Органи місцевого самоврядування та захист їх прав у відносинах, пов’язаних із розміщенням реклами

Загалом проблематика захисту прав учасників господарських відносин не перестає втрачати актуальності, навіть за умов існування розгалуженого законодавства та численних різногалузевих досліджень у цій сфері. Зокрема, останнім часом у зв’язку з бурхливим розвитком відносин із розміщення зовнішньої реклами особливого значення набули питання захисту прав органів місцевого самоврядування як учасників цієї сфери господарювання. Адже непоодинокими є випадки допущення з боку суб’єктів господарювання порушень порядку розміщення рекламних засобів, що негативно впливає на сферу майнових інтересів територіальних громад та органів місцевого самоврядування, які діють від їх імені та в їх інтересах. У зв’язку з цим актуалізується пошук адекватних способів захисту прав органів місцевого самоврядування у господарських відносинах із розміщення зовнішньої реклами.

Загалом розробкою низки питань щодо захисту прав суб’єктів господарювання займалися такі вітчизняні вчені та практики, як О. Аушева, О. Зельдіна, Н. Саніахметова, В. Стойка та ін. Окремі питання захисту прав учасників рекламних відносин були висвітлені у працях Г. Ульянової. Водночас недостатньо дослідженими та такими, що потребують подальшого аналізу, залишаються питання захисту прав органів місцевого самоврядування як учасників відносин із розміщення зовнішньої реклами.

Метою статті є розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства України, що визначає способи захисту прав органів місцевого самоврядування у відносинах із розміщення зовнішньої реклами.

Слід зауважити, що на сьогодні способи захисту прав суб’єктів господарювання та споживачів закріплені у ст. 20 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 р. Як зазначено у цій статті, права та законні інтересисуб’єктів господарювання та споживачів захищаються шляхом:

  • визнання наявності або відсутності прав;
  • визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб’єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб’єкта господарювання або споживачів;
  • визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом;
  • відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб’єктів господарювання;
  • припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення;
  • присудження до виконання обов’язку в натурі;
  • відшкодування збитків;
  • застосування штрафних санкцій;
  • застосування оперативно-господарських санкцій;
  • застосування адміністративно- господарських санкцій;
  • установлення, зміни і припинення господарських правовідносин;
  • іншими способами, передбаченими законом.

Як можна побачити, наведена норма ст. 20 ГК України переважно ґрунтується на тому, що винною стороною є орган влади, наділений у силу статусу відповідним значним обсягом компетенції, під час реалізації якої можливим є настання випадків порушення прав суб’єктів господарювання. Зокрема, такий спосіб захисту права як відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів, є актуальним не тільки для суб’єктів господарювання, а й для органів місцевого самоврядування.

Адже найбільшого поширення отримали випадки розміщення розповсюджувачами зовнішньої реклами спеціальних конструкцій без отримання дозволу робочого органу. У такій ситуації якраз слід вести мову про необхідність відновлення первісного становища, у якому перебував орган місцевого самоврядування як суб’єкт, уповноважений на реалізацію повноважень власника об’єктів права комунальної власності, до порушення його абсолютного речового права. Звісно, можна одразу зауважити, що орган місцевого самоврядування не позбавлений права звернутися за захистом свого права до господарського суду, який і прийме відповідне рішення. Так, судова практика підтверджує, що здебільшого випадків саме так і вчиняють органи місцевого самоврядування. Проте не менш важливим видається питання про можливість відновлення цим органом свого права самостійно шляхом демонтування незаконно встановленого рекламного засобу.

Слідуючи загальновідомому твердженню «практика — критерій істини», звернемося у контексті порушеного питання до судової практики. В одному з рішень господарського суду Харківської області від 20 жовтня 2003 р. у справі ЙА-11/405-03 за позовом АКБ «Правекс-Банк» до Управління містобудування і архітектури Головного управління містобудування, архітектури і земельних відносин Харківської міської ради про визнання недійсним акта ненормативного характеру, визнання незаконними дій з демонтажу і вилучення рекламної конструкції, стягнення матеріальної та моральної шкоди було наголошено на тому, що за чинним законодавством України Управління міської ради не наділене повноваженнями щодо демонтажу і вилучення конструкції зовнішньої реклами [1, 15]. У свою чергу, у частині визнання недійсним акта ненормативного характеру, визнання незаконними дій з демонтажу і вилучення рекламної конструкції провадження було припинено постановою Харківського апеляційного господарського суду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 80 Господарського процесуального кодексу України від 6 листопада 1991 р. Утім, розглядаючи цю справу у касаційному провадженні, Вищий господарський суд України звернув увагу на те, що не було надано належної оцінки діям Управління міської ради з демонтажу конструкції зовнішньої реклами як протиправним.

Отже, судова практика виходить з визнання дій органів місцевого самоврядування з демонтажу рекламних конструкцій неправомірними. Хоча водночас діям з демонтажу рекламних конструкцій, що здійснюються суб’єктами господарювання, надається позитивна оцінка, які у підсумку визнаються самозахистом.

Зокрема, звертає на себе увагу оглядовий лист Вищого господарського суду України «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із застосуванням законодавства про рекламу» від 22 листопада 2006 р. № 01-8/2622. Так, у одній зі справ касаційна інстанція підтримала позицію господарського суду щодо надання оцінки діям відповідача проектно- конструкторському інституту з демонтажу незаконно розміщених носіїв інформації на будівлі, яка є його власністю, як самозахисту в розумінні ст. 19 Цивільного кодексу України.

У зв’язку з цим постає питання: чи може орган місцевого самоврядування претендувати на кваліфікацію його дій з демонтажу незаконно встановлених рекламних засобів як дій у межах самозахисту? Адже у подібних відносинах орган місцевого самоврядування діє як власник, який намагається захистити своє право власності від посягань, а тому вагомих відмінностей у такому випадку у його статусі та правовому положенні не повинно бути.

Як зазначено у ч. 4 ст. 13 Конституції України, держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання, соціальну спрямованість економіки. У зв’язку з цим, як вказано у коментарі до Конституції України, уповноважені державні та інші органи зобов’язані вживати (реалізувати) комплекс організаційно-правових та інших заходів, спрямованих на створення умов для такого захисту прав [2, 72]. Втім, на практиці складається зовсім інша правова картина — комунальна власність та органи місцевого самоврядування у частині захисту перебувають у нерівному становищі порівняно з іншими суб’єктами права власності. І це при тому, що органи місцевого самоврядування уповноважені здійснювати відповідні владні повноваження та приймати рішення, обов’язкові для виконання на підвідомчій території.

Загалом домінує підхід, за якого орган місцевого самоврядування асоціюється як владний орган незалежно від того, у відносинах якого характеру бере участь. Навіть коли йдеться про захист права комунальної власності в охоронних правовідносинах. Таке розуміння статусу та функцій органу місцевого самоврядування логічно випливає зі змісту норми ч. 2 ст. 19 Конституції України, у якій наголошується на необхідності дотримання порядку здійснення повноважень, визначених Основним Законом та іншими законами України. До категорії спеціального акта, який сутнісно визначає основні повноваження органів місцевого самоврядування, належить Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Аналіз його положень не переконує у наявності можливостей щодо здійснення демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій. Звідси можна дійти висновку про те, що дії органу місцевого самоврядування щодо демонтажу таких конструкцій вважатимуться вчиненими з перевищенням визначеного законодавством України обсягу компетенції.

Водночас слідування Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р., ратифікованій Законом України від 15 липня 1997 р., дає можливість більш розширено підійти до тлумачення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері реклами. Зокрема, ч. 2 ст. 4 Хартії проголошує, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції та вирішення якого не доручене жодному іншому органу [3]. Адже саме із дотриманням цього положення міжнародного акта свого часу Конституційний Суд України своїм рішенням від 13 липня 2001 р. визначив те, що вирішення питань адміністративно-територіального устрою не віднесено до виключних повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України. Отже, вирішення питань демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій не є предметом відання будь-якого органу державної влади та чітко не вилучене зі сфери повноважень органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим можна припустити, що із дотриманням загальних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначені органи можуть приймати рішення з демонтажу як форми самозахисту прав. Але знову-таки це лише припущення, яке не підтверджене, як це було у випадку з питанням ліквідації районів у містах, рішенням органу конституційної юрисдикції.

До речі, практика Конституційного Суду України щодо застосування ч. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування теж не є однозначною, про що свідчать результати спільного дослідження, проведеного у цій частині В. Устименком та Р. Джабраіловим [4, 116-124]. У підсумку отримуємо те, що пріоритет матимуть результати тлумачення правової норми відповідно до конкретної ситуації, а не сама норма права.

Наведені підходи до визначення повноважень органів місцевого самоврядування щодо демонтажу незаконно встановлених рекламних конструкцій невід’ємно пов’язані з розглядом домінуючих на сьогодні двох концепцій розуміння правосуб’єктності цих органів. Зокрема, у науковій літературі увагу акцентовано на позитивному і негативному способах визначення правосуб’єктності органу місцевого самоврядування [5, 11].

Згідно з позитивним способом визначення їх правосуб’єктності законодавство встановлює детальний перелік предметів відання, прав і обов’язків цих органів. Це практикується у США, Англії та більшості інших зарубіжних країн. У цих державах органи місцевого самоврядування можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені законодавством (принцип «ultra vires»). Усе інше вважається для них забороненим.

У свою чергу, негативний спосіб визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування полягає в тому, що за ними зберігається право діяти в усіх випадках, за винятком прямо заборонених законом (принцип «contra vires»). Він застосовується в комунальному законодавстві ФРН. Зокрема, В. Гізевіус наголошує, що громади можуть не тільки вирішувати проблеми, безпосередньо віднесені до їх компетенції, а й вирішувати нові завдання.

Можливо, Конституційний Суд Російської Федерації ґрунтувався саме на теоретичних постулатах негативного підходу до визначення обсягу та змісту компетенції органів місцевого самоврядування, коли у своєму Рішенні від 4 березня 1997 р. № 4-П обґрунтував їх право самостійно вирішувати питання місцевого значення, пов’язані з особливостями поширення зовнішньої реклами, оскільки вони зачіпають повноваження володіння, користування і розпоряджання муніципальною власністю [6, 121].

Водночас, на думку деяких дослідників, позитивний і негативний способи визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах не гарантують їх реального здійснення [7, 57]. Спосіб визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування мало значить для їх закріплення, але є суттєвим для механізму їх здійснення. Слід зазначити, що спосіб визначення функцій і повноважень муніципальних органів у зарубіжних країнах зазвичай є таким, що сфера дискреційної влади, особливо для реалізації прав і свобод громадян, є досить вузькою. Тому здебільшого повноваження органів місцевого самоврядування пов’язані правом.

Отже, як свідчить зарубіжний досвід, віднесення можливості вирішення того або іншого питання до компетенції органів місцевого самоврядування вирішується двома шляхами: або прямим закріпленням відповідного повноваження у нормативному акті, або з урахуванням практики правозастосування та тлумачення правових норм. Звісно, враховуючи належність вітчизняної правової системи до сімейства континентального права та вимоги Конституції України, які висуваються до органів влади, повноваження з демонтажу мають бути чітко закріплені на законодавчому рівні.

Як, наприклад, це здійснено у законодавстві окремих країн пострадянського простору. Зокрема, слід звернути увагу на Закон Республіки Білорусь «Про рекламу» від 10 травня2007 р. та Федеральний Закон Російської Федерації «Про рекламу» від 13 березня 2006 р. Так, у ст. 9 Закону Республіки Білорусь «Про рекламу» наголошено на тому, що місцеві виконавчі та розпорядчі органи у сфері реклами на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць у межах своєї компетенції припиняють розміщення (поширення) неналежної реклами у встановлених законом випадках за допомогою демонтажу засобів зовнішньої реклами. Як зазначено у ч. 10 ст. 19 Федерального закону Російської Федерації «Про рекламу», у разі самовільної установки рекламної конструкції вона підлягає демонтажу на підставі припису органу місцевого самоврядування муніципального району або органу місцевого самоврядування міського округу, на територіях яких встановлена рекламна конструкція.

Отже, аналогічного характеру норма мала б знайти відображення у вітчизняному законодавстві й, швидше за все, саме у рекламному. Водночас не виключено можливість внесення відповідних змін у інші нормативні акти, які найбільш тісно пов’язані з відносинами розміщення зовнішньої реклами та визначенням компетенції на відповідній території. Зокрема, слід визнати за необхідне внести відповідні уточнення у Закон України «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 р.

Адже відповідно до ст. 12 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» органи місцевого самоврядування визнано суб’єктами у сфері благоустрою населених пунктів. До повноважень органів місцевого самоврядування у цій сфері віднесено: затвердження місцевих програм та заходів благоустрою населених пунктів, забезпечення їх виконання; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; визначення місць стоянок транспортних засобів на об’єктах благоустрою населених пунктів; надання дозволу на розміщення на території об’єктів благоустрою будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення, визначення обсягів пайової участі їх власників в утриманні об’єктів благоустрою (ст. 10).

Важливо відзначити те, що сферу компетенції органів місцевого самоврядування становлять питання здійснення контролю за дотриманням суб’єктами господарювання встановлених цим Законом обмежень при використанні об’єктів благоустрою. До таких обмежень, зокрема, належить заборона самовільного встановлення об’єктів зовнішньої реклами. У разі виявлення таких випадків згідно із ч. 4 ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» органи місцевого самоврядування уповноважені приймати рішення щодо благоустрою території певного населеного пункту, яке є обов’язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

Зміст цієї норми можна звести до того, що органи місцевого самоврядування можуть прийняти рішення про зобов’язання суб’єкта господарювання — порушника здійснити демонтування незаконно встановленої рекламної конструкції. Проте ані ця норма вказаного Закону, ані інші норми не містять вказівки на те, що має робити орган місцевого самоврядування у разі відсутності з боку розповсюджувача зовнішньої реклами адекватних дій. Звісно, знову можна відіслати орган місцевого самоврядування до суду з позовом про зобов’язання правопорушника здійснити демонтаж у примусовому порядку. У результаті витрачаються час, кошти (а у разі несвоєчасного усунення правопорушення кошти втрачаються) та зростає навантаження на працівників суду.

У зв’язку з цим резонно виникає запитання: у чому полягає обов’язковість рішення органу місцевого самоврядування?

У контексті зазначеного коментар до Конституції України наголошує на тому, що шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад [2, 723]. Отже, цілком логічно припустити думку про те, що рішення органу місцевого самоврядування повинно бути юридичним фактом, спрямованим на припинення виявленого правопорушення у межах правоохоронних правовідносин.

Втім, окремі наведені приклади з практики правозастосування свідчать не тільки про невиконання рішення органів місцевого самоврядування про демонтування самовільно встановлених рекламних засобів, а і про визнання за ними відсутності повноважень на прийняття таких рішень. У підсумку це питання є предметом судового розгляду.

Отже, у ст. 16 Закону України «Про рекламу» слід закріпити таке положення: «У разі виявлення факту розміщення рекламної конструкції без відповідного дозволу орган місцевого самоврядування приймає рішення про її демонтаж. У разі невиконання рішення органу місцевого самоврядування демонтаж рекламної конструкції може бути здійснений у примусовому порядку спеціалізованими підприємствами, установами та організаціями. Рішення органу місцевого самоврядування у цій частині може бути оскаржене у судовому порядку».

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Информация на фасаде может быть размещена без разрешения // Юридическая практика. —2004. — № 37. — 13 сент. — С. 15.
  2. Конституція України : наук.-практ. комент. / В. Б. Авер’янов, О. В. Батанов, Ю. В. Баулін та ін. ; ред. кол. : В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — Х. ; К., 2003. — 808 с.
  3. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. // Віче. — 2000. — № 3. — С. 43-50.
  4. Устименко В. А. Проблеми правозастосовної діяльності органів місцевого самоврядування в контексті рішень Конституційного Суду України / В. А. Устименко, Р. А. Джабраілов // Вісник Конституційного Суду України. — 2010. — № 3. — С. 116-124.
  5. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. : у 2 ч. / М. О. Баймуратов, О. В. Батанов,В. М. Кампо, О. А. Музика : за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка. — К., 2006. — Ч. 2. — 120 с.
  6. Нечуй-Ветер В. Л.Компетенция органов местного самоуправления в сфере наружной рекламы // Закон. — 2007. — № 1. — С. 120-124.
  7. Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. — М., 1982. — 137 с.
загрузка...
Top