відношення до професійної культури працівника органів внутрішніх справ.

Говорячи про професійну культуру, можна констатувати, що освітній рівень працівників органів внутрішніх справ значно підвищився (на це ми вже звертали увагу у Iрозділі дослідження). На сьогодні практично всі працівники органів внутрішніх справ мають загальну середню освіту, а значна частина – вищу освіту (різних кваліфікаційних рівнів). Однак, часто підвищення освітнього рівня працівника, навіть отримання ним вищої юридичної освіти, не тягне за собою автоматично посилення комплексу потрібних здатностей, умінь та навиків, підвищення загального рівня діяльності. Об’єктивними причинами цього можуть бути як формалізм системи освіти, відсутність індивідуального підходу в навчанні, недоліки в системі професійної підготовки, так і відсутність для деяких працівників можливостей просування по службі. До суб’єктивних причин можна віднести відсутність достатньо сильної, адекватної мотивації до обраної професії правоохоронця, відсутність комплексу здібностей до визначеної складної професійної діяльності і, більш того, наявність протипоказань до неї, що говорить про необхідність підвищення якості відбору кандидатів на службу в органи внутрішніх справ [323, с.307].

Особливої уваги заслуговує питання формування та підвищення правової культури працівників органів внутрішніх справ, оскільки вона є для них предметом безпосереднього професійного інтересу, показником професіоналізму працівників, фактором, що впливає на ефективність їх діяльності та їх безпеку. Правова культура у концентрованому вигляді поєднує в собі правові знання, погляди та устремління працівників, а також їх правову активність (діяльність) [324, с.209]. Реально правова культура працівника органів внутрішніх справ виражається у знанні чинного законодавства як необхідній умові дотримання законності, правильного використання прав та виконання обов’язків працівників цих органів, гарантії дотримання прав та свобод громадян; поважанні правових вимог, переконанні у правильності та необхідності правових приписів; усвідомленому відношенні до дотримання закону, коли працівник органів внутрішніх справ сприймає вимоги закону як належне в силу того, що формальна необхідність виконувати закон перейшла в його внутрішню потребу та правомірне діяння [там же, с.210]. Зрозуміло, що не можна забезпечити безпеку професійної діяльності працівника, який не знає вимог та положень закону, інших нормативних актів та не дотримується них під час виконання службових обов’язків. Наприклад, незважаючи на те, що на законодавчому рівні працівникам органів внутрішніх справ надано широкі права у використанні табельної вогнепальної зброї [75, ст.ст.12, 15, 151], вони з різних причин ці можливості не використовують [325; 326]. Навіть маючи намір застосувати зброю, але, не чітко знаючи вимоги ст.ст. 12, 15, 151 Закону України „Про міліцію”, в яких передбачено порядок та підстави застосування вогнепальної зброї, працівники ОВС у ряді випадків не могли визначити, чи можна в даному разі її застосовувати, а якщо можна, то коли і як належить про це попередити порушника. Внаслідок цього правоохоронці запізнювались стріляти на ураження, а злочинці при цьому встигали наблизитись на відстань, що дозволяє розпочати двобій з використанням засобів, приготованих для нападу на працівників органів внутрішніх справ.

З наявністю правової культури працівників органів внутрішніх справ пов’язаний і їх правовий захист. Цікавими з цього приводу є результати дослідження, проведеного Академією МВС Росії та оприлюднені в матеріалах конференції з проблем забезпечення прав людини в діяльності органів внутрішніх справ. З позиції оцінки дослідників, працівники прокуратури у більшості випадків приймали обґрунтовані рішення щодо відмови порушення кримінальних справ проти громадян за фактами опору працівникам міліції в зв’язку з їх діяльністю з охорони громадського порядку, оскільки права цих громадян були в тій чи іншій мірі неправомірно порушені працівниками міліції. Серед основних причин відмови у порушенні кримінальної справи були такі:

  • допускалися факти адміністративного припинення дій та доставляння у міліцію особи, в діянні якої не вбачалося складу адміністративного правопорушення або злочину;
  • застосування працівниками спеціальних засобів, фізичної сили та використання інших форм примусу у ряді випадків здійснювалося без належних підстав у відношенні до осіб, які вчинили не злочин, а незначні адміністративні правопорушення, не виконали вимоги вийти з приміщення, сісти в автомобіль тощо;
  • працівники міліції в порушення вимог Закону про міліцію часто не попереджували громадян, що брали участь у конфлікті, про свій намір застосувати фізичну силу або спеціальні засоби, не надавали часу для виконання своїх вимог, хоча ситуація дозволяла це зробити;
  • працівники міліції входили в жилі приміщення для доставляння в орган внутрішніх справ осіб з порушенням вимог Закону про міліцію;
  • в ряді випадків опір громадян розцінювався як спровокований нецензурною лайкою, образами та необґрунтованим звинуваченням (у скоєнні злочинів, вживанні алкоголю, наркотиків, розпутній поведінці й т.п.), іншою грубістю з боку працівників міліції, та інші причини [327].

У професійний культурі працівника органів внутрішніх справ значну, ведучу роль відіграє професіоналізм. Його суть полягає не тільки у глибоких знаннях методів охорони громадського порядку, а й у володінні соціально-психологічними прийомами впливу на моральну свідомість особи злочинця [328, с.15]. Крім того, як вважають В. М. Горшеньов та І. В. Бенедик, професіоналізм юриста (в тому числі, на нашу думку, і працівника органів внутрішніх справ) органічно синтезує три додатки: 1) знання права, усебічну поінформованість; 2) тверді переконання в об’єктивній обґрунтованості і корисності діючого права; 3) уміння користуватися правовим інструментарієм [329, с.56]. Носієм професійної культури є працівник органів внутрішніх справ, тому рівень його професіоналізму визначається, по суті, рівнем зрілості професійної культури.

У теорії та практиці управління безпекою персоналу виділяють три головні причини трагічних випадків з працівниками: випадковість, небезпечні умови та небезпечні дії з боку працівників [44, с.233]. Випадковість виходить за межі керованих факторів, нею неможливо управляти. Але на інші фактори можна впливати, і хочеться зазначити, що небезпечні умови та небезпечні дії в практиці працівників органів внутрішніх справ, помножені на їх непрофесіоналізм, низьку професійну культуру значно підвищують професійну небезпечність їх діяльності. Небезпечні умови – одну з головних причин трагічних наслідків – не можна усунути з професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ, оскільки соціальна і економічна напруга в суспільстві не зменшується, активність злочинних елементів залишається дуже високою. Проте встановлення партнерських відносин органів внутрішніх справ з населенням, постійне підвищення авторитету цих органів у суспільстві прямо впливають на зменшення небезпечних умов їх діяльності, коли все більша кількість громадян свідомо захоче надавати допомогу (або хоча б не заважати) правоохоронній діяльності працівників органів внутрішніх справ. А це напрямки пов’язано з професіоналізмом останніх, рівнем їх професійної культури та її вагомої складової – комунікативної культури, в першу чергу, культури спілкування. Крім того, вивчення питань безпеки показало, що неможливо усунути трагічні випадки, тільки зменшуючи небезпечні умови. Важливою причиною трагічних випадків у діяльності працівників органів внутрішніх справ є їх небезпечні дії, коли поведінка самих працівників стає причиною трагічних подій. Небезпечні дії здатні підірвати найкращі спроби мінімізувати небезпечні умови, а здійснюються такі дії, знов таки, внаслідок низького професіоналізму працівників, на що вказують також дані, приведені в цьому підрозділі раніше.

Іншим важливим елементом структури феномена професіоналізму (поряд з професійною культурою) є професійна етика. Суспільство надає працівникам органів внутрішніх справ право здійснювати правоохоронну діяльність з використанням владних повноважень, і це покладає на них високу відповідальність за точне і неухильне дотримання законності і встановлення меж допустимості дій, пов’язаних з виконанням службових обов’язків. Моральні відносини в процесі трудової діяльності регулюються професійною етикою. Професійна етика правоохоронців є сукупністю моральних норм, що визначають ставлення працівника до свого професійного обов’язку, а через нього до людей, з якими він спілкується в процесі своєї діяльності, і до суспільства, в якому він служить. Професійна етика конкретизує загальні етичні норми залежно від специфіки відносин колективів відповідних професій до суспільства в цілому і особливостей особистих стосунків у діяльності певного виду.

Професійна етика працівника ОВС визначається по-різному. Так, одні автори вважають, що це – сукупність моральних вимог, які склалися на основі принципів моралі з урахуванням специфіки моральних колізій, які виникають при виконанні службового обов’язку і визначають загальні моральні норми поведінки працівників у службовій та позаслужбовій обстановці [330, с.25]. Інші вважають, що це – система моральних вимог до професійних обов’язків працівників міліції, їхнього ставлення до суспільства в цілому, співробітників, а також інших учасників службової та позаслужбової сфери [331, с.7]; наука про застосування і реалізацію загальних норм моралі у службовій діяльності та позаслужбовій поведінці, здійснення моральних принципів та вимог у процесі охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями, а також наука про форми та методи виховання у працівників моральної культури, високих морально-професійних якостей [332, с.29]; історично сформована сукупність моральних наказів, вимог, наукових теорій про поведінку, зумовлену специфікою професійних обов’язків [333, с.24]. Всі ці визначення можна звести до даного О.М. Бандуркою: професійна етика працівників органів внутрішніх справ – це вид трудової моралі суспільства, яка виявляється у вигляді норм, розпоряджень, правил поведінки, оцінок морального обличчя працівників, предметом діяльності яких є людина, в процесі виконання ними службових обов’язків з охорони правопорядку та поведінки за межами служби[334, с.20].

Професійна етика здатна розробити методи формування професіоналізму, зокрема, виявити та розвинути етико-гуманістичні засади професійної діяльності, навчити працівників органів внутрішніх справ користуватися владними повноваженнями, долати труднощі в роботі, застерігати від постійного негативного морально-психологічного впливу з боку правопорушників, не допускати такого стану, коли неадекватні засоби деформують і викривають гуманну та благородну мету [335, с.88]. Моральність правоохоронця визначає його готовність до вирішення службових завдань, бажання їх виконувати; формує почуття відповідальності за їх виконання з найбільш результативним ефектом. Саме такий зміст вкладається в поняття професійної етики правоохоронної діяльності.

Повсякденна діяльність міліції протікає на очах у населення, і авторитет її багато в чому залежить від поведінки конкретних працівників при спілкуванні з людьми. В професійній етиці працівників органів внутрішніх справ найбільш важливим і складним є питання щодо моральних критеріїв припустимості тих чи інших методів, прийомів, засобів, які використовуються ними в професійній діяльності. Звісно, службова діяльність працівників органів внутрішніх справ суворо регламентована законами та підзаконними нормативними актами, але їх інтерпретацію стосовно конкретної ситуації часто визначає сам виконавець згідно з його особистими моральними установками. Вирішення поставленої задачі може здійснюватися, в залежності від ціннісно-морального стану, як формально-бюрократично, так і творчо, що знов-таки вирішується працівником. Функціональні обов’язки теж можна виконувати по-різному: в мінімально допустимому обсязі або з максимальною віддачею, перетворюючи інтереси служби в зміст свого життя, що залежить від морального вибору правоохоронця. Нарешті, в діяльності кожного працівника органів внутрішніх справ часто виникають ситуації, коли він вимушений діяти згідно зі своїми моральними поняттями добра і зла, справедливості, честі тощо. При цьому обов’язковим та єдиним для працівників органів внутрішніх справ повинно стати правило: благородних цілей не можна досягти аморальними засобами.

Зазначимо, що процес формування системи якостей, що визначають професіоналізм охоронця, його професійну культуру та етику, має і зворотну сторону. Існує не лише вплив характеристик особистості на діяльність, а також активний вплив службової діяльності на структуру особистості людини, яка займається цією діяльністю. І працівники органів внутрішніх справ піддаються беззупинному впливу негативних моральних факторів, що проявляються в поведінці правопорушників, злочинців та інших осіб, з якими доводиться мати справу в процесі службової діяльності. Професійна деформація являє собою негативні зміни в структурі свідомості та діяльності людини, що відбуваються під впливом особливостей професійної діяльності і знаходить свій прояв в трудовій поведінці, міжособистісних службових та позаслужбових стосунках з колегами, а також в повсякденному житті [13, с.188].

Чи не найважливішою функцією професійної культури та етики є попередження професійної деформації особистості працівників органів внутрішніх справ, оскільки саме професійна деформація наносить величезну шкоду у правоохоронній діяльності. Зареєстрована динаміка випадків надзвичайних подій, внаслідок яких працівники органів внутрішніх справ загинули (див. малюнок 3.1) дала підстави зробити такі висновки: 1) загальна тенденція до збільшення надзвичайних подій з фізичними наслідками, що виявляється вже після трьох років роботи в органах внутрішніх справ (аналогічна зареєстрованій у дослідженнях попередніх років) певним чином пов’язана з феноменом професійної деформації; 2) відносно стабільний рівень фізичного травматизму у діапазонах 3 – 10 та більше 10 років стажу служби в органах внутрішніх справ, очевидно, свідчить про відсутність ефективної системи заходів щодо перепідготовки працівників органів внутрішніх справ [302]. На користь цих висновків свідчать і абсолютні, і розрахункові дані щодо рівня надзвичайних подій з фізичними наслідками у працівників зі стажем служби до одного року, тобто таких, які тільки що закінчили початкову підготовку, мають тільки що набуті навички і додержуються правил безпеки, яких навчилися, а також ще не встигли піддатися впливу професійної деформації.

Можна виділити багато причин професійної деформації працівників органів внутрішніх справ. До об’єктивних причин професійної деформації можна віднести:

  • специфічність професійної діяльності, постійні фізичні та психологічні перевантаження, негативні наслідки конфліктів та екстремальних ситуацій, що містять загрозу життю та здоров’ю, дефіцит відпущеного часу;
  • постійний контакт зі злочинним середовищем, негативний вплив злочинців та правопорушників на працівників;
  • недоліки організації та управління діяльністю, недосконалість звітності, взаємодії служб;
  • негативний вплив співробітників по службі, які допускають зловживання владними повноваженнями, формалізм та байдужість до людей, халатне відношення до службових обов’язків;
  • відсутність систематичного та дієвого контролю з боку керівництва та безпосереднього начальника за діяльністю працівників;
  • погане оперативно-технічне оснащення;
  • несприятливі побутові умови та сімейні відносини;
  • помилки у відборі, розстановці та вихованні персоналу, тощо.

До суб’єктивних причин професійної деформації працівників органів внутрішніх справ слід, на наш погляд, віднести:

  • низький службово-професійний рівень та небажання удосконалювати професійні якості, самозаспокоєність, зниження самокритики, переоцінка свого професійного досвіду;
  • психологічну непідготовленість до роботи, відсутність навиків та вмінь контролювати свою поведінку, бажання будь-яким способом зняти психологічне навантаження, зловживання спиртними напоями;
  • несприятливий морально-психологічний клімат в колективі, відсутність єдності інтересів особи та усього колективу;
  • недостатню розвиненість морально-ділових та вольових якостей працівника;
  • невміння відокремити інтереси справи від інтересів кар’єри, схильність до групівщини, а інколи й до позиції власної виключності;
  • невміння працівників раціонально організувати свій робочий час, а також знімати фізичні та психологічні стреси, відволікатися від негативних емоцій у позаслужбових відносинах та в сім’ї тощо.

Звісно, розподіл причин на об’єктивні та суб’єктивні умовний, вони взаємно переходять одна у другу.

На виникнення професійної деформації впливає цілий ряд негативних факторів: юридичних (недосконалість законодавства, нечітке урегулювання оперативної роботи, недосконалість юридичних гарантій, що захищають працівників від протизаконних наказів та вказівок начальників тощо), економічних (відсутність чітких економічних стимулів, зрівнялівка в оплаті, відсутність належної матеріально-технічної бази тощо), організаційних (невірний підбір та розстановка персоналу, слабкий контроль з боку керівництва, недостатні заходи по підвищенню кваліфікації працівників, їх професійної майстерності тощо), інтелектуальних (низький рівень професійних знань, недостатній рівень професійної культури, недоліки у вихованні та самовихованні підлеглих тощо) та соціально-психологічних (грубість та неврівноваженість керівників, надмірна самовпевненість, надмірні гонор та кар’єризм, низький самоконтроль тощо). Все це призводить до відкритої (видимої) професійної деформації: бездушне, нелюдське ставлення до правопорушників, злочинців, затриманих, підозрюваних; переконаність у вседозволеності; нехтування нормами професійної етики; надмірна підозрілість, обвинувальний ухил; використання незаконних методів у боротьбі зі злочинністю, керівництво хибним принципом „мета виправдовує засоби”; зловживання спиртними напоями; некультурність мови, зловживання жаргоном злочинного світу; неакуратність, неохайний зовнішній вигляд тощо та до прихованої (невидимої) професійної деформації: зловживання службовим становищем в процесі роботи, перевага корисливих цілей над державними, суспільними; аморальність в побуті, моральне зубожіння працівника; хибне розуміння інтересів служби, хибне розуміння службового престижу; приховування злочинів; хабарництво; зрощування із злочинним середовищем тощо.

Професійна культура та етика покликані для нейтралізації випадків професійної деформації, вироблення шляхів подолання таких явищ [336, с.98-99]. Робота з запобігання професійної деформації працівників органів внутрішніх справ повинна передбачати:

  • врахування морально-психологічних якостей працівника при індивідуальній роботі з ним, зокрема, ступеня його суб’єктивної схильності до деформації;
  • вивчення і профілактику основних чинників, які викликають професійну деформацію в тих або інших працівників;
  • врахування існуючого стану службового колективу (статево-віковий склад, стабільність, показники службової діяльності, морально-психологічний клімат і т.д.);
  • роботу з персоналом, спрямовану на підвищення професійної майстерності, посилення зв’язків з населенням, забезпечення відкритості і прозорості в його діяльності;
  • проведення комплексу заходів виховного характеру, спрямованих на формування належного рівня професійної культури та етики правоохоронців, які створюють надійний заслін професійній деформації.

Говорячи про професіоналізм, професійну культуру та етику працівників органів внутрішніх справ як чинники забезпечення безпеки їх життєдіяльності, не можна обминути фактори віктимності у їх діяльності. В кримінологічній літературі обґрунтовано визнається, що віктимність на індивідуальному рівні обумовлюється готовністю та спроможністю потенційної жертви протидіяти суспільно-небезпечному посяганню, передбачити його та вміти своєчасно відреагувати. Спричинення шкоди потерпілому може відбутися в наслідок його необачних дій, неправильної оцінки ситуації та випливаючої з цього невірної поведінки [337, с.26]. За деякими даними [338, с.200-202], на 2/3 чисельність та тяжкість втрат залежить від професійної сумлінності та майстерності (знання криміногенного контингенту, його діяльності та настроїв, а також від рівня спеціальної, тактичної, фізичної, вогневої підготовки та емоційно-вольової стійкості). До особистісних факторів віктимізації працівників при цьому відносять:

  • застосування спеціальних засобів, фізичної сили, вогнепальної зброї без підстав, передбачених Законом „Про міліцію”, що провокує обурення, розлюченість та агресію громадян;
  • грубість, жаргонну лайку працівників, необґрунтовані звинувачення у вживанні алкоголю чи наркотиків, образи та погрози на адресу громадян, що викликає непідкорення або протидію правоохоронній діяльності;
  • безпечність та браваду, які породжують небажання екіпіруватися бронежилетами, касками, самовпевнене ігнорування необхідністю озброюватися у ситуаціях вірогідного затримання небезпечних, ймовірно озброєних злочинців і т.п.

В літературі виділяються види заходів, спрямованих на зниження віктимності: 1) заходи, спрямовані на усунення ситуацій, чреватих можливістю спричинення шкоди; 2) заходи, що дозволяють забезпечити особисту безпеку можливої жертви злочину (власне кажучи, це заходи індивідуальної віктимологічної профілактики)[339, с.383]. Як вже зазначалося нами, усунення ситуацій, пов’язаних з ризиком для життя та здоров’я персоналу, з діяльності органів внутрішній справ неможливо. Що стосується заходів індивідуальної віктимологічної профілактики, то в основному ми бачимо їх таким чином:

  • необхідна система у підвищенні рівня знань працівниками органів внутрішніх справ кримінального, адміністративного, процесуального законодавства, відомчих нормативних актів, що стосуються забезпечення безпеки їх життєдіяльності (атестаційними та кадровими комісіями повинен проводитися моніторинг таких знань при атестації, переміщенні й т.п. працівників);
  • потрібно інтенсифікувати при бойовій та фізичній підготовці особового складу елементи психологічного тренінгу, спрямованого на формування у працівника стійкої готовності відбити посягання, досягнення автоматизму відповідних дій;
  • підрозділам по роботі з персоналом треба уважно узагальнювати та аналізувати факти злочинів та адміністративних правопорушень, які посягають на безпечну діяльність працівників органів внутрішніх справ, аналізувати причини загибелі працівників та отримання ними травм та поранень, встановлювати роль винного та потерпілого у створенні, провокуванні конфлікту; результати узагальнювати та вивчати на заняттях у системі службової підготовки;
  • необхідно встановити тісну взаємодію начальників усіх рівнів, підрозділів по роботі з персоналом із службою внутрішньої безпеки (характерно, що на думку переважної більшості працівників органів внутрішніх справ, діяльність цієї служби спрямована не на забезпечення захисту працівників ОВС від незаконних проявів по відношенню до них, а на викриття фактів порушення законності та дисципліни персоналом ОВС) з питань забезпечення безпеки життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ;
  • не тільки у закладах освіти системи МВС України, а і в системі службової, інших видів професійної підготовки вивчати курси „Безпека життєдіяльності персоналу ОВС”, „Конфліктологія”, передбачити можливість отримання знань та практичних навиків з психології спілкування як з правопорушниками, так і з законослухняними громадянами.

Ми вважаємо, що існує ще один рівень девіктимологічної діяльності, на жаль, недостатньо розроблений теорією та освоєний практикою. Мова йде про інформаційне забезпечення профілактики віктимності. Справа у тому, що на сьогодні єдина форма статистичної звітності щодо скоєних проти працівників ОВС злочинів лише самим незначним чином зорієнтована на створення повної, розгорнутої картини ознак потерпілого. Враховуються лише дані щодо загального соціального статусу. Аналіз статистики про злочини, що посягають на безпечну діяльність працівників органів внутрішніх справ, показав, що дані, необхідні для розробки заходів профілактики віктимності, майже не представлені. Вважається, що в статистичні форми необхідно ввести розділи, що несуть інформацію наступного змісту:

  • хто саме став потерпілим (працівник, його близькі тощо);
  • конкретна служба, де працює потерпілий;
  • стаж роботи в правоохоронних органах;
  • стисла характеристика причин посягання (з метою протидії законній діяльності працівника, за мотивами помсти за виконання такої діяльності в минулому, з метою залякування тощо);
  • вказівка на обставини, які стали причиною посягання (розслідування кримінальної справи, затримання злочинця, складання протоколу про адміністративне правопорушення, припинення правопорушення тощо) [340, с.443-444].

Ми розуміємо, що для реорганізації статистичного обліку потрібні додаткові витрати. Але в порядку експерименту такий облік можна запровадити хоча б окремому регіоні. Сьогодні, організовуючи основні заходи профілактики віктимності працівників, ми, на жаль, орієнтуємося на разові дослідження матеріалів кримінальних справ, експертні оцінки. Протидія злочинності, спрямованої на безпечне функціонування органів внутрішніх справ, не може дати, на наш погляд, помітних результатів без впливу на її внутрішні фактори, якими є фактори віктимності.

Крім того, профілактика посягань на безпечну діяльність працівників органів внутрішніх справ, безумовно потребує підтримки соціальних інститутів. Зрозуміло, що кількість посягань на працівників нерозривно пов’язана з авторитетом органів внутрішніх справ у суспільстві, підвищенню якого сприяє створення та пропаганда в засобах масової інформації, в т.ч. і в кінематографі, „позитивного образу” працівника ОВС; висвітлення проблем діяльності органів внутрішніх справ в боротьбі зі злочинністю, результатів службової діяльності; регулярні зустрічі керівництва ОВС з населенням, розвиток партнерських відносин персоналу ОВС з населенням; а також високий професіоналізм, бездоганна, високорозвинена професійна культура та етика правоохоронців.

Висновки до ІІІ розділу

1. Визначивши правовий захист як діяльність держави щодо забезпечення процесу реалізації особою своїх прав на користування політичними, особистими немайновими та духовними благами, відзначимо, що працівники органів внутрішніх справ як громадяни України повинні користуватися усіма проголошеними Конституцією правами та свободами. Втім, обсяг реалізації працівниками ОВС України своїх політичних і громадянських прав звужується внаслідок специфіки їхньої службової діяльності. Зокрема це стосується питань позапартійності ОВС, обмеження у використанні на службі жінок, втручання в особисте і сімейне життя працівників та кандидатів на службу в ОВС, реалізації права вільного вибору місця проживання тощо. Крім того, реалізація професійної правоохоронної діяльності покладає на персонал ОВС такі обов’язки, які не можуть бути покладені на представників інших професій. Працівники органів внутрішніх справ повинні охороняти правопорядок і громадську безпеку, боротися зі злочинністю та правопорушеннями, тобто за родом своєї служби вони повинні йти назустріч небезпеці, що робить професію правоохоронця однією з найнебезпечніших у світі. Отже, зрозуміло, що працівники органів внутрішніх справ повинні перебувати під особливим державним захистом.

2. Реальність прав і свобод повинна бути забезпечена системою відповідних гарантій. Норми, які закріплюють гарантії правового захисту персоналу органів внутрішніх справ (втім, і їх соціального захисту теж) та встановлюють відповідальність за їх порушення, за галузевою приналежністю можуть бути нормами конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного тощо законодавства. Але правовий статус працівників органів внутрішніх справ як державних службовців, порядок проходження ними служби, більшість питань, пов’язаних з виконанням їх службових обов’язків як учасників адміністративно-правових відносин, встановлюються та регламентуються саме нормами адміністративного права. Крім того, виходячи з їхнього адміністративно-правового статусу, працівники органів внутрішніх справ користуються, в першу чергу, тими гарантіями захисту їх прав та свобод, які закріплені у адміністративному законодавстві. Отже, доцільно наголосити на важливості саме такого компоненту правового захисту персоналу ОВС, як адміністративно-правовий захист, який в сукупності з іншими складовими – кримінально-правовим, цивільно-правовим захистом тощо і утворюють узагальнене збірне поняття – правовий захист.

Під адміністративно-правовим захистом працівників ОВС можна розуміти систему організаційно-правових засобів та комплекс відповідних заходів, за допомогою яких уповноважені на те органи та їх посадові особи забезпечують реалізацію законодавчо встановлених адміністративно-правових гарантій.

3. Закріплення у законодавстві прав і свобод працівників ОВС і навіть гарантій їх реалізації недостатньо без чітко діючого механізму правового захисту. Механізм правового захисту працівників органів внутрішніх справ можна визначити як систему юридичних засобів, організаційних форм та методів, за допомогою якої суб’єкт управління забезпечує необхідні умови для реалізації працівниками ОВС службових обов’язків та прав, проходження ними служби, а також здійснення політичних та особистих немайнових прав і виконання обов’язків.

Ефективність функціонування такого механізму залежить від ряду умов, таких як належне функціонування інформаційної підсистеми системи управління; науково обґрунтований розподіл функцій між різними рівнями суб’єкта управління системи та їх змістовне здійснення; створення та нормативне закріплення процедур здійснення заходів правового захисту працівників; визначення форм та процедур контролю за діяльністю щодо правового захисту персоналу. Проблеми стану правової захищеності працівників органів внутрішніх справ повинні постійно перебувати у полі зору керівників ОВС та їх колегіальних органів.

4. До заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ як представників влади, тобто суб’єктів правоохоронної діяльності, можна віднести:

1) обов’язковість виконання законних вимог працівника міліції;

2) встановлення юридичної відповідальності за невиконання цього обов’язку;

3) право працівників органів внутрішніх справ на застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї;

4) процесуальні гарантії оцінки свідчень працівника органів внутрішніх справ у справах про злочини або адміністративні правопорушення;

5) встановлені в законодавстві межі відповідальності працівників за дії, здійснені при виконанні службових обов’язків, які об’єктивно причинили шкоду життю, здоров’ю або майну інших осіб, або майну організацій;

6) гарантії самостійності працівників органів внутрішніх справ.

Існуюча система заходів правового захисту працівників ОВС як суб’єктів правоохоронної діяльності, передбачена чинним законодавством, в основному відповідає потребам практики, але має і деякі недоліки. Так,

- існують прогалини у правовому регулюванні питань юридичної відповідальності за втручання в діяльність міліції;

- процедура застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї потребує детального нормативного правового урегулювання;

- потребують спеціального закріплення в законодавстві правила щодо оцінки свідчень працівників органів внутрішніх справ, пов’язаних з їх правоохоронною діяльністю, одночасно з переорієнтацією процесу підготовки працівників ОВС в бік прищеплювання їм навичок не тільки грамотного застосування закону, своїх прав, але й навичок грамотного, кваліфікованого свідчення в прокуратурі та суді;

- необхідно закріпити у спеціальному законодавстві межі відповідальності працівників органів внутрішніх справ за дії, здійснені при виконанні службових обов’язків, які об’єктивно заподіяли шкоду правоохоронюваним інтересам, зокрема, ми пропонуємо доповнити Закон України “Про міліцію” наступною нормою:

Стаття 251: “Обставини, що виключають злочинність діяння працівників міліції”: „На діяльність працівників міліції поширюються норми кримінального та адміністративного законодавства України про необхідну оборону, заподіяння шкоди при затриманні особи, що вчинила злочин, крайню необхідність, фізичний або психічний примус, виконання наказу або розпорядження та діяння пов’язане з ризиком”.

5. До заходів правового захисту працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби можна віднести:

1) право працівників на скарги та заяви, в тому числі право на оскарження дисциплінарних стягнень;

2) право працівника на судовий захист;

3) право на відновлення в посаді, спеціальному званні і на службі в ОВС;

4) право працівників на об’єднання в професійні спілки (асоціації) та участь в діяльності інших громадських формувань працівників;

5) відповідальність за порушення законодавства України про службу в ОВС;

6) контроль та нагляд за порядком проходження та дотриманням умов служби в ОВС.

Передбачена чинними нормативно-правовими актами система заходів щодо правового захисту працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби потребує удосконалення, основними напрямками якого, з нашої точки зору, повинні бути приведення умов служби в органах внутрішніх справ у відповідність з вимогами Конституції України, законодавства про державну службу, трудового законодавства, створення балансу прав та обов’язків працівників та органу внутрішніх справ як суб’єктів державно-службових відносин. Явно недостатньою є існуюча правова база діяльності професійних спілок (асоціацій) працівників ОВС, що вважається нами однією з основних причин непоширеності цієї форми громадських об’єднань в системі МВС. Їх діяльність підлягає детальному нормативному урегулюванню на рівні законодавчого акту.

Відповідальність за порушення законодавства України про службу в органах внутрішніх справ повинна передбачатися законами України, однак, аналізуючи чинне законодавство, можна зробити висновок, що в ньому практично немає конкретних норм, які встановлюють таку відповідальність. Ми вважаємо, що питання відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ за порушення законодавства про службу повинні бути детально урегульовані. Так, було б доцільним доповнити Закон України “Про міліцію” нормою такого змісту: “У разі недотримання гарантій правового та соціального захисту працівника міліції, передбачених Конституцією України та цим Законом, винні в цьому посадові особи несуть відповідальність, встановлену законодавством України”. Крім того, необхідно детально нормативно урегулювати питання притягнення до відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ за прийняті ними незаконні рішення щодо переміщення по службі, пониження в посаді та спеціальному званні, звільнення з органів внутрішніх справ, необґрунтовану затримку подання підлеглого до присвоєння чергового спеціального звання, неправильне визначення підстав звільнення з органів внутрішніх справ, тощо, урегулювавши одночасно не тільки питання поновлення порушених прав, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої працівникові.

Необхідно визначити реальну участь органів прокуратури у захисті службових прав і законних інтересів працівників органів внутрішніх справ. Крім того, на нашу думку, необхідно нормативно урегулювати предмет та порядок громадського контролю за дотриманням прав, свобод та законних інтересів працівників органів внутрішніх справ при проходженні ними служби (зокрема, з боку профспілкових та інших громадських організацій, що діють в органах внутрішніх справ), наклавши на них обмеження щодо невтручання в питаннях контролю у оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність органів внутрішніх справ, щодо заборони організації та проведення страйків працівників ОВС та інших, встановлених чинним законодавством обмежень. Одночасно вважається доцільним законодавче закріплення судового контролю за порядком проходження та дотриманням умов служби в органах внутрішніх справ.

6. Не викликає заперечень той факт, що серед прав людини основоположним і невід’ємним є її право на життя. За останні роки у вітчизняному законодавстві відмічається активна правотворчість, орієнтована на створення нормативної бази заходів, покликаних забезпечити безпечну професійну діяльність працівників правоохоронних структур, в тому числі й органів внутрішніх справ. Але чинне законодавство не містить терміна “безпечна діяльність працівників органів внутрішніх справ”, що, на наш погляд, є прогалиною у праві, яка значною мірою ускладнює науково-теоретичну розробку системи заходів, спрямованих на забезпечення безпеки такої діяльності.

Виходячи з правових характеристик безпечної діяльності персоналу ОВС, можна сформулювати її поняття як гарантований Конституцією та забезпечуваний законами України та підзаконними правовими актами стан захищеності професійної та особистої життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ від посягань на їх життя, здоров’я, честь, гідність, інші охоронювані законом права та свободи, можливість у відповідності з законом здійснювати професійні завдання, який дозволяє мінімізувати професійний ризик до соціально припустимого рівня.

7. Значним досягненням законодавства щодо посилення правового захисту працівників ОВС, яке усунуло прогалину щодо встановлення відповідальності за розголошення відомостей про заходи безпеки, стало прийняття новели, передбаченої статтею 18511 КпАП України „Розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи,взятої під захист”. Але якщо в Кримінальному кодексі відповідальність за розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист, передбачається, якщо ці дії спричинили шкоду здоров’ю особи, взятої під захист, її смерть або інші тяжкі наслідки, то об’єктивна сторона адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 18511КпАП України, на нашу думку, сформульована дуже узагальнено. Гадаємо, що незважаючи на формальний склад даного адміністративного правопорушення, диспозицію цієї норми треба конкретизувати.

8. Одним із засобів правового захисту працівників органів внутрішніх справ є встановлення адміністративної відповідальності за порушення їх прав. Однак, якщо кримінальна відповідальність за різноманітні злочини, спрямовані проти персоналу ОВС, є досить розгалуженою, передбаченою багатьма статтями Кримінального кодексу України (хоча і не позбавленою певних прогалин та недоліків) і більш докладно дослідженою вченими-юристами, то адміністративна відповідальність за порушення прав працівників органів внутрішніх справ передбачена тільки у трьох статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення (185, 1857, 18511) за скоєння правопорушень, родовим об’єктом яких є встановлений порядок управління, а безпосереднім об’єктом також виступає нормальна діяльність працівників міліції по охороні громадського порядку. Отже, в адміністративному законодавстві, яке регламентує відповідальність за порушення прав працівників ОВС, передусім – права на безпечну життєдіяльність, існують певні прогалини.

9. Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність працівників міліції (ст.ст. 185, 1857 КпАП). Але,

1) адміністративна відповідальність передбачається даними нормами за правопорушення, що посягають на нормальну службову діяльність тільки працівників міліції, хоча до охорони громадського порядку можуть залучатися й інші працівники органів внутрішніх справ;

2) адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені ст. 1857 КпАП України, передбачається тільки тоді, коли вони скоюються у зв’язку з виконанням працівником міліції обов’язків по охороні громадського порядку. Вважаємо за доцільне замінити у ст. 1857 КпАП України словосполучення „обов’язків по охороні громадського порядку” словосполученням „службових обов’язків”;

3) в адміністративному законодавстві повинна бути передбачена також і відповідальність за опір працівнику органів внутрішніх справ, не поєднаний з насильством;

4) до заходів забезпечення безпеки працівників органів внутрішніх справ, на наш погляд, можна віднести заходи, спрямовані на охорону їх честі та гідності, але чинним законодавством України за діяння, що посягають на честь і гідність працівників ОВС, не передбачено ні адміністративної, ні кримінальної відповідальності. Потрібно ліквідувати цю прогалину і, з урахуванням декриміналізації даних діянь, встановити за їх вчинення щодо працівників правоохоронних органів адміністративну відповідальність.

10. Окремо чинниками забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ є розвиток їх професіоналізму, формування професійної культури та етики. Основним, домінуючим чинником забезпечення безпечної життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ є професіоналізм персоналу (для розвинення якого необхідно на належному рівні організувати та проводити професійну підготовку особового складу; зорієнтувати весь навчальний процес в системі професійної підготовки не тільки на набуття теоретичних знань, а на формування практичних навиків та вмінь щодо забезпечення безпеки оперативно-службової діяльності, тактики дій у типових та екстремальних ситуаціях, формування високої фізичної, бойової та психологічної загартованості персоналу; узагальнювати та вивчати на заняттях характерні ситуації, пов’язані з незаконним застосуванням та необережним поводженням з табельною вогнепальною зброєю, загибеллю і пораненнями працівників внаслідок їх непрофесійних дій, що дозволить уникнути таких помилок у наступній діяльності правоохоронців; розробити та постійно удосконалювати з урахуванням практичного досвіду методичні рекомендації по фізичній, вогневій підготовці особового складу, тактиці дій працівників у типових і екстремальних умовах тощо); а також виховання у працівників високої професійної культури та етики; вивчення та створення системи профілактики причин та умов, що сприяють виникненню загрози для життя та здоров’я працівників органів внутрішніх справ, професійній деформації персоналу; з’ясування факторів віктимності та чинників небезпечності у службовій діяльності працівників, ознайомлення з ними працівників та визначення можливостей щодо їх мінімізації, компенсації та корекції їх впливу на розвиток особистості працівників органів внутрішніх справ.

РОЗДІЛ IVОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНИМ ЗАХИСТОМ ПЕРСОНАЛУ ОВС

4.1. Система, напрямки, шляхи поліпшення соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ

Аналіз кадрової ситуації в органах внутрішніх справ, яка прямо впливає на ефективність оперативно-службової діяльності усієї системи МВС України, свідчить, що розрив, який з’явився між рівнем матеріальної забезпеченості, а також ступенем правової та соціальної захищеності персоналу органів внутрішніх справ у зв’язку із значним зростанням навантаження на особовий склад підрозділів та служб ОВС, викликаним реаліями перехідного періоду розбудови нашої держави, призвів до помітного розмивання професійного кадрового ядра, зниження престижу служби в органах внутрішніх справ, відтоку найбільш кваліфікованих працівників. Крім того, недосконалість законодавства, що закріплює гарантії правового та соціального захисту персоналу ОВС, неефективна практика їх реалізації юрисдикційними органами ще більш посилює на сучасному етапі гостроту проблеми правового та соціального захисту працівників органів внутрішніх справ. Тому пріоритетною задачею зараз залишається удосконалення правової та соціальної захищеності персоналу ОВС як складової частини правової та соціальної захищеності особи в Україні, адже правовий та соціальний захист є невід’ємними умовами забезпечення життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ. Деякі аспекти правового захисту персоналу ОВС були розглянуті у попередньому розділі цього дослідження. У цьому ж розділі слід торкнутися іншої складової державного захисту працівників органів внутрішніх справ – їх соціального захисту.

У першому розділі ми підтримали такий підхід до розгляду поняття „соціальний захист”, згідно з яким цей вид державного захисту забезпечує реалізацію соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав особи. На жаль, ефективність системи соціального захисту персоналу ОВС в наш час ще не відповідає повною мірою вимогам сьогодення. Так, за результатами широкомасштабного соціологічного дослідження, проведеного науковцями науково-дослідної лабораторії соціальної і психологічної роботи в органах внутрішніх справ Харківського національного університету внутрішніх справ, як ефективну систему соціального захисту працівників ОВС оцінили 4,4% респондентів, як скоріше ефективну – 6,5%, як скоріше неефективну – 29% та як неефективну – 46,8%. Дослідження показало, що найбільш гострими проблемами у сфері соціального захисту працівники вважають: 1) забезпечення житлом (63,2% респондентів); 2) виплату компенсацій за понаднормову роботу, а також роботу у вихідні і святкові дні (60%); 3) дотримання режиму праці і відпочинку (49,3%); 4) видачу пільгових кредитів (9,9%); 5) виплату страхових сум (9,8%); 6) встановлення телефонів (5,4%); 7) надання безкоштовних місць у дитячих закладах (ясла, дитячий садок) (3,5%) [341, с.268-269].

Систему соціального захисту персоналу органів внутрішніх справ України деякі вчені визначають як систему правових, організаційних, матеріальних та фінансових заходів щодо забезпечення нормальних умов проходження служби працівниками ОВС, забезпечення гідних умов існування працівників ОВС та членів їх родин, запобігання та захисту від несприятливих умов здійснення оперативно-службової діяльності [342, с.72]. Але ми не можемо погодитися із визначенням цими авторами в системі соціального захисту персоналу ОВС тільки таких основних напрямків, як обов’язкове державне страхування працівників ОВС, особливий порядок призначення та виплати пенсій та особливий порядок призначення грошового забезпечення [там же], оскільки такий перелік є явно неповним і не відповідає ані запропонованому нами тлумаченню поняття „соціальний захист” (так як реалізація соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав персоналу ОВС здійснюється за значно більшою кількістю напрямків), ані очікуванням самих працівників ОВС згідно з їхнім розумінням поняття та системи соціального захисту (про що свідчить, наприклад, наведений вище перелік найбільш гострих проблем у сфері соціального захисту, визначений безпосередньо працівниками ОВС). Отже, на наш погляд, у системі соціального захисту персоналу ОВС можна визначити стільки напрямків, скільки існує напрямків реалізації соціально-економічних, соціально-культурних та особистих майнових прав персоналу ОВС, причому деякі з них мають специфічні особливості, які будуть окремо розглянуто в роботі.

У Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права наголошується, що згідно з Загальною декларацією прав людини ідеал вільної людської особи, позбавленої страху та нужди, можна здійснити тільки за таких умов, за яких кожен має користуватися своїми економічними, соціальними та культурними правами [155, Преамбула]. Як вже зазначалося у дослідженні, ці права зазвичай відносять до другого покоління прав і умовно називають “позитивними”, оскільки для їхньої реалізації потрібні конкретні дії держави. Відзначимо, що тривалий час ставлення деяких країн до соціально-економічних прав було негативне, оскільки деякі вчені-юристи, аналізуючи Пакт про економічні, соціальні та культурні права, намагалися довести, що цей документ не встановлює жорстких юридичних зобов’язань для держав-учасниць, а лише визначає стандарти, до яких мають прагнути держави. У 1986 р. в Лімбурзькому університеті в Голландії зібралися провідні експерти з різних країн світу, щоб розглянути питання про природу та міру юридичних зобов’язань держав-учасниць вищеназваного пакту. Їх висновки були наступними. По-перше, усі права та свободи людини, у тому числі соціально-економічні права, нероздільні й взаємопов’язані і є невід’ємною частиною міжнародного права. По-друге, Пакт накладає юридичні зобов’язання на його учасників. Держави-учасниці мають без зволікань ужити належних заходів, зокрема законодавчих і адміністративних, з метою реалізації закріплених у цьому міжнародному договорі прав. Більше того, має бути передбачено право кожного на судовий захист соціально-економічних прав. Та, по-третє, держави-учасниці Пакту, незалежно від рівня економічного розвитку, зобов’язані забезпечити для всіх соціально-економічні та культурні права, хоча б мінімальною мірою [343, с.121-122].

Ми не будемо ще раз наголошувати на важливості для працівників органів внутрішніх справ забезпечення їх соціально-економічних прав: це вже доведено неодноразово. Відзначимо тільки, що створення працівникам відповідних умов праці і відпочинку, задоволення їх потреб і запитів, забезпечення законних інтересів, прав і пільг є необхідним підґрунтям забезпечення життєдіяльності персоналу органів внутрішніх справ, одним з головних завдань управління в ОВС. Як же реалізуються в органах внутрішніх справ України економічні та соціальні права працівників, встановлені чинним законодавством? Конституція України, яка визнає міжнародні договори, ратифіковані у встановленому порядку, частиною національного законодавства [2, ст.9], повністю відповідає за своїми положеннями як Загальній декларації прав людини, так і Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права. Згідно з Конституцією Україна визнається соціальною, правовою державою [там же, ст.1], а права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними [там же, ст.21]. Поряд з цим, реалізація економічних та соціальних прав, закріплених у другому розділі Конституції України, має для працівників органів внутрішніх справ свої особливості. Розглянемо деякі з них детальніше.

Економічні та соціальні права закріплені у ст.ст. 41-52 Конституції України. До економічних належать передусім право приватної власності (ст. 41) та право на підприємницьку діяльність, не заборонену законом (ст. 42), а також право на користування об’єктами права державної та комунальної власності (ст. 13, 41). До соціальних прав відносяться право на працю (ст. 43), на страйк (ст. 44), на відпочинок (ст. 45), на соціальний захист (ст. 46), на житло (ст. 47), на достатній життєвий рівень (ст. 48), на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49). Крім того, це права на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50), права у галузі шлюбу та сім’ї (ст. 51) та права дітей (ст. 52).

Гарантії реалізації закріплених у Конституції України прав конкретизуються в чинному законодавстві та підзаконних нормативно-правових актах. Так, якщо у ст. 43 Конституції України проголошується право кожного на працю і наголошується на тому, що держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, то Кодекс Законів про працю України визначає, що право громадян України на працю, включаючи право на вільний вибір професії, роду занять і роботи, забезпечується державою [165, ст. 2]. В той же час, існують деякі обмеження в реалізації цього права для осіб, які бажають вступити на службу до органів внутрішніх справ.

Згідно з Законом України “Про державну службу”, право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України [90, ст.4]. У Законі України “Про міліцію” ці вимоги посилюються: на службу до міліції приймаються ті громадяни, які здатні за своїми особистими, діловими і моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою і станом здоров’я виконувати покладені на міліцію завдання [75, ст.17]. Згідно з Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, на службу до органів внутрішніх справ приймаються особи, яким виповнилося 18 років і які здатні за своїми особистими якостями, освітою і станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки [91, п.3]. Отже, як ми бачимо, до осіб, що вступають на службу до органів внутрішніх справ, ставляться підвищені вимоги порівняно з іншими особами, навіть порівняно з іншими державними службовцями. Але проаналізувавши сутність цих вимог та обмежень, ми побачимо, що вони є цілком законними.

1. На службу до органів внутрішніх справ можуть вступати тільки громадяни України (тоді як за трудовим законодавством на роботу можуть прийматися також іноземні громадяни та особи без громадянства), але це зрозуміло, оскільки служба в органах внутрішніх справ – це один з видів державної служби і право на державну службу належить тільки громадянам України [90, ст.4].

2. Для кандидатів на службу до органів внутрішніх справ встановлені вікові обмеження: вони не повинні бути молодшими 18 років (виняток складають кандидати для вступу в навчальні заклади МВС України на денну форму навчання за бюджетним замовленням). Верхня вікова межа при вступі на службу у нормативно-правових актах чітко не встановлена, але при прийомі до органів внутрішніх справ працівники підрозділів по роботі з персоналом керуються тим, що для працівників ОВС встановлені вікові межі перебування на службі, тому до органів внутрішніх справ приймають тих осіб, які при досягненні встановленого граничного віку перебування на службі матимуть право на пенсію за підставами, визначеними Законом України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” [92, ст.12]. Встановлення вікових обмежень порівняно з загальними вимогами трудового законодавства України [165, ст.188] обумовлено специфікою службової діяльності працівників органів внутрішніх справ, підвищеною відповідальністю з боку держави за виконання покладених на них функцій.

3. Важливе місце при прийнятті на службу до органів внутрішніх справ відводиться освітньому рівню кандидатів. Це теж зрозуміло, оскільки, як вже зазначалося раніше, професіоналізм виступає одним з важливіших чинників забезпечення життєдіяльності персоналу ОВС. Якщо майбутній працівник не має відповідної освіти, він не зможе виконати покладених на нього службових функцій. І хоча у Кодексі Законів про працю України не закріплено конкретизованих вимог щодо наявності у працівника відповідної освіти, цілком зрозуміло, що жоден роботодавець не прийме на посаду лікаря людину без відповідної медичної освіти, а на посаду інженера-конструктора – без відповідної технічної освіти. Отже, якщо виконання службових функцій потребує спеціальних знань, при прийомі на роботу обов’язково буде перевірено, чи володіє цими знаннями відповідний кандидат.

4. Специфічними для органів внутрішніх справ (як і для деяких інших воєнізованих видів державної служби) порівняно з цивільною трудовою діяльністю є вимоги до визначеного рівня фізичної підготовленості кандидатів, перевірка якого відбувається шляхом здавання нормативів з фізичної підготовки, що теж цілком обумовлено специфікою служби в органах внутрішніх справ.

5. З попередньою вимогою пов’язані вимоги до стану здоров’я кандидатів на службу. Підвищені вимоги до стану здоров’я певних категорій працівників передбачені і чинним трудовим законодавством [165, ст.169], але медичні вимоги до майбутніх працівників ОВС підвищені у порівнянні з вимогами до цивільних осіб. Особливо напружений та відповідальний характер служби в органах внутрішніх справ, сполучений з великим навантаженням на людський організм, висуває підвищені вимоги не тільки до фізичного (соматичного) стану здоров’я (який перевіряється при вступі на службу спеціалізованими військово-лікарськими комісіями, а при проходженні служби – під час щорічних профілактичних оглядів у відповідних медичних закладах), а й до психічного здоров’я. Центри психодіагностики глибоко досліджують психічну сферу кандидата, маючи на меті виявлення хронічних та клінічних порушень психіки, адже залучення психічно хворих до роботи в органах внутрішніх справ становить велику соціальну небезпеку та є важливою причиною скоєння різних надзвичайних випадків у системі МВС. Придатність кандидата визначається тут відсутністю у нього захворювань, передбачених відповідним наказом МВС [344]. Отже, виявлення у кандидата психічного чи соматичного захворювання, яке перешкоджає проходженню служби в ОВС, може стати підставою для відмови в прийомі на службу.

6. Специфічним для служби в органах внутрішніх справ є нормативне закріплення необхідності наявності особливих особистих, ділових та моральних якостей кандидата, що перевіряється під час його попереднього вивчення та проведення відносно нього спеціальної перевірки (порядок проведення спеціальної перевірки затверджено відповідним таємним наказом МВС України). Невідповідність виявлених під час перевірки у кандидата якостей тим вимогам, які запропоновані до працівника ОВС, теж може слугувати причиною для відмови в прийомі на службу.

7. Частиною 3 ст. 17 Закону України “Про міліцію” [75] встановлене ще одне обмеження, яке є цілком зрозумілим і не може викликати ніяких заперечень: “не можуть бути прийняті на службу до міліції особи, які раніше засуджувались за вчинення злочину”. Аналогічна вимога міститься і у Законі України “Про державну службу” [90, ст.12]. Така вимога обумовлена необхідністю перешкодити проникненню на службу осіб, які можуть використати службові повноваження у злочинних та корисливих цілях, і пов’язана з попередньою вимогою щодо особистих моральних вимог працівника.

8. Нарешті, на працівників органів внутрішніх справ поширюються загальні обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу, а саме забороняється призначення на посаду осіб з безпосереднім підпорядкуванням або підлеглістю особам, які є їх близькими родичами чи свояками, осіб, визнаних у встановленому порядку недієздатними тощо [там же].

Але ж чи тягне встановлення певних особливостей та обмежень при прийомі на службу до органів внутрішніх справ порушення конституційного права громадян на працю? На наш погляд, ні, це не так. Це підтверджують, перш за все, норми самої ж Конституції України. Так, ст. 64 Конституції України передбачає у визначених випадках обмеження деяких прав і свобод людини, ст. 43 закріплює право кожного на належні, безпечні і здорові умови праці (а це неможливо, якщо до органів внутрішніх справ прийдуть люди, що не відповідають вищезазначеним вимогам), ст. 23 підкреслює що при реалізації прав людини не повинні порушуватися права і свободи інших людей [2]. Отже, обмеження права на працю можна вважати правомірним, якщо це пов’язано з: турботою про охорону здоров’я на основі норм трудового права про охорону здоров’я; вимогою мати спеціальну освіту; встановленням вікових обмежень, коли йдеться про можливість займатися певними видами діяльності (до таких видів діяльності повною мірою належить і служба в органах внутрішніх справ); обмеженням у визначених випадках спільної роботи родичів [90, ст.12; 165, ст.251] тощо. Тим більше, положення ст. 43 Конституції України [2] в основному поширюються на державно-службові відносини працівників ОВС. А про відзначені нами обмеження при вступі на державну службу до органів внутрішніх справ кандидат попереджується одразу ж при зверненні з проханням про прийняття на службу і свідомо погоджується з ними, маючи повне право відмовитись від вступу на службу на цих умовах. Крім того, ці обмеження, як вже неодноразово зазначалося, є цілком закономірними, обґрунтованими та зрозумілими не тільки законодавцю, а й усім громадянам, оскільки пояснюються не тільки необхідністю виконання у повній мірі та на належному рівні покладених на органи внутрішніх справ державою завдань, але й турботою законодавця про працівників цих органів, забезпечення для них належних, здорових та, по можливості, безпечних умов праці.

Зупинимось тепер на розгляді інших соціальних прав, пов’язаних з правом на працю. Ст. 45 Конституції України [2] закріплює право всіх працюючих на відпочинок, що відповідає вимогам Міжнародного Пакту про економічні, соціальні та культурні права [155, п.IId) ст.7]. Однією з гарантій забезпечення права на відпочинок є детальна регламентація в чинному законодавстві робочого часу. В Конституції України зазначається, що максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови здійснення права на відпочинок визначаються законом [2, ст.45]. Порядок проходження служби в органах внутрішніх справ регулюється спеціальним законодавством, і лише в тій частині, що не урегульована спеціальним законодавством, - загальним чинним законодавством.

Аналізуючи норми загального та спеціального законодавства, регламентуючого робочий час та час відпочинку працівників органів внутрішніх справ, можна побачити, що працівники ОВС у деяких питаннях опинилися в нерівному, гіршому стані порівняно з іншими працівниками та службовцями. Так, в Законі України “Про міліцію” міститься така норма: “Для працівників міліції встановлюється 41-годинний робочий тиждень. У необхідних випадках особи рядового і начальницького складу несуть службу понад встановлену тривалість робочого часу, а також у вихідні та святкові дні” [75, ст.22]. При цьому оплата праці в надурочний і нічний час, у вихідні та святкові дні проводиться відповідно до вимог законодавства [там же]. В той же час чинним трудовим законодавством згідно з Законом України від 17 листопада 1993 року встановлено, що нормальна тривалість робочого часу працівників не може перевищувати 40 годин на тиждень [165, ст.50]. До речі, Україна ще у 1956 році ратифікувала Конвенцію МОП №47 “Про 40-годинний робочий тиждень” [345, с.287-288]. Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України теж встановлює 40-годинний робочий тиждень для рядового та начальницького складу [91, п.21]. Отже, норму ст. 22 Закону України “Про міліцію” щодо тривалості робочого тижня необхідно привести до вимог чинного законодавства.

В деяких випадках законодавство допускає відхилення від нормального робочого часу в бік його збільшення. Це, насамперед, стосується надурочних робіт та ненормованого робочого дня. У Кодексі законів про працю України поняття “ненормований робочий день” взагалі не визначено і у IVглаві “Робочий час” КЗпП не застосовується. Однак, ст.76 КЗпП України [165] та ст.8 Закону України “Про відпустки” [346] передбачають надання щорічної додаткової відпустки за особливий характер праці працівникам з ненормованим робочим днем. Аналіз Додатку 1 до коментаря до ст. 65 КЗпП України [347, с.489-494] дозволяє дійти висновку, що ненормований робочий день – це особливий режим праці. Він встановлюється для окремих категорій працівників, коли тривалість їхньої праці не піддається точному обліку, а робота виконується понад нормальну тривалість робочого дня без додаткової оплати і без компенсації відгулом, а лише додатковою відпусткою [348, с.104]. Згідно з Рекомендаціями про порядок надання працівникам з ненормованим робочим днем щорічної додаткової відпустки за особливий характер праці, затвердженими наказом Міністерства праці та соціальної політики [349], ненормований робочий день – це особливий режим робочого часу, який встановлюється до певної категорії працівників у разі неможливості нормування часу трудового процесу. Відомо, що такий режим роботи існує у цілого ряду працівників ОВС. Однак, перелік посад працівників з ненормованим робочим днем в органах внутрішніх справ затверджено лише для працівників, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу [350]. У той же час відносно атестованого персоналу органів внутрішніх справ немає нормативного акту, який би встановлював ненормований робочий день визначеним категоріям працівників, тоді як за загальним правилом ненормований робочий день може встановлюватися лише тим особам, чиї посади включені в список, затверджений вищим органом в залежності від інтенсивності, напруження, відповідальності їх праці, а також можливостей переробітку понад нормальну тривалість робочого часу, що не вважається надурочною роботою. Тому, щоб ліквідувати дану прогалину та ущемлення прав деяких працівників ОВС, необхідно розробити з відповідним науковим обґрунтуванням та затвердити перелік посад працівників (яким присвоєні спеціальні звання рядового і начальницького складу) з ненормованим робочим днем в органах внутрішніх справ України, в який доцільно включити працівників підрозділів БОЗ, кримінального блоку міліції (карного розшуку, ДСБЕЗ, БНОН тощо), слідчих, дільничних інспекторів, оскільки вони працюють з особливою інтенсивністю, напругою, відповідальністю, допускають значний переробіток понад загально встановлених норм робочого часу.

Що ж стосується надурочних робіт, якими вважаються роботи понад встановлену тривалість робочого дня [165, ст.62], то вони, як правило, не допускаються [там же]. Однак, як вже вказувалося, законодавство допускає надурочні роботи для працівників органів внутрішніх справ, які повинні оплачуватися відповідно до вимог законодавства [75, ст.22; 91, п.21]. Порядок проведення надурочних робіт та оплата роботи в надурочний час, а також у святкові і неробочі дні регламентується відповідними нормами КЗпП України [165, ст.ст. 62-65, 106, 107]. Причому, згідно з чинним законодавством та спеціальними підзаконними нормативними актами, для такої роботи потрібні визначені підстави. Так, відповідно до Інструкції про порядок залучення працівників органів внутрішніх справ України до несення служби понад встановлений законодавством робочий час, у дні щотижневого відпочинку та святкові дні і надання відповідної компенсації, затвердженої наказом МВС України від 17 грудня 1991 року [351], до несення служби понад встановлений законодавством робочий час працівники можуть залучатися для виконання невідкладних завдань у сфері боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку в особливих оперативних умовах. У цій же Інструкції наданий перелік дій працівників органів внутрішніх справ в особливих оперативних умовах, а саме: розшук особливо небезпечних злочинців; звільнення заручників; попередження та припинення масових безчинств і групових дій, які порушують роботу транспорту, зв’язку, підприємств, установ і організацій; ліквідація наслідків стихійних лих, аварій, катастроф, епідемій та епізоотій; виконання інших невідкладних робіт, від терміновості виконання яких залежить нормальне функціонування органу внутрішніх справ. Порівнюючи вказаний перелік з випадками залучення до надурочних робіт, передбаченими КЗпП України, можна зробити висновок, що цей перелік увібрав у себе як положення ст. 62 Кодексу, так і специфіку служби в органах внутрішніх справ. Крім того, вказаний підзаконний нормативний акт відповідає чинному законодавству як у визначенні граничних норм застосування надурочних робіт – не більше 120 годин на рік, так і розмірів оплати роботи в надурочний час (п.8 Інструкції та статті 65, 106 КЗпП України). У пункті 3 цієї Інструкції також зазначено, що підставами залучення працівників органів внутрішніх справ до надурочної служби чи служби в дні щотижневого відпочинку та святкові дні є:

  1. письмові накази (вказівки) керівників органів внутрішніх справ;
  2. графіки нарядів чергувань, затверджені керівниками органів внутрішніх справ;
  3. для водіїв-співробітників – вказівки у подорожньому листі, зроблені начальником (командиром) органу (підрозділу) внутрішніх справ, у розпорядженні якого знаходиться даний автомобіль.

Таким чином, можна відзначити, що порядок залучення працівників ОВС до надурочних робіт та робіт у вихідні та святкові дні спеціальними нормативними актами урегульований у відповідності з чинним законодавством України. Однак, на практиці такий порядок досить часто порушується. Адже деякі працівники УМВС примушують підлеглих працювати по 12-14 годин щодня без достатніх не те підстав [352]. При цьому, такі переробітки є систематичними і пов’язані з виконанням повсякденної роботи, а не тих дій, що наведені в Інструкції. Така практика є явним порушенням закріплених в Конституції України прав працівників ОВС, тому, на наш погляд, необхідно було б закріпити у законодавстві підстави та заходи відповідальності посадових осіб органів внутрішніх справ за порушення права працівників на відпочинок.

Говорячи про робочий час працівників ОВС, не можна не відзначити й нерівноправне становище атестованих осіб професорсько-викладацького складу навчальних закладів системи МВС України. Відомо, що для професорів, доцентів, асистентів та викладачів вищих навчальних закладів встановлено скорочену тривалість робочого часу тривалістю шість годин на день згідно з Постановою РНК СРСР “Про зміну Постанови Раднаркому СРСР від 11 листопада 1937 року №2000 “Про запровадження штатних посад і посадових окладів для професорсько-викладацького складу у вузах” від 22 серпня 1940 року №1506. У зазначену тривалість робочого часу входить час не тільки навчальної роботи (читання лекцій, проведення інших видів занять, керівництво написанням і перевірка дипломних, курсових, контрольних робіт тощо), а й методичної та науково-дослідної роботи [347, с.447]. Зазначена норма робочого часу на день зберегла чинність і після прийняття Закону України “Про вищу освіту”[353]. Але в відомчих навчальних закладах право атестованих працівників професорсько-викладацького складу на скорочений робочий час порушується: їх залучають до патрулювання, несення служби під час проведення масових заходів, зобов’язують перебувати на своєму робочому місці протягом 8 і більше годин тощо.

Торкаючись питання щодо нормативного забезпечення права працівників органів внутрішніх справ на відпочинок, необхідно відзначити, що нерівний стан персоналу ОВС порівняно з іншими категоріями громадян випливає і з порівняльного аналізу Закону України “Про відпустки” [346] та Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ [91]. Ми вже зупинялися на відсутності у атестованих працівників органів внутрішніх справ права на додаткову відпустку за ненормований робочий день [346, ч.1 п.2 ст.8]. Крім того, законодавством України передбачено надання додаткової відпустки за роботу в шкідливих і важких умовах праці [165, ст.76; 346, ст.7]. Відповідно до ч.1 ст.7 Закону України “Про відпустки” Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 року №1290 затверджений Список виробництв, цехів, професій і посад із шкідливими і важкими умовами праці, зайнятість працівників на роботах в яких дає право на щорічну додаткову відпустку [354]. Цим списком не передбачено посад працівників ОВС, з чим важко погодитися. Наприклад, хіба не шкідливими для здоров’я є умови роботи регулювальника дорожнього руху, праця якого протікає в загазованому середовищі? Вказаним списком черговим по станції метрополітену передбачено 4 дні додаткової оплачуваної відпустки, то чому не поширено це положення на працівників міліції, що працюють у метрополітені? Крім того, відповідно до цього Списку додаткові оплачувані відпустки тривалістю 4 дні надаються працівникам, які постійно працюють на обчислювальних машинах. Але тривалість відпустки працівників ОВС, що працюють на персональних комп’ютерах, залишається колишньою. Отже, Міністерству внутрішніх справ України необхідно звернутись з відповідним клопотанням та науково обґрунтованими спільно з Міністерством охорони здоров’я пропозиціями до Міністерства праці та соціальної політики України щодо доповнення вищезазначеного Списку переліком посад працівників органів внутрішніх справ, пов’язаних з роботою в шкідливих і важких умовах праці.

Додаткові відпустки згідно з чинним законодавством встановлюються і за особливий характер праці [КЗпП, ст.76; 346, ст.8]. Тією ж Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 року №1290 встановлений ще один список, а саме, Список виробництв, робіт, професій і посад працівників, робота яких пов’язана з підвищеним нервово-емоційним та інтелектуальним навантаженням або виконується в особливих природних географічних і геологічних умовах та умовах підвищеного ризику для здоров’я [355], що надає право на таку відпустку. В цьому Списку теж немає працівників ОВС. Однак, в даному дослідженні вже зверталася увага на те, що професія поліцейського у всьому світі визнається однією з найбільш небезпечних. Вірогідність стресових, екстремальних ситуацій, небезпечних для здоров’я і, навіть, життя, є дуже високою у професійній діяльності міліціонера (поліцейського). Особливо це стосується діяльності оперативного складу ОВС, міліціонерів ППСМ, ДАІ, дільничних інспекторів тощо. Тому доцільно було б доповнити даний Список переліком окремих посад працівників органів внутрішніх справ, характер праці яких, безумовно, відповідає вищезазначеним вимогам.

Нарешті, право на щорічну подовжену основну відпустку тривалістю до 56 календарних днів надається керівним працівникам навчальних закладів та установ освіти, навчальних (педагогічних) частин (підрозділів), інших установ і закладів, педагогічним, науково-педагогічним та науковим працівникам, які перебувають у трудових відносинах з установами незалежно від форм власності та їх галузевої належності [346, ч.6 ст.6]. В системі МВС України теж працює значна кількість атестованих осіб професорсько-викладацького складу, характер та зміст трудової діяльності яких нічим не відрізняється від аналогічної діяльності педагогічних, науково-педагогічних та наукових працівників вищих навчальних закладів Міністерства науки і освіти України, тому й права на відпочинок вони повинні мати однакові. Втім, згідно з Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, максимальна щорічна відпустка, яка може бути надана професорсько-викладацькому складу відомчих навчальних закладів системи МВС, становить, в залежності від вислуги років, 45 діб. Таку нерівність необхідно усунути і доповнити Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ нормою щодо встановлення професорсько-викладацькому та науковому складу, працюючому в системі МВС України, щорічної відпустки тривалістю до 56 календарних днів відповідно до чинного законодавства України.

Наполягаючи на необхідності детального нормативно-правового регулювання не тільки встановлення, а й порядку користування економічними та соціальними правами персоналом органів внутрішніх справ, на неприпустимості ставлення працівників ОВС в частині надання їм передбачених Конституцією України соціально-економічних прав в гірші умови порівняно з іншими громадянами, ми враховуємо й те, що працівники органів внутрішніх справ позбавлені права на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів, яке передбачене ст. 44 Конституції України [2]. Дійсно, згідно з Законом України “Про міліцію”, працівникам міліції забороняється організовувати страйки або брати в них участь [75, ст.18]. Така ж заборона щодо осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ міститься і у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України [91, п.15]. Але таке обмеження користування правом на страйк для працівників поліції дозволяється Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права [155, п.2 ст.8] і не викликає заперечень, оскільки у Конституції України наголошується, що порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров’я, прав і свобод інших людей [2, ст.44].

Російський дореволюційний юрист П. І. Новгородцев писав, що „...серед прав, які звичайно поміщаються у деклараціях, немає одного, котре за усіх даних повинно було б знайти місце у символі віри сучасної правосвідомості: це – право на належне людське існування. Визнання цього права має не тільки моральне, але й юридичне значення” [356]. Загальна декларація прав людини закріпила право кожної людини на такий життєвий рівень, який є необхідним для підтримання здоров’я та добробуту його самого та його родини [153, ст.25]. Аналогічна норма міститься і у Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права, де визнається „право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло, і на неухильне поліпшення умов життя” [155, ст.11], і у Конституції України [2, ст.48]. Як же реалізується це право стосовно працівників ОВС?

Важливою ознакою статусу соціальної групи в суспільстві є її матеріальне становище. Фінансове забезпечення державної служби в органах внутрішніх справ покликане перш за все забезпечити належний соціальний статус працівників. Одним з головних питань, яке посідає важливе місце у вимогах персоналу органів внутрішніх справ, є питання грошового утримання та забезпечення іншими матеріальними благами. За результатами досліджень західних фахівців, які вивчали механізм стимулювання професійної діяльності працівників, найбільш привабливим для працівників видом стимулювання визначено грошове винагородження [357, с.47]. Дійсно, заробітна плата (грошове утримання) є основним джерелом доходів працівників органів внутрішніх справ, тому її розмір обумовлює рівень достатку персоналу ОВС. Якщо проаналізувати функції заробітної плати, то найважливішими з них можна визначити репродукційну, стимулюючу, статусну, регулюючу та інші [85, с.356-363; 358, с.111-122; 359-366 тощо]. Репродукційна функція полягає в забезпеченні можливості відтворення робочої сили на соціально-номінальному рівні споживання, тобто у визначенні такого розміру заробітної плати, який дозволяє створити умови нормального відтворення робочої сили. Це особливо актуально в наш час, коли майже усі питання оплати праці зводяться в основному до можливості забезпечення належного рівня життя. Якщо заробітна плата не забезпечує працівникові та членам його сім’ї нормальне відтворення, виникає проблема додаткового заробітку. Статусна функція заробітної плати передбачає відповідність статусу, що визначається розміром заробітної плати, трудовому статусу працівника. Під „статусом” розуміють положення, стан людини у тій чи іншій системі соціальних відносин і зв’язків. Трудовий статус - це місце даного працівника по відношенню до інших працівників як по вертикалі, так і по горизонталі. Звідси розмір винагороди за працю є одним з головних показників цього статусу, а його співставлення з власними трудовими (службовими) зусиллями дозволяє судити про справедливість оплати праці. Стимулююча функція заробітної плати спонукає працівника до трудової активності, до максимальної віддачі, підвищення ефективності праці. Цій меті слугує також встановлення розміру заробітної плати в залежності від особистих зусиль працівника, досягнутих ним результатів. Регулююча функція заробітної плати впливає на співвідношення між попитом та пропонуванням робочої сили, на формування персоналу (чисельності та професійно-кваліфікаційного складу) та ступінь його зайнятості. Об’єктивною основою реалізації цієї функції є принцип диференціації оплати праці за пріоритетністю діяльності або за іншими підставами, тобто вироблення визначеної політики встановлення рівня оплати праці різних категорій працівників в конкретних умовах.

Заробітна плата зумовлює рівень задоволення різних потреб людини: потреби у безпеці та захищеності, майже всіх фізіологічних потреб, є основою для задоволення соціальних потреб, показником престижу і т. ін. Це повною мірою стосується і персоналу органів внутрішніх справ. Але матеріальне становище працівників ОВС не визначається лише розміром їхньої заробітної плати. Матеріально-економічний статус працівника органів внутрішніх справ включає: грошове утримання; забезпечення речовим майном; продовольче забезпечення; матеріальну допомогу та премії; надання соціальних пільг. Розглянемо ці складові дещо детальніше. Фінансове і матеріальне забезпечення працівників органів внутрішніх справ регламентується рядом нормативно-правових актів: Законом України „Про міліцію” [75], Законом України „Про державну службу” [90], Законом України „Про оплату праці”[172], Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України [91], Положенням про порядок комплектування, матеріально-технічного, військового, фінансового та соціального-побутового забезпечення спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України [367], а також відповідними Указами Президента України, постановами Верховної Ради України, наказами та розпорядженнями МВС України [368].

Відповідно до Положення про умови та порядок грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ [369], основне грошове утримання працівників ОВС складається із:

  • посадового окладу рядового і начальницького складу (схеми посадових окладів, які зараз виплачуються працівникам ОВС, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 1999р. №1223 [370]);
  • окладу за спеціальним званням рядового і начальницького складу [371];
  • відсоткової надбавки за вислугу років.

Крім того, Положенням передбачені додаткові види грошового утримання, такі як доплата за наукове звання і вчений ступінь; за шифрувальну роботу; за знання іноземних мов; за роботу в нічний час, у святкові дні, надбавки, доплати та інші виплати за особливі умови служби; доплата водіям-співробітникам за роботу понад встановлений робочий час; надбавка за роботу в умовах режимних обмежень; надбавка за проведення ревізій і перевірок; надбавка за роз’їзний характер роботи; інші надбавки, доплати, матеріальна допомога та преміювання. Таких надбавок і доплат на сьогодні в органах внутрішніх справ існує досить багато [372]. Особливості грошового забезпечення і грошової допомоги персоналу органів внутрішніх справ порівняно з працівниками та службовцями інших міністерств або галузей народного господарства мають за мету забезпечення більшого соціального захисту особового складу ОВС, що обумовлено, як вже підкреслювалося у першому розділі дослідження, специфікою служби в органах внутрішніх справ. Але ж чи досягається ця мета на сучасному етапі? На погляд автора, існуюче на цей час грошове утримання не тільки не сприяє досягненню означеної мети, але й веде до зниження зацікавленості працівників у результатах своєї праці, до перегляду ставлення до служби, що, зокрема, проявляється або у звільненні з органів внутрішніх справ, або у пошуках і використанні незаконних шляхів для задоволення особистих потреб.

Дійсно, посадові оклади працівників органів внутрішніх справ [370] є нижчими за рівень мінімальної заробітної плати [373, ст.76], основне грошове забезпечення рядового міліції знаходиться майже на рівні прожиткового мінімуму [374, ст.65; 375, с.7] тощо. Відзначимо, що середньомісячні грошові доходи працівників органів внутрішніх справ нижчі порівняно з доходами працівників інших силових структур. Крім того, незважаючи на заходи уряду по підвищенню грошового забезпечення працівників органів внутрішніх справ [наприклад, 376; 179; 185 та ін.], надбавки та доплати вводяться за рахунок бюджетних коштів, при цьому розміри бюджетних фондів не переглядаються, тому фактично, вводячи одну надбавку, зменшують виплати інших додаткових видів грошового утримання. Додамо, що Державний бюджет України забезпечував нормативну потребу фонду оплати праці для Міністерства внутрішніх справ у 2002 році лише на 68%, у 2003 році – на 63%. У 2004 році фонд оплати праці збільшено на 92,2 млн. грн., за рахунок чого частково перекривається дефіцит коштів, який був у 2003 році, але не повністю. В той же час Державний бюджет на 2004 рік забезпечував загальні потреби МВС лише на 29% [377]. Що ж стосується наступних років, то у 2005 році бюджет забезпечував потреби МВС знов на 29%, а бюджетом 2006 року було заплановано суму, що забезпечувала об’єктивну потребу лише на 44,4% [378, с.5]. До того ж, основне грошове утримання працівників ОВС, виплата якого повністю передбачається бюджетом, становить на сьогодні 8-12% грошового забезпечення правоохоронця [375, с.7], тоді як згідно із світовою практикою, система матеріального стимулювання найбільш ефективно працює за умови, коли посадовий оклад становить не менше 65-70% від сукупного заробітку працюючого [85, с.363].

Яких же заходів треба вжити для того, щоб оплата праці персоналу органів внутрішніх справ належним чином виконувала б усі властиві їй вищезазначені функції? Нам вважається, що по-перше, необхідно встановити справедливий, відповідний трудовим затратам рівень оплати праці працівникам ОВС. Це стосується саме основного грошового утримання персоналу ( посадовий оклад, оклад за спеціальним званням та відсоткова надбавка за вислугу років). Ми ні в якому разі не виступаємо за відміну додаткових видів грошового утримання, але практика нарахування їх працівникам показує, що є багато шляхів невиплати цих доплат та надбавок, причому у рамках чинного законодавства. Отже, розмір основного грошового утримання (на то воно і є основним) повинен складати „левову долю” (80-90%) у грошовому забезпеченні персоналу, а додаткові види грошового утримання повинні створювати додаткові матеріальні стимули для працівників (наприклад, у підвищенні свого професійного рівня, у прагненні збільшення стажу служби в органах внутрішніх справ, в оволодінні іноземними мовами тощо), допомагати залучати працівників на необхідні ділянки служби тощо. Крім того, з встановленням справедливого, відповідного трудовим затратам рівня оплати праці поступово відпаде питання соціальних пільг, які вже стільки років є предметом гострих дискусій як у Верховній Раді, так і у відповідних міністерствах і відомствах та серед широких верств населення (завдяки ЗМІ). По-друге, необхідно всіляко вивчити та науково обґрунтувати питання встановлення диференційованої системи оплати праці для працівників однієї служби в залежності від класного рівня спеціаліста, як це пропонують деякі вчені [269, с.73]. Нарешті, проблема матеріального забезпечення працівників органів внутрішніх справ пов’язана з фінансуванням потреб ОВС. Але, як вже зазначалося, державний бюджет не забезпечує 100-відсотково потреби органів внутрішніх справ, тому необхідно визначити альтернативні джерела фінансування діяльності ОВС. На цьому питанні ми зупинимося трохи пізніше.

Матеріальне становище працівників органів внутрішніх справ ускладнюється й через погіршення речового та продовольчого забезпечення особового складу. Так, речове майно працівникам органів внутрішніх справ видається у відповідності з нормами, затвердженими Міністерством внутрішніх справ [379]. Обсяги речового забезпечення залежать від характеру виконуваних обов’язків, посади і звання (оперативний працівник, дільничний інспектор, міліціонер-кінолог, працівник ДАІ та ін.), але останніми роками внаслідок недостатнього фінансування майнові служби органів внутрішніх справ не в змозі забезпечити персонал речовим майном згідно з встановленими нормами. Речове майно видається не в повному обсязі, з порушення встановлених термінів носіння, а останнім часом - за рахунок особистих коштів працівників [380], що, звісно, не може не позначитися на їхньому матеріальному стані.

Порядок продовольчого забезпечення персоналу органів внутрішніх справ встановлювався Положенням про порядок забезпечення продовольчими пайками військовослужбовців (крім строкової служби) військ внутрішньої і конвойної охорони, рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України [381] та наказом МВС України від 20 вересня 1996 року №684 [382], а також іншими відомчими нормативними актами. Цими документами передбачалося два види продовольчого забезпечення персоналу ОВС: 1) утримання, яким забезпечуються військовослужбовці внутрішніх військ, слухачі та курсанти закладів освіти системи МВС України, тобто ті працівники, які перебувають на повному державному забезпеченні, та 2) продовольчі пайки для працівників органів внутрішніх справ, які перебувають на посадах, а також для окремих категорій слухачів закладів освіти системи МВС України. Крім того, була передбачена заміна продовольчого забезпечення відповідною грошовою компенсацією, розміри якої повинні регулярно визначатися Кабінетом Міністрів України. Втім, Законом України „Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів” від 17 лютого 2000 року призупинена „ ... дія частини другої статті 9 Закону України „Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” (Відомості Верховної Ради України, 1992р., №15, ст.190) в частині одержання військовослужбовцями продовольчих пайків або за їх бажанням грошової компенсації замість них...” [383] і від часу його опублікування працівники ОВС, які перебувають на посадах, ні продовольчих пайків, ні грошової компенсації замість продовольчого забезпечення не отримують, що теж негативно впливає на їх матеріальне становище та знижує привабливість державної служби в органах внутрішніх справ.

Реалізація права на достатній життєвий рівень ускладнюється також через низку обмежень, пов’язаних з проходженням служби в органах внутрішніх справ, зокрема, позбавлення працівників ОВС права виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики), позбавлення їх проголошеного ст. 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, а також через болісне для усіх працівників органів внутрішніх справ ліквідування та звуження встановлених для них чинним законодавством пільг та соціальних гарантій, яке відбулося всупереч Конституції та чинних законів України, а також Мінської Угоди між державами-учасницями СНД, укладеної за участю України 14 лютого 1992 року [384], яка передбачає недопустимість прийняття норм законодавства, які погіршують соціальне і правове забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей. Однак, зазначені питання вже розглядалися автором у попередньому науковому дослідженні, присвяченому засобам забезпечення в органах внутрішніх справ службової дисципліни [27, с.161-164]. Відзначимо тільки, що наявність таких заборон і обмежень без одночасного забезпечення належного життєвого рівня працівників органів внутрішніх справ України штовхає їх на порушення закону у частині заборони займатися підприємницькою та іншою оплачуваною діяльністю, примушує самостійно шукати шляхів підвищення життєвого рівня свого та своїх сімей. Так, на думку самих працівників ОВС, від 47% до 63% особового складу органів внутрішніх справ України в залежності від галузі служби займаються комерційною діяльністю [13, с.256].

Необхідно наголосити на тому, що на привабливість тієї чи іншої професійної діяльності, її престиж впливає не тільки матеріальне забезпечення працюючого у якій-небудь галузі персоналу, але й рівень його забезпеченості після припинення служби, тобто пенсійне забезпечення працівників. Згідно зі ст. 4 Закону України „Про пенсійне забезпечення” [385], умови, норми та порядок пенсійного забезпечення осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ встановлюються Законом України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” [92], але їм надається право на одержання пенсії на підставах, передбачених Законом України „Про пенсійне забезпечення”.

Законом України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” передбачені такі види пенсійного забезпечення працівників ОВС та членів їх сімей: пенсія за вислугу років, пенсія по інвалідності та пенсія в разі втрати годувальника [там же, ст.1]. Не вважаючи за необхідне докладно аналізувати положення вказаного Закону в нашому дослідженні, зупинимося лише на деяких моментах. Статтею 12 цього Закону передбачається на пенсію за вислугу років певним категоріям працівників ОВС. Вислуга років – це особливий вид спеціального стажу окремих категорій працівників, який передбачає пільгове пенсійне забезпечення в зв’язку з втратою професійної працездатності й виходом на пенсію і надає право на пенсію за віком. У юридичній літературі вислуга років визначається як тривалий період трудової чи державної діяльності, що створює за певних умов право на відповідні конкретні види пільг і переваг (грошові виплати, пенсії, додаткові відпустки тощо) [386, с.126]. За вислугу років призначення пенсії пов’язується не з досягненням пенсійного віку та наявністю загального стажу роботи, а з утратою професійних якостей, коли працівник не може повноцінно працювати за своєю спеціальністю до похилого віку. Поняття „пенсія за вислугу років” як вид соціального забезпечення по-різному трактується науковцями [387, с.166; 388, с.84 та ін.], але визначення цього поняття виходить за межі нашого дослідження, оскільки здійснюється у рамках трудового права та права соціального забезпечення. Можна, наприклад, прийняти дефініцію, запропоновану М. І. Ануфрієвим: „Пенсія за вислугу років – це щомісячні виплати з визначеного законодавством фонду, які призначаються і виплачуються особам, що мають спеціальний стаж відповідної роботи у розмірі, співвіднесеному з минулим заробітком” [77, с.182].

За своїми ознаками та призначенням пенсії за вислугу років найбільш близькі до пенсій за віком, хоча, як правило, ця пенсія призначається незалежно від віку. Згідно з Законом України „Про пенсійне забезпечення”, пенсії за вислугу років встановлюються окремим категоріям громадян, зайнятих на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності до настання віку, що дає право на пенсію за віком [385, ст.51]. Отже, введення пенсій за вислугу років зумовлено, передусім, специфікою служби (професії) працівників, коли після тривалого періоду певної професійної діяльності подальша служба за попереднім фахом не завжди можлива та доцільна через звичайні вікові зміни. Виникає об’єктивна необхідність у звільненні таких працівників від попередньої роботи (служби), компенсувавши їм значною мірою втрачений через припинення трудової діяльності заробіток. Законодавством України визначено коло осіб, які мають право на вислугу років [385, ст.52; 92; 90, ст.37 тощо]. До таких осіб відносяться і працівники ОВС, що пов’язано з особливостями їхньої службової діяльності. Порядок обчислення вислуги років для призначення пенсій особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ встановлений відповідною Постановою Кабінету Міністрів України [388].

В той же час, у нормативному забезпеченні проходження служби в органах внутрішніх справ існує таке протиріччя, пов’язане з призначенням пенсії за вислугу років, яке постійно турбує не тільки працівників апаратів по роботі з персоналом ОВС, які займаються оформленням матеріалів на звільнення працівників, а й весь особовий склад органів внутрішніх справ. А саме, у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ [91, Розділ 7] серед підстав звільнення зі служби осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ немає такої, як звільнення за вислугою років. На практиці це питання вирішується таким чином. Якщо при звільненні працівника з органів внутрішніх справ поряд з наявністю вислуги років є інша підстава для звільнення з одночасним нарахуванням пенсії (за віком, через хворобу, обмежений стан здоров’я тощо), то в наказі про звільнення зазначають саме цю підставу. Якщо ж такої підстави немає, а працівник звільняється виключно за вислугою років, та в наказі про звільнення як підстава звільнення зазначається „за власним бажанням”, що суперечить, по-перше, самому змісту означеної підстави (в Положенні про проходження служби вказується: „за власним бажанням – при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов’язків” [там же, ст.63 „ж”, ст.64 „ж”]. При цьому начальник, що вирішує питання про звільнення працівника, може не визнати достатньо повноважними причини, викладені в рапорті про звільнення). По-друге, в Законі України „Про міліцію” [75, ст.22] наголошується, що право на встановлені за цим законом пільги зберігаються за працівниками, звільненими зі служби за віком, хворобою або вислугою років (але не за власним бажанням), що призводить до порушення прав тих працівників, які звільнились з органів внутрішніх справ на підставі „за власним бажанням”, маючи право на звільнення за вислугою років. Оскільки Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України є підзаконним нормативно-правовим актом, воно повинно бути приведено у відповідність із чинним законодавством України, тому ми пропонуємо доповнити статті 63 та 64 цього Положення такими пунктами: „За вислугою років – при наявності встановленої Законом України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” вислуги на службі в органах внутрішніх справ”.

Існують і інші розходження у питаннях пенсійного забезпечення працівників органів внутрішніх справ з чинним законодавством. Зокрема, як уже вказувалося вище, згідно зі ст. 12 Закону України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, право на пенсію за вислугу років мають ті працівники, які на день звільнення зі служби мають або вислугу на службі в органах внутрішніх справ 20 років і більше, або досягли на день звільнення 45-річного віку і мають страховий стаж 25 років і більше, з яких не менше 12 календарних років і 6 місяців становить служба в органах внутрішніх справ. Таким чином, згідно з Законом не провадиться різниця між чоловіками та жінками, які звільняються зі служби в органах внутрішніх справ, незважаючи на те, що в органах внутрішніх справ України проходить службу чимало жінок. В той же час згідно з іншими чинними законами України, жінкам надається право на отримання пенсії при досягненні меншого віку та наявності меншого стажу роботи, чим у чоловіків. Так, згідно з Законом України „Про пенсійне забезпечення”, право на пенсію за віком мають: чоловіки – після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років, жінки – після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років [385, ст.12]. Згідно з Законом України „Про державну службу”, право на одержання пенсії державних службовців мають особи, які досягли встановленого законодавством України пенсійного віку (див. вище), за наявності загального трудового стажу для чоловіків – не менше 25 років, для жінок – не менше 20 років, в тому числі стажу державної служби не менше 10 років [90, ст.37]. Тобто, для права на одержання пенсії, жінки – державні службовці повинні мати менший загальний трудовий стаж та стаж державної служби, чим жінки – працівники органів внутрішніх справ.

Отже, незважаючи на досить детальну регламентацію умов, норм та порядку призначення пенсій за вислугу років, по інвалідності та у разі втрати годувальника у Законі України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, законодавство про пенсійне забезпечення персоналу ОВС не збалансоване. Це пояснюється і тим, що Закон України „Про державну службу” був прийнятий пізніше, чим Закон України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, і тим, що незважаючи на постійні зауваження на нагальності прийняття Закону України „Про державну службу в органах внутрішніх справ”, цього досі не зроблено. Ситуація ускладнюється і через проблеми диспропорції в розмірах пенсій пенсіонерів органів внутрішніх справ, звільнених зі служби в різні часи, особливо на сучасному етапі, коли в Україні відбувається реалізація пенсійної реформи, Верховною Радою України розглядається питання нормативного урегулювання недержавного пенсійного забезпечення. Тому на сучасному етапі необхідно, по-перше, усунути існуючі протиріччя між нормативними актами, які регулюють питання пенсійного забезпечення працівників органів внутрішніх справ та інших державних службовців; по-друге, опрацювати комплекс заходів щодо усунення диспропорції у розмірах пенсій шляхом трансформації додаткових видів грошового утримання в основні; по-третє, переглянути законодавство, що регламентує пенсійне забезпечення персоналу органів внутрішніх справ з метою приведення його у відповідність з процесами, що відбуваються завдяки реалізації пенсійної реформи в Україні; по-четверте, зняти обмеження щодо визначення максимального розміру пенсій для працівників органів внутрішніх справ; по-п’яте, привести норми Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у відповідність до законодавства, що регламентує пенсійне забезпечення персоналу ОВС.

Одним із напрямків соціального захисту працівників органів внутрішніх справ, підтримання їх матеріального статусу є житлове забезпечення персоналу. Конституція України закріплює право кожного на житло підкреслюючи, що держава повинна створювати умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду [2, ст.47]. Житлова політика стосовно працівників органів внутрішніх справ знайшла своє відображення у Житловому кодексі України [389] та Законі України “Про міліцію” [75, ст.22]. Відповідно до цього Закону, працівники міліції користуються пільгами при розподілі житла, жила площа надається їм у першочерговому порядку.

Для надання працівникові органів внутрішніх справ житла необхідно визнати його потребуючим поліпшення житлових умов, що дає право бути взятим на облік для одержання житлових приміщень. Але працівники ОВС не мають переваг перед іншими категоріями громадян України, які мають право на першочергове отримання житла [389, ст.45], житлове законодавство останніх років перевантажене оціночними поняттями “першочергові пільги”, які не будучи конкретизованими і забезпеченими відповідними юридичними гарантіями, втрачають своє соціальне значення. Сконструйована таким чином норма ст. 22 Закону України “Про міліцію” на практиці виявляється малоефективною і в сучасних умовах своєї мети не досягає. Так, у 2006 р. на квартирному обліку в системі МВС перебувало понад 18 тисяч працівників, з яких більше половини не мали можливості поліпшити свої житлові умови більше 10 років [390, с.6], а понад 30 тисяч правоохоронців навіть не набули права стати на квартоблік [391, с.3].

Хотілося б звернути увагу, що аналогічні норми відповідних законодавчих актів держав СНД сформульовані більш вдало, містять у собі додаткові гарантії та пільги з цього питання. Так, в російському Законі “Про міліцію”, окрім першочергового порядку отримання житла при прийнятті на службу, встановлюється, що дільничним інспекторам міліції житло надається не пізніше шести місяців з моменту призначення на посаду. Працівникам органів внутрішніх справ у званні полковника та вище, а також звільненим зі служби у цих званнях, надається право на додаткову жилу площу або додаткову кімнату [392, ч.2 ст.54]. Таке право мають і працівники, яким присвоєно науковий ступінь або вчене звання.

У білоруському Законі установлюється, що особам, прийнятим на службу в міліцію, службове житлове приміщення у вигляді окремої квартири чи будинку надається не пізніше трьох років після їх призначення. Ще більше вдалим здається вирішення цієї проблеми законодавцем Молдови. Згідно зі ст. 53 Закону “Про поліцію”, співробітникам поліції житлова площа у вигляді квартири чи будинку за установленими законодавством нормами надається місцевими органами влади не пізніше трьох років, а офіцерам – не пізніше одного року після їх призначення. А ст. 40 цього Закону передбачає, що у випадку ненадання співробітникові поліції в установлені строки і на умовах, передбачених законодавством, житлової площі, йому безплатно виділяються необхідні кошти для придбання кооперативної квартири чи окремого будинку, а в період до їх придбання виплачується компенсація з коштів відповідного бюджету в розмірі фактичних затрат на оплату житлової площі і комунальних послуг [393, с.114].

Коштів, передбачених Державним бюджетом України для будівництва (придбання) житла працівникам міліції і військовослужбовцям системи МВС, явно недостатньо для вирішення житлових проблем працівників органів внутрішніх справ [390, с.6]. Одним із шляхів розв’язання житлового питання персоналу ОВС є передбачена Законом України “Про міліцію” [75, ч.8 ст.22] можливість місцевих Рад народних депутатів продавати на пільгових умовах житло працівникам міліції із знижкою до 50% його вартості. Але для цього необхідно, щоб, по-перше, таке житло вже було збудоване, а по-друге, щоб у особи, яка бажає придбати таке житло, були в наявності необхідні 50% (а можливо і більше) його вартості, які треба сплатити. Але при сьогоднішній вартості одного квадратного метра жилої площі у порівнянні з заробітною платою працівників ОВС це теж є досить проблематичним.

Певним категоріям працівників органів внутрішніх справ можуть надаватися службові житлові приміщення [394]. Але посилання на те, що міліція може мати службовий житловий фонд, міститься в Законі України “Про міліцію” [75, ч.9 ст.22]. Разом з тим, ані Житловий кодекс України, ані інші нормативні акти не передбачають службового житлового фонду, отже, порядок надання працівникам органів внутрішніх справ службових житлових приміщень необхідно спочатку детально урегулювати на законодавчому рівні. До того ж надання такого приміщення вирішує житлову проблему працівника лише частково і тимчасово.

Тому найбільш прийнятним, на наш погляд, здається один шлях вирішення житлової проблеми працівників органів внутрішніх справ, означений у ч. 7 ст. 22 Закону України “Про міліцію” [395, с.75]. Згідно з названою нормою, працівники міліції мають право на одержання кредитів на індивідуальне і кооперативне житлове будівництво в розстрочку 20 років з погашенням 50% наданої позики за рахунок відповідних фондів Міністерства внутрішніх справ України і місцевих бюджетів [75, ч.7 ст.22]. Як показує світова практика, найбільш сприятливим шляхом вирішення житлового питання населення є можливість побудови індивідуального житлового будинку. На жаль, питання кредитування працівників органів внутрішніх справ в Україні на сьогоднішній час не отримало належного розвитку. Тому нам вважається, що на сучасному етапі для вирішення житлової проблеми персоналу ОВС не тільки доцільно, а просто необхідно детальним чином урегулювати питання житлового кредитування працівників органів внутрішніх справ (починаючи з вирішення того, хто ж буде надавати такий кредит, умови, види цього кредитування, взаємні гарантії та відповідальність сторін у кредитних правовідносинах тощо). Саме таке вирішення житлової проблеми працівників ОВС запропоновано підтриманою МВС Комплексною програмою забезпечення житлом, в якій визначені заходи, спрямовані на додаткове залучення коштів для вирішення окреслених проблем, серед яких: 1) опрацювання механізму випуску житлових сертифікатів (облігацій) та формування їх ринку для розв’язання проблеми забезпечення житлом військовослужбовців; 2) розробка механізмів залучення державних пільгових довгострокових та іпотечних кредитів, страхових резервів та кредитних ресурсів комерційних банків для будівництва (придбання) житла військовослужбовцям, особам начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ. Зараз проект закону про іпотечні позики перебуває на розгляді у Верховній Раді України. Крім того, аби програма іпотечних житлових позик почала працювати, необхідно внести певні зміни до Житлового кодексу, Земельного кодексу України (в останній має бути внесена норма, що чітко визначатиме пріоритет МВС при розподілі земельних ділянок під будівництво житла) тощо [396]. Зрозуміло, наскільки важливо, щоб визначені Комплексною програмою механізми почали реально працювати.

Конституцією України прямо встановлено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом [2, ст.46], і гарантується це право загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням [там же]. У статті 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права теж наполягаються на визнанні за кожною людиною права на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування [155, ст.9].

Соціальне забезпечення – це передбачена законодавством система матеріального забезпечення та обслуговування громадян у старості, на випадок хвороби, повної чи часткової втрати працездатності, втрати годувальника, а також сімей, в яких є малолітні й неповнолітні діти [44, с.325]. Працівники органів внутрішніх справ України мають право на користування усіма заходами соціального захисту громадян, передбачених законодавством України, наприклад, пільгами, перевагами, гарантіями та компенсаціями, встановленими для громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, для жінок, для учасників бойових дій та ветеранів війни та ін. Але деякі заходи соціального забезпечення в органах внутрішніх справ мають свої особливості. До таких заходів слід віднести:

  • обов’язкове державне страхування;
  • медичне обслуговування;
  • пенсійне забезпечення.

Питання щодо пенсійного забезпечення працівників органів внутрішніх справ вже було розглянуте. Нагадаємо тільки, що Законом України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб” [92] передбачені не тільки пенсії за вислугу років, але й пенсії по інвалідності та в разі втрати годувальника.

Державне обов’язкове особисте страхування є одним з основних видів соціального забезпечення в органах внутрішніх справ. Працівники ОВС підлягають обов’язковому державному страхуванню, порядок та умови якого встановлені Положенням про порядок і умови державного обов’язкового особистого страхування осіб рядового, начальницького та вільнонайманого складу органів і підрозділів внутрішніх справ України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 червня 1991 р. і викладеним пізніше в новий редакції [397]. Автор не вважає за доцільне переказувати зміст цього Положення. Зауважимо тільки, що згідно з цим Положенням виплатою страхових сум займалась Національна акціонерна страхова компанія (НАСК) “Оранта”. З метою забезпечення прозорості й відкритості в наданні страхових послуг Кабінетом Міністрів відповідно до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” [398] було прийнято Постанову від 2 квітня 2005 р. №262 „Питання державного обов’язкового особистого страхування осіб рядового, начальницького та вільнонайманого складу органів і підрозділів внутрішніх справ”, згідно з якою МВС спільно з Міністерством фінансів провело тендер з визначення страховика, уповноваженого здійснювати цей вид страхування. За результатами торгів переможцем було визнано ВАТ НАСК „Оранта” [399]. Підкреслимо, що фактично страхові виплати носять компенсаційний характер і відносини, що склалися між МВС та страховою компанією, передбачають перерахунок коштів від першого до другої, отже відповідальність за значну заборгованість виплат повинно нести Міністерство внутрішніх справ [400].Саме тому до Закону України „Про міліцію» були внесені зміни [401], з прийняттям яких з 2007 р. МВС самостійно проводить компенсаційні виплати, що належать працівникам ОВС при втраті ними працездатності та в інших випадках [75, ст.23].

Держава передбачає соціальний захист не тільки працівника органів внутрішніх справ у разі настання страхової події, але й захист членів його сім’ї. Це й передбачені законодавством виплати, і збереження за сім’єю загиблого працівника права на одержання житлової площі, причому у позачерговому порядку, і деякі інші заходи, передбачені як Законом України “Про міліцію” [75, ст.23], так і іншими нормативними актами, наприклад Указом Президента України “Про деякі заходи щодо державної підтримки сімей з неповнолітніми дітьми працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов’язків” від 17 березня 1998 року [186]. Указом передбачено цілу низку заходів, спрямованих на забезпечення соціального захисту вказаної категорії сімей та дітей з цих сімей, але заходи ці, незважаючи на їх важливість, носять здебільшого рекомендаційний характер, обов’язковість їх виконання нічим не гарантується, що може звести зусилля законодавця в цьому напрямку нанівець.

Відповідно до ст. 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, яка проголошує право кожної людини на найвищий досяжний рівень фізичного, психічного здоров’я, а також визначає заходи, які б дали змогу повною мірою реалізувати таке право [155, ст.12], Конституція України також гарантує право кожного на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування [2, ст.49]. Право на здоров’я є одним з найважливіших прав людини, і воно потребує законодавчого закріплення. Безумовно, закон не може гарантувати здоров’я кожній людині, оскільки воно є її природним багатством. Однак стан здоров’я залежить також від соціальних чинників: умов життя, праці, харчування, безпечного для життя і здоров’я довкілля та інших умов життєдіяльності особи, а також ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування, дії у державі відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.

Право персоналу ОВС на безкоштовне медичне обслуговування реалізовується відповідно до принципів охорони здоров’я, наведених у ст. 4 З