Муніципальне право - право місцевого самоврядування

Вступ

1. Поняття та предмет муніципального права

2. Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Муніципальне право України - нова юридична дисципліна в українській юриспруденції. Вона сформувалася в наслідок появи і розвитку самостійної галузі українського муніципального законодавства. Після прийняття нової Конституції України 1996р. муніципальне право одержало надійну основу для свого розвитку.

Муніципальне право регулює суспільні відносини, що виникають в сфері місцевого самоврядування, суспільні відносини, що спрямовані на комунальне, житлове, побутове, торговельне, соціальне, культурне та інше обслуговування населення, на покращення добробуту українського народу.

Муніципальне право — це система норм, які регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини. Тому можна стверджувати, що муніципальне право стосується, насамперед, безпосередньої і представницької місцевої (локальної) влади, а отже, воно належить до групи публічних галузей права. Звідси муніципальне право найбільш тісно пов'язане з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими галузями. Загалом, конституційне право є найбільш важливим підґрунтям для створення і функціонування муніципального права.

Відразу хотілося б зазначити, що термін «муніципальне право» не зовсім точно відображає предмет регулювання і охорони, оскільки, як уже зазначалося, норми цієї галузі спрямовані, насамперед, на місцеве самоврядування. Окрім цього, Конституція і законодавчі акти України не використовують термін «муніципалітет». Він є нетрадиційним для нашої юридичної науки і практики. Але приблизно аналогічні зауваження можуть бути висунуті й щодо термінів «комунальне право», «право місцевого самоврядування» тощо.


1. Поняття та предмет муніципального права

Вже сьогодні муніципальне право можна розглядати як самостійну галузь національного права України. На користь такого висновку свідчать, насамперед, положення Конституції України, де міститься велика кількість норм (викладені більш як у двадцяти статтях), в яких закріплюються основні принципи організації та функціонування місцевого самоврядування. Зокрема, Конституція України фіксує принципи визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7), підзаконності місцевого самоврядування (ст. 19), вона визначає статус органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади (вони не входять до системи органів державної влади - ст. 5) та службу в органах місцевого самоврядування як самостійний вид публічної служби (ст. 38), дає визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення тощо.

Якщо взяти до уваги лише кількість конституційних норм, присвячених питанням, що становлять предмет муніципального права, то муніципальне право має більше підстав для існування в якості самостійної структурної частини права, ніж всі інші (за винятком хіба що конституційного права) галузі національного права України.

Проте обґрунтування муніципального права як самостійної галузі права не вичерпується посиланням на значну кількість конституційних норм, що регулюють питання місцевого самоврядування. Воно відповідає всім основним вимогам до галузі права, що сформульовані загальною теорією держави та права.

Як і інші галузі права, муніципальне право являє собою структурний підрозділ системи національного права, що характеризується специфічним режимом правового регулювання й охоплює відносно самостійний комплекс однорідних суспільних відносин1, воно відрізняється від інших галузей права предметом, методом та джерелами , має власну систему.

Як і будь-яка інша галузь права, муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють певний комплекс суспільних відносин. У силу цього, для визначення муніципального права (як і визначення будь-якої іншої галузі права) першочергове значення має встановлення предмета правового регулювання - кола суспільних відносин, що регулюються муніципально-правовими нормами.

Водночас у вітчизняній та зарубіжній (зокрема, російській) юридичній літературі висловлюються різні підходи до окреслення предмета муніципального права, що не могло не привести до різних варіантів визначення цієї галузі. В науковому плані це цілком нормальне явище, адже як і галузь, так і вітчизняна наука муніципального права перебувають на етапі становлення, що супроводжується формуванням різних наукових шкіл і, як наслідок, різних підходів при розробці відповідного категоріального апарату. Але з точки зору тих, хто вивчає навчальну дисципліну «Муніципальне право», подібна ситуація може викликати певні труднощі в засвоєнні програмного матеріалу, оскільки саме визначення галузі конституційного права значною мірою обумовлює систему цієї навчальної дисципліни і його різні варіанти можуть призвести до неоднозначності у визначенні предмета навчальної дисципліни.

Так, у першому вітчизняному підручнику з муніципального права до його предмета відносять «відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць».

На нашу думку, такий підхід не зовсім коректно відображає семантику терміна «муніципальний», а також не дозволяє достатньо чітко відокремити групу суспільних відносин, що становлять предмет самостійної галузі права. Такий висновок має таке обґрунтування:

по-перше, сам термін «місцева влада» не має законодавчого визначення і в юридичній літературі вживається досить довільно, наприклад, для позначення різних суб'єктів влади на регіональному та місцевому територіальних рівнях - як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади;

по-друге, «місцева влада» - це публічна влада, що здійснюється на місцевому і регіональному рівнях, а участь у її здійсненні, з урахуванням існуючої в Україні системи територіальної організації влади, беруть як територіальна громада, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, так і органи виконавчої влади. А що стосується останніх, то їх діяльність регламентується швидше нормами конституційного та адміністративного, ніж муніципального, права і подібне тлумачення предмета муніципального права може привести до його невиправданого розширення.

З огляду на зазначене, слід підкреслити, що предмет муніципального права охоплює лише суспільні відносини, що складаються у зв'язку з організацією і здійсненням місцевого самоврядування (відносини місцевого самоврядування), що дозволяє характеризувати муніципальне право як право місцевого самоврядування.

Предмет муніципального права є досить специфічним - його становлять суспільні відносини, що виникають не в окремій сфері суспільних відносин, а в різних сферах життєдіяльності суспільства - політичній, економічній, соціальній, духовній, тобто там, де реалізують свої повноваження територіальні громади та інші суб'єкти місцевого самоврядування. Об'єднує ці відносини те, що всі вони пов'язані з організацією та здійсненням особливої форми публічної влади - місцевого самоврядування, тобто муніципальне право - це за своїм предметом право безумовно публічне, хоча це не виключає і наявності в його структурі і приватноправових норм та інститутів (вони регулюють відносини в тій сфері, де суб'єкти муніципального права виступають як приватноправові утворення, наприклад, діяльність комунальних підприємств, оренда нерухомості, що перебуває у комунальній власності, тощо).

Для визначення кола цих відносин принципове значення мають положення статті 140 Конституції України, згідно з якою до відання місцевого самоврядування віднесене вирішення питань місцевого значення. Звичайно, це конституційне формулювання є досить розпливчастим і невизначеним - можна навести багато прикладів таких питань, що мають місцеве значення, але згідно з чинним законодавством не віднесені до компетенції територіальної громади чи її органів (наприклад, несвоєчасна виплата заробітної плати на державних підприємствах, що розташовані на території громади), і, навпаки, є багато питань, що мають як місцеве, так і загальнодержавне значення.

Певною мірою ця конституційна невизначеність компенсується встановленням предметів відання органів міс-цевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», проте питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, не можна зводити лише до предметів відання органів місцевого самоврядування і, в силу цього, можна констатувати наявність прогалини в законодавчому визначенні сфери компетенції місцевого самоврядування. Крім того, значне коло питань, що, безумовно, мають місцеве значення, віднесені чинним законодавством (Закон України «Про місцеві державні адміністрації») до сфери компетенції органів виконавчої влади.

Наслідком зазначеного є неможливість чіткого та вичерпного визначення предмета муніципального права. Можна лише вказати на локальний характер відповідних суспільних відносин та окреслити групи однорідних відносин (схема 1), що регулюються нормами муніципального права і до яких слід віднести відносини, пов'язані:

з організацією та функціонуванням системи місцевого самоврядування;

з визначенням основ місцевого самоврядування;

із гарантуванням місцевого самоврядування;

з відповідальністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Запропонована структура предмета муніципального права має загальний характер, вона охоплює великі масиви суспільних відносин, на які регулюючий вплив здійснює місцеве самоврядування. В свою чергу, вони можуть бути деталізовані. Наприклад, відносини, що виникають у зв'язку з організацією та функціонуванням системи місцевого самоврядування, складають таку систему:

• відносини, пов'язані з безпосереднім здійсненням територіальною громадою місцевого самоврядування (місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори);

• відносини, пов'язані з участю громадян у здійсненні місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, громадські слухання, громадські роботи тощо);

• відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів місцевого самоврядування і органів самоорганізації населення;

• відносини, пов'язані з розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування та їх реалізацією тощо.

Для визначення муніципального права важливе значення має також його комплексний характер - воно не належить до основних галузей національного права України, а є вторинним - похідним від інших галузей права. Муніципальне право формується на стику конституційного, адміністративного, земельного, господарського, фінансового, цивільного права внаслідок розвитку місцевого самоврядування та законодавства про місцеве самоврядування, що, власне кажучи, і спричинило відокремлення відповідних правових норм у самостійну галузь права.

Комплексний характер муніципального права знаходить прояв й у полівалентності муніципально-правових норм та інститутів - вони одночасно є нормами (інститутами) основних галузей права - конституційного, адміністративного тощо.

2. Муніципально-правові нормита муніципально-правові інститути

Муніципально-правові норми - це встановлені державою, територіальною громадою або органами місцевого самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації і здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпечується примусовою силою держави.

У своїй сукупності муніципально-правові норми становлять галузь муніципального права. їм притаманні загальні риси, що характерні для всіх правових норм. Разом з тим муніципально-правові норми мають і певні особливості, що пов'язані:

1) з предметом правового регулювання - його становить особливе коло суспільних відносин - відносини, що складаються в процесі організації та здійснення особливої форми публічної влади (місцевого самоврядування);

2) з формою виразу цих норм - значна частина муніципально-правових норм міститься в актах локальної нормотворчості (актах місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування);

3) з їх полівалентним характером - муніципально-правові норми одночасно виступають нормами основних галузей права (конституційного, адміністративного, земельного, фінансового тощо);

4) з їх логічною структурою - переважна більшість муніципально-правових норм не містить санкцій.

В юридичній літературі пропонуються різні підстави класифікації муніципально-правових норм, зокрема, об'єкт правового регулювання, характер припису, ступінь визначеності, територія дії, джерела тощо (схема 2).

Крім того, за функціональною спрямованістю муніципально-правові норми поділяються на:

  • регулятивні (правоустановчі) - спрямовані на регулювання муніципально-правових відносин шляхом надання їх учасникам прав і покладання обов'язків;
  • охоронні - які регламентують засоби юридичної відповідальності і порядок застосування санкцій.

А за функціональним призначенням можна виділити такі дві групи муніципально-правових норм:

1) спеціалізоване (вихідні) - норми, що мають найбільш загальний характер, найвищу форму абстрагування і містять у собі вихідні начала, основи правового регулювання муніципально-правових відносин та які, у свою чергу, поділяються на:

  • дефінітивні (норми-дефініції) - містять визначення правових категорій та понять муніципального права (наприклад, нормативне визначення місцевого самоврядування міститься в ст. 140 Конституції України);
  • декларативні (норми-принципи) - закріплюють вихідні принципи муніципального права (наприклад, у ст. 7 Конституції України закріплено принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування);
  • оперативні - норми, які відміняють дію інших норм, поширюють їх дію на нове коло суспільних відносин або пролонгують дію цих норм (наприклад, норми, що містяться в п. 8 Перехідних положень Конституції України);

2) норми-правила поведінки - безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів муніципально-правових відносин.

Муніципально-правові норми систематизуються за муніципально-правовими інститутами - відповідними сукупностями норм, що регулюють певну групу взаємопов’язаних однорідних суспільних відносин у межах галузі муніципального права.

У сучасній літературі, з позиції системного підходу, виділяють три різновиди правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові, що може бути використано й при систематизації муніципально-правових інститутів.

Так, загальні муніципально-правові інститути мають комплексний характер і складають значні масиви правових норм, що регулюють великі сфери (або кілька сфер) суспільних відносин. Загальні інститути об’єднують норми, що можуть суттєво відрізнятися між собою як за предметом, так і за характером впливу на суспільні відносини. До них, наприклад, можна віднести інститут основ місцевого самоврядування.

Головні муніципально-правові інститути в межах загальних інститутів об'єднують правові норми, що регулюють певні групи однорідних суспільних відносин. Вони виступають структурними підрозділами загальних інститутів і, на відміну від них, характеризуються більш вузькою предметною й функціональною спеціалізацією. Наприклад, до загального муніципально-правового інституту основ місцевого самоврядування входять такі головні інститути: правові основи місцевого самоврядування, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування, територіальна основа місцевого самоврядування тощо.

Початкові муніципально-правові інститути (суб-інститути) у межах головних інститутів об'єднують невелику кількість муніципально-правових норм, що регулюють окрему групу суспільних відносин. Наприклад, до головного інституту матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування входить початковий інститут позабюджетних коштів місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути одночасно виступають структурними елементами системи галузі муніципального права - внутрішньої організації цієї галузі права, яка обумовлена, з одного боку, основами місцевого самоврядування, що закріплені Конституцією та законодавством України про місцеве самоврядування (тобто структурою базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з другого - потребами практики розвитку місцевого самоврядування, яка впливає на формування інститутів муніципального права, уточнює їх роль та значення у здійсненні місцевого самоврядування .

Первинним елементом системи муніципального права є муніципально-правові норми, що визначають місце та роль місцевого самоврядування в системі народовладдя, закріплюють його принципи, основи, компетенцію, форми здійснення, гарантії тощо. Наступними елементами в ієрархії системи муніципального права виступають інститути муніципального права - початкові, головні та загальні. У міру розвитку муніципального права України перелік його інститутів постійно уточнюється, їх зміст трансформується відповідно до потреб практики, що свідчить про динамічний характер системи муніципального права, структура та елементи якої постійно вдосконалюються та уточнюються під впливом наукових досягнень. У зарубіжній літературі обґрунтовуються пропозиції щодо виділення в системі муніципального права двох основних частин - Загальної та Особливої. При цьому до Загальної частини відносять приписи, що стосуються територіальної громади в цілому, а до Особливої - приписи, що стосуються компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедури їх діяльності, статусу та порядку діяльності інших суб'єктів місцевого самоврядування тощо".

Згідно з цією концепцією до Загальної частини муніципального права можна було б віднести такі загальні муніципально-правові інститути:

• принципи місцевого самоврядування;

• організаційно-правова основа місцевого самоврядування;

• матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування;

• гарантії місцевого самоврядування;

• відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно, до Особливої частини віднесено муніципально-правові інститути, що регулюють повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організаційні та правові форми їх діяльності тощо.


Висновки

Відповідно до законодавства, місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Систему муніципального права утворюють його норми, принципи та інститути. Муніципально-правові норми є первинними елементами системи муніципального права. їх класифікують залежно від різних якостей, наприклад за юридичною силою (конституційні, законодавчі, підзаконні, норми міжнародно-правових актів). Муніципально-правові принципи — це найбільш загальні правила поведінки, що відображають його сутність і соціальне призначення. Муніципально-правові інститути розуміють як групи правових норм і принципів, що регулюють однорідні групи муніципальних відносин. Наприклад, інститут комунальної власності, органів самоорганізації населення тощо.

На підставі муніципально-правових норм і принципів виникають муніципально-правові відносини, під якими розуміють відносини між двома і більше суб'єктами, які наділяються взаємними правами й обов'язками щодо здійснення муніципальної влади.

Важливо також підкреслити, що муніципальне право розглядається не тільки як галузь права та законодавства, а й як юридична наука та навчальна дисципліна.


Список використаної літератури

  1. Бисага Ю. М., Рогач О. Я., Бачинська А. В. Муніципальне право України: навч. посіб. / Ужгородський національний ун-т. Юридичний факультет. Кафедра конституційного права та порівняльного правознавства; Інститут держави і права країн Європи. — Вид. 2-е, переробл. та доп. — Ужгород : Ліра, 2008. — 440с.
  2. Біленчук П. Місцеве самоврядування в Україні. Муніципальне право: Навч. посіб. для вищ. навч. закл. / Європейський ун-т управління, безпеки та інформаційно-правових технологій; Товариство науковців по сприянню муніціпальній реформі. — К. : Атіка, 2000. — 304с.
  3. Корнієнко М. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання: Навч. посібник для студ. вищих навч. закл. / Академія правових наук України; НДІ приватного права і підприємництва. — К. : Алерта, 2005. — 143с.
  4. Кравченко В. Муніципальне право України: Навч. посіб. / Асоціація міст України; Інститут економіки та права "КРОК" ; Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі. — К. : Атіка, 2003. — 671с.
  5. Погорілко В. Муніципальне право України: Підручник / Віктор Федорович Погорілко (ред.), Олег Федорович Фрицький (ред.). — К. : Юрінком Інтер, 2001. — 352с.

загрузка...
Top