Екологічні імперативи в системі правової охорони сільськогосподарських земель України

У сучасному суспільстві землі сільськогосподарського призначення виконують три основні функції. Вони використовуються як головний засіб аграрного виробництва, слугують територіальним базисом для розміщення потужностей з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції та є важливим елементом природного середовища. Перші дві функції сільськогосподарських земель спрямовані на вирішення продовольчої проблеми, а третя підпорядкована вирішенню проблеми охорони середовища проживання людини. Оскільки обидві ці проблеми мають велике значення в житті суспільства, то система правової охорони сільськогосподарських земель повинна враховувати як його виробничі (продовольчі), так і екологічні інтереси.

Об’єктивно продовольчі та екологічні інтереси суспільства у сфері сільськогосподарського землекористування самі по собі є різновекторними і спонукають відповідних суб’єктів до досягнення досить різних, навіть протилежних, цілей. Так, продовольчі інтереси, залежно від гостроти продовольчої проблеми, змушують суспільство вживати заходів щодо нарощування обсягів виробництва сільськогосподарської продукції шляхом підвищення рівня експлуатації земель. Натомість екологічні інтереси вимагають вжиття заходів щодо збереження та відновлення тих властивостей (якісного стану) сільськогосподарських земель, які є ключовими для функціонування таких земель як природного ресурсу, що, взаємодіючи з іншими елементами довкілля, формує безпечне для життєдіяльності людини природне середовище.

Безперечно, суспільство не зможе повноцінно існувати, якщо не задовольнятимуться його продовольчі та екологічні потреби. Гострота таких потреб у сучасному суспільстві зумовила порушення питання про необхідність забезпечення як продовольчої, так і екологічної безпеки всіма доступними та ефективними способами, одним із найважливіших з яких є право. Відповідно продовольчі та екологічні інтереси у сфері сільськогосподарського землекористування реалізуються шляхом здійснення правової політики держави у сфері сільськогосподарського землекористування та формування на її
основі й неухильного застосування відповідного законодавства.

На жаль, як свідчить вітчизняна історія правової охорони сільськогосподарських земель, правова політика нашої держави у сфері сільськогосподарського землекористування характеризується однобокістю. Як відомо, починаючи з 50-х років ХХ ст. основним завданням державної політики СРСР у сфері землекористування було вирішення продовольчої проблеми. Продовольства катастрофічно не вистачало. Оскільки система колгоспного і радгоспного виробництва, що ґрунтувалася на державній власності на землю і найманій праці, була неефективною, вирішення продовольчої проблеми намагалися здійснити екстенсивними методами — залученням якомога більшої частини земельного фонду країни у сферу виробництва сільськогосподарської продукції.

Отже, домінуючим напрямом в охороні сільськогосподарських земель України з 50-х років ХХ ст. було вирішення продовольчої проблеми. Це означає, що головним об’єктом правової охорони сільськогосподарських земель стала їх охорона як засобу виробництва й операційного базису. Охорона ж цих земель як елемента навколишнього середовища відійшла на другий план. Держава нещадно експлуатувала природну родючість сільськогосподарських земель, яка сформувалася протягом багатьох мільйонів років еволюційного розвитку планети земля.

На жаль, саме такий підхід до правової охорони сільськогосподарських земель був реалізований у процесі кодифікації земельного законодавства СРСР і союзних республік у 1968-1971 рр. Квінтесенцією зазначеного підходу є, на нашу думку, закріплення в земельному кодексі УРСР 1970 р. принципу пріоритету сільськогосподарського землекористування. Відповідно до цього принципу всі вільні землі мали надаватися перш за все для потреб виробництва продовольства і належати до категорії земель сільськогосподарського призначення.

Слід зазначити, що реалізація на практиці норм про правову охорону сільськогосподарських земель лише як засобу аграрного виробництва та операційного базису призвела до гнітючих наслідків. Це констатується як у Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р. [1], так і у нещодавно прийнятому Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» [2]. З 60 млн га території України 41 млн га є землями сільськогосподарського призначення. Крім того, рівень розораності земельного фонду є найвищим у світі, досягнувши 56 % території країни і майже 80 % площі її сільськогосподарських угідь. Водночас площа сіножатей та пасовищ в Україні становить усього 12,8 % площі орних земель. Це майже в сім разів менше від оптимальних значень. Відповідно до світових природоохоронних стандартів частка сіножатей та пасовищ має становити не менше 2/3 площі всіх сільськогосподарських угідь. Лише при такому співвідношенні зазначених угідь створюються умови для стримування ерозії ґрунтів. Оскільки такі умови в Україні відсутні, ерозія охопила практично весь сільськогосподарський земельний фонд. При цьому близько 10 млн га орних угідь перетворилися на деградовані непродуктивні землі, які немає сенсу обробляти. Вони підлягають переведенню у природні кормові угіддя або в інші категорії земель з більш ощадливим використанням.

На початку 90-х років ХХ ст. Україна мала унікальний шанс внести докорінні зміни у систему правової охорони сільськогосподарських земель шляхом надання екологічним інтересам законодавчого статусу екологічних імперативів: у країні розпочалася масштабна земельна реформа. На жаль, цим шансом у нас не скористалися. Справа в тому, що в основу земельної реформи були покладені продовольчі інтереси в досить примітивному вигляді при повному ігноруванні екологічних інтересів. Суть правового забезпечення земельного реформування на селі полягала у передачі сільськогосподарських земель у власність тим, хто на них працює.

З цією метою сільськогосподарські землі всіх колективних господарств були розпайовані — поділені на земельні частки (паї), передані у власність членів господарств, включаючи пенсіонерів. Причому розпаюванню підлягали практично всі сільськогосподарські землі, включаючи деградовані та малопродуктивні. Потім переважна кількість земельних часток (паїв) була передана в оренду приватним підприємствам, створеним на базі реформованих колективних господарств. Лише невелика кількість власників земельних часток (паїв) створили на їх основі власні фермерські та особисті селянські господарства.

Однак у результаті проведення земельної реформи не тільки не були вирішені екологічні проблеми сільськогосподарського землекористування, а й створені нові. До них слід віднести надмірне дроблення сільськогосподарського земельного фонду на маленькі ділянки середнім розміром у 4 га, а також відчуження переважної більшості сільськогосподарських товаровиробників від землі та перехід їх у статус орендарів, які обробляють чужу землю. Так, паювання сільськогосподарських потреб призвело до ліквідації землеволодінь колишніх колективних господарств, а разом із ним і до припинення використання сформованих ще за радянських часів проектів внутрігосподарського землеустрою, які певною мірою передбачали хоча б мінімальні заходи екологічного характеру, зокрема застосування землекористувачами контурно-меліоративної системи землеробства і сівозміни, та слугували засобом запобігання негативним процесам (ерозії тощо). Крім того, подрібнення сільськогосподарського земельного фонду країни у межах програми його приватизації зумовило потребу зворотнього процесу — укрупнення дрібних земельних ділянок з урахуванням завдань забезпечення екологічної стійкості сільськогосподарських угідь. Для вирішення проблеми укрупнення сільськогосподарських угідь необхідно, на нашу думку, прийняти закон про консолідацію земель і розробити довгострокову державну програму проведення консолідації земель з виділенням необхідного бюджетного фінансування.

Крім того, орендний характер сільськогосподарського землекористування посилив проблему виснаження родючості ґрунтів, оскільки більшість договорів оренди землі є короткостроковими (5-10 років) та орендарі не зацікавлені у вкладенні коштів у підвищення родючості орендованих ділянок. На жаль, процеси деградації сільськогосподарських земель в Україні набули настільки серйозних масштабів, що Кабінет Міністрів України прийняв 19 липня 2006 р. постанову № 998 «Про затвердження Порядку збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель» [3], спрямовану на збір достовірної інформації не про процеси поліпшення, а про погіршення якісного стану сільськогосподарських земель. До того ж орендована земля не є предметом застави і не слугує засобом залучення інвестицій у сферу сільськогосподарського землекористування.

Слід зазначити, що необхідність вжиття заходів для вирішення екологічних проблем охорони сільськогосподарських земель знайшла певне розуміння в суспільстві. Більше того, деякі з таких заходів реалізовані на законодавчому рівні. Так, у прийнятому в 2001 р. ЗК України закріплено положення про пріоритет вимог екологічної безпеки. Це означає, що вимоги охорони сільськогосподарських земель як об’єкта природи мають більшу юридичну силу, ніж вимоги охорони цих земель як засобу виробництва. Але, на жаль, ця норма закону не деталізована в інших правових нормах і має, швидше, декларативний характер.

На нашу думку, в сучасному земельному законодавстві України найслабкішим, найменш розвиненим є землеохоронний компонент. Потреби реформування земельних відносин, які домінували при формуванні земельного законодавства України у 90-х роках ХХ ст. — першій декаді

ХХІ ст., зумовили залишення екологічних вимог на периферії законотворчої роботи у сфері правового регулювання земельних відносин. У результаті стан сільськогосподарського земельного фонду України та вітчизняне законодавство про охорону сільськогосподарських земель є двома «паралельними світами», між якими існує дуже мало точок дотику. Адже закріплені у цьому законодавстві вимоги щодо відновлення, збереження та підвищення якісного стану сільськогосподарських угідь не матеріалізуються у вигляді належної правомірної поведінки суб’єктів відносин сільськогосподарського землекористування та в результаті у вигляді бажаного екологічного стану сільськогосподарських земель. Так, наприклад, згідно зі статтями 91 та 96 ЗК України власники і користувачі земельних ділянок зобов’язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням, додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля та підвищувати родючість ґрунтів і зберігати інші корисні властивості землі. За умови виконання зазначених обов’язків кожним із власників та користувачів земельних ділянок сільськогосподарського призначення їх якісний стан був би як мінімум екологічно задовільним. Однак, незважаючи на те, що зазначені обов’язки не виконуються повністю або значною мірою практично всіма виробниками товарної сільськогосподарської продукції, їх невиконання не викликає жодних правових наслідків. Так, протягом останніх років в Україні жоден із власників та користувачів земельних ділянок сільськогосподарського призначення за порушення правил природоохоронного використання сільськогосподарських земель не був притягнутий ні до кримінальної (ст. 254 КК України «Безгосподарне використання земель»), ні до адміністративної (ст. 53 КпАП) відповідальності. Крім того, не виконується норма ст. 45 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [4], яка передбачає стягнення з власників і користувачів сільськогосподарських земель збору за погіршення якості земель як природного ресурсу (зниження родючості ґрунтів тощо). Відповідно не застосовується на практиці з моменту видання наказ Держкомзему України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо економічного стимулювання суб’єктів землекористування за діяльність, пов’язану з охороною земель, та встановлення плати за погіршення природних властивостей угідь» від 28 грудня 1996 р. № 126.

Отже, маємо підстави констатувати, що нині екологічні властивості земель сільськогосподарського призначення не інтегровані у правовий механізм сільськогосподарського землекористування і не є об’єктом земельних та інших правовідносин, оскільки через недосконалість, нерозвинутість чинного законодавства про сільськогосподарське землекористування такі правовідносини не виникають.

На нашу думку, кризовий стан земельних ресурсів країни, зокрема сільськогосподарських угідь, свідчить про необхідність вжиття кардинально нових, інноваційних підходів до вдосконалення їх правової охорони. Під час пошуку парадигми інноваційних змін у правовому регулюванні земельних відносин важливо керуватися сформульованим професором В. Мунтяном методологічним положенням про те, що екологія є теоретичним підґрунтям поведінки людини індустріального суспільства у природі, а право — основним її регулятором [5]. Для цього основні закономірності функціонування природи мають бути відображені у праві в якості екологічних імперативів — безспірних вимог щодо охорони і належного використання земель як природного ресурсу, насамперед сільськогосподарських земель, які становлять майже 70 % території України.

Як слушно зазначає М. Бринчук, наукова обґрунтованість та ефективність екологічного права залежить від урахування та відображення у ньому як внутрішньогалузевих, так і зовнішніх факторів, серед яких він називає закономірності розвитку природи, потенціал природи [6]. На його думку, категорія «потенціал природи», будучи розробленою в економічній та правовій науці, насамперед міжнародного та національного екологічного права, може слугувати ефективною методологічною основою формування і здійснення скоординованої економічної та екологічної політики [7].

У сфері сільськогосподарського землекористування категорію «потенціал природи» можна конкретизувати як екологічний та продовольчий потенціали сільськогосподарських угідь, які можуть бути представлені їх сучасним станом та перспективами оптимізації (поліпшення екологічних та продовольчих характеристик). Тому вважаємо, що методологічною основою для визначення екологічних імперативів як однієї з «рушійних сил» та критеріїв розвитку вітчизняного законодавства про сільськогосподарське землекористування має, на нашу думку, слугувати стан сільськогосподарського земельного фонду країни та кількісно визначені в розрізі природно-кліматичних зон, областей, районів і землеволодінь потреби його оптимізації. Аналіз природничої літератури дає підстави для виділення кількісного і якісного вимірів його оптимізації. Кількісний аспект оптимізації сільськогосподарського земельного фонду України полягає у доцільності істотного зменшення рівня сільськогосподарської освоєності території країни до екологічного безпечного рівня. Якісний аспект передбачає вжиття заходів щодо збереження та планомірного підвищення природних та набутих властивостей сільськогосподарських угідь.

Безперечно, сільськогосподарські землі України є і не перестануть бути засобом забезпечення продовольчої безпеки країни. Однак, враховуючи їх екологічний стан, продовольчі пріоритети у використанні земельних ресурсів мають бути підпорядковані чітко визначеним екологічним імперативам. Необхідність деталізації правового регулювання охорони сільськогосподарських земель вимагає забезпечення реалізації екологічних пріоритетів у зазначеній сфері саме в нормах земельного законодавства, а не екологічного.

Слід зазначити, що у ст. 5 ЗК України закріплений принцип пріоритету вимог екологічної безпеки. Логіка закріплення цього принципу в ЗК України полягає в тому, що на час підготовки цього Кодексу (1999-2001 рр.) вимоги екологічної безпеки визначалися не земельним, а екологічним законодавством. Тому законодавець за допомогою цього принципу намагався визначити характер взаємодії цих двох галузей законодавства у правовому регулюванні відносин щодо охорони земель. Суть принципу пріоритету вимог екологічної безпеки в аспекті регулювання земельних відносин полягає в тому, що за наявності колізії між земельно-правовими та еколого- правовими нормами пріоритет належить останнім.

Однак розвиток земельного законодавства України після прийняття ЗК України пішов шляхом вирішення правових проблем охорони земель саме нормами земельного законодавства. Особливо чітко ця тенденція проявилася з прийняттям у 2003 р. Закону України «Про охорону земель». У земельному законодавстві з’явилися норми, які містять більш жорсткі вимоги щодо охорони земель, ніж норми екологічного законодавства. У зв’язку з цим видається доцільним уточнення змісту принципу пріоритету вимог екологічної безпеки як принципу земельного законодавства. На нашу думку, стосовно принаймні сфери сільськогосподарського землекористування зміст цього принципу видається доцільним визначити як принцип пріоритету норми (нормативно-правового акта) з більш жорсткими вимогами щодо охорони земель над нормою (нормативно-правовим актом) з менш жорсткою вимогою незалежно від галузевої належності норми (акта).

На нашу думку, для реалізації в земельному законодавстві та практиці його застосування положення про пріоритет екологічних імперативів над продовольчими пріоритетами необхідно здійснити наукову, а потім і законодавчу диференціацію сільськогосподарських земель як об’єкта правової охорони, надавши кожному об’єкту відповідний режим охорони. Зокрема, доцільно виокремити як самостійні об’єкти правової охорони не тільки територію (площу) сільськогосподарських угідь, а й: а) ґрунт і їх родючість; б) окремі види сільськогосподарських угідь; в) полезахисні лісосмуги та лісонасадження; г) агроландшафти; ґ) землі органічного землеробства. На основі такої диференціації можна буде створити збалансовану законодавчу систему продовольчих пріоритетів і екологічних імперативів, ввівши їх у механізм правової охорони сільськогосподарських земель. З метою реалізації цієї пропозиції вважаємо за доцільне прийняття спеціального закону про охорону сільськогосподарських земель та агроландшафтів.

У літературі зазначається, що еколого-правове регулювання — окремий напрям у правовому регулюванні земельних відносин, який відображає екологічний підхід до землекористування та полягає в закріпленні у земельному законодавстві екологічних вимог до використання земель, що звернені до землевласників та землекористувачів [8]. Однак повною мірою з цим твердженням важко погодитися. По-перше, з положення ст. 14 Конституції України про те, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави, випливає висновок і про покладення обов’язку забезпечення дотримання екологічних вимог у сфері використання й охорони земель на державу в особі відповідних органів державної влади. По-друге, практика свідчить, що складність організаційних і технологічних процесів сучасного землекористування в контексті дотримання екологічних вимог є надзвичайно високою і потребує особливого партнерства спеціалізованих державних органів і установ та власників (користувачів) землі у сфері охорони і використання сільськогосподарських угідь. Вважаємо, що таке партнерство може бути забезпечене шляхом створення у складі Міністерства аграрної політики України Державної служби охорони ґрунтів.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 38—39. — Ст. 248.
  2. Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» // Голос України. — 2011. — 14 січ.
  3. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку збирання, використання, поширення інформації про опустелювання та деградацію земель» від 19 липня 2006 р. № 998 // Офіційний вісник України. — 2006. — № 29. — Ст. 2096.
  4. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.
  5. Мунтян В. ^Правовые проблемы рационального природопользования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : спец. 12.00.06. — Харьков, 1975. — 49 с. — С. 13.
  6. Бринчук М. М. Актуальные вопросы методологии экологического права // Право в белорусском обществе : сб. науч. тр. / Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь ; ред. кол. : В. И. Семенков (гл. ред.) и др. — Минск, 2010. — Вып. 5. — 647 с. — С. 344-352.
  7. Бринчук М. М. Потенциал природы как инструмент экологического права // Экологическое право. — 2010. — № 4. — С. 8-14. — С. 11.
  8. Даниленко Б. В. Еколого-правове регулювання землекористування — окремий напрямок правового регулювання земельних відносин // Часопис Київського університету права. — 2010. — № 3. — С. 219-222. — С. 222.
загрузка...
Top