Компетенційний дуалізм виконавчої влади: державно-правовий досвід П’ятої Французької Республіки та України

Дуалізм виконавчої влади, закріплений на конституційному рівні, вважається ключовою характеристикою змішаної республіки (раціоналізованого парламентаризму), яка принципово відрізняє її від класичної парламентарної республіканської форми правління [1]. Згаданий дуалізм відображає наявність двох керівних центрів у сфері виконавчої влади — власне кабінету міністрів і глави держави, функціонально поєднаних між собою. Відношення цих суб’єктів до виконавчої влади не однакове: якщо уряд входить до неї як вища ланка в системі органів виконавчої влади, то президент є складовою виконавчої влади функціонально — через певний обсяг конституційних повноважень в урядовій сфері [2].

Сумісна компетенція глави держави й уряду у виконавчій сфері відображає намагання розробників концепції раціоналізованого парламентаризму поєднати кращі риси президентської © Р. Мартинюк, 2011 та парламентарної форм правління в організації виконавчої влади — високу функціональну ефективність уряду завдяки залученню до його формування й координації поточної урядової політики глави держави та наявності достатньо самостійного у своїх рішеннях і діях прем’єра — представника парламентської більшості. Атрибутом раціоналізованого парламентаризму є також парламентська відповідальність уряду — інституційна гарантія легітимності урядової політики. Необхідність інвеститури уряду в парламенті (інший типовий атрибут змішаної форми правління), широкі можливості прем’єра визначати склад уряду змушують президента брати до уваги розстановку партійних сил у парламенті та підштовхують його до призначення на посаду глави уряду особи, яка б користувалася підтримкою парламентської більшості й була здатна сформувати уряд, програма і склад якого знайшли б схвалення в парламенті. У змішаних республіканських формах правління акти глави держави, що стосуються сфери урядової діяльності, потребують скріплення підписом прем’єра або/та профільного міністра. Поєднання таких чинників, як парламентський спосіб формування уряду, його парламентська інвеститура та контрасигнація актів глави держави з боку прем’єра забезпечують достатню самостійність уряду і зокрема його глави від президента; уряд очолюється впливовим у політичному плані прем’єр-міністром і має ефективні важелі впливу на главу держави, які за певної розстановки сил перетворюють кабінет на одну з найважливіших ланок механізму держави. Згадана ситуація й ілюструє поняття «раціоналізований парламентаризм» — парламентаризм, обмежений на користь виконавчої влади.

Маючи відповідні переваги перед президентською та парламентарною формами правління, змішана республіка завжди принаймні потенційно несе в собі загрозу нестабільності державно-політичного життя: залучення до формування уряду представницького органу і глави держави, подвійна підконтрольність та відповідальність уряду перед парламентом і президентом у ситуації так званого співіснування, коли парламентська більшість і в цілому похідний від неї уряд належать до одного блоку політичних партій, а глава держави є представником іншої політичної сили, обертається згубним партійним протистоянням, наслідки якого об’єктивно не можуть не позначатися на результатах урядової політики. Негативна риса «співіснування» — ускладненість процесу ухвалення рішень, оскільки глава держави і прем’єр у політичному відношенні протистоять один одному, а важливі виконавчі рішення є результатом попередньо досягнутого компромісу між згаданими суб’єктами. У такому випадку лише високий рівень політико-правової культури державних посадовців, підкріплений імперативними процесуальними нормами конституції, які встановлюють обов’язкові механізми взаємодії вищих органів державної влади у здійсненні їхніх сумісних повноважень, можуть попередити цілковитий хаос державно-політичного життя. По суті, у ситуації «співіснування» дуалізм виконавчої влади стає однією з найпроблемніших і суперечливих характеристик змішаної форми правління. Попри це дуалізм виконавчої влади є швидше позитивною, аніж негативною характеристикою її організації, оскільки сприяє виробленню демократичних традицій взаємодії вищих органів влади, виступає запобіжником проявів узурпації влади як президентом, так і партійною більшістю у представницькому органі, привносить елементи взаємоконтролю між главою держави і прем’єром, у результаті слугуючи підконтрольності влади суспільству.

Перший прецедент дуалізму виконавчої влади склався у П’ятій Французькій Республіці — історично першій «повноцінній» змішаній формі правління. Певною мірою він став зразком для наслідування для багатьох європейських держав, що підтримали започатковану у Франції державно-правову традицію й визнали за доцільне запровадити в себе змішану форму правління. У самій П’ятій Республіці дуалізм виконавчої влади отримав конституційно-правову регламентацію. Конституція Франції 1958 р. вказує, що «Президент Республіки головує в Раді міністрів», а Прем’єр «у виключних випадках... може заміщувати Президента Республіки як головуючий на засіданні Ради міністрів за конкретним дорученням Президента і з суворо визначеним порядком денним» [3]. Наведені конституційні норми інституціоналізують дуалізм виконавчої влади і зумовлюють той факт, що Уряд у Франції може виступати як у формі Ради міністрів, що об’єднує всіх її членів під керівництвом Президента Республіки, так і як сукупність міністрів під керівництвом Прем’єра (у такому випадку він отримує назву Кабінет міністрів). Особливістю актів Президента, що приймаються на засіданнях Ради міністрів, є те, що вони потребують скріплення підписом (контрасигнатури) Прем’єра й відповідного міністра. Як наслідок, і Президент, і Прем’єр ніби урівноважують у своїх прерогативах один одного, і їм необхідно кожен раз досягати компромісу для того, щоб здійснити відповідне урядове рішення. Конституція порівняно чітко вказує, які питання підлягають обов’язковому розгляду в Раді міністрів. Практично всі найбільш важливі проекти регламентарних нормативних актів, проекти законів, рішення про постановку питання про довіру Уряду в Національних Зборах (нижній палаті французького Парламенту), про проведення референдуму, призначення на вищі державні посади тощо підлягають обговоренню в Раді міністрів. Однак питання безпосередньо про розподіл повноважень в урядовій сфері між Президентом і Прем’єром у конституційному тексті 1958 р. відображення не знайшло. Тому на підставі відповідних узагальнених конституційних положень у П’ятій Республіці фактично спонтанно був вироблений механізм розподілу компетенції у сфері виконавчої влади. Згадана практика розподілу виконавчої компетенції у П’ятій Республіці пройшла певний розвиток.

У період безпосередньо після набуття чинності Конституцією 1958 р., у час президентства Ш. де Голля, мало місце своєрідне вертикальне розмежування повноважень Президента й Уряду. Президент головним чином керував здійсненням зовнішньої та військової політики Франції. У постголлівський період утвердився своєрідний горизонтальний розподіл повноважень і компетенції, за якого рішення найбільш загального політичного характеру приймаються Президентом, а все поточне управління країною здійснюється Урядом. Однак ні та, ні інша схема практично не працюють в умовах «співіснування». За такої ситуації Президент змушений і зобов’язаний шукати компромісу з Урядом, утім, те ж завдання повинен вирішувати й Уряд. В основному питання управління державними справами за такої ситуації зосереджуються в руках Уряду. Водночас — велика частина одноосібних повноважень Президента залишається недоторканною.

Питання про те, наскільки точно може бути повторена французька державно-правова теорія і практика в умовах інших державно-правових систем і наскільки згубними для них будуть наслідки дуалізму виконавчої влади у випадку «співіснування», залишається відкритим. Спроби держав, які намагаються відтворити новітній французький державно-правовий досвід у своїх вітчизняних умовах, завжди набувають значної специфіки, зумовленої цілою низкою національних чинників: особливостями партійної системи країни, характером політико-правової культури владарюючої еліти, наявністю усталених традицій демократії, а також нормативно-інституційними факторами — особливостями державно-правової системи країни. Зокрема, для кожної країни, яка в певний момент розвитку своєї державності здійснює перехід до змішаної форми правління, постає питання про механізм взаємодії й узгодження дій глави держави та уряду у виконавчій сфері. Віднаходження такого механізму набуває принципового значення в досягненні мінімальної легітимності змішаної форми правління — змішана республіка не може бути виправданою, якщо вона унеможливлює чітке визначення суб’єкта відповідальності за результати дій держави.

В Україні спроби застосувати оптимальну формулу компетенційного дуалізму у виконавчій сфері в умовах змішаної форми правління в період дії первинної редакції Основного Закону та редакції Конституції України від 8 грудня 2004 р. виявляють принципову несхожість. Однак єдина спільна й визначальна риса, яка об’єднує обидва випадки, — безсумнівний факт, що розподіл компетенції у виконавчій сфері між Президентом України та Кабінетом Міністрів України і до набуття чинності конституційних поправок від 8 грудня 2004 р., і в постреформенний період, і на сучасному етапі виявився однаково далеким від тих позитивних результатів, які були досягнуті в державно-правовій практиці П’ятої Французької Республіки. Причини цього є різними і потребують принаймні короткого огляду.

Конструкція механізму влади, інституціоналізована Конституцією України від 28 червня 1996 р., загалом у своїх формально-юридичних характеристиках відповідає стандартам президентсько-парламентарної форми правління, а в багатьох деталях безпосередньо нагадує змішану Французьку Республіку зразка 1958 р. Риси схожості виявляються насамперед у способі формування Уряду, подвійній відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України та Верховною Радою України, інституті контрасигнатури. Також дослідники зазначають і про схожість дуалізму виконавчої влади в Україні з французьким варіантом [4]. Разом із тим аналіз відповідних положень Основного Закону України виявляє й малопомітні, але принципові відмінності. У П’ятій Французькій Республіці Президент володіє правом достроково припинити повноваження Прем’єр-міністра за власною ініціативою. Однак згадане право Глави держави зв’язане однією суттєвою умовою, яка є ключовою гарантією незалежності Прем’єра від Президента й зумовлює за відповідного збігу обставин (у ситуації «співіснування») його статус навіть як більш важливої в політичному плані фігури, ніж сам Глава держави. Президент у П’ятій Республіці, відповідно до Конституції 1958 р., призначає Прем’єр-міністра і за його представленням інших членів Уряду. Він же формально відкликає Прем’єр-міністра й інших міністрів. Фактично ж Президент не може в односторонньому порядку припинити повноваження Прем’єра, оскільки Конституцією передбачена формула «підписує заяву Прем’єр-міністра про відставку» [5], тобто якщо немає відповідної заяви, відставка Уряду неможлива. Конституція України в редакції від 28 червня 1996 р. згаданої формули, як і будь-яких інших застережень у праві Президента України відправляти Прем’єр-міністра України у відставку на власний розсуд, не передбачає. Натомість вимога підпису Главою держави заяви Прем’єр-міністра України про відставку чомусь закріплюється у ст. 115 Конституції України, яка встановлює право Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів

України, наслідком чого є відставка Кабінету Міністрів України. Якщо після отриманої резолюції недовіри відповідної заяви Прем’єр-міністра України Главі держави не подано чи Президент України не підписує такої заяви, право Верховної Ради України достроково припинити повноваження Уряду є нереальним. Останнє слово за Президентом України в питанні дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України внаслідок прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Уряду підтверджується (на випадок можливих сумнівів у цьому) положенням п. 9 ст. 106 Конституції України про те, що Президент України «припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку». Як наслідок, інститут парламентської відповідальності уряду в Україні, з огляду на його зазначені конституційно-правові запобіжники, є безпрецедентно ускладненим. Додатковими визначальними важелями впливу Глави держави на стан справ в урядовій сфері є передбачене п. 16 ст. 106 Конституції України право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів України, призначати та звільняти з посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106), імперативний характер указів Президента України для Кабінету Міністрів України та відсутність у конституційному тексті положення про те, під чиїм головуванням відбуваються засідання Уряду. Тривалий час законодавча невизначеність змісту, обсягу та організаційних форм здійснення повноважень Кабінету Міністрів України в системі стримувань і противаг перетворювала Уряд фактично на безправного суб’єкта у його відносинах із Главою держави.

Суттєвий чинник, який розриває необхідний зв’язок між складом Уряду та коаліційною більшістю у представницькому органі, а також між Програмою діяльності Кабінету і програмними засадами партій, які утворюють згадану більшість, відтак — в обох питаннях робить Кабінет Міністрів України безпосередньо й повністю залежним від Президента України, — відсутність парламентської інвеститури Уряду. Парламентська інвеститура є механізмом забезпечення реальної участі парламенту у формуванні уряду й передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду. Парламентська інвеститура передбачає, що не тільки прем’єр-міністр постає перед парламентом, але він у визначений строк подає програму діяльності уряду, і тільки тоді, коли програму затверджено, уряд стає до виконання повноважень. Доти уряд не є легітимним. Згаданий інститут Основним Законом України не передбачений (як не передбачався й Конституцією України в редакції від 8 грудня 2004 р.), що надає змішаній формі правління в Україні особливої виключності. До прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. Україна була єдиною країною зі змішаною формою правління, де Програму діяльності Уряду можна було затвердити будь-коли, тобто Уряд міг функціонувати з незатвердженою Програмою [6].

Застосування згаданих нормативних інструментів, які є вже нашим власним національним «винаходом», на фоні початкового етапу розвитку вітчизняного парламентаризму зумовлює цілковиту залежність Кабінету Міністрів України та зокрема Прем’єр-міністра України від Глави держави й перетворює останнього на фактичного главу виконавчої влади, а Прем’єр-міністра України — на адміністративного Прем’єр-міністра.

Відтак, компетенційний дуалізм у виконавчій сфері нівелюється й набуває цілком формального характеру. Останнє надає змішаній республіці в Україні характеру такої ж формальності й перетворює її фактично на напівпрезидентську республіку — спотворену в напрямі гіпертрофії інституту президента форму правління, яка має зовнішні ознаки змішаної форми правління, але не є такою реально. Саме насамперед через відсутність у Конституції України положень про парламентську інвеституру Уряду та вимоги заяви Прем’єра про відставку, зініційовану Главою держави, «змінна», «перемінна» (синонімічні назви змішаної республіки) форма правління в Україні не може зазнавати жодних принципових змін, а її функціональні характеристики фактично не залежать від наявності чи відсутності у представницькому органі союзної Президенту України коаліційної більшості. Фактично форма правління в Україні за будь-якої розстановки партійних сил у Парламенті й на посту Глави держави з необхідністю залишається напівпрезидентською, в якій дуалізм виконавчої влади стає юридичною фікцією.

Описана ситуація принципово змінилася після внесення у 2004 р. поправок до Основного Закону України. Конституція України в редакції 8 грудня 2004 р. становила правову основу концептуально іншої системи стримувань і противаг, яка відповідає критеріям парламентарно-президентської республіки. Висловлюючись максимально узагальнено, ця форма організації механізму влади була більш децентралізованою, але менш стабільною і функціональною. Основним завданням конституційної реформи був перерозподіл відповідних повноважень Президента України на користь Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою досягнення більшого балансу в системі поділу влади. Реформа надала реального характеру відповідним нормам статей 106 та 113 Конституції, які закріплюють розподіл компетенції у виконавчій сфері між Главою держави та Урядом. Однак особливістю запровадженого реформою 2004 р. компетенційного дуалізму у виконавчій сфері стало те, що конституційні поправки спричинили ситуацію, за якої здійснення ключових повноважень Президента України вимагало досягнення інституційного компромісу: Глава держави міг ефективно діяти лише за умови підтримки Уряду, точніше Прем’єра, але не навпаки — Уряд у своїх діях не потребував принципово підтримки з боку Глави держави. Кабінет Міністрів України, як і Прем’єр-міністр України, у функціональному відношенні фактично були цілком незалежні від Президента України: принцип відповідальності Уряду перед Главою держави в Конституції України був проголошений (ст. 113 Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р.), але механізм відповідальності не був встановлений. У відповідний період єдиним органом, якому фактично підпорядковувався Кабінет Міністрів України і який міг ухвалити рішення щодо дострокового припинення повноважень Уряду, була Верховна Рада України.

Визначальною рисою дуалізму виконавчої влади в Україні в період чинності Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 р. стало те, що в умовах високого конфліктного потенціалу владарюючих політичних сил, який особливо виразно простежувався в ситуації «співіснування», інститут президента демонстрував «функціональну недостатність» і виявлявся позбавленим необхідних інструментів для реалізації свого конституційного статусу гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення повноважень щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, представництва держави в міжнародних відносинах, ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України тощо через систему органів виконавчої влади. Фактично в цей період у ситуації «співіснування» дуалізм відповідних повноважень Глави держави й Уряду у виконавчій сфері перетворювався на конфлікт повноважень. Гострота цього конфлікту була безпрецедентною і становила небезпеку для державного суверенітету України. Уже перший нетривалий постреформенний досвід взаємодії Президента України й Кабінету Міністрів України у сфері їхніх повноважень, що функціонально збігаються, засвідчив, що у випадку політичного протистояння парламентської більшості й утворюваного нею Уряду, з одного боку, і Глави держави, з другого, узгоджене функціонування механізму влади ставало фактично неможливим. Цей досвід також показав, що в ситуації політичної конфронтації між гілками влади конституційна система стримувань і противаг перетворювалася на відверто деструктивну систему протистояння, а регулятивна функція Основного Закону у вирішенні політичних конфліктів ставала недостатньою і потребувала спеціальних політичних домовленостей як єдино реальних цивілізованих інструментів вирішення проблем, що виникали у відносинах між гілками влади [7].

Очевидно, що такий «ефект» від внесених змін до Основного Закону України розробниками концепції конституційної реформи 2004 р. не передбачався і став суттєвою втратою в державно-правовому розвитку України. Разом із тим згаданий конфлікт повноважень надавав виключної актуальності питанню про подальший перегляд існуючого формату дуалізму компетенцій у виконавчій сфері в рамках змішаної форми правління. Об’єктивно, що конструктивною формою такого перегляду могла б стати подальша ревізія Основного Закону України чи поява нової Конституції України.

Однак процес конституційного реформування в Україні розвивався за нетиповим сценарієм. Рішення органу конституційної юрисдикції України від 30 вересня 2010 р. перевело проблематику перегляду запровадженої реформою 2004 р. моделі дуалізму виконавчої влади в зовсім іншу площину. Поновлення чинності первинної редакції Основного Закону «реставрувало» й усі проблеми, що супроводжували реалізацію його положень до 1 січня 2006 р., зокрема у сфері відносин між Главою держави та Прем’єр-міністром України. Закон України «Про Кабінет Міністрів України», прийнятий 7 жовтня 2010 р., лише уточнив статус Прем’єра як виконавця волі й рішень Президента України. І хоча Закон містить положення про Програму діяльності Уряду, порядок її схвалення представницьким органом регламентовано символічно, а непотрібність парламентської інвеститури Уряду виразно підкреслюється положенням Закону про те, що «програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України» [8]. Цитоване положення руйнує навіть гіпотетичний зв’язок між програмними засадами парламентської коаліційної більшості та Програмою діяльності Уряду й засвідчує умовність визначення форми правління в Україні як змішаної.

У пошуках шляхів перегляду існуючого в Україні формату дуалізму виконавчої влади не обов’язково безпосередньо відтворювати досвід П’ятої Республіки Франції, який навряд чи теж може вважатися бездоганним. Разом із тим, якщо керуватися тією принциповою позицією, що для України змішана республіка є оптимальною формою правління, то в конструюванні її вітчизняної моделі повинні бути принаймні відтворені базисні, «родові» елементи змішаної республіки. Одним із таких елементів є збалансовані, урівноважені можливості впливу глави держави і прем’єра на прийняття й реалізацію рішень, що стосуються їхніх спільних, сумісних повноважень в урядовій сфері. І в цьому відношенні для України є цінним досвід саме П’ятої Французької Республіки. Цей досвід не гарантує вичерпного вирішення існуючих проблем. Водночас ефективність французької моделі дуалізму виконавчої влади більше ніж будь-якої іншої перевірена часом і тому цілком заслуговує на врахування у вітчизняному державотворенні. У цьому контексті конкретними напрямами перегляду існуючої в Україні моделі дуалізму виконавчої влади повинна стати вимога прийняття урядових актів, що стосуються повноважень

Президента України, передбачених ст. 102 Конституції України та пунктами 1, 3, 17 ст. 106 Конституції України, на засіданнях Кабінету Міністрів України під головуванням Президента України. Згадані акти повинні скріплюватися підписами Президента України, Прем’єр-міністра України і профільного міністра. Така умова введення в дію відповідних урядових актів має принципове значення в механізмі реалізації конституційно-правового статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, національної безпеки і територіальної цілісності України, прав та свобод людини і громадянина, керівника зовнішньополітичної діяльності держави. Водночас збалансування позицій Прем’єра у відносинах із Главою держави вимагає вилучення із компетенції Президента України права скасовувати акти Кабінету Міністрів України. Потребує також обмеження право Президента України припиняти повноваження Прем’єр-міністра України. Відповідне право Президент України повинен реалізовувати лише за наявності заяви Прем’єр-міністра України про відставку. Застосування згаданих нормативних гарантій незалежності Прем’єр-міністра України у відносинах із Президентом України надасть реального характеру інституту контрасигнатури, який в умовах існуючого формату відносин між згаданими суб’єктами виконує суто формальну роль. У результаті запропоновані конституційно-правові корективи можуть внести якісно новий зміст у вітчизняну модель дуалізму виконавчої влади.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія : Дослідження структур, мотивів і результатів. — К., 2001. — С. 125.
  2. Авер’янов В. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997. — С. 11.
  3. Конституция Французской Республики. Ст. ст. 9, 21 // Конституции государств Европейского Союза. — М., 1999. — С. 667, 669.
  4. Серьогіна С. Сутність інституту глави держави та його еволюція у світовій державно-правовій практиці // Вісник Академії правових наук України. — 2000. — № 4 (23). — С. 54—65.
  5. Конституция Французской Республики. Ст. 8 // Конституции государств Европейского Союза. — М., 1999. — С. 667.
  6. Шаповал В. «Конституційний дизайн» України : сучасний стан та перспективи розвитку
  7. Конституційна реформа в Україні : перебіг, стан і перспективи. Аналітична доповідь // Національна безпека і оборона. — 2007. — № 1. — С. 28.
  8. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. Ст. 10. П. 1
загрузка...
Top