До питання правового регулювання забудови та благоустрою територій міст в Україні

Використання земель для забудови і благоустрою у межах міст, в яких сконцентровано більшість населення країни, завжди викликало значний науковий і практичний інтерес. Питання сучасного міста мають вирішуватися на засадах раціонального планування, забудови і благоустрою його території. Згідно з Законом України «Про планування і забудову територій» [1] процес планування певної території полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень. Серед найважливіших видів містобудівної документації Закон називає генеральну схему планування території України, схеми планування територій на регіональному та місцевому рівнях, а також генеральний план населеного пункту, в якому принципово вирішуються питання забудови, благоустрою та іншого використання його земель.

При плануванні територій на рівні певного міста підлягають врахуванню державні, громадські та приватні інтереси. Проблема полягає у тому, що у кожному сучасному місті існують певні об´єктивні труднощі, вольове вирішення яких навряд чи здатне задовольнити одночасно усіх суб´єктів. На думку М. Губіної, це пов´язано із стихійною забудовою, яка виникла ще в умовах «перехідного періоду», коли було проведено ряд «стихійних містобудівних кампаній» з приватизації землі: приміських ділянок під городи, дачі та освоєння під котеджну та садибну забудову ділянок землі уздовж автомагістралей великих міст. Утворені поселення сезонного проживання без червоних ліній, планово-проектної документації і нерідко без участі архітекторів. Такі самочинно зведені об´єкти з відсутньою інженерною інфраструктурою породжують низку питань стосовно урегулювання їх подальшого використання [2, 97].

Поза сумнівом, процес адаптації до нових ринкових умов централізованої системи планування і регулювання міського землекористування, яка склалася протягом попередніх десятиліть і була орієнтована на перевагу державної власності, залишається суперечливим для усіх міст України. Однак проблема пошуку балансу між громадським і приватним інтересом відома й багатьом іншим державам світу. Так, забудова, реконструкція і благоустрій багатьох європейських міст ускладнена високою ціною земельних ділянок приватної власності.

Конституція України проголошує норми-принципи, за якими право власності на землю гарантується (ст. 14), право приватної власності є непорушним (ст. 41), а Закон України «Про планування і забудову тери-торій» визначає, що при здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування приватних інтересів полягає у забезпеченні фізичним і юридичним особам рівних можливостей захисту майнових прав і безпечного функціонування об´єктів нерухомості. У зв´язку з цим вбачається, що при затвердженні відповідної містобудівної документації та її реалізації слід максимально передбачати збереження об´єктів права власності, дотримуючись основних завдань планування територій та забезпечуючи адекватне врахування державних та громадських інтересів, що є вкрай ускладненим при довгостроковому стратегічному плануванні територій міст.

Вочевидь, вирішення таких питань належить до завдань генерального плану кожного міста. Під генеральним планом Закон розуміє містобудівну документацію, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Відповідно до чинних державних будівельних норм генеральний план міста є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування у питаннях використання і забудови території.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про планування і забудову територій», генеральним планом визначаються: потреби в територіях для забудови та іншого використання; потреба у зміні межі населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого використання територій; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; планувальна структура та просторова композиція забудови населеного пункту; загальний стан довкілля населеного пункту, основні фактори його формування, містобудівні заходи щодо поліпшення екологічного і санітарно-гігієнічного стану; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання; інші вимоги, визначені державними будівельними нормами.

Доречно відзначити, що в законодавстві широко використовується словосполучення «для забудови та іншого використання», при цьому незрозуміло, у чому саме полягає таке «інше використання». На нашу думку, під «іншим використанням» слід розуміти використання земель (територій) міста для благоустрою, яке є невідривним від забудови міської території, та має здійснюватись, насамперед, відповідно до затвердженої містобудівної документації, правил забудови і правил благоустрою населеного пункту, згідно зі встановленими державними стандартами, нормами і правилами, а також нормативами, що встановлені у сфері землеустрою, містобудування, озеленення територій, утримання будинків і споруд, освітлення територій, стандартами і нормативами у галузі охорони здоров´я та охорони навколишнього середовища [3]. Принципові потреби міста у благоустрої його території визначаються на рівні його генерального плану, розробленого і затвердженого у встановленому законом порядку.

Неоднакове ставлення до необхідності розроблення містобудівної документації, зокрема генеральних планів, притаманне й сучасній науковій думці. Цікавим є погляд окремих дослідників з приводу того, що містобудівна документація є лише специфічною інформацією для прийняття органами державного управління і місцевого самоврядування рішень щодо забудови територій. Тому вона є обов´язковою не для окремого забудовника, а лише для органів влади при розробленні стратегії і тактики містобудівної політики. На думку вчених, містобудівна документація має залишатись прогнозною і проектною основою для здійснення функціонального поділу і визначення виду використання територій. Водночас до документа, який має гнучко реагувати на ринкову ситуацію та передбачати коригування містобудівної документації за відповідною процедурою, відносять правила забудови міста, що складаються на основі містобудівної документації [4,48].

Інший погляд має на це А. Шеремет, який вказує на те, що генеральний план міста та іншого поселення є основним юридичним документом, що визначає в інтересах населення умови проживання, напрями і межі територіального розвитку, функціональне зонування, забудову і благоустрій території, збереження історико-культурної і природної спадщини [5, 467]. У російській правовій літературі з цього питання більш конкретно висловлюється О. Крассов, який відзначає, що юридичне значення містобудівної документації полягає в тому, що вона є правовою формою містобудівного планування території та формою узгодження державних і суспільних інтересів [6].

Генеральний план називають головним містобудівним документом, на основі якого здійснюється використання земель у межах населеного пункту, визначається архітектурний та планувальний розвиток конкретного населеного пункту, і який є основою для встановлення меж відповідного адміністративно-територіального утворення [7, 281]. У зв´язку з цим В. Андрейцев іменує генеральний план населеного пункту земельно-містобудівним документом, який визначає принципове вирішення питань щодо розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту [8, 361].

У теорії архітектури вказується, що генеральний план виявляє планувальний каркас території, як результат суміщення різних за функціональним змістом каркасів: природно-екологічного (на основі головних елементів природного ландшафту-рельєфу, водойм, зелених насаджень тощо); культурно-історичного; функціонально-планувального; транспортно-комунікаційного; композиційного [9, 209]. Генеральний план як документ, що визначає визначаючий принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, також є документом для оцінювання земельних ділянок у межах населених пунктів як з погляду насиченості інформацією, так і її комплексності та якості [10,76].

Однак містобудівна документація за своєю сутністю, на думку Є. Іванової, не може у містах врахувати всі аспекти соціально-економічного значення території міст, у тому числі її головного й визначального ресурсу — земельних площ [11, 174]. Інші науковці вказують на те, що генеральний план є лише містобудівним документом, орієнтованим на вирішення питань планування містобудівного процесу. При цьому не всі важливі питання правового характеру охоплюються завданням та змістом генерального плану. З цією метою складаються плани земельно-господарського устрою як правова основа прийняття конкретних управлінських рішень [12, 193-199]. Проте, на думку А. Мірошниченка, подвійна система планування використання земель населених пунктів — містобудівна та землевпорядна, є недоцільною. Автор справедливо зазначає, що на практиці складання проекту плану земельно-господарського устрою не набуло поширення [13, 317]. На нашу думку, плани земельно-господарського устрою мають визначати становище розподілу міських земель за категоріями, а генеральний план — це документ довгострокової перспективи розвитку населеного пункту, у чому полягає принципова різниця між ними.

Нині дедалі більше уваги приділяється питанням впровадження зонування («зонінгу») територій населених пунктів як певної альтернативи генеральному плану населених пунктів і плану їх земельно-господарського устрою. «Зонінг» міста деталізує концепцію генерального плану у напрямку раціонального використання всіх міських територій. Створення «зонінгу» в містах як системи містобудівних правил має на меті поступову заміну традиційних генпланів у справі планування і забудови міст. «Зонінг» передбачає лише обмеження щодо освоєння території та господарювання на ній, а отже, є більш гнучким документом, ніж генплан.

Слушною у цьому відношенні є позиція В. Носіка, який вказує на недоліки чинного законодавчого розподілу земель на категорії за основним цільовим призначенням і зауважує, що законодавче закріплення зонування територій як правової форми й водночас методу регулювання земельних відносин на місцевому рівні змінює сутність і юридичне значення цільового використання земельних ділянок і поділу земель на категорії з різним правовим режимом [14, 175]. Заслуговують на увагу й висловлювання І. Ка-ракаша, який обґрунтовано критикує не законодавче, а «документальне» визначення правового статусу земельних площ, невизначеності юридичної сили «регіональних і місцевих правил забудови», а також вимог щодо їх оновлення і затвердження [15, 75].

Генеральний план в його «сучасному вигляді» потрібен кожному місту країни, оскільки є документом, в якому визначаються принципові для населеного пункту питання соціально-економічного та екологічного характеру. На підставі цього документа, на засадах «зонінгу», мають розроблятися і прийматися з безпосередньою участю громадськості такі найважливіші місцеві нормативно-правові акти, як правила забудови міста та правила благоустрою її території, у складі яких розробляються відповідні графічні частини. Пріоритетним питанням при розробленні генплану кожного міста має стати максимальне врахування публічних та приватних інтересів, а при плануванні забудови міських територій — пошук оптимального балансу приватних інтересів з інтересами територіальних громад і держави.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Про планування і забудову територій : Закон України від 20 квітня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 31. - Ст. 250.

2. Губина М. В. Основы градостроительного менеджмента и мониторинга : учеб. пособие. — К., 2002. - 248 с.

3. Про благоустрій населених пунктів : Закон України від 6 вересня 2005 p. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 49. - Ст. 517.

4. Ступень М. Г., Гулько Р. Й., Микула О. Я., Шпік Н. Р. Кадастр населених пунктів : підруч. — 2-ге вид. — Л., 2007. — 392 с.

5. Шеремет А. П. Земельне право України : навч. посіб. — К., 2005. — 632 с.

6. Крассов О. И. Порядок разработки, утверждения и экспертизы градостроительной документации // Законодательство и экономика. — 2001. — № 6. — С. 28—41.

7. Земельне право України : підруч. / за ред. М. В. Шульги. — К., 2004. — 368 с.

8. Андрейцев В. І. Земельне право і законодавство суверенної України. Актуальні проблеми прак-тичної теорії. — 2-ге вид. — К., 2007. — 445 с.

9. Кашкина Л. В. Основы градостроительства : учеб. пособие. — М., 2005. — 247 с.

10. Дехтяренко Ю. Ф., Лихогруд М. Г., Манцевич Ю. М., Палеха Ю. М. Методичні основи грошової оцінки земель в Україні. — К., 2002. — 256 с.

11. Іванова Є. О. Правові засади планування земель житлової та громадської забудови у містах // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. пр. — Одеса, 2007. — Вип. 30. — С. 173—175.

12. Управління земельними ресурсами : підруч. / за ред. д-ра екон. наук, проф. В. В. Горлачука. — 2-ге вид., випр. і переробл. — Л., 2006. — 443 с.

13. Мірошниченко А. М. Земельне право України : навч. посіб. — К., 2007. — 432 с.

14. Посік В. В. Право власності на землю Українського народу : моногр. — К., 2006. — 544 с.

15. Каракаш И. И. Правовой режим использования и охраны земель жилой и общественной заст-ройки // Правовое регулирование аграрно-земельных и природоресурсово-экологических отношений. Сборник избранных статей, докладов и рецензий. — Одеса, 2007. — 430 с.

 

загрузка...
Top