Конституційно-правові основи взаємодії органів державної влади і забезпечення верховенства права

Розвиток сучасної науки консти­туційного права викликав цілу низку складних запитань теоре­тичного і практичного характеру, що пов´язані як із процесами конститу­ційно-правового регулювання най­важливіших суспільних відносин, так із розробкою надійної основи для функціонування і розвитку тих інсти­тутів конституційного права, які покликані забезпечити стабільний по­ступ України як правової, соціальної та демократичної держави. У цьому контексті важливим предметом кон­ституційно-правих досліджень стають процеси взаємодії окремих елементів державної влади, її гілок та органів. Більше того, поява нових підходів і методів до аналізу конституційно-пра­вових явищ (у цьому сенсі на особли­ву увагу, як нам видається, заслуговує запропонований Ю. Барабашем конфліктологічний підхід в аналізі держав­но-правових відносин [1]) дає змогу принципово по-новому проаналізува­ти проблеми, що пов´язані з розвитком системи органів державної влади в Україні та забезпеченням їх ефектив­ної взаємодії. На наше переконання, ці питання наразі набувають не лише особливої теоретичної значущості, а й мають усі ознаки актуальності як у суто науково-юридичному, так і в практичному вимірі реалізації держа­вотворчих і правотворчих процесів.

Утім, наголошуючи на актуальності дослідження конституційно-правових основ взаємодії органів державної вла­ди у світлі забезпечення принципу верховенства права, слід звернути ува­гу на декілька конкретних моментів. По-перше, як засвідчують сучасні фа­хові дослідження у галузі науки теорії держави і права, а також конститу­ційного права, принцип верховенства права і його реалізація тісно пов´язані з тим, яким саме чином забезпечуєть­ся функціонування системи органів державної влади. Адже їх метою пови­нен бути не пошук правових прогалин, які б відкрили простір для прийняття свавільних рішень, а створення належ­них політичних, економічних, соціаль­них, інформаційних, правових умов для гармонійного розвитку суспіль­ства, забезпечення прав, свобод і законних інтересів кожного громадя­нина. У цьому сенсі норми чинної Конституції України, які визнають людину, її життя і здоров´я, честь і гідність, недоторканість і безпеку ви­щою соціальною цінністю, стосуються не того чи іншого окремо взятого орга­ну державної влади, а держави в ціло­му, чи точніше — всіх органів держав­ної влади, які повинні діяти і функ­ціонувати як цілісна система, з метою реалізації тих завдань і цілей, які досить чітко закріплюються на найви­щому конституційному рівні. Зважаю­чи на це, слід враховувати, що прин­цип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Кон­ституції України), як у частині його дотримання, так і у частині його забез­печення, стосується всіх органів дер­жавної влади, які у процесі своєї взаємодії зобов´язуються створити всі умови для його практичної реалізації. По-друге, досвід конституційно-пра­вового розвитку України останніх п´яти років переконливо свідчить про те, що саме протистояння, неузго­дженість і штучно створена конфлікт­ність у системі органів державної вла­ди створила чи не найбільш небезпеч­ну загрозу для становлення України як конституційної держави, для утвер­дження традиції конституціоналізму. Наразі поняттям «конституціоналізм» ми описуємо такий режим відносин між державою та суспільством, при якому головною метою є права і свободи, їх гарантування й охорона. Наприкінці 90-х років XX ст. таке ро­зуміння сутності цього явища запро­понував В. Шаповал [2]. Вважаємо, що зазначений підхід не втратив своєї актуальності до сьогодні. Серед сучас­них російських фахівців таку думку висловлює академік РАН О. Кутафін [3]. Отже, серйозною вадою у станов­ленні конституціоналізму в Україні є постійне генерування конфліктів усе­редині системи державної влади, що зрештою ставить під сумнів значну кількість конституційних цілей, норм і принципів, що породжує такі явища, як ігнорування конституції та маніпу­лювання нею [4]. По-третє, сьогодні можна почути думку, що існування постійного протистояння всередині системи органів державної влади (що зрештою взагалі ставить під сумнів правомірність вживання такого по­няття як «система») є нормою демо­кратичного розвитку, яка прямо випливає з принципу поділу влади й успішно реалізується у державо­творчій практиці в Україні. На нашу думку, такий підхід є не лише доко­рінно хибним у методологічному плані, а й вельми небезпечним, оскіль­ки він постає своєрідною псевдонау­ковою апологією того безладу й абсур­ду, який, на жаль, нині часто спос­терігається у державній владі України.

Таким чином, оскільки метою дослідження є аналіз конституційно-правових основ взаємодії органів дер­жавної влади в аспекті забезпечення принципу верховенства конституції, необхідно вирішити такі конкретні за­вдання: а) визначити зв´язок між забезпеченням взаємодії органів дер­жавної влади і реалізацією основних функцій держави; б) охарактеризува­ти співвідношення між конститу­ційною вимогою цілісності державної влади і принципом її поділу; в) окрес­лити роль і перспективи консти­туційно-правового забезпечення взає­модії органів державної влади у про­цесі реалізації принципу верховенства права.

Сам факт звернення до аналізу кон­ституційних основ взаємодії органів державної влади є цілком закономір­ним з огляду на те, що саме державна влада, її ознаки, властивості та харак­теристики зрештою визначають і те, якою є держава в цілому У зв´язку з цим можна згадати слова відомого вітчизняного юриста початку XX ст. Б. Кістяківського, який наголошував, що держава отримує найбільш рельєф­ний вияв саме у державній владі, яка визначає те, чим є та або інша держава, якою вона є і як саме вона функціонує [5]. Зазвичай серед основних прин­ципів демократичного врядування і демократії як такої є принцип поділу державної влади. Про загрози і небез­пеки у разі його недотримання попере­джав ще ПІ. Монтеск´є: «Усе загине, коли в одній і тій самій установі бу­дуть поєднані три влади: влада твори­ти закони, влада виконувати постано­ви загальнодержавного характеру та влада судити злочини або позови при­ватних осіб» [6].

Наразі принцип поділу влади міс­титься не тільки у Конституції Украї­ни (ст. 6), а й у конституціях таких по­страдянських держав: Азербайджан (ст. 7: «Державна влада в Азербай­джанській Республіці організується за принципом поділу влади: законодавчу владу реалізує Міллі Меджліс, вико­навча влада належить Президенту Республіки, судову владу здійснюють суди Республіки... Законодавча, вико­навча і судова влада взаємодіють і є незалежними в межах своїх повнова­жень»), Грузія (ст. 5: «Державна влада здійснюється на основі принципу розподілу влади»), Вірменія (ст. 5: «Державна влада здійснюється... на основі принципу розподілу законодав­чої, виконавчої та судової влади», Молдова (ст. 6: «У Республіці Молдо­ва законодавча, виконавча і судова влада розподілені»), Казахстан (ст. 3: «Державна влада... здійснюється від­повідно до принципів поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову та їх взаємодії між собою з використанням системи струмувань і противаг»), Ро­сія (ст. 10: «Державна влада в Росій­ській Федерації здійснюється на осно­ві її поділу на законодавчу, виконавчу і судову»). Однак як саме слід ро­зуміти цей принцип і чи можна його інтерпретувати у тому сенсі, що у де­мократичній державі ми повинні мати справу не з однією державною владою, а як мінімум із трьома (не згадуючи вже про те, що окремі дослідники про­понують виокремлювати ще й четвер­ту наглядову владу, п´яту, шосту тощо гілки державної влади)? Відповідь є очевидною й такою, що була дана вже понад століття тому: поділ державної влади не повинен порушувати вимог цілісності державної влади як такої. На самому початку XX ст. це обґрун­товував С. Котляревський, який дово­див, що дослідження системи органів державної влади як методологічно, так і теоретично повинно містити дві основні частини: вчення про поділ державної влади та вчення про взає­модію гілок і органів державної влади [7]. Інакше матимемо справу не з дер­жавою, влада якої конституційно організується відповідно до певних принципів, а з різними видами влади, які практично неможливо поєднати у певну цілісність, що може бути окрес­лена поняттям «держава». Але наразі слід дещо уточнити сформульоване нами вихідне запитання: яким чином відсутність належної та забезпеченої на конституційно-правовому рівні взаємодії між органами державної влади впливає на реалізацію принци­пу верховенства права, чи є ця залеж­ність і яким чином корелюють такі по­казники, як рівень ефективності взає­модії органів державної влади і гаран­тування верховенства права?

Відповідаючи на це запитання, слід акцентувати увагу на тому, що у кож­ній сучасній конституції містяться такі норми, які стосуються не просто того чи іншого органу державної вла­ди або їх групи, а держави і державної влади загалом. Наприклад, у Консти­туції України можна назвати такі статті: а) ст. 3: «Права і свободи люди­ни та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забез­печення прав людини є головним обов´язком держави»; б) ст. 11: «Дер­жава сприяє консолідації та розвит­кові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури»;

в) ст. 15: «Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України»;

г) ст. 17: «Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави» тощо. Не викликає сумніву, що реалізація наведених конституційних норм окремими органами державної влади уможливлюється лише у тому випадку, якщо всі вони утворюють певну координовану систему, в основі функціонування якої лежать загальні принципи, правила, обов´язки тощо. Тобто дотримуючись правила транзитивності, можна стверджувати, що усі перелічені конституційні завдання і цілі, які існують перед державою, переходять і на органи державної влади, які у процесі їх реалізації не повинні створювати перешкоди один одному, а навпаки — мають спільно діяти у межах наданих ними повноважень, аби сприяти розвитку української нації, забезпечувати захист прав і свобод людини та громадянина, суверенітету, територіальної цілісності України тощо.

Якщо звернутись до історії світово­го конституціоналізму, не можна не згадати позицію Т. Джефферсона, який, описуючи Конституцію штату Віргінія у своїй славнозвісній праці «Нотатки про штат Віргінія», зазна­чав, що державна влада має бути орга­нізована так: «Виконавча влада пере­буває в руках губернатора, який що­річно обирається. Йому допомагає ви­конавча рада із семи членів. Судова влада розподіляється поміж декілько­ма суддями. Законодавча влада здійс­нюється двома палатами асамблеї» [8]. Водночас головне завдання, яке має вирішити конституція, полягає не ли­ше у тому, яким чином унеможливити злиття трьох основних структурних елементів системи державної влади, а й, що головне, — у розробці ефектив­ної системи їх взаємодії. З огляду на це, зовсім невипадково, що у працях Т. Джефферсона ми знаходимо чима­ло аргументів, які чітко пов´язують вимогу взаємодії органів державної влади із забезпеченням принципу вер­ховенства права. На відміну від євро­пейської конституційної традиції, де завжди був надзвичайно потужним цільовий аргумент, Т. Джефферсон пропонував у своєму обґрунтуванні системи взаємодії органів державної влади звертатися до аналізу її джерел. На його думку, джерелом державної влади є народ. Причому поняття «народ» він розглядав не як сукуп­ність окремих індивідів або їх груп (асоціацій), а насамперед як певну цілісність, яка має загальну волю і може делегувати частину своєї влади державі. Ці делеговані народом повно­важення і є основою державної влади. Утім, оскільки народ є формою ціліс­ності, то і держава й державна влада є цілісними. Принагідно зауважимо, що цей самий аргумент можна зустріти й у відомій праці Ж.-Ж. Руссо про «Про суспільний договір», де зазначається: «Політики... розподіляють суверенітет у його проявах. Вони розподіляють його на силу і на волю, на владу зако­нодавчу і владу виконавчу; на право встановлювати податки, здійснювати правосуддя, вести війну; на управлін­ня внутрішніми справами і на повно­важення вести зовнішні зносини; вони то змішують усі ці частини, то розділя­ють їх; вони роблять із суверенної вла­ди фантастичну істоту, що складається з різноманітних частин і різних місць... Цей забобон народжується з непра­вильного розуміння сутності верхов­ної влади» [9].

З другого боку, пишучи про систе­му органів державної влади і про потребу ефективної взаємодії цих органів державної влади, Т. Джефферсон звертався до етимологічного аналізу поняття «конституція». Дійс­но, такі терміни як «constitutio» і «con­stitutum» є тісно взаємопов´язаними, адже конституція може бути лише у певного конституйованого союзу, в якому система органів державної вла­ди здатна задовольнити основні по­треби громадян. Причому конституція держави і є тим основним (головним) законом, що встановлює, яким чином державна влада організується і функ­ціонує. При цьому вимога взаємодії органів державної влади є визначаль­ною як для процесу організації дер­жавної влади, так і для реалізації нею своїх основних функцій. Вже у XX ст. на цей «аргумент Т. Джефферсона» звернув увагу С. Уоршоу, який абсо­лютно справедливо доводив, що по­няття «powersharing» і «governmental System» не лише не суперечать одне од­ному, а й прямо передбачають, що вла­да розподіляється саме у межах цілісної системи органів державної влади, а не просто між певними авто­номними функціональними одиниця­ми, якими є законодавча, виконавча і судова влада [10].

Отже, наголошуючи на ролі прин­ципу поділу влади як фундаментальної умови конституювання демократичної держави, про що цілком справедливо пише К. Бабенко [11], не можна вдава­тись до його абсолютизації та ставити під сумнів вимогу цілісності держав­ної влади. Фактичним виявом цього є забезпечення системи стійких і стабільних взаємозв´язків між різни­ми органами державної влади (що у свою чергу дає змогу застосовувати поняття «система» по відношенню до органів державної влади), які у межах наданих їм функцій і повноважень сприяють реалізації загальних функ­цій держави, її основних принципів, цілей і завдань. Зазначене положення має особливу значущість, оскільки во­но дає змогу краще зрозуміти специ­фіку взаємозв´язку між процесом взаємодії органів державної влади і забезпеченням принципу верховен­ства права. Цілком очевидно, що вер­ховенство права як один із фундамен­тальних конституційних принципів не може і не повинен тлумачитися ви­ключно у формальному аспекті (хоча його роль також є винятково важли­вою). Насправді, розкриваючи кон­ституційний зміст цього принципу, не можна оминати увагою те, що для функціонування держави в цілому і системи органів державної влади зок­рема він означає ще й те, що всі прого­лошені на найвищому законодавчому рівні норми, принципи, ідеї та ідеали, а також конкретні права і свободи людини та громадянина повинні реа­лізовуватись у повсякденному житті та функціонуванні органів державної влади. Тобто між конституцією і тим, в який спосіб діють органи держави, не повинно виникати розривів. За своєю природою такі розриви можуть мати дві основні форми.

По-перше, це прогалини і колізії у законодавстві, які залишають невизначеним певні відносини всередині системи органів державної влади. На небезпеку цього явища цілком слушно вказує С. Погребняк [12]. Дійсно, реа­лізація принципу верховенства права потребує паралельного забезпечення принаймні ще одного важливого чин­ника. Йдеться про те, що нормативно-правовий механізм державної влади має не тільки бути побудованим від­повідно до певних принципів, а й сам він не повинен містити прогалин. Особливо важливим це положення видається саме в контексті організації та функціонування системи державної влади, оскільки якщо навіть на рівні конституції для тих чи інших органів державної влади передбачено існуван­ня спеціальних законів, то відсутність таких законів несе потенційну небез­пеку не лише для зазначених органів державної влади, а й для системи дер­жавної влади загалом, для тих прин­ципів, які ми звикли включати до змісту поняття демократичної та пра­вової держави.

По-друге, це неефективні механіз­ми регулювання існуючих відносин усередині системи органів державної влади, які також можуть породжувати специфічний розрив чи розбіжність між визначеними на конституційному рівні правовими принципами і тими реальними можливостями, які мають органи державної влади у їх забезпе­ченні. Чи не найскладнішою пробле­мою у цьому плані в Україні є тривала невизначеність щодо форми прав­ління, яка реалізована у державі. На жаль, проведена у 2004 р. консти­туційна реформа не лише не вирішила тих об´єктивних проблем, що постали під час конституційного і державного розвитку країни протягом 1996-2004 рр., навпаки — поглибила ті кризові яви­ща, які існували у процесі функціону­вання системи державної влади. По суті жодне із завдань, які ставились конституційною реформою, так і не було виконано: між парламентом і урядом не було створено механізмів ефективної взаємодії та взаємної відповідальності (уряду перед тією коаліцією, що його сформувала, а коа­ліції — перед урядом за законодавче забезпечення його діяльності); прези­дент так і не був повноцінно інтегрова­ний у систему державної влади (зали­шаючи за собою вагомі повноваження в частині реалізації функцій держав­ного управління, цей орган державної влади так і не набув тієї відповідаль­ності, яка мала убезпечувати систему державної влади від імовірних де­структивних дій з боку цього органу); між місцевим самоврядуванням і міс­цевими органами державної влади так і не було налагоджено взаємодії, яка б гарантувала реальну, а не декларатив­ну незалежність і самостійність місце­вого самоврядування (значною мірою це було спричинено затримкою у прийнятті відповідних змін до законо­давства в частині створення бюджет­ної та фінансової основи самостій­ності органів державної влади, а також у частині ліквідації фактичного «дво­владдя» на місцевому рівні, коли гене­рується штучне суперництво між органами місцевого самоврядування і державними адміністраціями). Усе це лише внесло дисбаланс у систему дер­жавної влади, зламало колишні меха­нізми взаємодії, не запропонувавши їм адекватної заміни.

Звісно, всі ці проблеми можуть бути охарактеризовані як суто органі­заційні, які стосуються лише техніки взаємодії органів державної влади. Але, як переконує досвід останніх п´яти років, зазначені проблеми жод­ним чином не повинні сприйматись лише як «технічні», оскільки саме че­рез відсутність ефективної взаємодії між органами державної влади було поставлено під удар практично всі функції та обов´язки держави, а також забезпечення її фундаментальних кон­ституційних принципів, включаючи й принцип верховенства права. Дійсно, чи можна вести мову про верховен­ство права, коли через брак механізмів взаємодії між органами державної влади не забезпечуються базові зобо­в´язання держави в частині гаранту­вання прав і свобод людини та грома­дянина? Чи можна говорити про верховенство права, коли у найрізно­манітніший спосіб усі без винятку ор­гани державної влади дискредитують як конституцію, так і ті принципи, що у ній містяться, вступаючи у взаємну боротьбу і нехтуючи тими основопо­ложними нормами, які містяться у чинній конституції? Чи є бодай міні­мальні підстави сподіватись на забез­печення принципу верховенства пра­ва, якщо суперечності й дисбаланс в організації державної влади утворю­ють нездоланні перешкоди на шляху ефективного функціонування цілісної системи державного управління? Уникаючи будь-яких риторичних відповідей на ці запитання, варто ще раз повернутись до вихідного поло­ження, що між наявністю взаємодії між органами державної влади та її ефективністю, з одного боку, і забезпе­ченням принципу верховенства права, з другого, існує не удаваний і опосе­редкований, а безпосередній і необ­хідний зв´язок, суть якого полягає у тому, що держава як один із головних об´єктів, на який поширюється дія цього принципу, має бути функціо­нально й організаційно спроможна йо­го забезпечити. Для цього вона має орієнтуватися не на вирішення внут­рішніх конфліктів, а насамперед — на консолідацію зусиль усіх органів дер­жавної влади в частині реалізації ос­новних функцій і завдань держави. Поряд із суто політичною складовою цей процес (який не є предметом кон­ституційно-правової науки) має і свою чітко виражену правову основу. Ми маємо на увазі як мінімум два момен­ти: а) належне забезпечення тих інсти­тутів конституційного права, які гарантують взаємодію між різними ор­ганами державної влади; б) наукову розробку можливих моделей удоско­налення конституційних основ взає­модії органів державної влади. Про діалектичний зв´язок свідчить те, що жодна конституційна модель ніколи не стане дієвою у практичному плані, якщо її принципи, положення та ідеї не будуть забезпечені на практиці че­рез відповідну систему законодавств. Це означає, що на конституційно-правовому рівні мають бути встановлю не тільки загальні орієнтири (напри клад, ним може бути поступовий перехід до парламентської республік або навпаки — посилення президент­ської влади, що супроводжуватиметься його фактичним і юридичним включенням до системи органів виконавчої влади), а й визначатись інститути конституційного права, я формують механізм функціонування тих чи інших моделей організації си­стеми органів державної влади. Зокрема конституційно-правова невизначеність інституту парламентської більшості створила серйозні проблеми у функціонуванні як уряду, так і парламенту протягом 2007-2009 рр.

Отже, узагальнюючи результат нашого дослідження проблеми конституційно-правового забезпечення взаємодії органів державної влади умови реалізації принципу верховенства права, можна сформулювати г положення. По-перше, забезпечення принципу верховенства права в Україні безпосередньо пов´язано з ти наскільки ефективно діятиме державна влада як цілісна система органі які, попри функціональну специфіку мають спільні цілі та завдання. По- друге, при обґрунтуванні потреби забезпечення конституційно-правових основ взаємодії органів державної вла­ди часто використовується цільовий аргумент, суть якого полягає у тому, що державна влада розглядається з точки зору тих загальних завдань або тієї основної цілі, яка послужила осно­вою для її утворення. У такому випад­ку як окремі органи державної влади, так і конкретні функції зазначених органів тлумачаться як способи забез­печення реалізації основної цілі дер­жавної влади. А отже, процес взаємодії органів державної влади постає необхідною умовою досягнення державою цілей свого існування. По-третє, по­дальший конституційний розвиток України повинен врахувати не тільки досвід конституційної реформи 2004 р., а й надати відповіді на базові запитан­ня, які стосуються удосконалення конституційної моделі функціонуван­ня системи органів державної влади і створення таких механізмів їх взає­модії, які б дали змогу вчасно вирішу­вати існуючі державно-правові конф­лікти, а не генерувати їх у майбут­ньому.

 

  1. Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права. 2008.
  2. Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні : проблеми теорії / В. Шаповал // Пра­во України. — 1998. — № 5. — С. 25.
  3. Кутафин О. Е. Российский конституционализм / О. Е. Кутафин. — M., 2008. — С. 8—48. Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції : проблеми теорії та практики реалізації / О. В. Скрипнюк. - К., 2005. - С. 58-62.
  4. Кистяковскии Б. А. Философия и социология права / Кистяковский Б. А. — СПб., 1999. — С. 241.
  5. Монтескье Ш. Л. О духе законов / Ш. Л. Монтескье. — М., 1999. — С. 138—139. Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора / С. А. Котляревский. - СПб., 1907. - С. 235-237.
  6. Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния / Т. Джефферсон. — Л., 1990. — С. 195.
  7. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Ж.-Ж. Руссо. — М., 1998. — С. 217—218. Warshaw S. A. Powersharing. White House-Cabinet Relations in the Modern Presidency / S. A. Warshaw. - N. Y, 1996. - P. 231-232.
  8. Бабенко К. А. Конституційне закріплення демократичних основ організації державної влади (теорія і практика реалізації) // Часопис Київського університету права : Український науково-теоретичний часопис. — К., 2006. — Вип. 4. — С. 69. 12. Погребняк С. Про колізії в законодавстві / С. Погребняк // Вісник Академії правових наук України. - 2003. - № 1 (32). - С. 26-33.
загрузка...
Top