Механізм імплементації норм права ЄС у національні правопорядки держав членів: загальнотеоретична характеристика

Під впливом процесів глобалізації дедалі більшого розвитку набуває регіональна інтеграція правових систем країн, котрі розташовані в тих чи інших частинах світу. При цьому все більше суверенних держав добровільно погоджуються на обмеження власного суверенітету на користь наднаціональних організацій. Внаслідок цього відбувається зміна та переосмислення поглядів щодо сталих уявлень про суверенітет держав, правову природу міжнародних організацій, державність тощо, що, в свою чергу, потребує детального вивчення та осмислення даних інтеграційних процесів та форм, в яких вони виражаються.

У вітчизняній та зарубіжній літературі висвітлювалася низка питань щодо дії норм права ЄС та їх імплементації в національних правопорядках держав-членів, зокрема в працях Л. Ентіна, Л. Капустіна, В. Муравйова, Б. Топорніна, Л. Луць, М. Микієвича, А. Мойсеєва, Ю. Юмашева, J. Bridge, T. Hartley. Недостатню увагу, однак, було приділено загальнотеоретичному аналізу самого імплементаційного механізму права ЄС як окремої правової категорії та його складовим частинам.

Правова природа Європейського Союзу

Під терміном «інтеграція» здебільшого розуміється об´єднання в ціле будь-яких окремих частин або об´єднання та координація дій різних частин цілісної системи чи процес упорядкування, узгодження та об´єднання структур і функцій у цілому організмі [1]. Таким чином, інтеграція охоплює не лише зовнішній, а й внутрішній аспект зближення тих чи інших явищ. Коли ми говоримо про інтеграцію правових систем, то маємо на увазі не лише дослідження зовнішніх механізмів та процесів, котрі зумовлювали дану інтеграцію, а й приділяємо увагу внутрішній стороні даного питання, а саме — аналізу та виявленню особливостей функціонування та взаємодії внутрішніх компонентів (структури) правової системи — інституційної, функційної та нормативної частин [2].

Яскравим прикладом найбільш розвинутого регіонального інтеграційного об´єднання в наш час є Європейський Союз. Унікальність даної форми інтеграції полягає в тому, що в цій міжнародній організації об´єдналися країни, які належать до різних правових сімей, а саме до англосаксонської та континентальної систем права. Це зумовило особливості у побудові та структуризації системи джерел права Європейського Союзу, його інституційного механізму, створення та функціонування його судових органів тощо. Необхідно погодитися з позицією професора Ю. М. Юмашева, котрий стверджує, що «співтовариство — приклад того, як в нових умовах держави-члени вкладають дедалі більший зміст у поняття міждержавного співробітництва, що диктує модель їх поведінки та визначає характер їх взаємовідносин із створеною ними організацією» [3].

Співтовариства, яким притаманні багато ознак традиційних міжнародних організацій, містять специфічний механізм, яким передбачено ефективну процедуру імплементації норм права ЄС, що є більш характерним для національних правових систем, ніж для міжнародних організацій. Дана процедура містить сукупність способів та засобів, завдяки яким усуваються недоліки, котрі мають місце при здійсненні традиційної міжнародно-правової імплементації. Насамперед, це досить довга процедура імплементації норм міжнародних договорів, великі фінансові витрати, можливість відмови від договорів під час ратифікації у національних парламентах.

Однак необхідно зазначити, що в науці європейського права чіткого розмежування між поняттями «гармонізація» та «імплементація» не проводиться. При цьому термін «гармонізація» застосовується для позначення усіх процесів створення гомогенної правової системи в рамках даної інтеграційної організації. У результаті імплементація нових норм для права держав—членів ЄС, яка відбувається в переважній більшості через прийняття директив, у науці європейського права дістала назву «модель повної гармонізації» [4].

Щодо правової природи Європейського Союзу висловлювались різні припущення. Наприклад, деякі дослідники не визнають існування міжнародних наднаціональних організацій і вважають ЄС міжнародною організацію з певними специфічними рисами [5]. Однак більшість дослідників вважає Європейський Союз міждержавною організацією нового покоління, якій притаманні риси над-національності [6;7;8;9].

Дещо сумнівною в наш час є позиція А. С. Гавердовського, який зазначав, що «в міжнародно-правових відносинах не може існувати будь-якої наддержавної волі, оскільки в силу державного суверенітету учасники міжнародно-правових відносин посідають незалежне один щодо одного положення» [10]. Тим самим абсолютно виключається можливість існування наддержавних організацій та наддержавних органів, рішення яких є обов´язковими для країн, котрі входили у цю організацію. Більш зваженою є позиція ПІ. Уотерлоу, котрий ще у XX ст. зауважував, що на певному етапі необхідно буде зробити великий крок до наднаціона-лізму, до передачі національного суверенітету світовим державним органам з діючою владою та засобами примусу. Яскравим підтвердженням даної позиції є Європейський Союз, адже його держави-члени добровільно обмежили певну частину власного суверенітету і передали його наддержавним органам даної організації, через які він і реалізує свої повноваження. Це дістало своє підтвердження в одній із перших судових справ Van Gend and Loos v. Nederlandse tariefcommissie [11], в якій по суті Суд ЄС обґрунтував існування нового правопорядку міжнародного права, на користь якого держави повинні були обмежити свої суверенні права у певних визначених сферах. Таким чином, правопорядок держав—членів Європейського Союзу в даний час нереально розглядати лише з точки зору їх національного суверенітету; здійснення державної влади в державах—учасницях ЄС сьогодні зосереджується не лише на національному рівні [12].

Найбільш важливими аспектами взаємодії права ЄС і національного права є його безпосередня (пряма) дія та верховенство стосовно національно-правових норм. Перший принцип (прямої дії) має відношення до імплементації, а другий принцип (верховенства права) — до набуття чинності правом Співтовариств [ІЗ]. По суті право Європейського Союзу являє собою систему норм, що пов´язує всі держави, які завдяки правовому механізму були трансформовані у національні правові системи даних країн [14].

Очевидно, для того щоб Європейський Союз ефективно функціонував та розвивався, право Європейського Союзу має бути прийняте однаковою мірою в усіх країнах-членах. Лише тоді буде унеможливлений нерівномірний вплив норм права ЄС у внутрішніх правопорядках його держав-учасниць.

Взаємодія правових та інституційних засобів

Будь-яка система юридичних норм, якою б вона не була досконально розробленою та продуманою, коли реально не діє на суспільні відносини, то по суті є мертвою та не має права на існування. У даному випадку погоджуємося з позицією Д. А Керімова, що «реалізацією права досягається той результат, до якого намагаються дійти творці правової норми і який, на їхню думку, має привести до встановленої цієї нормою певної мети» [15]. У Європейському Союзі, як і в інших правових системах, норми права створюються, дістають своє закріплення та виражаються в системі джерел права.

Система джерел побудова на певних ієрархічних принципах і є надзвичайно різноманітною та унікальною порівняно з іншими міжнародними організаціями. Таким чином, для того щоб повною мірою дослідити та проаналізувати процес дії норм права ЄС у національних правопорядках країн-членів, необхідно насамперед з´ясувати механізм імплементації даних норм залежно від категорії та виду джерел, до яких вони належать. При цьому необхідно розрізняти правові норми, що вже застосовуються, автоматично (після вступу до ЄС) стають частиною законів держав—часниць ЄС, та правові норми, що застосовуються примусово і мають пряму дію стосовно прав та обов´язків громадянина.

У свою чергу, сам термін «механізм» в українській мові трактується по-різному: 1) пристрій, що передає рух; 2) внутрішня будова, система чого-небудь; устрій; 3) сукупність станів і процесів, з яких складається певне явище [16]. Коли йдеться про механізм, котрий має місце при імплементації норм, то насамперед він буде уособлювати взаємодію правових та інституційних засобів, що будуть застосуватися в процесі імплементації даних норм.

Щодо різновидностей механізмів взаємодії норм міжнародного та національного права, то насамперед виділяють конституційно-правові механізми, міжнародний механізм імплементації, міжнародний організаційно-правовий механізм імплементації, внутрішньодержавний організаційно-правовий механізм тощо. Під конституційно-правовими механізмами взаємодії норм національного і міжнародного права розуміються конституційно-правові норми та інші правові засоби, що забезпечують узгодження міжнародного та національного права [17]. У свою чергу, міжнародний механізм імплементації являє собою сукупність засобів реалізації міжнародно-правових норм, котрі створюються спільними зусиллями держав. Він включає сукупність правових та інституційних засобів, котрі використовують суб´єкти міжнародного права на міжнародному та національному рівнях з метою реалізації норм міжнародного права [18].

Зустрічається також і поняття міжнародного організаційно-правового механізму імплементації, під яким розуміють сукупність міжнародно-правових засобів, котрі регулюють процес імплементації, та міждержавних інститутів. Також досить поширеним є поняття внутрішньодержавного організаційно-правового механізму, під яким розуміється «комплекс національних правових засобів, котрі забезпечують імплементацію норм міжнародного права у внутрішньодержавний правопорядок, та державних владних інститутів, що безпосередньо реалізують приписи держави щодо імплементації міжнародних зобов´язань» [19].

Механізм імплементації (імплементаційний механізм) права ЄС можна охарактеризувати як сукупність правових та інституційних засобів, які використовуються Європейським Союзом з метою реалізації його норм у національних правопорядках країн-учасниць. Водночас внутрішнім організаційно-правовим механізмом імплементації права ЄС виступатиме комплекс правових засобів та заходів, а також національних інститутів, котрі забезпечують імплементацію норм права Європейського Союзу у внутрішніх правопорядках держав-учасниць.

Особливістю дії норм права ЄС, які дістають своє закріплення та виражаються у певних джерелах, є те, що «для набуття чинності правових актів ЄС не потрібна ратифікація або інша форма визнання зі сторони держави-учасниці ЄС» [20]. Це, в свою чергу, відрізняє механізм їх імплементації в національні правопорядки країн-учасниць від міжнародно-правового механізму імплементації норм права в будь-яку національну систему права. Суд ЄС, спираючись на ст. 228 Договору про ЄЕС, неодноразово зазначав, що договори, котрі укладаються від імені Співтовариства, набувають чинності та обов´язкові для дер-жав-членів не тому, що вони імплементуються через ратифікацію в національних парламентах, а на основі ст. 228 Договору. Таким чином, можна зробити висновок, що процедура імплементації норм права ЄС у національні правопорядки країн-учасниць є особливою та специфічною в порівнянні з іншими міжнародними організаціями, насамперед завдяки принципам верховенства та прямої дії права Європейського Союзу.

Основоположну роль у розуміння механізму дії норм права ЄС у національних правопорядках країн-учасниць відіграв Суд ЄС, котрий за час своєї діяльності сформував основоположні постулати та принципи існування Європейського Союзу та його розвитку. Зокрема він у своїх рішеннях зазначив, що «право ЄС діє на території усіх країн—членів Європейського Союзу, і в разі виникнення конфлікту між нормою права ЄС та національною нормою має застосовуватися норма права ЄС. Відповідно до принципу верховенства права ЄС положення договорів та акти інститутів Співтовариств, котрі мають пряму дію, виключають будь-які положення національного права, котрі їм суперечать» [21]. У даному випадку погоджуємося з позицією А. А. Мойсеєва, котрий зазначає, що, «на відміну від традиційних міжнародних організацій, для реалізації правових норм ЄС не вимагається видання спеціального державного трансформаційного акта. Правові акти Співтовариств реалізуються в національних правопорядках лише за допомогою внутрішньодержавних актів. Виконання норм, котрі видаються органами Співтовариств, здійснюється органами держав-членів, оскільки Європейські Співтовариства не мають власних правозастосовних структур для реалізації свого права «на місці» [22]. Таким чином, йдеться про внутрішній організаційно-правовим механізм імплементації права ЄС, при якому виконання норм права ЄС насамперед покладається на національні інституції, котрі забезпечуватимуть імплементацію даних норм у своїх національних правопорядках.

Система джерел права ЄС

Слід зауважити, що механізм імплементації норм права ЄС у національні правопорядки країн-членів не є однорідним та однаковим. Як зазначалося, специфіка дії того чи іншого правового акта ЄС залежить від того, до якого джерела права він належить. Норми права ЄС, як і в інших правових системах, дістають своє закріплення в певних джерелах. Усі джерела права ЄС мають взаємопов´язану систему, котра базується на певних ієрархічних принципах. Система джерел права ЄС має внутрішню ієрархічну побудову з поділом на «первинне» та «вторинне» право. Дещо самостійне положення в цій системі посідає третя група — джерела прецедентного права та міжнародні договори, які укладаються між ЄС та третіми країнами, а також між ЄС та країнами-членами [23]. Кожне джерело з даних груп має свою специфічну дію в країнах—учасницях ЄС і особливий механізм імплементації чи застосування в національних правопорядках.

Щодо джерел «первинного права» ЄС, то вони наділені прямою дією та «виконання їх приписів забезпечується юрисдикційним захистом з боку незалежного суду» [24]. При цьому необхідно зазначити, що пряму дію мають не всі норми установчих договорів, а лише ті, що мають «чіткий та безумовний» характер [25]. Коли норма відповідає даним вимогам, то вона без будь-яких імплементаційних механізмів буде діяти у національних правопорядках країн—учасниць ЄС. Однак, якщо норма є нечіткою, містить якусь загальну мету та потребує подальших заходів для її конкретизації та уточнення, то в такому разі застосувати до неї пряму дію надзвичайно важко і майже неможливо [26.].

Щодо «вторинного права» ЄС, то тут ситуація дещо інша та більш заплутана. Зосередимо увагу на особливостях дії регламентів та директив у національних правопорядках держав—учасниць ЄС. Коли ми розглянемо особливості дії норм регламенту, який посідає основоположне місце серед джерел вторинного права ЄС, то побачимо, що відповідно до ст. 249 Договору про ЄС йому притаманні такі властивості, як нормативність, обов´язковість та можливість прямого застосування. Регламент, який приймається, не вимагає для набуття чинності ніякої ратифікації в країнах—членах ЄС чи виконання ними будь-якого кола інших дій для того, щоб він набрав чинності. Таким чином, не вимагається існування будь-яких імплементацій-них механізмів, котрі забезпечували б його дію в національних правопорядках країнах—членах ЄС.

Щодо іншого джерела «вторинного права» — директив, то механізм їх дії в національних правопорядках держав-членах суттєво відрізняється від регламентів. Як відомо, згідно зі ст. 249 Договору про ЄС директива хоча і є обов´язковою для країн-учасниць, однак вона не має прямої дії. В результаті чого форми та методи її імплементації покладаються на держав-членів. Методами в даному випадку буде сукупність певних зусиль із боку держави-члена, за допомогою яких вона буде імплементувати дану директиву у своє національне законодавство. Формами будуть виступати відповідні нормативно-правові акти, урядові розпорядження, в яких норми даної директиви дістануть своє нормативне закріплення. Впровадження директиви розкривається в концепції двоетапного правотворчого процесу. Спочатку відповідний орган ЄС видає обов´язкову для держав-членів «регуляторну програму» (директиву). Наступнім етапом є забезпечення державами-членами належної імплементації змісту директиви у власні національні правові системи через видання відповідних внутрішньодержавних правових актів [27].

Абсолютно вірно зазначає С. Ю. Каш-кін, що «залежно від предмета директиви та особливостей правової системи конкретної держави імплементація директив у національне право здійснюється шляхом зміни або скасування чинних законів та підзаконних актів» [28]. У даному випадку на перші ролі виходить внутрішній організаційно-правовий механізм імплементації норм директив у національні правопорядки держав-членів. Його сутність зводиться до того, що директива буде діяли лише тоді, коли буде прийнятий відповідний нормативно-правовий акт національного законодавства певної країни, який повною мірою або частково відтворить її положення.

Необхідно зазначити, що існують випадки, коли директива матиме пряму дію і не буде необхідності її імплементувати в національний правопорядок країн-членів. А саме — при розгляді справи Pubblico Ministero v. Ratti [29]. Суд ЄС зазначив, що фізична особа може безпосередньо посилатися на директиву, коли виконано три умови: 1) країна-учасниця не вжила заходів для її виконання; 2) пройшов термін виконання; 3) зобов´язання є безумовним та достатньо чітким. Директива може мати пряму дію лише стосовно держави—члена ЄС і в жодному разі — стосовно фізичної особи. Даний постулат випливає з рішення Суду ЄС у справі Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) [30]. Таким чином, директива як акт Європейського Союзу наділена частковою прямою дією та регулює так звані вертикальні правовідносини. І хоча в кількох справах мали місце звернення до Суду ЄС з проханням скасувати розбіжність між горизонтальною та вертикальною прямою дією директив, Суд ЄС відмовився йти цим шляхом.

Необхідно зазначити, що коли будь-яка держава вступає до Європейського Союзу, вона зобов´язана узгодити свою конституцію з членством у Співтоваристві. Як правило, це відбувається шляхом внесення змін до Конституцій тих чи інших держав або приймаються конституційні закони, в яких закріплюється передача частини суверенітету держави даній міжнародній організації, а також визнання принципів верховенства та прямої дії права ЄС. У цілому погоджуємося з позицією А.А.Мойсеєва, котрий зазначає, що «юридичними актами імплементації європейських правових актів є відповідні зміни, котрі вносяться в національні конституції при вступі держав до ЄС або прийняті спеціальні конституційні закони про верховенство права європейської інтеграції над внутрішньодержавним правом» [31].

На нашу думку, в даному випадку є підстави говорити насамперед про конституційно-правовий механізм імплементації права ЄС у національне право держав-членів, який виражається, насамперед, у конституційно-правових нормах, та інші правові засоби, що забезпечують узгодження, функціонування та розвиток права ЄС та національного права держав-членів. При цьому існуюча національна конституційна норма змінюється або приводиться у відповідність до права ЄС. Даний механізм є надзвичайно різноманітним та включає низку специфічних процедур, прийомів та засобів, котрі є нехарактерними для класичної взаємодії міжнародних організацій. Завдяки функціонуванню даного механізму здійснюється впровадження права ЄС шляхом внесення відповідних змін до існуючих конституцій держав—членів Європейського Союзу або прийняття додаткових конституційних законів.

Загалом право Європейського Союзу сформувало унікальний та специфічний механізм імплементації його норм у національні правопорядки держав-членів, який суттєво відрізняється і є ефективнішим, ніж класичні міжнародні механізми імплементації норм міжнародного права в національні правопорядки держав. Це зумовлено особливим статусом та юридичною природою даного регіонального наднаціонального об´єднання.

ПРИМІТКИ

  1. Луць Л. А. Сучасні правові системи світу : навч. посіб. / Л. А. Луць. — Львів : Юридичний ф-т Львів. нац. ун-ту імені Івана Франка, 2003. — С. 233.
  2. Юмашев Ю. М. Правовая эволюция Европейских Сообществ: до и после Маастрихта / Ю. М. Юмашев // Моск. журн. международного права. — М., 1992. — № 3. — С. 83.
  3. Толстоухин А. Э. О наднациональном характере Европейского Союза / А. Э. Толстоухин // Моск. журн. международного права. — М., 1997. — № 4. — С. 3—18.
  4. Мойсеев А. А. Надгосударственность в современном международном праве / А. А. Мойсеев. — М. : Научная книга, 2007. — С. 159.
  5. Луць Л. А. Зазнач. праця. — С. 233.
  6. Hartley T. C. The foundation of European Community Law: 4th ed / T. C. Hartley. — Oxford : University press., 1998. — P. 185.
  7. Hey P. Federalism and Supranational Organizations. Patterns for New Legal Structures / P. Hey // Urbana & London : University of Illinois Press, 1966. — P. 124.
  8. Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права / А. С. Гавердовский. — К. : Вища школа, 1980. — С. 11.
  9. Case 26/62 — Van Gend and Loos v. Nederlandse tariefcommissie [1962] ECR 1, [1963] CMLR 105.
  10. Venizelos Ev. European Constitution: A Challenge for Constitutional Theory / Ev. Veni-zelos // Revue europeenne de droit public, Vol.16 — № 1, 2004. — P. 20.
  11. Lasok D. & J.W. Bridge J. W. law and Institutions of the European Communities : 4th ed / D. Lasok D. & J.W. Bridge. — London — Butterworths, 1987. — P. 301.
  12. Graig Paul & De Burca Grainne. EC Law — Text, Cases and Materials : 2nd ed. / Paul Graig & Grainne De Burca. — Oxford : University Press, 1998. — P. 164.
  13. Философскиепроблемыправа /ред.кол.:Д.А.Керимов [и др.] — М.:Мысль,1972. — С. 387.
  14. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад., гол. ред. В. Т. Бусел. — К. ; Ірпінь: Перун, 2007. — С. 665.
  15. Луць Людмила. Конституційно-правовий механізм взаємодії норм міжнародного та національного права : деякі теоретичні аспекти
  16. ГавердовскийА.С.Зазнач. праця. —С.92.
  17. Там само.—С.95.
  18. Международное право : учеб. / под. ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. — 2-е изд. — М. : Омега-Л, 2006. — С. 708.
  19. Мойсеев А. А. Зазнач. праця. — С. 159.
  20. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека:учеб.длявузов.—2-еизд., пересмотр.идоп./отв.ред.Л.М. Энтин.—М.:НОРМА, 2005. — С. 115.
  21. Там само. — С. 102.
  22. Case 13/68, Luttucke, [1968] ECR 453.
  23. Graig Paul & De Burca Grainne. EC Law — Text, Cases and Materials : 2nd ed. / Paul Graig & Grainne De Burca. — Oxford : University Press, 1998. — P. 168.
  24. ГердегенМатіас. Європейськеправо /МатіасГердеген;пер. знім. — К.:«К.І.С.», 2008. — С. 192.
  25. ПравоЕвропейскогоСоюза :учеб. длявузов /под.ред.С.Ю.Кашкина. — М.:Юристъ, 2004. — C. 126.
  26. Case №148/78 Pubblico Ministero v. Ratti [1979] ECR 1629/
  27. Case № 152/84 Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching)[1986] ECR 723.
  28. Мойсеев А. А. Зазнач. праця. — С. 153.
загрузка...
Top