Доцільність формування двопалатного парламенту в Україні

Серед фундаментальних надбань демократії важливе місце належить сучасному парламентаризму. Парламентаризм — (фр. parlementarisme — парламентська система, від parlement — парламент) — система організації державної влади, для якої характерним є визнання провідної або істотної ролі парламенту [1, 244].

Незважаючи на те, що 28 червня 1996 р. була прийнята нова Конституція України і на законодавчому рівні закріплені основні засади організації та функціонування державної влади, залишилися невирішеними чимало проблем (щодо структури, повноважень, виборчої системи формування парламенту; взаємовідносин Президента України, парламенту й органів виконавчої влади; суперечностей між центральними і місцевими органами виконавчої влади тощо). Зазначимо, практика державного будівництва і конституційно-правова теорія розвиваються, взаємодоповнюючись, і покликані вирішувати складні питання реформування Верховної Ради України. Вчені-конституціоналісти намагаються переосмислити і пристосувати кращі зразки зарубіжного парламентаризму до українських реалій. Проте сприйняття правниками зарубіжного конституційного і парламентського досвіду не є одностайним. Зокрема, це стосується питання оптимальної моделі структурування Верховної Ради України.

У науковій літературі за однопалатність парламенту України висловлюються Ю. Ганжуров [2, 82], Л. Кривенко [3, 40], М. Томенко [4, 218-219], Ю. Фрицький [5, 137]. Позитивні та негативні риси запровадження двопалатного парламенту в Україні аналізують В. Журавський [6, 140-144], С. Конончук [7], О. Фісун [8, 45-133], В. Шаповал, В. Борденюк, Г. Журавльова [9, 110-111], Ю. Шемшученко [10, 218], О. Ярмиш [11, 17-21] та ін.

Питання доцільності запровадження інституту бікамералізму виникало неодноразово під час глибоких системних конституційних криз 1991-1996 рр., всенародного обговорення 2000 р., обговорення змін до Конституції 2003-2004 рр. і нині у зв’язку з можливими змінами до чинної редакції Основного Закону держави.

Формування двопалатного парламенту на початковому етапі становлення української державності розглядалося як реальна перспектива, а аргументи про неможливість реалізації такого проекту в умовах унітарної республіки — як прояв політичної спекуляції [12, 76]. Проект нової Конституції в редакції від 1 липня 1992 р. передбачав створення двопалатного парламенту — Зборів України з нижньою палатою (Радою Депутатів) і верхньою палатою (Радою Послів). Двопалатну побудову парламенту закріплював також більш пізній проект Конституції України в редакції від 27 травня 1993 р. Пропонувалося створити Всенародну Раду України з палатами — Державною Радою і Радою Територій [13, 146-147, 217].

Проект Конституції України в редакції від 24 лютого 1996 р. наголошував на формуванні Національних Зборів України, що містили у своєму складі Палату депутатів і Сенат [14, 114-115]. Автори Конституції України від 28 червня 1996 р. закріпили од- нопалатність Верховної Ради України, що, на їх думку, відображало особливості форми державного устрою та поділ влади в державному апараті.

Формування двопалатного парламенту намагалися реалізувати шляхом проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. На референдум виносили такі питання: 1) про дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України, якщо протягом місяця не буде сформовано постійно діючу парламентську більшість; 2) зменшення до 300 осіб чисельності народних депутатів; 3) обмеження депутатської недоторканності; 4) створення двопалатного парламенту.

У разі позитивного результату Президент України зобов’язувався подати законопроект на затвердження до парламенту. Верховна Рада України не менше як 2/3 свого складу на підставі висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції повинна була його прийняти. Спроби внести зміни до Конституції України за результатами всенародного обговорення не мали успіху, оскільки парламентська більшість на той час становила 265-276 народних депутатів. Проте його результати стали підґрунтям для численних дискусій з приводу можливості запровадження в Україні саме двопалатного парламенту. До повноважень першої (нижньої) палати планували віднести питання прийняття бюджету, встановлення податків. Перша (нижня) палата була пріоритетною у законодавчому процесі. Друга (верхня) — представляла інтереси регіонів України [5, 133-134]. Зазначимо, що переважна більшість громадян висловилася за його створення.

Активна полеміка стосовно двопалатної побудови парламенту України відбувалася як у політичних колах, так і в середовищі фахівців-юристів. Прибічники бікамералізму наголошували, що сприйняття Україною двопа- латності остаточно зруйнує радянську модель організації державної влади, удосконалить законотворчий процес, стабілізує взаємовідносини вищих органів державної влади, насамперед Президента України і парламенту. Опоненти стверджували, що в умовах нашої держави відповідне формування органу законодавчої влади призведе до територіальної дезінтеграції. Вони вважали двопалатність ознакою, властивою лише федеративним державам. Така особливість Верховної Ради України послабить її статус і зробить залежною від органів виконавчої влади [9, 111].

Зокрема, на думку М. Томенка, дво- палатність парламенту — лише данина монархічним традиціям (Велика Британія, Португалія, Франція) або ж наслідок федеративного устрою (США,

Німеччина, Австрія, Канада). Його наявність не свідчить про реальну демократичну організацію суспільства. Запровадження однопалатного парламенту в Україні було прогнозованим, оскільки ні монархічні традиції, ні федеративний устрій нашій державі не властиві [4, 218-219].

Безперечно, сучасний бікамералізм має переваги і недоліки. Серед переваг зазначимо такі моменти: 1) збалансування різнополярних політичних сил у парламенті. Політична оцінка діяльності однієї палати парламенту буде доповнена додатковою політичною порівняльною оцінкою з позиції другої палати; 2) врахування інтересів різних соціальних, економічних, культурних груп або географічних одиниць завдяки розширенню представництва субнаціональних органів влади. Така практика має на меті врівноваження централізаторської тенденції однопалатних законодавчих органів;

3) створення більш виваженого механізму в проведенні законотворчого процесу, оскільки палати виступатимуть одна щодо одної як експертні установи; 4) оптимізація діяльності палат з огляду на зменшення кількості членів палати, що приведе до конструктивного обговорення питань та прийняття рішень; 5) більша публічність законотворчого процесу та процедури виконання інших повноважень парламенту.

З-поміж недоліків сучасного бікамералізму слід назвати: 1) ускладнення діяльності органу законодавчої влади, що унеможливлює швидке реагування на зміни в державотворчому процесі; можливим суб’єктом прийняття актів стає орган виконавчої влади, який спроможний оперативно вирішити конфлікт; 2) політичне розмежування всередині парламенту за векторами: верхня — нижня палата, а також виникнення політичних вісей: палата парламенту — уряд, палата парламенту — глава держави; з’являється штучне протистояння між палатами, що є підґрунтям політичних суперечок як усередині парламенту, так і між гілками влади.

Крім того, двопалатні парламенти повинні вирішувати процедурні питання, відсутні за унікамералізму:

1) з’ясування принципів розподілу повноважень між двома палатами з огляду виконання спільних функцій;

2) визначення термінів повноважень верхньої палати, порядку її формування; 3) регламентація статусу апарату палат тощо [6, 110-141; 8, 49-51].

На сьогодні не відмовилися від ідеї запровадження двопалатного парламенту в Україні. Результати опитування (проводилося 25 березня - 25 травня 2008 р. шляхом анкетування) депутатів Верховної Ради України, голів обласних рад та політологів засвідчили таке. Частина опитаних вважає за доцільне запровадження в Україні верхньої палати (20 % серед народних депутатів, 27 % серед голів обласних рад, 12 % серед політологів). Недоречним такий крок видається 75 % народних депутатів, 73 % голів обласних рад, 72 % політологів.

Приблизно така ж кількість прихильників двопалатності — 21 % опитаних «за», 36 % «проти» і 43 % «не визначилися» — зафіксовано при загальнонаціональному опитуванні громадської думки (проводилося 27 березня - 18 квітня 2008 р.). У 2008 р. чітку відповідь «за» дає приблизно однакова частка респондентів в опитуваннях за різними вибіркою і методикою. Проте частка переконаних у доцільності бікамералізму в Україні скоротилася з 29 % у 2003 р. до 21 % у 2008 р. [7, 5-6].

Станом на 2008 р. наводимо такі дані опитування. У сприйнятті двопалатності Верховної Ради України спостерігається полярність у Східному і Південному регіонах («за» — відповідно 30, 7 % і 31, 1 %, «проти» — 22, 5 % і 28, 2 %) та у Західному і Центральному регіонах («за» — відповідно 15, 3 % і 9, 9 %, «проти» — 37, 9 % і 50 %). Серед респондентів віком 40-49 років зафіксована найвища частка прихильників бікамералізму (24, 5 %). Найконсервативнішими виявилися громадяни від 60 років (лише приблизно 17 % висловилися «за» нововведення). У кожній віковій групі частка тих, хто не визначився, перевищує кількість респондентів, які сформулювали свою позицію. Міське населення (25, 4 %) лояльніше ставиться до двопалатності парламенту України, ніж сільське (12 %).

Очевидно, рівень освіти у респондентів впливає на розуміння суті бікамералізму. Прихильники змін у структуруванні Верховної Ради України становлять 11, 4 % серед осіб з неповною середньою освітою та 29, 7 % серед громадян з вищою або неповною вищою освітою. Відповідно, у цих групах частка респондентів, які визнають доцільність двопалатності в Україні, зростає від 33 % в осіб з неповною середньою освітою до 83 % у громадян з вищою або неповною вищою освітою [7, 15-16].

У теорії конституціоналізму бікаме- ральні системи різняться за певними критеріями, серед яких головними є процедура формування палат та повноваження кожної з них. Якщо нижня палата парламенту формується шляхом проведення загальних і прямих виборів, то склад верхніх палат або призначається (Канада), або обирається прямо (США) чи опосередковано (ФРН), або формується за принципом наслідування (Велика Британія). Станом на 2008 р. у 10-ти державах світу склад верхніх палат парламенту формувався шляхом проведення прямих виборів населенням; у 14-ти державах — прямими виборами територій; у 7-ми державах — непрямими виборами населення; у 8-ми державах — непрямими виборами територій. Шляхом призначення формується склад верхньої палати парламенту у15-ти державах; шляхом наслідування — у двох державах.

Конституції можуть закріплювати декілька методів формування верхньої палати, які зреалізовуються одночасно. Наприклад, в Італії довічними членами Сенату є всі колишні президенти республіки. Крім того, Президент має право призначати п’ять довічних сенаторів за видатні заслуги перед батьківщиною. Інші члени верхньої палати обираються прямим голосуванням.

Процедура формування верхньої палати парламенту впливає на обсяг її повноважень. Як правило, обрані прямим голосуванням верхні палати є «сильними» і мають реальні важелі впливу на державотворчі процеси (США, Італія). «Слабкі» верхні палати (Велика Британія, ФРН) створюються без участі виборців [8, 52-54].

Верхня палата, як правило, має більш тривалий термін повноважень. Наприклад, в Японії строк повноважень Палати радників (верхньої палати) — шість років, Палати представників (нижньої палати) — 4 роки [15, 295]. У США депутати Палати представників (нижньої палати) обираються на 2 роки, а сенатори на 6 років [15, 333]. В Італії [15, 142] та Великій Британії [15, 23] термін повноважень обох палат становить 5 років, у Польщі — 4 роки [15, 184].

Зазвичай владні повноваження обох палат парламенту різняться у чотирьох головних сферах: 1) загальне законодавство — законопроекти часто подаються лише до нижньої палати, верхня палата має право вносити до них поправки або відхиляти законопроекти в цілому; 2) фінансове законодавство — у більшості держав фінансові питання розглядає лише нижня палата; 3) конституційні поправки — як правило, для внесення таких змін необхідне рішення кваліфікованої більшості обох палат; 4) вирішення суперечностей, яке має кілька моделей їх подолання: а) пріоритет у вирішенні питання залишається за верхньою палатою; б) створюється своєрідний «комітет примирення» з представників обох палат або проводиться спільне засідання парламенту; в) суперечливе питання розглядається почергово обома палатами до усунення конфлікту; г) парламент розпускається [16, 442-458].

Залежно від обсягу повноважень у кожної з палат парламенту та порядку їх формування розрізняють сильний, поміркований і слабкий бікамералізм. Сильний бікамералізм — палати парламенту наділені рівними законодавчими повноваженнями та мають ідентичні критерії формування. Проте на практиці такі двопалатні парламенти рідкісні, тому більшість парламентів, які кваліфікуються як «сильний бікамералізм», є помірно асиметричними (США, Австралія). За поміркованого бікамералізму або посилюються функції нижньої палати, або різняться критерії формування палат (Канада, Франція). За слабкого бікамералізму обсяг законодавчих повноважень у обох палат різний, але критерії формування палат однакові (Ірландія, Австрія).

Як зазначає О. Фісун, практика сучасних демократій свідчить про високий рівень демократичності в умовах двопалатних парламентів завдяки більш тривалим і поміркованим процедурам прийняття рішень та більш адекватному представництву верств населення. Бікамеральність доцільна, якщо нижня і верхня палати мають різні інституційні засади, а їх діяльність базується на неоднакових принципах [8, 50-60, 93-94].

Отже, існують як позитивні, так і негативні моменти запровадження двопалатного парламенту. Позитивним є представлення інтересів регіонів, збалансованість у прийнятті рішень нормативного і ненормативного характеру. Негативним — можливе подвоєння видатків на утримання та збільшення бюрократичного апарату (за умови розширення загальної чисельності штату), пролонгація процесу законотворчості. На сьогодні, за відсутності вагомих причин об’єктивного і суб’єктивного характеру, запровадження бікамералізму в Україні є проблематичним. Верховна Рада України має пройти шлях внутрішнього розвитку. Будь-які зміни у структуруванні парламенту України повинні бути невід’ємною складовою загальної політичної реформи. Інший підхід до вирішення окресленої проблеми призведе до загострення політичної ситуації та недієвості чи малоефективності нововведень.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Законотворча діяльність : словник термінів і понять / за ред. акад. НАН України В. М. Литвина. — К., 2004. — 344 с.
  2. Ганжуров Ю. С. Парламент України в політичній комунікації. — К., 2007. — 352 с.
  3. Кривенко Л. Т.Верховна Рада України. — К., 1997. — 47 с.Томенко М. В. Конституційний процес як пошук стратегічних пріоритетів в Україні : моногр. — К., 2010. — 299 с.
  4. Фрицький Ю. О. Державна влада в Україні : становлення, організація, функціонування : моногр. — Д., 2006. — 360 с.
  5. Журавський В. С. Український парламентаризм на сучасному етапі : теоретико-правовий аспект : моногр. — К., 2001. — 248 с.
  6. Конончук С. Г. Практика бікамералізму в унітарних державах (порівняльний аналіз) / С. Конон- чук, О. Валевський, О. Ярош ; Український центр незалежних політ. досліджень. — К., 2008. — 112 с.
  7. Двопалатний парламент : світовий досвід та українські реалії : моногр. / за заг. ред. О. А. Фісу- на. — Х., 2008. — 200 с.
  8. Шаповал В. М., Борденюк В. І., Журавльова Г. С. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні : навч. посіб — К., 2000. — 216 с.
  9. Український парламентаризм: минуле і сучасне / за ред. Ю. С. Шемшученка. — К., 1999. — 368 с.
  10. Парламентське право України : навч. посіб. / кол. авт. ; за ред. О. Н. Ярмиша. — Х., 2007. — 500 с.
  11. Кафарський В. І. Конституційно-правовий механізм оптимізації діяльності політичних партій // Теоретико-методологічні проблеми сучасного конституціоналізму та державного управління в Україні. — К., 2009. — С. 74-80.
  12. Конституція незалежної України : у 3 кн. / за заг. ред. С. П. Головатого. — К., 1997. — Кн. 1. Документи, коментарі, статті. — 398 с.
  13. Конституція незалежної України : у 3 кн. / за заг. ред. С. П. Головатого. — К., 1997. — Кн. 2. —Ч. 1. Документи. Статті. — 268 с.
  14. Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць,О. В. Марцеляк та ін. / за заг. ред. В. О. Серьогіна. — Х., 2009. — 664 с.
  15. Russell M. What are second chambers for? // Parliamentary Affairs. — 2001. — Vol. 54. — P. 442-458.
загрузка...
Top