Організаційно-методичне забезпечення діяльності органів прокуратури щодо запобігання злочинам проти довкілля

Під час вирішення проблем, пов’язаних із запобіганням злочинності в цілому або окремим її видам, відбувається розширення меж вивчення предметної галузі дослідження за рахунок необхідності вирішення питань організаційно-методичного забезпечення цієї діяльності. Аналіз кримінальних процесів, методів і засобів протидії злочинності, які вживалися останніми роками в Україні, підводить до більш широкої проблеми правового життя країни — організації структурованої системи запобігання злочинності [1, 599]. Отже, виникає потреба використання досягнень, зокрема, теорії управління процесами протидії злочинності, економіки, психології, соціології, статистики та ін. До того ж справедливою є думка, що протидію злочинності як цілеспрямований антикриміногенний виплив відповідних суб’єктів на ті чи інші соціальні системи слід розглядати як кримінологічний процес, що безперервно здійснюється [2, 356] (курсив мій. — Т. К.). З цього випливає, що запобігання злочинності як тривалий процес повинен бути, по-перше, певним чином організований, а по-друге, при реалізації запобіжних заходів залучаються знання різних галузевих сфер, серед яких своєрідними сполучними ланками виступають саме кримінологічна наука і теорія управління діяльністю щодо запобігання злочинності.

Акцент на поняттях управління та організації не є випадковим, оскільки й одне, і друге у широкому їх розумінні у сфері запобігання злочинності та правопорушенням формують, регулюють, керують, координують, узгоджують, забезпечують взаємодію під час загальної діяльності державних органів та установ, громадських формувань і окремих громадян [3, 34]. Тому цілком прийнятним є висновок, зроблений О. Литвиновим, що організація — це особливий вид діяльності, яка пронизує всі управління запобігання злочинам і правопорушенням. Ефективне управління — це результат процесів відповідної організації системи [3, 35]. З цього важливого у методологічному аспекті моменту слід виходити й під час аналізу організаційно-методичного забезпечення запобіжної діяльності органів прокуратури щодо запобігання злочинам проти довкілля. Недаремно в юридичній літературі стверджується, що ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері охорони довкілля, як і всієї багатогранної діяльності прокуратури, багато в чому залежить від того, як організована робота [4, 148].

Аналіз спеціальної літератури свідчить, що проблемами організаційно- методичного забезпечення природоохоронної діяльності органів прокуратури, включаючи й запобіжну їх діяльність, майже ніхто не займався. Винятки становлять хіба що напрацю- вання В. Бабенка і М. Руденка, якими реалізована спроба розкрити поняття та значення організації роботи прокурора у здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів про охорону довкілля [4, 147-160]. Проте питання організації відповідної роботи ними розглядалися здебільшого крізь призму загального функціонального призначення прокуратури. Що стосується комплексного уявлення про складові організаційно-методичного забезпечення запобіжної діяльності та основні напрями роботи з удосконалення цього сегменту запобігання, то ця теоретико-прикладна площина ще недостатньо розроблена. Адже для пізнання сутності кримінологічної функції органів прокуратури щодо запобігання злочинам проти довкілля треба мати чітке уявлення й про цей забезпечувальний елемент соціально- правового механізму протидії екологічній злочинності.

К. Кожевников зазначає, що до організації роботи прокуратури міста (району) належить розподіл обов’язків, аналітична робота, планування роботи, контроль виконання, організація взаємодії співробітників, статистична звітність, організація систематизації нормативних актів [5, 17]. Інший дослідник проблем організаційно-методичного забезпечення природоохоронної діяльності прокуратури Г. Осипов зазначає, що під організацією роботи у сфері прокурорського нагляду за виконанням екологічного законодавства у широкому смислі слова розуміється сукупність взаємопов’язаних і взаємодоповнюючих заходів (елементів) з підбору, розстановки, підвищення кваліфікації прокурорських кадрів; постійного регулювання (направлення) їх діяльності; забезпечення їх всіма необхідними засобами; збору й аналізу інформації; аналізу роботи прокуратури та її оцінки; плануванню роботи, контролю за виконанням планів; об’єднання зусиль оперативного складу інших органів [6, 342-350; 7, 173-191]. У загальних рисах таке уявлення про складники організації діяльності прокуратури можна поширити й на бачення процесу із запобігання правопорушенням.

На нашу думку, основними складниками організаційно-методичного забезпечення запобіжної діяльності органів прокуратури належного рівня та якості у сфері охорони довкілля є: власне організаційна структура відповідного запобіжного суб’єкта з кадровим складом належного професійного рівня і розподілом обов’язків між структурними підрозділами органів прокуратури; планування і координація роботи із запобігання екологічним правопорушенням; методичні матеріали з питань організації та здійснення запобіжної діяльності у цьому напрямі; аналітико-прогностичний напрям роботи тощо.

Важливим документом організаційно-методичного плану для реалізації запобіжної діяльності у сфері охорони навколишнього природного середовища на сьогодні є наказ Генерального прокурора України «Про організацію роботи й управління в органах прокуратури України» від 19 вересня 2005 р. № 1. Цим документом охоплюється практично весь спектр організаційно- методичного забезпечення роботи прокуратури, у тому числі у галузі охорони довкілля. Ґрунтуючись на положеннях наказу, організаційне і методичне керівництво підпорядкованими прокуратурами та контроль за їх діяльністю покладаються на апарати Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня (п. 5.4). В організаційному плані розмежування повноважень між органами прокуратури у межах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя здійснюється за потреби на основі наказів відповідних прокурорів (п. 5.5). Базуючись на цих керівних положеннях щодо організації ефективної діяльності прокуратури і розподілу роботи за галузевим і предметним принципами, є сенс у розмежуванні обов’язків з питань запобігання екологічним правопорушенням між відділом нагляду за додержанням природоохоронного законодавства Генеральної прокуратури України, обласних прокуратур, міжрайонних природоохоронних та інших прокуратур із визначенням і закріпленням за кожним із них конкретних об’єктів, які становлять підвищену екологічну безпеку в цілому для країни та для конкретних регіонів.

Слід зауважити, що діяльність природоохоронних прокуратур — це порівняно нова структурна ланка системи прокуратури України. Ці прокуратури створено з метою посилення нагляду за додержанням екологічного законодавства, а отже, протидії правопорушенням у сфері охорони навколишнього природного середовища. На сьогодні створено природоохоронні прокуратури на правах міжрайонних у найбільш неблагополучних в екологічному відношенні регіонах країни, що займаються винятково здійсненням прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законодавства про охорону довкілля і боротьби з екологічними правопорушеннями. Проте й досі не розроблено Типового положення про природоохоронні міжрайонні прокуратури, що ускладнює визначення їх правового статусу [4, 154]. Про важливість розробки цього нормативного акта говориться вже чимало років. Разом із тим вважаємо за необхідне запропонувати створення природоохоронних прокуратур на правах обласних та прийняття Положення про природоохоронну прокуратуру на правах облпрокуратури. Доцільність створення подібної структури зумовлюється тим, що, по-перше, у державі є занадто гострою проблема екології як така; по-друге, органи прокуратури повинні відігравати важливу роль у реалізації основних засад (стратегії) екологічної політики; по-третє, працівники цих підрозділів найбільш кваліфіковані й можуть здійснювати нагляд за додержанням законодавства про охорону довкілля, який є багато- аспектним, та більш оперативно виявляти порушення законів у сфері охорони довкілля; по-четверте, необхідно посилити нагляд за відповідністю Конституції України нормативно-правових актів та актів правозастосуван- ня з природоохоронних питань, що видаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також контролюючими органами; по- п’яте, в цілому необхідністю реалізації кримінологічної функції прокуратурою у повному обсязі; по-шосте, необхідно усунути факти дублювання в роботі територіальних і природоохоронних прокуратур.

Не можна не зазначити, що діяльність із запобігання екологічній злочинності, як і нагляд за додержанням екологічного законодавства, складна за своєю природою діяльність. Для успішного її здійснення потребується добре знання законодавства та практики його застосування, висока професійна майстерність. Як справедливо зазначається у спеціальній літературі, підбір та розстановка підготовлених для реалізації нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері охорони довкілля (а отже, й реалізації запобіжної діяльності. — Т. К.), є початковим елементом роботи прокурора у здійсненні цього нагляду [4, 159]. Для цього є необхідним, по-перше, постійне підвищення кваліфікації прокурорських працівників у системі різноманітних форм навчання; по-друге, приділення уваги правовому забезпеченню працівників необхідними правовими документами; по-третє, надання методичної та іншої допомоги з боку вищих прокуратур. Висловлене з приводу останнього аспекту насамперед стосується організації та здійснення перевірок додержання і застосування законів за різними напрямами відповідно до тих чи інших елементів єдиного об’єкта кримінально-правової охорони — навколишнього природного середовища (наприклад, перевірки додержання вимог водного, лісового законодавства, законодавства про тваринний і рослинний світ, законодавства про атмосферне повітря, відходи та ін.). Для успішного проведення цих перевірок виконання екологічного законодавства прокурорам слід мати методики, особливо з окремих питань (методичні посібники, вказівки, рекомендації, наприклад, щодо розслідування тих чи інших екологічних злочинів, виявлення, усунення й запобігання порушень конкретного закону або групи спеціальних однорідних законів, виявлення обставин, що сприяють вчиненню правопорушень на конкретному господарчому об’єкті), якими б визначався комплекс методів і прийомів, які прокурор може вживати з метою вирішення того чи іншого завдання, що виникає під час реалізації запобіжної кримінологічної функції.

Методичні матеріали повинні розроблятися на підставі узагальнення норм законодавства і позитивної практики їх застосування. Вони покликані забезпечити високоякісну роботу органів прокуратури, довести передовий досвід здійснення запобіжної роботи, дозволяючи при цьому уникати неефективних прийомів і методів. Видається, що подібні методики доцільно створювати й за іншими напрямами реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури. Разом із тим слід зазначити, що ці методики мають, як правило, не обов’язковий, а рекомендаційний характер, у зв’язку з цим їх досить часто іменують рекомендаціями. З огляду на це розробка подібних методик і рекомендацій та забезпечення ними прокурорських працівників — один з елементів організації роботи. До того ж необхідно впроваджувати у практику передовий практичний досвід і відповідні наукові рекомендації вчених з цього питання.

Одна з умов успішного виконання органами прокуратури завдань щодо реалізації кримінологічної запобіжної функції — планування роботи. Воно дає змогу правильно визначити пріоритетні ділянки роботи в цьому напрямі, раціонально розподілити сили та максимально використати можливості, спрямовані на виявлення та усунення причин і умов правопорушень, отже, сприяти зміцненню законності й правопорядку. Як справедливо зазначають вчені, постановка завдань, підготовка та реалізація планів, перевірка виконання і контроль за діяльністю підпорядкованих працівників — основні організаційні елементи роботи прокуратури. До того ж планування забезпечує: 1) визначення першочерговості проблем, які мають бути вирішені прокуратурою в цілому і в конкретний період часу (квартал, півріччя, рік); 2) персональну відповідальність за виконання намічених заходів та послідовність їх виконання [8, 24-25].

Необхідність планування запобіжної діяльності прокуратури у сфері охорони навколишнього природного середовища зумовлюється тим, що усунення багатьох чинників екологічних правопорушень вимагає комплексного й системного застосування заходів запобіжного впливу. Реалізація цієї мети стає можливою за наявності плану, в якому чітко визначалися б мета, завдання вживаних заходів, їх сутність, місце та час їх здійснення, конкретні виконавці та очікуваний результат. Як справедливо зазначає О. Литвинов, реалізація функції планування в системі діяльності з протидії злочинності спрямована на забезпечення злагодженості функціонування всіх утворюючих її елементів. її завдання — створення основи для послідовного здійснення необхідних заходів [2, 261]. Принциповим для створення ефективної системи запобігання екологічним правопорушенням у цій позиції є те, що процесом планування якомога повніше мають охоплюватися всі напрями реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури. Проте такий підхід, звісно ж, не означає повернення до моделі командно- адміністративної системи з тотальним плануванням усіх управлінських процесів і ланок цієї системи, коли планування розглядалося як одна з переваг і особливостей соціалістичного суспільства [9, 26]. Однак не можна заперечувати той факт, що планові заходи при кримінологічному плануванні мають впливати не лише на саму злочинність, а й на причини та умови, які її зумовлюють [10, 33].

На нашу думку, специфіка планування у сфері запобігання екологічній злочинності з боку органів прокуратури полягає: по-перше, в охопленні, як уже зазначалося, різних напрямів реалізації кримінологічної запобіжної функції (за горизонталлю); по-друге, в охопленні плануванням відповідної діяльності на різних організаційно-управлінських рівнях системи прокуратури (за вертикаллю); по-третє, в урахуванні особливостей різних елементів єдиного об’єкта кримінально- правової охорони, яким є навколишнє природне середовище в цілому; по- четверте, у визначенні точного переліку заходів боротьби з екологічною злочинністю із застосуванням знань щодо особливостей і закономірностей розвитку цього специфічного середовища та даних кримінологічних прогнозів. При цьому цінність планування полягає в тому, що воно дозволяє обрати не лише оптимальний варіант розвитку системи запобігання екологічним правопорушенням, а й вплинути на негативні тенденції у розвитку конкретного криміногенного явища, які мали місце у минулому.

Не можна не зазначити, що за радянських часів практикувалося чимало форм участі органів прокуратури у плануванні заходів запобігання різноманітним злочинам та іншим правопорушенням. У ретроспективному аспекті слід назвати такі з них, як робота прокурорів у складі комісій, спеціально створюваних партійними органами для розробки проекту комплексного плану профілактики правопорушень, у постійно діючих координаційних комісій (рад), що створювалися при місцевих партійних органах, у регіональних планах профілактики правопорушень, розроблених сумісно органами внутрішніх справ і судами, та ін. [9, 29-31]. Сьогодні такої практики за участю органів прокуратури, звісно ж, уже не існує. Не існує планування запобіжної роботи в галузі охорони навколишнього природного середовища й на регіональному рівні. Так, аналіз комплексних регіональних програм запобігання злочинності підтвердив нашу думку про своєрідну непріори- тетність цієї сфери вживання запобіжних заходів.

Окремі плани роботи прокурора у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законодавства про охорону довкілля (за винятком природоохоронних прокуратур) не складаються, оскільки відповідні заходи включаються, як правило, в єдині плани роботи. Маються на увазі такі заходи, як планування перевірок виконання законів у природоохоронних органах; проведення перевірок додержання законодавства на підприємствах, в установах та організаціях у тих випадках, коли їх проведення не можна доручити природоохоронним органам; планування спільних із природоохоронними та іншими органами перевірок виконання екологічного законодавства; аналіз законів прокурорського реагування, у тому числі узагальнених подань, а також інформації за результатами вивчення правозасто- совної практики; аналіз практики пред’явлення позовів (заяв) у суди загальної юрисдикції; підготовка методичних рекомендацій із проведення перевірок виконання законодавства про охорону довкілля; проведення різноманітних профілактичних заходів (бесід, виступів у пресі, по радіо і телебаченню тощо) [4, 176]. Всі ці заходи, як видається, мають явну запобіжну спрямованість і охоплюють усі напрями реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури. Разом із тим поширеним видом планування є складання планів розслідування екологічних злочинів. Серед заходів, що становлять зміст цих планів, можуть зазначатися й відповідні заходи, спрямовані на установлення та усунення причин і умов, що сприяли вчиненню конкретного злочину. Тобто у цьому разі йдеться про планування запобіжних заходів стосовно окремого конкретного випадку порушення екологічного законодавства. Цікаво, що на необхідність здійснення планування запобіжної роботи у сфері екології з боку органів прокуратури вказали лише 19 % співробітників цих органів. Інтерпретуючи отриманий результат, підкріплений наявною аргументацією респондентів, неважко дійти висновку: такий незначний відсоток фахівців, які висловилися за проведення подібної роботи, пояснюється, по-перше, недооцінкою цього важливого напряму роботи органів прокуратури, по-друге, мотивацією перевантаження працівників таких органів в ущерб «основній справі, куди більш глобальній», по-третє, певною нерозвиненістю екологічної правосвідомості навіть спеціалістів високого рівня кваліфікації.

Не можна не зазначити, що планування запобіжної роботи прокуратури як таке тісно пов’язане з аналітико- прогностичною ділянкою роботи, яка виявляється своєрідною стадією запобігання та передує, власне, виробленню запобіжних заходів. Ця ділянка, у свою чергу, базується на інформаційній складовій, що розглядатиметься далі як самостійний елемент забезпечення всієї запобіжної роботи.

Серед складників організаційно- методичного забезпечення запобіжної діяльності органів прокуратури у сфері охорони довкілля особливе місце посідає координаційна робота. Ця робота має дуалістичну природу, оскільки, виступаючи однією зі складових організаційно-методичного забезпечення процесу запобігання, водночас вона є й одним із проявів кримінологічної функції запобіжної діяльності прокуратури. Предметом координації органів прокуратури мають стати такі питання, як: 1) робота із міжвідомчого спільного аналізу тенденцій розвитку екологічних правопорушень, включаючи й злочинні прояви; 2) активна участь у розробці спільними зусиллями із залученням науковців програмно-планових документів у сфері боротьби з екологічною злочинністю та реалізації намічених у цих документах заходів; 3) узагальнення практики застосування законів про боротьбу зі злочинністю з використанням інформації, наданої іншими природоохоронними органами, та спільна підготовка пропозицій щодо покращання практики застосування природоохоронного законодавства, у тому числі й практики запобігання екологічним правопорушенням; 4) участь у законотворчому процесі через інститут законодавчої ініціативи Генерального прокурора України у сфері розробки пропозиції правового регулювання діяльності, пов’язаної з боротьбою зі злочинністю, зокрема, екологічною; 5) інше.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Кальман А. Г. Некоторые проблемы организационно-правового обеспечения противодействия преступности в Украине // Противодействие преступности : уголовно-правовые, криминологические и уголовно-исполнительные аспекты : материалы ІІІ Рос. Конгресса уголовного права, 29—30 мая 2008 г. — М., 2008. — С. 599—600.
  2. Литвинов О. М. Соціально-правовий механізм протидії злочинності в Україні : моногр. — Х., 2008. — 446 с.
  3. Литвинов А. Н. Предупреждение преступлений и правонарушений. Профилактическая работа с населением : науч.-практ. пособие. — М., 2004. — 160 с.
  4. Бабенко В. І., Руденко М. В. Прокурор у галузі охорони довкілля : Сутність, повноваження, організація : навч. посіб. — К., 2005. — 408 с.
  5. Кожевников К. М. Правовые и организационно-методические проблемы обеспечения участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами : автореф. ... дис. канд. юрид. наук : 12.00.11. — М., 2006. — 30 с.
  6. Осипов Г. И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности // Экологическая безопасность России : проблемы правоприменительной практики : сб. науч. тр. / редкол. : О. П. Бедный, Д. Г. Добрецов, М. В. Королева, В. Н. Лопатин (отв. ред.). — СПб., 2003. — С. 342—350.
  7. Осипов Г. И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического права // Правовые проблемы охраны окружающей среды / под ред. Э. Н. Желваков. — М., 1998. — С. 173-191.
  8. Прокурорський нагляд в Україні : підруч. / І. Є. Марочкін, Ю. М. Грошевой, О. Б. Червякова та ін. ; за ред. Ю. М. Грошевого і І. Є. Марочкіна. — Донецьк, 1997. — 256 с.
  9. Давыденко Л. М. Деятельность районной (городской) прокуратуры по разработке мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. — Харьков, 1986. — 66 с.
  10. Солопанов Ю. В. Криминологическое прогнозирование и планирование борьбы с преступностью. — М., 1983. — 39 с.

загрузка...
Top