Екосистемний підхід у міжнародному праві навколишнього середовища: проблеми розуміння та застосування

Екосистемний підхід (далі — ЕСП, англ. — ecosystem approach) — нова і одночасно суперечлива концепція, яка з´явилася та поширилася у 90-х роках XX ст. Термін використовується в офіційних міжнародних документах, у працях видатних юристів-міжнародників, які спеціалізуються на міжнародному екологічному праві, вчених із різних галузей суспільного знання, однак на сьогодні відсутнє єдине погоджене розуміння суті, змісту та механізму застосування ЕСП як у теорії, так і на практиці. Мета цієї статті — проаналізувати наявну міжнародну договірну практику та доктринальні погляди щодо ЕСП, виявити основні проблемні моменти в його розумінні та застосуванні, а також визначити статус ЕСП у міжнародному праві. Автор ознайомилась з основними дослідженнями в зазначеній сфері, однак більшості з них бракує комплексності та системності у викладенні цього питання.

ЕСП був розроблений в американській науковій літературі у 1930-1940 pp. [1]. На міжнародному рівні ЕСП вперше було запроваджено в рамках Конвенції про охорону біорізноманіття 1992 р. Конвенція визначає «екосистему» як динамічний комплекс угруповань рослин, тварин та мікроорганізмів, а також їх неживого навколишнього середовища, взаємодіючих як єдине функціональне ціле [2]. Хоча в самому тексті документа не згадується ЕСП, проте існує ряд рішень Конференцій Сторін Конвенції з цього питання. Шоста Конференція Сторін визначила ЕСП у своєму рішенні У/6 (Найробі, 15-26 травня 2000 р.) як «стратегію інтегрованого управління суходільним, водним середовищами та живими ресурсами, яка забезпечує збереження та стале використання в справедливий спосіб». У наступних рішеннях визнається, що існує досвід застосування ЕСП переважно на локальному рівні, в той час як практика впровадження ЕСП на універсальному рівні відсутня; розвиток стандартів та показників для застосування ЕСП знаходиться в зародковому стані; не існує єдиного способу застосування ЕСП, оскільки воно залежить від місцевих, національних, регіональних чи глобальних особливих умов.

Рішення Конференцій Сторін Конвенції спрямовані переважно на національний рівень застосування ЕСП, а не на універсальний. У них зазначається, що уряди повинні розробити національні стратегії та відповідне законодавство для практичної реалізації ЕСП, адаптувати його до локальних, національних і, лише у разі необхідності, до регіональних умов (рішення COP 5 Decision V/6, COP 7 Decision VII/11). Головним практичним інструментом для впровадження ЕСП було визнано проведення відповідних регіональних семінарів (подібні семінари відбулися у Південній Америці, Африці, Південно-Східній Азії), де узагальнюються практика і теорія імплементації підходу. Результати семінарів підтвердили, що нині відповідна практика застосування ЕСП існує лише на національному рівні, рідше — на транснаціональному [3, 113].

Аналіз праць науковців і міжнародно-правових актів свідчить про те, що на сьогодні серед держав як головних суб´єктів міжнародного права відсутнє уніфіковане розуміння ЕСП та його принципів. ЕСП не має юридично погодженого визначення, яке тлумачиться по-різному залежно від умов та перебуває у постійному розвитку [4, 3] й вимагає практичної верифікації. Не існує єдності навіть щодо самого терміна: використовуються такі назви, як «підхід» , «стратегія» [5, 3], «метод» [4, 8], «рамковий підхід» , «інструмент» , проте в жодному офіційному документі не використовується термін «принцип». Вживаються також інші назви ЕСП, такі як «екосистемне управління», «управління, що базується на екосистемному підході», «екосистемно-орієнтований підхід», «підхід екосистемного управління», «інтегрований підхід», кожному з яких також бракує чіткого визначення та принципів застосування. Крім того, неясний механізм взаємодії ЕСП зі схожими концепціями чи підходами, серед яких виокремлюють: «екосистемний підхід до рибальства», «інтегроване управління басейном річки», «інтегроване управління морськими та прибережними районами», що використовуються у практиці таких міжнародних організацій, як Програма ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП), Продовольча та сільськогосподарська ООН (ФАО), Міжнародна морська організація (ММО), Організація Об´єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО) тощо. ЕСП може конфліктувати з іншими підходами та концепціями, наприклад тими, що першочерговим завданням визначають викорінення бідності в найменш розвинених країнах і тому вимагають використання природних ресурсів, насамперед, на користь людини для задоволення її головних життєвих потреб (наприклад, концепція сталого розвитку). Як зазначають П. Бірні та А. Бойль, «незважаючи на всі переваги, всеохоплююча охорона екосистем залишається нерозвиненою концепцією у загальному міжнародному праві... поки що неможливо дійти висновку про те, що держави мають загальний обов´язок захищати та зберігати екосистеми у всіх районах, які знаходяться під їх суверенітетом» [6, 314]. Різні автори зазначають, що концепція перебуває у стані розвитку, а її концептуальні положення та керівництво із застосування на практиці потребують узгодження, пояснення та деталізації [3, 28]. Це також визначено і в офіційних доповідях та рішеннях Конференцій Сторін Конвенції про охорону біорізноманіття [7].

Відсутність консенсусу серед науковців можна пояснити тим, що ЕСП залишає просторе поле для тлумачень, які варіюються від антропоцентричних концепцій до екоцентричних [8, 12]. ЕСП має справу з недостатнім науковим знанням та відсутністю достовірних наукових даних щодо екосистем, зв´язків між ними та всередині них, що призводить до наукової невизначеності, неочікуваних та несподіваних результатів, які складно передбачити, а отже, побудувати на їх основі систему управління та прийняття рішень. Насправді дуже мало відомо про структуру та функціонування екосистем, оскільки вони є комплексними та динамічними, а це призводить до відсутності порозуміння між науковцями у ключових питаннях. ЕСП було впроваджено до системи Конвенції про охорону біорізноманіття без якісно проведеного попереднього дослідження наукових аспектів проблеми, відповідного обговорення в наукових колах, без попереднього висновку допоміжного органу Конвенції з наукових, технічних та технологічних питань [8, 13]. Однак у рішенні Конференції Сторін У/б визнається, що відсутність достатніх наукових даних та відсутність причинно-наслідкових зв´язків не повинно слугувати перепоною для ухвалення природоохоронних рішень, заснованих на ЕСП. Це положення нагадує основні постулати принципу перестороги, який також дає змогу застосування заходів, що обмежують людську діяльність, за відсутності достатньої наукової інформації про таку діяльність (наприклад, статті 10, 11 Картахенського протоколу з біобезпеки до Конвенції про охорону біорізноманіття 2000 р.).

Всі проаналізовані нами міжнародно-правові акти у цій сфері не дають чіткого уявлення про місце ЕСП у системі міжнародного права. Як правило, ці документи або містять посилання на окремі елементи чи принципи ЕСП (Конвенція про охорону біорізноманіття, 1992 р.; статті 61-68, 116-120, 194 Конвенції ООН з морського права, 1982 р.; Угода про здійснення положень Конвенції ООН з морського права від 10 грудня 1982 р., які стосуються збереження транскордонних рибних запасів і запасів далеко мігруючих риб та управління ними, 1995 р.; Угода ФАО щодо забезпечення виконання рибальськими суднами у відкритому морі міжнародних заходів із збереження та управління, 1993 р.; Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни та флори, що знаходяться під загрозою зникнення, 1973 р.; Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, 1971 р.; Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин, 1979 р.; Конвенція про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини, 1972 р.), або мають лише рекомендаційних характер (Стокгольмська декларація щодо навколишнього середовища, 1972 р.; Декларація Ріо-де-Жанейро щодо навколишнього середовища та розвитку, 1992 р.; Резолюція ГА ООН 61/105 «Забезпечення сталого рибальства, в тому числі за рахунок реалізації Угоди 1995 р. про здійснення положень Конвенції ООН з морського права від  10 грудня 1982 р., які стосуються збереження транскордонних рибних запасів і запасів далеко мігруючих риб та управління ними, і пов´язаних з нею документів» 1995 р.; Резолюція ГА ООН 61/222 «Світовий океан та морське право», 2006 р.; Декларація ФАО щодо відповідального рибальства в морській екосистемі, 2001 р.; Технічні керівні принципи ФАО щодо відповідального рибальства, 2003 р.; Кодекс поведінки ФАО щодо відповідального рибальства, 1995 р.; Иоханнесбурзький план з імплементації 2002 р.; який заохотив держави до застосування та реалізації ЕСП у сфері рибальства, охорони біорізноманіття та сталого розвитку до 2010 р.), або мають обмежену територіальну сферу дії (Протокол з охорони навколишнього середовища до Договору про Антарктику, 1991 р.; Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики, 1980 р.; Конвенція щодо охорони Альп, 1991 р.; Конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат, 2003 р.), або не набули чинності (Конвенція про право несудноплавних видів використання міжнародних водотоків, 1997 р.).

Важливою рисою ЕСП є те, що він вимагає врахування соціально-економічних умов та залучення усіх зацікавлених учасників відповідного процесу (щодо останніх — в англомовній літературі вживається термін stakeholders). ЕСП визнає, що людина — це невід´ємний елемент багатьох екосистем. Підхід є за своєю суттю антропоцентричним. Це означає, що будь-які дії з охорони навколишнього середовища чи раціонального використання природних ресурсів мають враховувати потреби не лише видів, що охороняються, чи середовищ їх існування, а й людини та суспільства, в такий спосіб забезпечуючи виживання та безпеку всього людства. Конвенція про охорону біорізноманіття має три рівнозначні мети: збереження біорізноманіття, його стале використання та справедливий і рівноправний розподіл вигод від його використання. Принципи ЕСП, зафіксовані у рішенні Конференції Сторін V/6 (Найробі, 15-26 травня 2000 p.), також наголошують на необхідності врахування соціально-економічних аспектів та позицій зацікавлених гравців, наприклад, населення найменш розвинених країн, виживання якого залежить від доступу до рибних ресурсів (особливо важливі принципи 1, 10 і 12). Принцип справедливості має бути наріжним каменем під час ухвалення будь-якого природоохоронного заходу, заснованому на ЕСП. Справедливість у цьому аспекті має декілька форм: міжгенераційна (необхідність врахування потреб майбутніх поколінь у природних ресурсах, які використовуються теперішнім поколінням), інтрагенераційна (врахування потреб між різними верствами сучасного покоління), міжсекторальна (рівне врахування потреб усіх секторів людської діяльності, наприклад, рибальства і природоохоронної діяльності), міжкультурна (рівноправний розподіл ресурсів між різними соціально-культурними угрупованнями, наприклад, населенням розвинених країн та корінним населенням найменш розвинених країн) [9, 45].

Найбільшого розвитку ЕСП отримав у сфері рибальства. Парадоксально, але відомі лише поодинокі випадки, коли в тексті міжнародної угоди у сфері рибальства згадується безпосередньо ЕСП, хоча у відповідних документах, ухвалених регіональними організаціями з рибальства, містяться окремі посилання на компоненти ЕСП. Ані Конвенція про охорону біорізноманіття, ані Конвенція ООН з морського права не містять чіткого зобов´язання держав щодо охорони морських екосистем. Слід віддати належне ЕСП, впровадженому в Конвенції про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 р., ст. 2 (3) якої пов´язує види, що охороняються (наприклад, морські ссавці та птахи) з асоційованими та залежними видами (наприклад, криль, що є найважливішим харчовим ресурсом для видів, що охороняються). Комісія створена на основі цієї Конвенції, щорічно ухвалює квоти на вилов криля саме на основі ЕСП. ЕСП цієї Конвенції є більш природоохоронним за своєю суттю, оскільки виходить за межі підходу Конвенції з морського права, заснованому на «максимально стійкому вилові», який побудований на принципі захисту одного виду. Хоча Конвенція з морського права і посилається на асоційовані види, проте не дає чіткого механізму впровадження зазначених положень на практиці.

Для визнання будь-якої норми нормою міжнародного звичаєвого права необхідно, щоб вона відповідала двом вимогам, зафіксованим у ст. 38 (1) (Ь)

Статуту Міжнародного суду ООН: по-перше, щоб існувала загальна постійна одноманітна практика держав із застосування цієї норми, по-друге, щоб норма була визнана державами як загальнообов´язка правова норма — так зване opinio juris sive necessitates. У випадку ЕСП обидва елементи поки що відсутні. Крім того, немає жодного рішення міжнародної судової установи, яке б було доказом існування такої міжнародно-правової норми. Отже, говорити про формування у вигляді ЕСП звичаєвого принципу міжнародного права дуже рано; на сьогодні він може розглядатися лише як принцип міжнародного права навколишнього середовища, який формується. Однак ЕСП визнається одним із засобів подолання фрагментації міжнародного права  навколишнього  середовища, оскільки крім охорони окремих видів фауни і флори, поєднує також управління у сфері охорони, пов´язаних (асоційованих) із ними видів, середовищ існування, обмеження шкідливої для довкілля діяльності, охорону екосистем і зв´язків усередині них та між ними. ЕСП, поза сумнівом, має раціональне зерно, однак для того, щоб розумно його впроваджувати, необхідно досягти  балансу  різних  інтересів. Універсальне застосування підходу залежатиме, насамперед, від його тео-ретичної обґрунтованості, наукової та практичної спроможності, сумісності з іншими підходами та концепціями, гнучкості, сприйняття державами та міжнародними організаціями як керівної парадигми в управлінні природними ресурсами, а також від підтримки всіх верств суспільства. Незважаючи на відсутність консенсусу щодо суті та статусу ЕСП у міжнародному праві, необхідно приймати такі рішення, щоб максимально враховувати потреби не лише  екосистем,  а й людини як невід´ємної частини цих екосистем.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Mclntyre 0. The Emergence of an ´Ecosystem Approach´ to the Protection of International Watercourses under International Law // Review of European Community and International Environmental Law. - Vol. 13. — №. 1. — 2004. — P. 1-14.
  2. Конвенція про охорону біорізноманіття від 5 червня 1992 р. // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — 2-ге вид., допов. — Л., 2002. — С. 329—342.
  3. Korn Н., Schliep R. and Stadler J. Report of the International Workshop on the «Further Development of the Ecosystem Approach*. — Bonn, 2003. — 119 p.
  4. Duncan E. J. Currie. Ecosystem-Based Management in Multilateral Environmental Agreements : Progress towards Adopting the Ecosystem Approach in the International Management of Living Marine Resources. — Rome, 2007. — 53 p.
  5. Hadley M. Solving the puzzle : The ecosystem approach and the Biosphere Reserves. — Paris, 2000. — 12 p.
  6. Birnie P. and Boyle A. International Law and the Environment. — 2nd ed. — Oxford, 2002. — 798 p.
  7. Subsidiary body on scientific, technical and technological advice. In-depth review of the application of the ecosystem approach : Barriers to the application of the ecosystem approach, Note by the Executive Secretary. — Paris, 2007. — 18 p.
  8. Hartje V., Klaphake A. and Schliep R. The International Debate on the Ecosystem Approach. Critical Review — International Actors : Obstacles and Challenges. — Bonn, 2003. — 50 p.
  9. Garcia S. M., Zerbi A., Aliaume C, Do Chi Т., Lasserre G. The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook // FAO Fisheries Technical Paper. — № 443. — Rome, 2003. — 71 p.
загрузка...
Top