Деякі питання правового регулювання організаційно-господарських відносин у сфері управління комунальною власністю міста Києва

На УІ сесії УІ скликання Київська міська рада прийняла рішення «Про питання організації управління районами в м. Києві» від 9 вересня 2010 р. № 7/4819 (далі — рішення № 7/4819), з урахуванням останніх змін, внесених до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 7 вересня 2010 р. № 2500-УІ. Згідно з цим рішенням Київська міська рада вирішила припинити з 31 жовтня 2010 р. районні в м. Києві ради та їх виконавчі органи шляхом ліквідації.

З метою збереження системи управління районами на рівні виконавчої вертикалі влади у столиці були створені районні державні адміністрації (далі — РДА) — структурні підрозділи Київської міської державної адміністрації (далі — КМДА), які почали діяти з 1 листопада 2011 р., та наприкінці листопада призначені нові голови РДА. Деякі з цих голів РДА не стали чекати передачі комунальної власності району (в тому числі районних комунальних підприємств) новому власнику — територіальній громаді м. Києва згідно з ліквідаційним реєстром, висновків балансових комісій про результати роботи цих комунальних підприємств (далі — КП), заслуховування звітів директорів районних КП на сесії Київської міської ради та вирішення їх подальшої долі. А почали звільняти керівників районних КП за власним розпорядженням, забирати і здавати в оренду майно, яке було закріплено за КП на праві господарського відання або на праві оперативного управління, прикриваючись великою турботою про мешканців відповідної адміністративної території, та призначати афілійованих до себе осіб. Причому в першу чергу нову районну адміністрацію цікавила зміна керівництва на успішно працюючих підприємствах, які посідали перші місця в бізнес-рейтингах Торгово-промислової палати України та визнавались «Комунальним підприємством року». А їх керівники отримували сертифікат «Державний керівник року». У результаті через короткий період часу після зміни менеджменту ці підприємства опинялись у досить скрутному фінансовому становищі, на грані банкрутства.

Як справедливо зазначає О. Віхров, будь-який орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування чи інший названий суб’єкт, у тому числі власник, приймаючи управлінське рішення чи здійснюючи інші управлінські функції під час реалізації своїх організаційно-господарських повноважень щодо суб’єкта господарювання, повинен утриматися від порушення права господарського відання або права оперативного управління цього суб’єкта, не заважати йому в реалізації цього права [1, 185]. Серед управлінських відносин організаційно-господарськими, згідно з ч. 6 ст. 3 Господарського кодексу України (далі — ГК), вважаються лише ті, що складаються між суб’єктами господарювання та суб’єктами організаційно-господарських повноважень.

Мета статті — висвітлити основні недоліки у правовому регулюванні організаційно-господарських відносин у сфері управління комунальною власністю м. Києва та надати пропозиції щодо їх усунення.

Дослідженням питань, пов’язаних із правовим регулюванням організаційно-господарських відносин у сфері управління комунальною власністю місцевими державними адміністраціями, займались такі наковці: К. Опанасенко, О. Віхров, С. Грудницька, Р. Джабраілов, А. Захарченко, І. Кравець, В. Мамутов, В. Устименко та ін.

Забезпечення життєдіяльності територіальних громад є важливим завданням органів місцевого самоврядування [2, 177]. КП районів м. Києва створювались районними в м. Києві радами з метою реалізації соціально-економічних програм розвитку відповідної адміністративної території, відповідно до п. 30 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон), ст. 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», ч. 4 статей 63, 78, 135 ГК тощо. Згідно з ч. 1 ст. 60 Закону, право комунальної власності належить територіальним громадам сіл, селищ, міст, районам у містах. Тобто власником районного КП була територіальна громада району. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Частини 2-3 ст. 65 ГК визначають, що власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів. Для керівництва господарською діяльністю підприємства власник або уповноважений ним орган призначає керівника підприємства. Керівники КП до 31 жовтня 2010 р. (до ліквідації районних у м. Києві рад) призначались на посаду на конкурсній основі головою районної в м. Києві ради, який одночасно був головою районної у м. Києві державної адміністрації (виконавчого органу районної ради), відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 14 січня 1999 р. № 401-XIV (далі — Закон № 401-XIV). Між власником підприємства укладався трудовий договір (контракт), сторонами в якому виступали керівник підприємства — з однієї сторони, та голова районної ради (одночасно голова РДА) як уповноваженої особи власника (представника власника) — з другої сторони. І це цілком логічно, оскільки відповідно до Закону голова ради скликає сесії ради, головує на засіданнях ради, особисто підписує рішення та протоколи сесії ради, очолює виконавчий орган ради, представляє раду у відносинах з іншими суб’єктами права тощо.

Після ліквідації районних у м. Києві рад власником районних КП стала територіальна громада міста. Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону № 401-XIV представницьким органом місцевого самоврядування в м. Києві є Київська міська рада. Тому у своєму рішенні № 7/4819 Київська міська рада доручала Виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) у 10-денний термін із дня набрання чинності цього рішення утворити ліквідаційні комісії районних у м. Києві рад та їх виконавчих органів (районних у м. Києві державних адміністрацій) та затвердити їх персональний склад. Також Київській міській державній адміністрації доручалось протягом місяця з дня набрання чинності цього рішення подати на розгляд Київській міській раді пропозиції щодо прийняття у власність територіальної громади м. Києва нерухомого та рухомого майна, коштів, підприємств, установ, організацій та іншого майна районів у м. Києві рад та їх керівників. Специфіка об’єктів права комунальної власності полягає в тому, що останні мають цільовий характер, тобто призначені для вирішення питань місцевого значення, задоволення житлово-комунальних, соціально-культурних, побутових та інших потреб населення відповідної території [3, 224].

На виконання рішення Київської міської ради № 7/4819 голова КМДА 20 жовтня 2010 р. дав доручення (№ 3585/044) головам балансових комісій надати на погодження до 10 травня 2011 р. пропозиції щодо ліквідації та реорганізації районних КП, організацій, установ після розгляду результатів роботи цих підприємств на балансових комісіях за результатами роботи за 2010 р. разом із відповідним проектом рішення Київської міської ради. У вказаному проекті рішення мало бути передбачене затвердження нової редакції статуту, положення підприємства, організації, установи. За дорученням голови КМДА від 24 листопада 2010 р. № 35852/048 нові установчі документи мали бути підготовлені також по підприємствам, організаціям, установам (в тому числі бюджетним), що не підлягають реорганізації або ліквідації. Тобто після заслуховування директорів районних КП на засіданнях балансових комісій, підготовки висновків балансових комісій з приводу фінансово-господарської діяльності відповідного районного КП за звітний період це питання з підготовленим проектом рішення повинно було бути винесено на розгляд сесії Київської міської ради. Тому що, як зазначалось раніше, відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання про створення, ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Після ознайомлення із звітом балансової комісії, заслуховування звіту директора районного КП на пленарному засіданні сесії ради Київська міська рада повинна надати оцінку діяльності керівника КП та вирішити подальшу долю підприємства. Щодо звільнення керівника КП (розірвання з ним контракту), то це питання віднесено до компетенції Київського міського голови. Відповідно до п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону саме сільський, селищний, міський голова наділений повноваженнями щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.

З метою упорядкування процедури призначення та звільнення керівника підприємства, установи й організації, що належать до комунальної власності територіальної громади, на сесії ради спочатку приймається відповідне Положення, яке затверджується розпорядженням сільського, селищного, міського голови. Про це свідчить аналіз рішень рад та розпоряджень сільських, селищних, міських голів з цього питання в Україні. Існує аналогічне Положення «Про порядок укладання контрактів з керівниками підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва» (далі — Положення), яке затверджено розпорядженням Київського міського голови від 30 листопада 2005 р. № 348. Нового положення затверджено не було, тому на сьогодні діє зазначене вище Положення, яке ніхто не відміняв. Зміст цього Положення відображає зміст норми, викладеної в п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону: саме Київський міський голова має повноваження щодо призначення та звільнення керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності.

Додаткову плутанину додає неузгодженість між собою основних нормативно-правових актів вищої юридичної сили, які мають відношення до правового регулювання цього питання. Так, згідно з ч. 7 ст. 78 ГК комунальне унітарне підприємство очолює керівник підприємства, що призначається органом, до сфери управління якого входить підприємство, і є підзвітним цьому органові. Але ця частина ст. 78 вступає в суперечність із п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону. Те ж стосується п. 7 ч. 1 ст. 11 Закону № 401-ХІУ, в якій зазначається, що Київський міський голова, відповідно до додаткових повноважень, тільки дає згоду на призначення та звільнення керівників підприємств (зрозуміло, що йдеться про керівників комунальних підприємств). Знову ж таки, відповідно до норми, викладеної в п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону і яка має позитивний практичний досвід застосування на території України, Київський міський голова не погоджує, а призначає на посади та звільняє з посад керівників підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва. І ці повноваження за своїм змістом мають основний, а не додатковий характер. Як слушно зауважує В. Мамутов, ефективність закону визначається не тільки тим, які норми в ньому сформульовані, а й тим, як вони реалізуються на практиці [4].

Практичний досвід реалізації організаційно-господарських повноважень місцевими державними адміністраціями свідчить про те, що деякі голови місцевих державних адміністрацій намагаються виправдати свої протиправні дії, посилаючись на Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586-ХІУ «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закон № 586-ХІУ). На думку автора, цей нормативно-правовий акт взагалі перешкоджає розвитку місцевого самоврядування в Україні й потребує негайного приведення його норм у відповідність до Конституції України та Закону. Так, згідно зі ст. 36 та п. 5 ст. 39 Закону № 586-XIV, голови місцевих державних адміністрацій (або їх заступники) укладають та розривають контракти з керівниками КП. Але ст. 36 та п. 5 ст. 39 Закону № 586-XIV конфліктують із нормою, яка міститься в п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону і повинна бути приведена у відповідність до цієї норми. Відповідно до ст. 19 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації приймають рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію КП. Проте ця стаття суперечить конституційній нормі, наведеній у ст. 143 Конституції України, згідно з якою територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації й установи. Також ст. 19 Закону № 586-XIV суперечить п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону, відповідно до якої вирішення питання про створення, ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради. Більше того, рішення з цього питання приймається виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. Місцеві державні адміністрації здійснюють свої повноваження, делеговані їм обласними і районними радами, місцевою радою м. Києва та м. Севастополя, відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених Законом. Місцеві державні адміністрації не мають права вирішувати питання, які віднесені до виключної компетенції рад і за межами делегованих їм відповідними радами повноважень. Бо подібні дії державних адміністрацій фактично підривають основи місцевого самоврядування, порушують основні принципи місцевого самоврядування в Україні.

З огляду на наведене вище, можна дійти таких висновків:

1) КМДА як виконавчий орган Київської міської ради та ії структурні підрозділи (якими фактично після ліквідації районних у м. Києві рад є РДА) здійснюють свої організаційно- господарські повноваження щодо управління комунальною власністю м. Києва в межах повноважень, делегованих Київською міською радою;

2) створення, ліквідація, реорганізація та перепрофілювання КП у м. Києві є виключною компетенцією Київської міської ради. Виключно на пленарних засіданнях Київської міської ради вирішується питання щодо створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання КП. КМДА та її структурні районні підрозділи (РДА) таких повноважень не мають;

3) Київська міська рада на підставі свого рішення може надати в управління КМДА комунальну власність колишніх районів тільки після взяття цієї комунальної власності на свій баланс, відповідно до ліквідаційного реєстру;

4) призначення та звільнення керівника КП віднесено до компетенції Київського міського голови. Голови РДА як керівники структурних підрозділів КМДА таких повноважень не мають;

5) з метою усунення неузгодженостей між різними законодавчими актами, які здійснюють правове регулювання організаційно-господарських відносин у сфері управління комунальною власністю м. Києва, необхідно привести ст. 36 та п. 5 ст. 39 Закону № 586-XIV, п. 7 ч. 1 ст. 11 Закону № 401-XIV, ч. 7 ст. 78 ГК у відповідність до п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону; ст. 19 Закону № 586-XIV у відповідність до ст. 143 Конституції України та п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Віхров О. П.Організаційно-господарські відносини : моногр. — К., 2008. — 512 с.
  2. Устименко В. А. Городская собственность и городское хозяйство / НАН Украины. Ин-т экономико-правовых исследований. — Донецк, 2006. — 352 с.
  3. Джабраілов Р. А. Господарська правосуб’єктність міста : теорія і практика : моногр. / НАН України. Ін-т економіко-правових досліджень. — Донецьк, 2010. — 455 с.
  4. Мамутов В. К. Хозяйственный кодекс в системе правового обеспечения экономики в Украине // Юридичний вісник України. — 2011. — № 7. — С. 6
загрузка...
Top