Державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні

ВСТУП

РОЗДІЛ І ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ ЯК РІЗНОВИД ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ

1.1. Поняття, сутність, призначення державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями

1.2. Становлення та розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій доктрині та законодавстві

1.3. Особливості та різновиди державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Висновки до розділу

РОЗДІЛ ІІ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ

2.1. Об’єкт та предмет державного контролю за нотаріальною діяльністю

2.2. Принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

2.3. Мета, завдання та функції державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

2.4. Суб’єкти контрольних повноважень щодо нотаріальної діяльності

2.5.Методи та методика державного контролю за нотаріальною діяльністю

Висновки до розділу

РОЗДІЛ ІІІ ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ В УКРАЇНІ

3.1.Зарубіжний досвід державного контролю за нотаріальною діяльністю: компаративний аналіз

3.2. Основні напрями удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Висновки до розділу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальністьтеми дослідження обумовлена тим, що активне реформування національного законодавства в різних галузях суспільного життя, розбудова правової держави та розвиненого громадянського суспільства, одним із важливих складових якого є інститут нотаріату, роль і місце якого в правовій системі країни стає дедалі більш значимим в умовах подальшого розвитку приватної власності та ринкових відносин, з одного боку, та з іншого, оновлення адміністративного права та основних засад державного контролю в контексті взаємодії публічного та приватного, аналіз потреб юридичної практики, зумовлюють потребу вивчення проблематики державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Отже, увага до зазначеного питання пов’язана із вирішенням ряду як теоретичних (науки адміністративного права), так і практичних (вдосконалення законодавчого врегулювання відповідних відносин, підвищення ефективності державного контролю за нотаріальною діяльністю, забезпечення населення якісними нотаріальними послугами тощо) завдань.

Питання державного контролю в галузі державного управління завжди цікавили вчених-адміністративістів. У зв’язку з цим доцільно відзначити роботи радянських дослідників В. Горшенева, І. Шахова та О. Шоріної, які, хоча і втратили свою актуальність в частині емпіричного матеріалу, але щодо теоретичних основ зберегли свою високу наукову цінність. Серед останніх фундаментальних досліджень державного контролю в Україні потрібно виділити праці О. Андрійко, В. Гаращука, О. Бандурки, Н. Нижник, О. Полінця, О. Тищенко; варто визнати і підвищення активності дослідження специфіки державного контролю в різних галузях суспільного житті, особливо господарській сфері. Щодо висвітлення аспектів державного контролю за нотаріальною діяльністю, то деякі аспекти розв’язання цієї проблеми започатковані в останніх наукових публікаціях учених-цивілістів С. Фурси, Є. Фурси, В. Черниша, В. Баранкової, В. Комарова тощо. Щодо адміністративної науки, необхідно виділити працю Г. Гулєвської, присвячену організаційно-правовим аспектам державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні, в якій приділено і певну увагу державному контролю в зазначеній сфері; останнім часом посилилася увага до проблемних питань податкового контролю за нотаріальною діяльністю як з боку науковців (публікації М. Кучерявенка, О. Орлюк, О. Лукашева тощо), так, і, переважно, з боку практичних працівників у сфері нотаріату (В. Марченко, І. Сидоров тощо). Звичайно, розглядаючи питання державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, акцент було зроблено на вищезазначені роботи. Разом з тим, окремою темою наукового дослідження питання державного контролю за нотаріальною діяльністю донині не стали, і на сьогодні, в науці адміністративного права відсутні комплексні, цілеспрямовані дослідження з даного питання.

У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано чинне та раніше діюче законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн (зокрема Російської Федерації, Республіки Молдова, Італії, Нідерландів, Греції, Німеччини, Туреччини тощо), перспективне законодавство (проекти Закону України “Про нотаріат”, внесені на розгляд Верховної Ради України у різний час), наукові праці з філософії права, теорії держави та права, теорії управління, адміністративного, господарського, цивільного, податкового права, юридична публіцистика. Важливе місце в дисертаційному дослідженні посідають праці відомих вітчизняних і зарубіжних учених-юристів: В. Авер’янова, О. Андрійко, О. Бандурки, В. Баранкової, Ю. Битяка, А. Васильєва, Л. Воронової, В. Гаращука, З. Гладуна, І. Голосніченка, С.Гончарука, Г. Забарного, Р. Калюжного, С. Ківалова, Л. Коваля, Т. Коломоєць, В. Колпакова, В. Комарова, А. Комзюка, О. Кузьменко, М. Кучерявенка, Н. Нижник, П. Пацурківського, В. Пєткова, О. Полінця, В. Полюховича, Л. Савченко, А. Селіванова, Л. Радзієвської, Г. Романовського, О. Романовської, М. Тищенка, С. Фурси, В. Шкарупи і ряду інших, які стали фундаментальною базою для подальшого дослідження питань, що розглядаються.

Під час написання роботи були проаналізовані та використані праці відомих юристів-практиків: Ю. Козьякова, О. Лавриновича, Л. Павлової, І. Сидорова, В. Марченко, В. Черниша та інших. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані щодо контролю за нотаріальною діяльністю, акумульовані на республіканському рівні Міністерством юстиції України, а на місцевому – Полтавським обласним управлінням юстиції. Використано також особистий досвід роботи у галузі нотаріальної діяльності.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано у рамках планів наукових досліджень Національного університету ДПС України та комплексного наукового проекту “Відповідальність за правопорушення” (номер державної реєстрації 0102U000477), а також відповідно до теми дослідження “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності в сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657). Крім того, робота виконана в контексті заходів з реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/ 98, тема дисертації пов’язана з підготовкою змін до законодавства України про нотаріат.

Мета дослідження:визначити організаційно-правові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері і практики його застосування

Згідно з поставленою метою, основними завданнями дослідження є:

  • аналіз стану сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу державного контролю, співвідношення його із суміжними правовими поняттями, визначення особливостей державного контролю за нотаріальною діяльністю та класифікація його видів;
  • аналіз історичного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві;
  • обґрунтування основних елементів організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю;
  • узагальнення зарубіжного досвіду наукового дослідження й нормативно-правового регулювання державного контролю за нотаріальною діяльністю та шляхів його впровадження в законодавство по досліджуваних питаннях;
  • визначення основних напрямів розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та формулювання ключових проблем і пропозицій їх вирішення;
  • розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Об’єкт дослідження– суспільні відносини у сфері здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Предмет дослідження– нормативно-правова база; теоретичні засади; практика застосування норм права при здійсненні державного контролю у галузі нотаріальної діяльності.

Методологічну основу дослідженнястановить сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються в сфері державного контролю за нотаріальної діяльності, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв’язку, виявити усталені напрями і закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення державного контролю за нотаріальною діяльністю у його розвитку, виявлення зв’язку минулого і сьогодення (підрозділ 1.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб’єктів відносин у сфері державного контролю за нотаріальною діяльністю як певної організаційної структури (підрозділ 2.4), логіко-семантичний для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5, 3.2). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду організації та реалізації державного контролю за нотаріальною діяльністю та реформування зазначеного інституту (підрозділ 3.1), та соціологічний метод щодо з’ясування думки фахівців-практиків щодо проблеми, яка досліджується (підрозділи 1.2, 2.5, 3.1, 3.2). Метод моделювання, аналізу та синтезу був використаний при розробці пропозицій з удосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об’єкта, його певною мірою міжгалузевий характер під час вивчення застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2), поєднання критичного і раціонального (підрозділи 1.2, 1.3, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2), порівняльно-ретроспективного (підрозділи 1.1,1.2), єдності логічного та системного підходу.

Наукова новизнаодержаних результатівполягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим здійсненню державного контролю за нотаріальною діяльністю. Її сутність полягає у таких результатах:

  • визначено особливості державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні як різновиду державного контролю, який поєднує як ознаки загального характеру, так і специфічні властивості;
  • обґрунтованобагатоаспектний, самостійний, поліструктурний характер державного контролю за нотаріальною діяльністю, що дозволяє розглядати його як окремий правовий інститут із суттєвим превалюванням адміністративно-правової складової;
  • запропоновановизначення державного контролю за нотаріальною діяльністю як сукупності дій уповноважених державних органів із спостереження за нотаріальною діяльністю з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм;

уперше:

  • в результаті аналізу історичного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні у вітчизняній правовій науці та законодавстві, запропоновано та обґрунтовано власний варіант періодизації, що включає шість етапів та подано їхню розгорнуту характеристику із виділенням особливостей кожного періоду;
  • запропоновано виділяти наступні принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю: законність, об’єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість, систематичність і регулярність, дієвість та оперативність, компетентність, методологічну спрямованість, результативність та ефективність;
  • уточненомету, завдання та функції державного контролю за нотаріальною діяльністю та досліджено методи та методику його здійснення;
  • систематизованота узагальнено зарубіжний досвід (Російської Федерації, Республіки Молдова, Німеччини, Туреччини, Польщі, Італії, Франції, Греції, Нідерландів тощо) державного контролю за нотаріальною діяльністю, визначено конкретні напрями його запозичення;

удосконалено:

  • концепцію перспективного переходу до змішаного контролю за нотаріальною діяльністю, який поєднує елементи державного та корпоративного (професійного) контролю, який розглядається як різновид громадського контролю;
  • визначення форм і методів державного контролю та їхне співвідношення у контексті уточнення термінологічного апарату із обґрунтуванням доцільності використання та закріплення на законодавчому рівні єдиного терміна „методи”;
  • організаційно-правову структуру системи суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та класифікацію контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності;

отримали подальший розвиток:

  • теоретичні положення щодо визначення нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю, її публічно-правової сутності та теоретичні положення щодо окремих елементів поняття державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями;
  • практичні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Практичне значення одержаних результатів дослідження може вимірюватися за кількома параметрами: у науково-дослідній діяльності – для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем державного контролю за нотаріальною діяльністю; у правотворчій та правозастозовній діяльності – для удосконалення чинного законодавства, а також для підвищення ефективності практичної діяльності державних органів і корпоративних організацій нотаріусів у сфері реалізації контрольної функції за нотаріальною діяльністю; у навчальному процесі – результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисципліни “Адміністративне право України”, “Нотаріат в Україні”.

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.

Апробаціярезультатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Результати дослідження впроваджено у діяльність головного управління юстиції у Полтавській області (акт впровадження від 21.11.2005 р.). Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на дев'яти науково-практичних та наукових конференціях: V Міжнародній науково-практичній конференції Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці» (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 13-14 травня 2004 року); Науково-практичній конференції «Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми» (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 18-19 грудня 2003 року); Всеукраїнському науково-практичному семінарі «Актуальні проблеми застосування чинного законодавства в нотаріальній діяльності» (м. Полтава, 29-30 липня 2004 року), Міжнародній науково-практичній конференції „Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (Одеський юридичний інститут НУВС, м. Одеса, 3-4 червня 2005 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 30 червня-2 липня 2005 року), Міжнародній науково-практичній конференції присвяченій "295 річниці Конституції Пилипа Орлика" (ЗНУ, м. Запоріжжя, 28 вересня 2005 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 18-19 травня 2006 року), Форумі вчених-адміністративістів південно-східних регіонів України (ЗНУ, м. Запоріжжя, 19-20 жовтня 2006 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції „Запорізькі правові читання” (ЗНУ, м. Запоріжжя, 18-19 травня 2007 року).

Публікації.Основні висновки авторських досліджень відображено у семи опублікованих наукових статтях і тезах доповідей на науково-практичних конференціях, 4 з яких надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України.

РОЗДІЛ I

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ ЯК РІЗНОВИД ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ

1.1. Поняття, сутність, призначення державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями

Контроль (від англ. „control”, нім. „kontrolle”, однак найбільш вживаним вважається походження від франц. „controlе”) у довідковій літературі традиційно визначається як перевірка, спостереження з метою перевірки [237, с.256]. Французьке „controlе” (від старофранц. „controlе − rolе” − список, що має дублювання [285, с.323]), у свою чергу, утворилося від латинського „contra” − приставки, що означає „протидію”, „протилежність” тому, що виражено у другій частині, наприклад „контрреволюція”, „контрманевр”. У другій частині слова „контроль” міститься слово „роль” (від лат. „rolе”) – „міра впливу, значення, ступінь участі у чомусь”. У цьому значенні, як зазначає В. Гаращук, означає „протидію” [92, с.37], протидію чомусь небажаному. Тому більшістю сучасних вчених контроль тлумачиться як перевірка, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, тобто виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого [92, с.37]. Якщо ж розглядати державний контроль, то відповідна перевірка і спостереження здійснюються саме з боку держави в особі уповноважених органів та осіб.

Державний контроль завдяки своєму комплексному, багатогранному, багатоаспектному характеру [87, с.429], привертає увагу вчених-соціологів [242, с.38], учених-фахівців з державного управління (наприклад, праці О. Оболенського [111,330], Н. Нижник, В. Олуйка [109, с.320−321], В. Малиновського [174; 292] тощо), філософів [261, с.260], економістів [225, с.161], а також учених-юристів (наприклад, роботи О. Андрійко [61], В. Гаращука [92], О. Полінця [211], В. Горшенєва [98], І. Шахова [98], О. Шоріної [282], присвячені аналізу державного контролю у сфері державного управління, реалізації виконавчої влади, при цьому деякі із яких, із урахуванням модернізаційних державотворчих процесів, вже дещо застаріли, а також роботи Л. Савченко [231], П. Чистякова [280], С. Вітвицького [89], Ю. Дьоміна [116] та ін., в яких увага зосереджується або на окремих ознаках державного контролю, його різновидах, або на специфіці прояву за різних обставин).

Аналіз різноманітних наукових, навчальних і публіцистичних джерел, в яких державний контроль привертає увагу вчених-юристів, дозволяє стверджувати, що він розглядається ними з різних позицій, як: вид державної діяльності, як принцип державного управління [62, с.221], як спосіб забезпечення законності та дисципліни у державному управлінні [84, с.250−256; 77; 92, с.7], як форма державної діяльності [50, с.290], метод державного управління [151, с.182], ознака змісту державного управління [50, с.292], складовий елемент організаційної діяльності органів державного управління [286, с.197], основний фактор, що дисциплінує поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі [92, с.36], інтегруючий засіб перевірки загальної спрямованості державного управління, і навіть як самостійна гілка влади (теорія китайського вченого Сунь Ясена, яка знайшла багатьох адептів серед вітчизняних учених-юристів [92, с.37; 61]). Таке розмаїття думок притаманне і російській правовій науці (наприклад, роботи В. Четверикова, О. Котельникової, М. Коніна, Д. Овсянко тощо [279; 158; 155; 192]).

Державний контроль на сьогодні розглядається у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні поняття державного контролю охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірку, масштаб та обсяг, у вузькому – певну діяльність державних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів і визначених процедур здійснюють перевірку та нагляд [87, с.429]. Якщо державний контроль у широкому розумінні є діяльністю, що має місце у роботі усіх державних органів, у вузькому – це діяльність органів держави, які у межах своїх повноважень наділяються функцією контролю, що є основним видом їхньої роботи [92, с.45].

Однак у більшості наукових робіт як вітчизняних, так і зарубіжних учених-юристів державний контроль розглядається як функція державного управління (наприклад, роботи О. Андрійко, М. Данількевич, С. Гончарука, Т. Коломоєць, С. Ківалова тощо [62; 110; 57; 148; 50]), і саме цю думку необхідно підтримати.

Різні погляди на державний контроль у правовій доктрині, у свою чергу, вплинули і на законодавчий процес. На жаль, у вітчизняному законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення державного контролю, що і зумовлює, у свою чергу, неузгодженість, а інколи навіть і суперечливість положень чинного законодавства та ускладнює практику його застосування.

Так, у науково-практичному словнику-довіднику „Терміни і поняття в законодавстві України” із посиланням на положення чинного законодавства фіксується два нормативних визначення контролю: 1) безпосереднє або опосередковане володіння часткою в юридичній особі, одноосібне або разом з іншими особами, що презентує еквівалент 50 чи більше відсотків статутного капіталу або голосів юридичної особи, або можливість справляти вирішальний вплив на управління, або діяльність юридичної особи на основі угоди або будь-яким іншим чином; 2) вирішальний вплив однієї чи декількох пов’язаних юридичних та або фізичних осіб на господарську діяльність суб’єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб, зокрема, завдяки праву володіння чи користування всіма активами чи їхньою значною частиною; праву, що забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління суб’єкта господарювання; укладенню договорів і контрактів, які дозволяють визначити умови господарської діяльності, давати обов’язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб’єкта господарювання тощо [250, с.169]. Зазначені визначення взагалі висвітлюють сутність і призначення контролю, який не є державним, а відповідно не можуть бути використані ні у законодавстві, ні у правовій доктрині для окреслення поняття державного контролю. Визначення контролю через контроль (тавтологія) міститься і у постанові Головного державного санітарного лікаря України від 01 грудня 1992 року № 62 „Про введення в дію Державних гігієнічних нормативів „Норми радіаційної безпеки України (НРБУ 0 97)”, в п. 11 якої зазначено: „Контроль радіаційно-гігієнічний – контроль за дотримання Норм радіаційної безпеки та усіх пов’язаних із ними регламентів, інструкцій і правил, рекомендацій і т.п., включаючи контроль рівнів опромінювання” [92, с.38−39]. Дещо вдалим, як правильно зазначає В. Гаращук, є визначення контролю, що дає Закон України від 20 жовтня 1999 року „Про транзит вантажів”, а саме: „контроль транзитних вантажів – діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади та їх службових осіб у пунктах пропуску через державний кордон України по перевірці відповідності транзитних вантажів і транспортних засобів транзиту вимогам митного, санітарного, ветеринарного, фітосанітарного, радіологічного, екологічного та інших видів контролю, що встановлюються виключно законами та міжнародними договорами України” [92, с.39]. Однак і це визначення не є абсолютно досконалим, бо не дозволяє усвідомити весь потенціал державного контролю. У Законах України „Про державну контрольно-ревізійну службу”, „Про державну податкову адміністрацію України” „Про Антимонопольний комітет України” тощо закріплено структуру, правовий статус державних органів, наділених контрольними повноваженнями, відповідно сформувати своє уявлення про державний контроль можна на підставі аналізу функціональних повноважень державних органів. Однак саме визначення відповідного контролю відсутнє, що є суттєвою прогалиною у чинному законодавстві.

Отже, в одних випадках подається своєрідне визначення контролю, але недержавного, в інших висвітлюються лише окремі властивості комплексного характеру державного контролю, що, у своє чергу, лише створює підстави для помилкового ототожнення державного контролю із наглядом, що взагалі є неприпустимим, потребує усунення шляхом нормативного закріплення визначення контролю та суміжних правових понять в окремому законодавчому акті (наприклад, Законі України „Про державний контроль у сфері реалізації виконавчої влади”, до речі, такі пропозиції були сформовані свого часу О. Андрійко, В. Гаращуком тощо [61; 92]), в якому потрібно чітко визначити правові засади його здійснення, й привести у відповідність з ним положення всіх інших діючих нормативних приписів.

Досягти позитивного результату у нормотворчому процесі можна лише за умови наявності фундаментальної наукової бази, поглибленого вивчення державного контролю й чіткого його відмежування від суміжних правових понять, зокрема нагляду, аудиту, моніторингу, обліку тощо.

Дискусія довкола термінів „контроль” і „нагляд” має вже давню історію. Аналіз різноманітних джерел дозволяє стверджувати, що контроль є родовим поняттям, а нагляд – похідним від нього і має свої характерні ознаки, до яких, насамперед, належать: перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об’єктах, що перебувають під наглядом; організаційна непідпорядкованість об’єктів органам, які здійснюють нагляд, при виявленні порушень встановлених правил; у процесі нагляду органи, які його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення. При здійсненні контролю спостерігається, відстежується, аналізується і перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їхньої компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їхніми посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими їм органам.

Незважаючи на те, що у звичайному розумінні значення слів „нагляд” і „контроль” однакове – це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим)-небудь, за дотриманням якихось правил [193, с.286; 193, с.371; 92, с.48], у них чимало споріднених ознак, а також таких, які істотно відрізняють їх одне від одного. До перших доцільно віднести: їхню єдину мету – забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні; однакові форми реалізації. Водночас контроль істотно відрізняється від нагляду тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого), здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально створеними для цього державними органами. Дещо відрізняє контроль від нагляду, як правильно зазначає В. Гаращук, і нормативна база їхнього здійснення [92, с.48]. Однак головними відмінними ознаками контролю від нагляду є те, що контролюючий орган, на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного, а також те, що саме контролюючі органи мають право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності. Саме ці ознаки і визначаються у правовій науці, притаманними лише державному контролю, і такими, які відрізняють його від інших суміжних понять, і, насамперед, нагляду [92, с.48−49; 87, с.454−456; 164, с.289−251], хоча ще зустрічаються наукові роботи, автори яких не бачать відмінностей між контролем і наглядом [92, с.52], як, до речі, і законодавець у деяких нормативно-правових актах. Так, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежна інспекція, санітарна служба та деяких інших законодавець називає наглядом. Це навіть закріплено в назвах таких органів: органи пожежного нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду та ін., хоча вони мають усі ознаки контролюючих органів. Термінологічна плутанина призводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: санітарно-епідемічний нагляд, але ветеринарний контроль. У законі Україні від 01 грудня 1994 року „Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі” законодавець всупереч назві нормативного акта визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю (а не нагляду) за поведінкою окремих осіб, які звільнені з місць позбавлення волі. У Законі України від 11 лютого 1998 року „Про метрологію та метрологічну діяльність”, який містить розділ „Державний метрологічний контроль та нагляд”, взагалі складно розібратися, про що йдеться – про „контроль” чи про „нагляд”. Це говорить про те, що і сам законодавець не чітко усвідомлює відмінності між цими двома видами діяльності державних органів [92, с.53]. Така плутанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців та ін.

До речі, такий стан справ властивий не лише українському законодавству, зазначені недоліки мають і національні законодавства інших пострадянських країн. Наприклад, у Росії федеральні нормативно-правові акти, де згадується санітарний нагляд, співіснують з Постановою Уряду Москви від 18 червня 1996 року «Про подальші заходи щодо посилення санітарного контролю за реалізацією продовольчих товарів у літній період 1996 року», у Листі Державного митного комітету Російської Федерації від 02 червня 1995 року «Про фінансування заходів щодо вдосконалення системи організації державного санітарно-епідеміологічного, ветеринарно−фітосанітарного нагляду та контролю» йдеться водночас і про контроль, і про нагляд. Про те ж саме йдеться в Указі Президента Російської Федерації від 04 травня 1994 року «Про державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про працю та охорону праці» та в інших документах [87, с.458].

Необхідне законодавче визначення цього питання. Уявляється, що контролюючими органами повинні називатися всі державні інспекції та служби, інші органи (органи законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування), які мають такі повноваження: право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури (припиняти або обмежувати їхню діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо) та самостійно притягувати винних до відповідальності. Це, як уже зазначалося, не виключає можливості з боку деяких в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати неповні контрольні повноваження. Необхідно було б упорядкувати назви контролюючих органів, розібратися, де вживати терміни „інспекції”, а де „служби”, у чому полягає відмінність між ними, адже схожі контрольні повноваження (за завданнями та формами контрольної діяльності) мають і інші державні органи, які не мають у своїй назві слово „інспекція” або „служба”. Це адміністративні комісії, органи повітряного транспорту, органи рибоохорони та ін. Напевне, „службами” потрібно визнавати контролюючі органи, які не мають у своєму складі спеціальних контролюючих підрозділів, а здійснюють контроль самостійно, тобто всі посадові особи цих органів наділені правом контролю за предметом діяльності органу. Це митна, податкова та інші служби. До „інспекцій” доцільно віднести спеціальні контролюючі підрозділи, які утворюються у складі міністерств, державних комітетів та органів зі спеціальним статусом.

Тому нагляд необхідно, підтримавши думку більшості вчених-юристів, розглядати лише як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру [87, с.432].

Останнім часом у правовій науці, як у вітчизняній так і зарубіжній, виділяється особливий спосіб забезпечення законності – контрольно-наглядова діяльність [155, с.236] спеціальних державних органів, які здійснюють вузькоспеціалізовані функції у певних сферах відання. Вона характеризується інтеграцією у неї елементів контролю і нагляду, завдяки чому вона набуває нової якісної характеристики, що дозволяє усунути негативні та посилити позитивні можливості, притаманні контролю і нагляду окремо, зокрема, відносну вузькість нагляду доповнює широта організаційних можливостей контролю [155, с.237], що, безперечно, варто практикувати у діяльності державних органів, однак для цього важливо чітко визначити її засади на нормативному рівні.

Виходячи з викладеного, контроль можна визначити як сукупність дій зі спостереження за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів попередження правопорушень ( з правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю); надання допомоги підконтрольному об’єкту у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. Натомість нагляд – це аналіз стану додержання законності і дисципліни у відповідних суспільних відносинах, який здійснюється прокуратурою із застосуванням наданих їй законом засобів і форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного піднаглядного об’єкта.

Контроль, зокрема державний, потрібно відмежовувати від моніторингу, який останнім часом набуває поширення й інколи також помилково ототожнюється із контролем, насамперед у середовищі юристів-практиків. Моніторинг, як зазначає О.Андрійко і її підтримує П.Чистяков, − це різновид контролю, певна його форма, що порівняно з наглядом за наслідками впливу можна віднести до його пасивної форми [87, с.433; 280, с.6]. Застосування моніторингу потрібно пов’язувати з відслідковуванням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, відстежуванням впливу прийнятих управлінських рішень, правових актів на існуючі суспільні відносини. При цьому, як свідчить практика, акцент зміщується у частині методів здійснення, не стільки на перевірки, ревізії, скільки та спостереження та аналіз.

Державний контроль не варто плутати, а точніше, ототожнювати, із ревізією. Незважаючи на те, що ще наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття вчені-юристи приділяли увагу їхньому співвідношенню, до цього часу це питання залишається дискусійним у науковому середовищі [92, с.39−40].

Так, Б. Бор’ян підкреслював, що західноєвропейська література і практика у своїй більшості з застереженнями визнають різницю між контролем і ревізією. Для них спірним є не принцип, а технічні питання. Контроль – це нагляд, ревізія – дослідження. Вони переважно вважають, що контроль утримує в собі більш вузьке поняття. Більш широким, на їхню думку, поняттям є за всіх обставин ревізія. Сам Б.Бор’ян відмінність контролю від ревізії вбачав у тому, що «контроль має суспільний характер нагляду за тим, що здійснюється, між тим як ревізія має справу з фактом, який вже здійснився; контроль має своїм об’єктом динаміку, спостерігає факти та їх рух, а ревізія розглядає статику, досліджує результати дій та аналізує факти, що здійснилися, з точки зору законності та доцільності … Контроль переслідує політико-суспільну ціль, а ревізія – господарську … тут головне міститься в здійсненні контрольної функції держави, при якій важливим є політичний момент, у той час як ревізійна частина грає в державному контролі підпорядковану роль» [92, с.40]. З такою думкою можна погодитися, враховуючи те, що аналіз контролю наданий більше з загальнополітичного його значення для суспільства та держави, а не прикладного. Потрібно зазначити, що в наведеній Б. Бор’яном характеристиці контролю вперше зазначені риси, які зарубіжними правознавцями лише в останні роки визначені як окрема форма управлінської діяльності – «моніторинг».

В. Даль слово „ревізувати” ототожнював зі словами „контролювати”, „оглядати„”, „розглядати” та ін. [106, с.88]. Сьогодні ревізію розглядають як „… обстеження чиєїсь діяльності для встановлення правильності та законності дій” [193, с.670].

В.М. Гаращук поглиблює аналіз потенціалу державного контролю й обґрунтовує відмежування його від обшуку, огляду – кримінально − процесуальних категорій [92, с.41], а також від „пошуку” − дії того, хто шукає, розшукує кого-чого-небудь, „розвідки” − обстеження будь-якого із спеціальною метою та «експертизи – розгляду будь-якого питання експертами для надання висновку» [92, с.42].

І, нарешті, не доцільно асоціювати державний контроль та аудит. Навіть враховуючи той факт, що останнім часом досить широко вживаються поняття: „фінансовий аудит”, „податковий аудит”, здійснення якого покладається на спеціалізовані уповноважені державні органи, за своєю суттю аудит – це «перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їхньої звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам» [250, с.20]. Отже, він має дещо звужений об’єкт діяльності і, як історично склалося, договірну основу взаємовідносин між суб’єктами. Що, у свою чергу, взагалі не притаманне державному контролю.

Узагальнюючи все вищезазначене, можна стверджувати, що державний контроль має багатогранний, багатоаспектний потенціал, різнобічність. Досягається це завдяки наявності цілого ряду специфічних взаємопов’язаних властивостей, серед яких: постійний, повсякденний, систематичний характер; спеціальні суб’єкти здійснення – держава в особі органів і службових осіб, їхнє розмаїття, що дозволяє говорити про наявність цілої системи суб’єктів державного контролю, як, у свою чергу, потрібно відмежовувати від системи державного контролю, на що неодноразово звертали увагу Д. Полінець, В. Гаращук [211; 92]; правова база; обов’язкова фіксація результатів; комплексна мета здійснення, яка включає кілька складових – інформаційну, виховну, аналітичну, попереджувально-каральну при істотному домінуванні першої; активний характер, який проявляється у наданні суб’єктам здійснення права прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю; й самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності.

Ознаки державного контролю визначають його сутність, яка, як зазначає О. Андрійко, „полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об’єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обґрунтованість” [61].

У минулому домінуючою у підході до державного контролю була каральна складова його мети. Державний контроль проводився цілеспрямовано для виявлення порушень і застосування заходів впливу. Такий підхід до здійснення функції державного контролю за своєю суттю є неправильним. Контролювати треба, щоб не допустити прорахунків, завчасно попереджати про їхнє виявлення та можливі негативні наслідки, а не суто з метою покарання. В умовах державотворчих процесів, що відбуваються в Україні, на перший план висувається забезпечення прав і свобод, законних інтересів громадян і створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава в своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей, особливо при переході від „державоцентриської” до „людиноцентриської” моделі відносин [209, с.17]. За таких умов істотно змінюється сутність державного контролю, за допомогою якого забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма державними службовцями наданих їм прав і сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства. Державний контроль повинен стати „спрямовуючим” [87, с.432], таким, який дозволяє отримати через зворотний зв'язок інформацію, на підставі якої можна зробити висновок (припущення) стосовно стану справ чи ситуації, що виникли внаслідок здійснення управлінської функції чи виконання поставлених завдань і приймати рішення, відстежувати ситуацію та скерувати її.

Отже, державний контроль має багатоаспектний характер, що дозволяє розглядати його у різних ракурсах, однак найоптимальніше все ж таки визнати аналіз його потенціалу як функції державного управління. З метою усунення термінологічної плутанини, помилкового ототожнення державного контролю із суміжними правовими поняттями у контексті кардинального оновлення його сутності та призначення, а також удосконалення положень чинного законодавства доцільним вбачається таке його визначення – сукупність дій уповноважених державних органів та службових осіб щодо спостереження за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо попередження правопорушень із правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю; надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; застосування заходів щодо притягнення винних осіб до правової відповідальності.

1.2. Становлення та розвиток державного контролю за нотаріальною

діяльністю у правовій доктрині та законодавстві

У процесі пошуку оптимальної моделі державного контролю за нотаріальною діяльністю, який триває нині у нашій державі, особливої актуальності набуває аналіз процесу його формування у правовій науці та законодавстві, що дозволяє розкрити історичну повторюваність, загальні принципи, тенденції руху та розвитку будь-якого і цього конкретного, правового інституту, виділити позитивні та негативні аспекти, які обов’язково потрібно врахувати задля досягнення його ефективного існування. Модернізаційне оновлення нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю, суттєво змінює й модель самого контролю, і тому конче важливо знайти той варіант (щодо організаційного механізму, правової бази існування тощо) державного контролю за відповідним видом діяльності, який би “увібрав” у себе історичний позитив, відповідав вимогам сьогодення й мав певні перспективи.

Аналіз наукових, нормативних, навчальних і публіцистичних джерел свідчить, що, в основному, вчені-юристи приділяють увагу дослідженню історії нотаріату в цілому (наприклад, роботи В. Комарова, В. Баранкової, Н. Полтавської, В. Кузнєцова, Л. Стешенко, Т. Шамби, В. Черниша, Л. Ясінської та ін.) [154; 212; 247; 275; 289], намагаються виділити специфіку цього розвитку в окремі історичні періоди (наприклад, до 1917 року, з 1866 по 1917 роки, часів Київської Русі тощо) [257, с.105; 247, с.8−24], в окремо взятих країнах (наприклад, Давнього Єгипту, Давнього Вавилону, еллінської Греції, Римської імперії, Франції, Німеччини, Італії тощо) [104, с.5; 154, с.3−16], безперечно акцентується увага на історії нотаріату у нашій державі (наприклад, роботи Л. Ясінської, Т. Трофанчук, В. Баранкової, В. Комарова, та ін.) [289; 256; 154], в тому числі й в окремих її місцевостях (наприклад, на західноукраїнських землях у роботах Л. Ясінської [289]). Досить часто науковці більш-менш детально зупиняються на аналізі тих чи інших нормативно-правових актів, які визначали у певний історичний період засади існування інституту нотаріату (наприклад, Декрет РНК УРСР від 19 лютого 1919 року “Про суд” [154, 23], Положення про державний нотаріат від 20 квітня 1923 року [154, 23], Положення про судоустрій УРСР від 23 жовтня 1925 року [154, 24], Закону УРСР від 25 грудня 1974 року “Про державний нотаріат” [154, 27] тощо). Безпосередньо ж генезис державного контролю за нотаріальною діяльністю висвітлюється вченими-юристами лише у контексті більш змістовних питань (наприклад, роботи В. Баранкової, В. Черниша, Г. Гулєвської та ін [154; 275; 103]), тобто фрагментарно, що визнати задовільним не можна й відповідну прогалину потрібно обов’язково усунути.

Опрацювання різноманітних джерел свідчить, що державний контроль за нотаріальною діяльністю був ще з давніх-давен, виник на перших стадіях формування нотаріату, хоча, безперечно, мав певну специфіку, суттєво змінювався у різні історичні періоди як організаційно, так і функціонально, мав різну правову базу. Так, ще у Римській республіці, яку традиційно у правовій науці прийнято вважати історичною батьківщиною нотаріату [104, с.5; 247, с.8], існувало декілька суб’єктів нотаріальної діяльності: 1) службові писарі, в обов’язки яких входило письмове оформлення розпоряджень магістрів іа судових формул преторів, а також ведення судових журналів і різноманітних записів публічно-правового характеру; 2) домашні секретарі (нотаріуси) заможних римлян, які вели їхнє ділове листування, а також складали для них юридичні угоди; 3) табеліони, які не перебували на державній службі, не вели свою приватну справу, а займалися, маючи певний досвід застосування правових норм, за встановлену державою винагороду, складанням суто юридичних актів і судових паперів для будь-кого з бажаючих, хто мав у цьому потребу.

Якщо діяльність перших перебувала під тотальним контролем держави, других – під номінальним, однак і їхні повноваження були дещо вужчими порівняно з іншими суб’єктами нотаріальної діяльності, треті ж, хоча і були особами вільної професії, контролювалися державою. Як свідчать історичні пам’ятки права, за порушення чи неправильно вчинені документи табеліон міг бути позбавлений права займатися обраним видом діяльності зовсім чи на певний термін [288, с. 113; 247, с. 8]. У Дигестах Ульпіана зазначено, що таке стягнення міг до табеліонів застосувати проконсул. З прийняттям у 4 столітті християнства як пануючої релігії у Римській імперії до кола суб’єктів нотаріальної діяльності, об’єкта державного контролю приєдналися церковні писарі-нотаріуси, які пізніше поширили свою діяльність і на сферу світських відносин, конкуруючи з табеліонами. Контроль за діяльністю церковних писарів-нотаріусів, аж до моменту фактичної ліквідації церковного нотаріату (ХV ст.) акумулювала церква (як щодо організаційних, так і функціональних питань).

У подальшому сфера державного контролю за нотаріальною діяльністю істотно розширюється, а його значення посилюється за рахунок того, що нотаріат стає повністю державним, табеліонів замінюють нотаріуси – посадові особи, які перебувають на державній службі та призначаються безпосередньо верховною владою, або від її імені – феодалами. Сам термін “табеліон” відтоді практично не вживається й поступово замінюється єдиною назвою “нотаріус” [144, с.12].

Отже, державний контроль за нотаріальною діяльністю поступово набував ознак повсякденності, систематичності, розповсюджувався на всі етапи нотаріальної діяльності, а відповідно з’явилися його певні різновиди, істотно змінилася система суб’єктів останнього за рахунок активізації ролі і значення світської влади.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю (на різних етапах її здійснення) існував і надалі у всіх країнах, де була така діяльність. Так, в Італії у 803 році було прийнято капітулярій, згідно з положеннями якого зендграфи (суб’єкти контрольної діяльності) зобов’язувалися затверджувати нотаріусів, які обиралися у визначеній кількості для кожної місцевості із середовища публічних писарів, при чому про кожного обраного нотаріуса зазначений суб’єкт контрольної діяльності повинен був доносити імператору, після чого нотаріус вносився до списку імператорської канцелярії. Саме так провінціальний нотаріат із “вільної” професії поступово набув риси, притаманні державній посаді, одержуючи повноваження від імператора (авторизацію) та перебуваючи у безпосередньому зв’язку із його власною канцелярією [289, с.8].

Отже, простежується чітка тенденція щодо посилення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Італії, формування його складного організаційного механізму за рахунок створення цілої системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями, урізноманітнення методів його реалізації, а також уніфікації правових засад існування [247, с.8].

Дещо специфічний характер мав державний контроль за нотаріальною діяльністю у Франції. Якщо на початку 13 століття держава в особі судових органів (контролювала лише дотримання вимог щодо особи, яка бажала зайняти посаду нотаріуса (контроль на стадії допуску до професії), а також процесуальні питання вчинення нотаріальних дій, всі ж інші питання були прерогативою контролю з боку корпоративних організацій нотаріусів. З прийняттям закону від 16 березня 1803 року (25 вантоза ХІ року) [154, с.4] державний контроль поширився на питання безпосереднього призначення нотаріусів, визначення організаційного забезпечення здійснення нотаріальної діяльності, відповідальності нотаріусів. При цьому домінуючими суб’єктами контрольної діяльності стають представники виконавчої влади.

У Німеччині державний контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється як судовими органами, так і адміністративними (відомчий контроль) в особі спочатку гофпфальцграфів, а з прийняттям Закону “Про безспірну юрисдикцію” від 21 вересня 1898 року – міністра юстиції (щодо призначення нотаріусів, вирішення організаційних питань їхньої діяльності).Проте в цей період все ж таки превалював судовий різновид державного контролю за нотаріальною діяльністю [154, с.15; 102, с.66].

Взагалі, розгалуженим, нестабільним протягом досить тривалого часу був і дещо зберігав властивості і до цього часу, державний контроль за нотаріальною діяльністю у країнах англо-саксонської системи права, де нотаріальні функції, поряд із нотаріусами, могли здійснювати судові та адміністративні органи, при цьому характерним було поєднання діяльності нотаріуса та адвоката (стряпчого) [154, с.16 ; 102, с.66].

І, нарешті, свою історію розвитку має державний контроль за нотаріальною діяльністю у нашій державі, можна навіть простежити певні етапи цього процесу. У вітчизняній правовій науці прийнято виділяти кілька варіантів періодизації розвитку нотаріальної діяльності і нотаріату в цілому (наприклад, роботи В. Комарова, В. Баранкової, Г. Гулєвської, Л. Ясінської та ін.) [154; 104; 289], які, за умов певного коригування, можна використати і для етапізації генезису державного контролю за відповідною діяльністю в Україні. Так, Л. Ясінська умовно виділяє чотири етапи відповідного розвитку нотаріальної діяльності − до середини ХІХ століття; середина ХІХ століття – початок ХХ століття; початок ХХ століття – кінець ХХ століття; сучасний (з 1993 року) [289, с.8−13]. Г. Трофанчук вдається до більшої деталізації періодизації, починаючи з часів прийняття “Руської Правди” й до сучасного періоду, виділяючи сім часових відрізків: доба Київської Русі, період під протекторатом Великого князівства Литовського, реформаторський (1866 – 1917 рр.), революційний (1917 – 1941рр.), воєнний (1941 – 1945 рр.), повоєнний (1945 – 70-ті р. ХХ століття), 70-ті – 90-ті роки ХХ століття, сучасний (з 1991 року) [257, с.105−106]. Більш-менш подібні варіанти пропонують В. Комаров, В. Баранкова – ХІІ−ХІV століття; 1649 – 1866 рр.; 1866−1917 рр.; 1917−1926 рр.; 1926−70−ті роки ХХ століття; 1973−1993 рр.; сучасний (з 1993 року) [154, с.16 − 19] та Г. Гулєвська – ХV століття −1864 р.; 1864−1917 рр.; 1917–1941 рр.; 1941−1945 рр.; 60−ті р. ХХ століття; 70−ті роки ХХ століття – набуття незалежності; новітній (з 1993 року до теперішнього часу) [102, с.66 − 68].

Узагальнюючи наявні варіанти періодизації розвитку нотаріальної діяльності, зміщуючи акцент на більш детальні пропозиції (останні дві із вищезазначених) і враховуючи специфіку об’єкта дисертаційного дослідження, можна запропонувати власний часовий розподіл генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю у нашій державі.

У цілому можна визначити шість періодів такого процесу, а саме:

− перший (“початковий”), розпочався майже із середини ХІV століття й продовжувався до судової реформи середини ХІХ століття. Характерною ознакою його була номінальність державного контролю за нотаріальною діяльністю. Хоча й існувала певна кількість осіб, наділених контрольними повноваженнями за нотаріальною діяльністю від імені держави (Цар, Юстиц-колегія, губернатори тощо), однак реалізовували вони ці повноваження суто формально і, як правило, лише щодо дотримання обмеженого кола вимог (наприклад, у ХV століття лише щодо призначення “на площу” піддячих указом царя [102, с.66]).

− другий (“реформаторський”), розпочався одночасно із судовою реформою 1864 року, істотно вплинув на формування правової бази державного контролю, зумовив модернізацію змісту останнього й завершився у 1917 році. Державний контроль цього періоду здійснювався як судовими (головами судових палат окружних судів), так й адміністративними органами (урядом). Саме для цього періоду характерним є формування змістовної правової бази, яка визначила засади державного контролю за нотаріальною діяльністю (перш за все, йдеться про Положення про нотаріальну частину 1866 року), із збільшенням вимог щодо осіб, які бажають займатися нотаріальною діяльністю (віковий ценз, заборона сумісництва, складання іспитів та внесення грошової застави [102, с.66]), а відповідно посиленням державного контролю саме на цій стадії діяльності, що, безперечно, потрібно оцінити позитивно.

Однак, як свідчить аналіз історичних джерел, практика реалізації контрольних повноважень представниками держави за нотаріальною діяльністю істотно відрізнялася від нормативно-визначеної моделі. Як наслідок, ураховуючи дуалістичність службового становища нотаріусів, які одночасно були і державними службовцями і представника вільної професії, мав формальний підхід з боку державних контролюючих суб’єктів до дотримання вимог щодо допуску осіб до професії нотаріусів, суб’єктивне ставлення при проведенні перевірок, відсутність чіткого організаційного механізму контролю [102, с.66].

− третій (1917–1941 р.р.), Г.Ю.Гулєвська називає “радянським періодом” [102, с.66] і її думку доцільно підтримати. Цей період характеризувався стрибкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, а саме: від фактичного його скасування у зв’язку із запереченням існування інституту нотаріату взагалі (Декрет “Про суд” від 24 листопада 1917 року), поступового відновлення діяльності нотаріальних відділів, а пізніше нотаріальних столів при губернських відділах юстиції та при повітових бюро юстиції, державний контроль за діяльністю яких покладався на Народний комісаріат юстиції, знову ж таки скасуванням і державного контролю, і нотаріальної діяльності за часів “воєнного комунізму” та їхнім відновленням за часів НЕПу. Характерним для цього етапу розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю було: посилення вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, формування системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень (наприклад, відповідно до Положення про державний нотаріат, прийнятого Радою Народних Комісарів УРСР 20 квітня 1923 року, контрольні повноваження за нотаріальною діяльністю розподілялися між Президією губернських рад народних судів і Народним комісаріатом юстиції УРСР [103, с.67; 187, с.16]) уніфікацією та нормативною регламентацією засад державного контролю за всіма суб’єктами нотаріальної діяльності (Постанова ЦВК і РНК СРСР від 14 травня 1926 року “Про основні принципи організації державного нотаріату”, Нотаріальне положення від 16 грудня 1925 року, Положення про судоустрій УРСР від 23 жовтня 1925 року);

− четвертий (“воєнний”). У 1941–1945 роках державний контроль за нотаріальною діяльністю, із урахуванням специфіки часу, здійснювався спочатку військовим командуванням країни, а пізніше як адміністративними органами (щодо загальних питань) Міністерством юстиції, так і обласними судами (безпосередній контроль). Саме суди перевіряли дотримання вимог кадрового, процесуального характеру [144, с.59; 102, с.67]. Отже, у цей період спостерігається новий перерозподіл контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам.

− п’ятий (60 – 90-ті роки ХХ століття). Цей етап можна умовно назвати періодом стабільного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням його відомчого різновиду в особі Міністерства юстиції УРСР, відділів юстиції при місцевих органах виконавчої влади, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності (Закон УРСР від 25 грудня 1974 року “Про державний нотаріат”), остаточним визначенням елементів організаційного механізму державного контролю, що, безперечно, лише позитивно вплинуло як на процес розвитку державного контролю, так і нотаріальної діяльності в цілому у майбутньому аж до початку докорінних соціально-економічних і політичних змін у нашій державі.

− і, нарешті, шостий, “новітній” етап умовно можна поділити на два підетапи. Перший почався з набуттям Україною незалежності й ознаменувався прийняттям Закону України від 02 вересня 1993 року “Про нотаріат”, згідно з положеннями якого:

  • по-перше, державний контроль поширювався на специфічний об’єкт – як діяльність державних нотаріальних органів, у тому числі й архівів, так і приватних нотаріусів;
  • по-друге, посилилися засади відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях при збереженні певних контрольних повноважень іншими державними органами (наприклад, щодо дотримання вимог податкового законодавства у органів державної податкової служби України);
  • по-третє, активізувався державний контроль за нотаріальною діяльністю на різних етапах здійснення останньої (починаючи від допуску особи до нотаріальної діяльності й аж до моменту її припинення).

З початком ХХІ століття розпочався другий підетап розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, який умовно можна назвати періодом перспективного розвитку, оскільки: по-перше, істотно активізувалася робота щодо розробки перспективного законодавства, яке б визначало нові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю. У різний час на розгляд Верховної Ради України було внесено кілька проектів Закону України “Про нотаріат”, у тому числі й його остаточний варіант [220], який передбачає запровадження істотно нової моделі контрольної діяльності держави у відповідній сфері суспільних відносин із сутнісною модифікацією її організаційно-правового механізму.

По-друге, акумулюються зусилля вчених-юристів у напрямі розробки ґрунтовної наукової бази для прийняття досконалого законодавства та забезпечення його ефективного застосування (проведення науково-практичних заходів, здійснюються дисертаційні дослідження тощо), що в цілому лише позитивно впливає на розвиток інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Отже, запропонований вище варіант періодизації розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві дає узагальнену картину, дозволяє простежити його виникнення та розвиток, визначити повторюваність певних етапів, а також ступінь впливу на нього соціально-економічних, політичних факторів. Становлення інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю дійсно здійснювалося протягом досить тривалого часу, починаючи від фрагментарного наукового дослідження та нормативної регламентації номінального контролю з боку держави в особі спочатку судових, а пізніше судово-адміністративних органів, й до більш-менш детального доктринального вивчення та фіксації правових засад постійного, систематичного, оперативного, економічного контролю з боку цілої системи державних органів на різних етапах здійснення нотаріальної діяльності, й на сьогодні перебуває на порозі кардинального оновлення у світлі державотворчих і правотворчих процесів в Україні.

1.3. Особливості та різновиди державного контролю за нотаріальною діяльністю в України

Незважаючи на той факт, що у правовій науці питання генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю не привернули уваги вчених, потрібно зазначити, що й доктринальний аналіз самого державного контролю за відповідним видом діяльності є досить фрагментарним, що взагалі не виправдано. Державний контроль за нотаріальною діяльністю займає своє чільне місце в системі різновидів державного контролю, зумовлений, як слушно зазначають Г. Романовський та О. Романовська, появою нових проблем, які потрібно розв’язати й, до речі, ефективно, а також попередженням та вирішенням конфліктних ситуацій [228, с.57], має цілий ряд специфічних властивостей, що дозволяє говорити про його неординарний характер, комплексний, поліструктурний потенціал.

Особливість певного різновиду державного контролю зумовлюють його специфічні властивості. Стосовно державного контролю за нотаріальною діяльністю потрібно зазначити, що його специфічність обумовлюють взаємопов’язані особливості, серед яких: по-перше, об’єкт, на який спрямована контрольна діяльність держави. Враховуючи той факт, що детальному аналізу елементів організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю, серед яких одночасно є і його особливості, буде присвячено другий розділ дисертаційного дослідження, у цій складовій роботи вони будуть лише перераховані із фрагментарними нотатками.

Отже, об’єктом державного контролю у сфері суспільних відносин, які розглядаються, є нотаріальна діяльність, що характеризується: публічно-правовою природою (щодо цього питання вчені-юристи одностайні – роботи В. Баранкової, В. Комарова, Г. Гулєвської, В. Черниша, Л. Радзієвської, С. Пасічник та ін. [154; 103; 275; 223]), яка полягає в тому, що, захищаючи суб’єктивні права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб, фіксуючи і посвідчуючи безспірні права осіб, нотаріат сприяє створенню ефективних умов для розпорядження власністю та її охорони, та наданню суб’єктивним правам публічної сили (офіційного визнання від імені держави), з одного боку, та з іншого − здійснює делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільного обігу [104, с.6]. Крім того, зазначений вище об’єкт державного контролю відрізняється ускладненим, так би мовити, змішаним характером, оскільки поєднує як складові – діяльність нотаріальних контор, приватних нотаріусів, а також державних нотаріальних архівів. Особливість діяльності, правового та процесуального статусу кожного із зазначених суб’єктів нотаріальної діяльності, у кінцевому підсумку формує специфіку нотаріальної діяльності в цілому. Не зайвим буде зазначити, що певними нотаріальними функціями наділені і так звані “квазінотаріальні” органи (виконавчі комітети сільських, селищних рад, керівники місць позбавлення волі, головні та чергові лікарі, консульські установи та дипломатичні представництва тощо), діяльність деяких із них поширюється за межі України, що, у свою чергу, дозволяє говорити про певну специфічність територіального розповсюдження державного контролю за нотаріальною діяльністю.

По-друге, здійснюється державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні різноманітними державними органами, які взаємодоповнюють один з одним й утворюють цілу систему. Серед таких: Міністерство юстиції України та його органи на місцях, органи державної податкової служби України, судові установи, а також так звані загальноконтролюючі органи (правоохоронні тощо). Одні з них займають домінуючі позиції (Міністерство юстиції України та його органи на місцях), інші наділені меншим обсягом контрольних повноважень лише щодо вужчого кола питань (наприклад, органи державної податкової служби України щодо дотримання нотаріусами вимог чинного податкового законодавства, суди щодо розгляду конкретних справ стосовно законності вчиненої нотаріальної дії або правомірності відмови у її вчиненні суб’єктами нотаріальної діяльності). Однак лише діяльність усіх державних органів, наділених контрольними повноваженнями за нотаріальною діяльністю, дозволяє з’ясувати реальний потенціал відповідного різновиду державного контролю. Суб’єкти державного контролю за нотаріальною діяльністю не існують ізольовано один від одного, а взаємодоповнюють контрольні повноваження кожного за рахунок внутрішніх горизонтальних і вертикальних, а також зовнішніх зв’язків. Якщо останні “ув’язують” державні контрольні органи за нотаріальною діяльністю з іншими органами, також наділеними контрольними повноваженнями, то в інших сферах суспільних відносин забезпечують існування системи органів загального державного контролю. Внутрішні ж зв’язки сприяють формуванню самої системи органів державного контролю за нотаріальною діяльністю за рахунок об’єднання різноманітних за організаційно-правовою структурою, підлеглістю, підсистем органів – Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо.

По-третє, особливістю державного контролю за нотаріальною діяльністю є його спрямованість, а саме: діяльність контролюючих органів держави зорієнтована не тільки на нотаріуса, як особу, уповноважену здійснювати нотаріальні функції, а й на інших учасників нотаріальних правовідносин, на забезпечення захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів. Саме тому можна вести мову про специфічну методологічну спрямованість державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, яка передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства – притягнення до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, а також, по-друге, у захисті прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких нотаріуси здійснюють свою діяльність.

По-четверте, не потрібно забувати і про те, що правові засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні регламентуються численними нормативно-правовими актами підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію вищезазначеного різновиду державного контролю. Аналіз перспективного законодавства свідчить, що відповідна тенденція збережеться протягом, щонайменше, найближчого часу. Так, лише у проекті Закону України “Про нотаріат”, внесеному на розгляд до Верховної Ради у 1999 році І.Коліушком, було виділено розділ, присвячений питанням державного контролю за нотаріальною діяльністю [217]. Пізніше в оновлених варіантах проекту Закону України “Про нотаріат”[218−220], цей здобуток законотворчості було втрачено, і лише кілька статей містять узагальнені фрази щодо потреби здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, що не можна визнати виправданим й потрібно усунути, враховуючи ж власний позитивний досвід. Так, якщо на сьогодні правові засади контролю органів державної податкової служби України визначаються у численних як законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах, тоді як на майбутнє вже підготовлено проект Закону України “Про податковий контроль”, а також окрему главу Податкового кодексу України. Питання законодавчого визначення засад здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні можна вирішити аналогічним шляхом.

До того ж потрібно зазначити, що аналіз наукових, нормативних іа публіцистичних джерел свідчить, що, найчастіше як вчені-юристи, так і юристи-нормотворці ототожнюють державний контроль за нотаріальною діяльністю із державним управлінням цією діяльністю (наприклад, роботи В. Баранкової, В. Черниша та ін. [70, с.26; 276, с.4−8; 217]), що підтримати не можна, бо контроль – лише функція управління, отже потрібно як у правовій доктрині, так і у законодавстві сформулювати дефініцію державного контролю за нотаріальною діяльністю, його ознаки, організаційно-правовий механізм, що лише сприятиме поглибленню наукових досліджень, усуненню зайвої плутанини, вдосконаленню нормативних положень і практики здійснення відповідного різновиду державного контролю в Україні.

Наявність цілого ряду специфічних властивостей державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про його значний потенціал, який допоможе з’ясувати класифікаційний розподіл відповідної складової державного контролю на види. Класифікація (від lat. Classic – розряд, facere – роблю) – система супідрядних понять (класів об’єктів) тієї чи іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв’язків між цими поняттями чи класами об’єктів [285, с.115; 261, с.192]. Класифікації державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій літературі присвячено мало уваги. Так, традиційно критеріями для виділення різновидів державного контролю за нотаріальною діяльністю розглядаються: по-перше, суб’єкти, які здійснюють контроль (роботи Г. Романовського, О. Романовської, Л. Стешенка, Т. Шамби та ін.) [228, с.57−71; 247, с.122−124], й виділяються контроль з боку органів юстиції, податковий, судовий, у деяких роботах додаються контроль з боку інших державних органів, наділених загальноконтрольними функціями; по-друге, стадія проведення контролю, а відповідно виділення попереднього (на етапі допуску до професії нотаріуса), поточного (під час здійснення діяльності) контролю. Хоча, наприклад, В. Баранкова та В. Комаров використовуючи критерій предмета контролю, виділяє контроль за суттю здійснення нотаріальної функції (тобто за законністю здійснення нотаріальних дій) і контроль за дотриманням нотаріусом умов виконання професійних обов’язків (контроль за організацією нотаріусом своєї діяльності) [153, 63]. З цим погодитися, на жаль, не можна, бо поза увагою вчених-юристів залишається контроль на етапі допуску особи, яка бажає займатися нотаріальною діяльністю, до стажування, складання кваліфікаційного іспиту. Вищезазначений розподіл можна було б визнати виправданим, замінивши критерій, а саме – за спрямованістю контролю. При цьому перший вид можна визнати комплексним і розподілити на кілька складових, а саме: за підготовкою до іспиту (допуск до стажування, стажування, допуск до іспиту), складання кваліфікаційного іспиту, контроль у Міністерстві юстиції за підсумками складання іспиту із видачею свідоцтва, призначенням державним нотаріусом у разі наявності вакансій, контроль за сертифікацією робочого місця нотаріусом, організацією постійної роботи (хоча, стосовно приватних нотаріусів детальна правова регламентація засад організації часу роботи відсутня, а відповідно дещо розпливчастим є й формат державного контролю).

Однак обмежуватися лише зазначеними вище критеріями для розподілу державного контролю за нотаріальною діяльністю на види не варто, бо це не дозволяє найбільш повно з’ясувати весь його потенціал.

Враховуючи той факт, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом загального державного контролю, цілком логічним є використання для поділу його на види критеріїв, виділених щодо державного контролю взагалі вченими-юристами та вченими-фахівцями з державного управління. Аналіз різних наукових джерел свідчить, що таких критеріїв виділяється чимало. Так, В. Малиновський за ознакою об’єктів, на які спрямований державний контроль, виділяє зовнішній та внутрішній його різновиди, а залежно від стадії – попередній (превентивний), поточний та кінцевий (підсумковий) [174, с.295; 174, с.318]. О. Андрійко, зазначаючи, що класифікація дозволяє проаналізувати державний контроль у широкому обсязі та виділити особливості і роль, призначення таких видів, робить акцент на тому, що види можуть перетинатися, накладатися один на одного, при цьому розмежовує їх: за спрямованістю державного контролю – умовно зовнішній та внутрішній, за суб’єктом здійснення – загальний та спеціальний (функціональний); залежно від стадії – попередній, поточний та підсумковий; залежно від підпорядкованості суб’єкта та об’єкта контролю – надвідомчий та відомчий або галузевий [62, с.30−31]. У подальших роботах О. Андрійко намагається деталізувати розподіл державного контролю за суб’єктом здійснення на парламентський, президентський, судовий та ін., а для виділення загального та спеціального державного контролю пропонує обрати критерієм обсяг контролю та характер контрольних повноважень уповноваженого суб’єкта [87, с.439]. При цьому вона додає, що єдиних правил класифікації державного контролю на види не існує. Залежно від того, які властивості чи стан якого явища викликають значний інтерес, такий вид державного контролю чи сукупність видів застосовують для його забезпечення [87, с.438].

Н. Нижник також визнає можливість використання значної кількості критеріїв для класифікації державного контролю на види й розмежовує: за об’єктом – внутрішній та зовнішній, за обсягом контрольних повноважень – загальний та спеціальний, за часом – попередній, поточний та підсумковий, за тривалістю контрольних дій – постійно діючий та періодичний, залежно від функцій, що контролюються, − допоміжний та адміністративний [109, с.322]. Дещо специфічний погляд на зазначену проблему висловлює О. Полінець. Він виходить із системного підходу до державного контролю, в основу класифікації на види покладає природу суб’єкта, об’єкта, функціональну спрямованість контролю, обсяг контролю, час його проведення, завдання та зміст державного контролю, характер контрольних повноважень і взаємовідносин суб’єктів контролю із підконтрольними об’єктами, стадію здійснення та характер наслідків державного контролю. При всьому різноманітті критеріїв, учений детально зупиняється лише на аналізі зовнішнього та внутрішнього державного контролю, всі ж інші лише перераховує, що дещо знижує загальну наукову цінність його роботи [211].

І, нарешті, особливо потрібно виділити роботи В. Гаращука, який приділяє значний обсяг уваги класифікації державного контролю, пропонує поглиблений її варіант та детальний аналіз кожного різновиду. Так, у 1999 році В.М. Гаращук у навчальному посібнику “Контроль та нагляд у державному управлінні” виділяє чотири критерії розподілу й відповідні різновиди державного контролю, а саме: 1) органи, які його здійснюють, − контроль органів законодавчої, виконавчої, судової влади, спеціалізованих контрольних органів, органів місцевого самоврядування; 2) сферу діяльності, яка підлягає контролю, − відомчий, міжвідомчий, надвідомчий або позавідомчий контроль; 3) форми його проведення – у вигляді перевірки та ревізії; 4) ступінь втручання в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта – безпосередній, опосередкований [91, с.10 − 14]. Уже у 2002 році у його монографії “Контроль та нагляд у державному правлінні” кількість критеріїв збільшується, а класифікація державного контролю на різновиди деталізується. Крім вищезазначених варіантів пропонується: за підконтрольним об’єктом розмежування державного контролю на контроль у державних структурах, за органами місцевого самоврядування, за громадськими організаціями та за окремими особами; за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю, − фінансовий, податковий тощо; за напрямами втручання в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта – кадровий, організаційний, господарський та ін.; за часом проведення – попередній, поточний, остаточний; за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, що досліджується, − вибірковий та повний; залежно від використання додаткових засобів – з використанням технічних засобів, спеціальних приладів та без їхнього використання [92, с.88].

Отже, аналіз правової літератури свідчить, що критеріїв для класифікації державного контролю на види існує чимало, кожен класифікаційний розподіл має своє теоретичне та практичне значення. З урахуванням вищезазначеного, а також специфіки державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, також можна запропонувати розширений перелік критеріїв і деталізований розподіл його на види.

Так, залежно від суб’єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю, останній можна розподілити на: контроль з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях (його можна визнати домінуючим), контроль з боку органів державної податкової служби України, контроль з боку судових органів і контроль з боку всіх інших державних органів, наділених, тією чи іншою мірою, контрольними повноваженнями.

Зважаючи на суб’єктів нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль, останній можна розподілити на: державний контроль щодо державних нотаріальних контор, державний контроль стосовно приватних нотаріусів, щодо “квазінотаріальних” органів, державних нотаріальних архівів, щодо осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю.

Зосереджуючи увагу на фактичній підставі здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, його можна розподілити на: державний контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється планово (на підставі розробленого та затвердженого плану) й державний контроль за скаргою будь-якої особи.

Стадія здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються певні контрольні дії уповноважених державних органів, дозволяє вести мову про попередній або початковий (на стадії допуску особи до професії нотаріуса, початку нотаріальної діяльності), поточний (під час здійснення нотаріальних дій суб’єктами нотаріальної діяльності) та підсумковий (після завершення нотаріальної діяльності в цілому тощо) контроль.

Оскільки державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні має вельми змістовний, комплексний потенціал, залежно від його спрямованості потрібно виділяти методологічний (спрямований на надання допомоги особам, які здійснюють нотаріальну діяльність), профілактичний (попередження помилок, протиправних діянь у діяльності нотаріусів, осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю), каральний контроль (зорієнтований на притягнення винних осіб до відповідальності).

Використовуючи часовий критерій, можна виділити разовий (щодо певної особи, яка виявила бажання займатися нотаріальною діяльністю, або за скаргою щодо конкретного суб’єкта нотаріальної діяльності) та постійний державний контроль за нотаріальної діяльністю в Україні, а територіальний масштаб – державний контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється на території України, та такий, що поширюється й за її межі (наприклад, щодо нотаріальних дій, які вчиняються “квазінотаріальними” органами). Предметна сфера державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про державний контроль щодо допуску особи до професії нотаріуса, сертифікації робочого місця нотаріуса, законності здійснення нотаріальної діяльності тощо.

Залежно від методів здійснення державний контроль за нотаріальною діяльністю може бути у вигляді перевірок (домінуючий різновид), ревізій, спостереження, обстеження, інспекції та ін., а від ступеня (глибини) втручання державного контролюючого органу в оперативну діяльність нотаріуса – прямим або безпосереднім (у більшості випадків щодо діяльності державних нотаріальних контор) та непрямим або опосередкованим (щодо інших суб’єктів нотаріальної діяльності).

Не потрібно забувати і про можливість класифікації державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, враховуючи обсяг (кількість) видів діяльності нотаріуса (контори, архіву, “квазінотаріального” органу). У результаті чого виникає можливість виділяти вибірковий та повний різновиди вищезазначеного державного контролю.

Враховуючи власний досвід практичної роботи у сфері нотаріальної діяльності, доцільно порушити питання і про доцільність розподілу державного контролю за відповідним видом діяльності залежно від організаційної форми роботи контролюючого органу, а саме: комісійні та одноособові контрольні дії. Практика показує, що ефективнішими є комісійні перевірки суб’єктів нотаріальної діяльності із залученням кількох вузькокваліфікованих фахівців. Однак, на жаль, непоодинокими є й випадки включення до складу комісій працівників управлінь юстиції як суб’єкта контрольної діяльності, які не мають належного досвіду роботи, фахової підготовки, що, у кінцевому підсумку, перетворює перевірку у суто формальний акт, що, безперечно, неприпустимо. У цьому контексті позитивною є закріплена на підзаконному рівні можливість включення до складу комісій досвідчених нотаріусів як членів комісії за згодою, що сприяло б найповнішому прояву методологічного та профілактичного потенціалу державного контролю за нотаріальною діяльністю. Бажано було б закріпити таку можливість керівників органів державного контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні поряд із детальним визначенням засад такого контролю.

Отже, підсумовуючи все зазначене вище, необхідно говорити про те, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю із цілою групою специфічних властивостей (об’єкт, система суб’єктів, спрямованість, територіальне розповсюдження, методи і методика, правове регулювання засад тощо), які обумовлюють його комплексний, поліструктурний (методологічна, профілактична та каральна складові) потенціал й можливість детального класифікаційного розподілу на види, що лише сприяє поглибленому його з’ясуванню.

Задля вдосконалення правової науки доцільно остаточно з’ясувати визначення державного контролю за нотаріальною діяльністю як сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) щодо спостереження за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, “квазінотаріальними” органами з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку – притягнення винних осіб до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність, й розглядати відповідний різновид державного контролю як окремий правовий інститут, дослідження якого потрібно і надалі поглиблювати.

Поняття державної нотаріальної діяльності, засади її здійснення потрібно закріпити й на законодавчому рівні в окремій складовій нового законодавчого акта, усунувши існуючу фрагментарність нормативної регламентації, що сприятиме практичній реалізації контрольної діяльності державних органів, підвищенню його ефективності, прозорості взаємовідносин контрольних органів і підконтрольних суб’єктів нотаріальної діяльності й забезпеченню належного захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ

Державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного, який поєднує як ознаки загального характеру (оперативність, повсякденність, економність, спрощеність, здійснення державними органами або службовими особами, багатоаспектність спрямованості, яка включає профілактичну та каральну складові), так і специфічні властивості, а саме: 1) об’єкт – нотаріальну діяльність, що характеризується публічно-правовою природою, бо, захищаючи суб’єктивні права та законні інтереси фізичних та юридичних осіб, фіксуючи і посвідчуючи безспірні права осіб, вона сприяє створенню ефективних умов для розпорядження власністю та її охорони, та наданню суб’єктивним правам публічної сили (офіційного визнання від імені держави), з одного боку, та з іншого − здійснює делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільного обігу. Об’єкт цього контролю є ускладненим, змішаним, оскільки поєднує як складові – діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державних нотаріальних архівів, а також “квазінотаріальних” органів, при цьому діяльність поширюється як на територію України, так і за ї межі, що також свідчить про певну специфічність територіального розповсюдження державного контролю за нотаріальною діяльністю. 2) наявність цілої системи суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю (Міністерство юстиції України, органи державної податкової служби України, суди та ін.), які взаємодоповнюють контрольні повноваження один одного за рахунок внутрішніх горизонтальних, вертикальних і зовнішніх зв’язків; 3) специфічна методологічна спрямованість, що передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства – притягнення до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, а також, по-друге, захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, щодо яких суб’єкти нотаріальної діяльності реалізують свої повноваження; 4) регламентація правових засад у численних нормативно-правових актах різної юридичної сили, переважно підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію відповідного різновиду державного контролю.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю має багатоаспектний, самостійний, поліструктурний характер, що дозволяє розглядати його як окремий правовий інститут із суттєвим превалюванням адміністративно-правової складової.

Для удосконалення положень вітчизняної правової доктрини, а також чинного законодавства, усунення термінологічного хаосу доцільно остаточно з’ясувати визначення державного контролю за нотаріальною діяльністю як сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) щодо спостереження за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, “квазінотаріальними” органами з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку – притягнення винних осіб до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність. Поняття державного контролю за нотаріальною діяльністю та засади його здійснення потрібно закріпити в окремому законодавчому акті (окремій його частині), усунувши ту фрагментарність нормативної регламентації, яка існує на сьогодні, що сприятиме практичній реалізації контрольної діяльності державних органів, підвищенню її ефективності, прозорості взаємовідносин контролюючих органів і підконтрольних суб’єктів нотаріальної діяльності й забезпеченню належного захисту прав, свобод і законних інтересів усіх учасників відповідних правовідносин.

У вітчизняній правовій науці та законодавстві державний контроль за нотаріальною діяльністю пройшов досить тривалий період становлення та розвитку, починаючи від фрагментарного наукового дослідження та нормативної регламентації номінального контролю з боку держави в особі спочатку судових, а пізніше судово-адміністративних органів, й до більш-менш детального доктринального вивчення та фіксації правових засад постійного, систематичного, оперативного, економного контролю з боку цілої системи державних органів на різних етапах здійснення нотаріальної діяльності. З метою узагальненої характеристики генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, визначення повторюваності певних його процесів, а також ступеня впливу на нього соціальних, економічних і політичних факторів, доцільно виділити шість етапів відповідного процесу його історичного розвитку, а саме: перший (“початковий” з сер. ХІV ст. до судової реформи ХІХ ст.) із номінальним державним контролем за нотаріальною діяльністю; другий (“реформаторський” з 1866 року до 1917 року), який характеризується формуванням змістовної правової бази державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням контролю з боку держави на початковій стадії нотаріальної діяльності та формуванням системи суб’єктів відповідного контролю за рахунок судових та адміністративних органів; третій (“радянський” 1917 – 1941 р.р.) із стрибкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю – від його скасування у період “воєнного комунізму” й до поступового відновлення за часів НЕПу, посиленням вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, остаточним формуванням системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень, уніфікацією та нормативною регламентацією засад державного контролю за всіма суб’єктами нотаріальної діяльності; четвертий (“воєнний” 1941 – 1945 рр.) із новим перерозподілом контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам; п’ятий (“стабільного розвитку” 60 – 90 рр. ХХ ст.) із посиленням відомчого контролю в особі Міністерства юстиції, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності, остаточним визначенням елементів організаційно-правового механізму державного контролю; шостий (“новітній”), який поділяється на два підетапи: перший (з 1993 року до початку ХХІ ст.) із поширенням державного контролю не тільки на діяльність державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, а також приватних нотаріусів, посиленням засад відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях, активізацією державного контролю на різних етапах здійснення нотаріальної діяльності й другий (з початку ХХІ ст.) із активізацією роботи щодо розробки перспективного законодавства, акумулюванням зусиль учених-юристів у напрямі формування ґрунтовної наукової бази для нормотворчого процесу. Саме такий варіант періодизації генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю й дає найбільш повну картину, найоб’ємніше розкриває процес історичного формування державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні як окремого правового інституту.

Для найповнішого з’ясування потенціалу державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільною є його класифікація з використанням розширеного переліку критеріїв й виділенням численних різновидів, а саме: залежно від 1) суб’єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю, − контроль із боку Міністерства юстиції та його органів на місцях, контроль з боку органів державної податкової служби України та усіх інших державних органів, наділених, тією чи іншою мірою, контрольними повноваженнями; 2) суб’єктів нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль, − державний контроль щодо державних нотаріальних контор, щодо державних нотаріальних архівів, приватних нотаріусів, а також “квазінотаріальних” органів, щодо осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю; 3) фактичних підстав державного контролю – контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється планово, й державний контроль, що здійснюється за скаргою будь-якої особи; 4) стадії здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються контрольні функції уповноважених державних органів, − попередній (початковий), поточний, підсумковий; 5) спрямованості – методологічний, профілактичний, каральний; 6) часового критерію – разовий, постійний; 7) території здійснення – державний контроль за нотаріальною діяльністю на території України, і такий, що здійснюється за її межами; 8) предметної сфери – державний контроль щодо допуску особи до професії нотаріуса, сертифікації робочого місця, законності здійснення нотаріальних функцій; 9) методів здійснення – у вигляді перевірок, ревізій, спостереження, обстеження, інспекції; 10) ступеня (глибини) втручання державного органу в оперативну діяльність суб’єкта нотаріальної діяльності – прямий (безпосередній) та непрямий (опосередкований); 11) обсягу видів діяльності суб’єктів нотаріальної діяльності – вибірковий та повний; 12) організаційної форми роботи державного контролюючого органу – комісійний та одноособовий.

РОЗДІЛ ІІ

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО

КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ

2.1. Об’єкт та предмет державного контролю за нотаріальною діяльністю

Державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом і складовою частиною державного контролю взагалі. Йому притаманні всі ознаки останнього, а отже, його можна визначати і як самостійну функцію державного управління в зазначеній галузі, і як складову управлінського впливу держави на нотаріальну діяльність в цілому, а також, як певну організаційно-правову систему, що традиційно складається із суб’єктів та об’єкта контролю, його мети (завдань) та функцій, принципів та відповідних методів його здійснення. Причому саме такий елемент даної системи, як її об’єкт (підконтрольна нотаріальна діяльність) та його правова природа, визначає особливості та специфіку всіх інших елементів зазначеної системи. Похідною ж від об’єкта постає категорія предмета контролю. Саме такі елементи, як об’єкт і предмет, мають превалююче значення при розгляді контролю за нотаріальною діяльністю як окремого інституту державного контролю та сприяють визначенню його місця в системі контролю.

У тлумачному словнику української мови термін „об’єкт” визначено як явище, предмет, особа, на які спрямована певна діяльність, увага тощо [182, с.635], а термін „предмет” − як те, на що спрямована пізнавальна, творча, практична діяльність будь-кого, будь-чого [182, с.690]. Фактично ототожнюються також ці терміни і у тлумачному словнику російської мови С. Ожегова: предмет – це те, на що (на кого) спрямована думка, будь-яка дія, об’єкт [193, с.578]. Однак у багатьох випадках поняття „об’єкт” та „предмет” мають окреме визначення, зокрема в юриспруденції. Наприклад, об’єкт правопорушення та предмет правопорушення мають важливе значення для їхньої кваліфікації та трактуються по різному [78, с.120]. Доцільно розмежувати зазначені категорії і стосовно контрольної діяльності, зокрема державного контролю за нотаріальною діяльністю. Отже, стисло зупинімося на питанні співвідношення об’єкта та предмета контрольної діяльності.

У загальнофілософській літературі термін „об’єкт” визначено як те, що протистоїть суб’єкту, на що спрямована його предметно-практична та пізнавальна діяльність [261, с.123], „предмет” – окрема частина, одиниця існуючого; все те, що може перебувати у співвідношенні або володіти будь-якою властивістю [261, с.356]. Завжди дискусійним було питання визначення об’єкта правовідношення у теорії права [249, с.361−363; 191, с.189], приділено увагу цим питанням і вченими-юристами, що досліджують як загальні властивості державного контролю або контрольної діяльності (наприклад, В.Горшенев та І. Шахов безпосередньо під об’єктом у контрольному правовідношенні розуміють „власне правовий вплив контролюючого суб’єкта на підконтрольний суб’єкт... суб’єктивну діяльність тих, кого контролюють” [98, с.127−128]), так і дослідниками особливостей окремих різновидів державного контролю у різних сферах.

Так, аналізуючи правові проблеми фінансового контролю, Л. Савченко зазначає, що об’єкт фінансового-контрольного правовідношення є невід’ємним від матеріального змісту правовідносин, оскільки спеціально у законодавстві не регулюються, не фіксується у фінансово-контрольних нормах, відповідно його може бути виділено лише логічно, у процесі наукової абстракції. Далі автор приходить до висновку, що у даному випадку об’єкт контрольних правовідносин є результатом діяльності підконтрольних суб’єктів [230, с.260−261]. Щодо відокремлення „об’єкта фінансового правовідношення” від „предмета фінансового правовідношення” Л.Савченко зазначає, що їх доцільно виділити саме у фінансово-контрольних правовідносинах, де об’єктом є фінансова діяльність підконтрольних суб’єктів, а предметом виступають грошові документи, кошториси тощо [231, с.13].

У свою чергу, Я. Билінін, розглядаючи проблематику міжбюджетного контролю, об’єктом останнього визначає конкретні дії підконтрольних суб’єктів, що безпосередньо пов’язані з їхньою фінансовою діяльністю, а предметом контролю – більш вузьку категорію, змістом якої є конкретні показники діяльності підконтрольних суб’єктів, або матеріальні та нематеріальні речі, з якими, перш за все, пов’язана діяльність підконтрольних суб’єктів [78, с.122] (зауважимо, що викликає сумнів коректність словосполучення “нематеріальні речі”, оскільки, як відомо, річ – це завжди частина матеріального світу); В. Гаращук до предмета контролю в державному управлінні відносить безпосередні (фактичні) правовідносини, які конкретизуються у відповідній поведінці, що виникає між об’єктами контролю [92, с.79], а під об’єктом контролю розуміються відповідні підконтрольні структури – юридичні та фізичні особи, які повністю співпадають із суб’єктами адміністративних правовідносин [92, с.82].

Ураховуючи вищенаведене, вважаємо, що загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати безпосередньо нотаріальну діяльність, аналіз правової природи якої, сутність і призначення мають важливе значення для розкриття об’єкта державної контрольної діяльності у досліджуваній сфері.

Перш за все необхідно звернутися до чинного законодавчого визначення. Закон України „Про нотаріат” від 02.09.1993 р. не містить поняття нотаріальної діяльності, але встановлює у ст.1, щонотаріат − це система органів та посадових осіб, на яких покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчинять інші нотаріальні дії, передбачені законом з метою надання їм юридичної вірогідності [4]. Як бачимо, з погляду законодавчого визначення нотаріат трактується як певна інституціональна система спеціальних суб’єктів, об’єднаних спільністю покладеного обов’язку. Л. Радзієвська та С. Пасічник вказують, що законодавче поняття нотаріату містить у собі суб’єктивну (вказує на систему нотаріальних органів) та об’єктивну (вказує на повноваження нотаріальних органів і посадових осіб) сторону діяльності нотаріату, а також мету вчинення нотаріальних дій, та виділяють такі завдання нотаріату: захист і охорона власності, прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; зміцнення законності та правопорядку; запобігання можливим правопорушенням [223,с. 9−10].

Стосовно досліджень правової природи нотаріальної діяльності на теоретичному рівні, то абсолютна більшість учених, які досліджують ті чи інші питання нотаріату, приділили увагу зазначеному питанню.

Дореволюційний Енциклопедичний словник Брокгауза й Ефрона, визначає нотаріат як „правовий інститут, носії якого − нотаріуси − уповноважені державою робити і свідчити юридичні акти, додаючи тим останнім значення актів публічних” [284, с.769].

Урадянській юридичній науці нотаріат трактувався перш за все, як система державних органів та посадових осіб, на яких покладено вчинення нотаріальних дій [184, с.3; 45, с.14], визначалося, що сама нотаріальна діяльність, предметом якої є безспірні справи, має правовий, попереджувальний характер, запобігаючи правопорушенням, надаючи документам безспірного характеру. Як правило, нотаріальні органи відносили до складу органів державного управління, а саму нотаріальну діяльність − до адміністративної [184, с.7; 45, с.16].

Систематизуючи погляди сучасних дослідників проблематики функціонування нотаріату, можна виділити основні напрями визначення правової природи нотаріальної діяльності, причому необхідно розглянути використання таких категорій як, „функції”, „завдання”, „сутність” тощо, як синонімічних за змістом.

Досить поширеною потрібно визнати думку про юрисдикційну та правоохоронну природу нотаріату (наприклад В. Аргунов [63, с.22]), яка доповнюється й іншими функціями (так, Н. Полтавська та В. Кузнєцов пов’язують нотаріальну діяльність також із правовстановлювальною та посвідчувальною функцією [212, с.10]. До означених функцій додають і функцію кваліфікованої юридичної допомоги (російські вчені Г. Романовський та О. Романовська [228, с.9], Т. Калініченко [135, с.38], серед вітчизняних таку думку поділяє зокрема В.Баранкова [71, с.137−142] та ін.)

Не погоджується з ототожненням нотаріальної функції з різновидом кваліфікованої юридичної допомоги Ю. Філімонов, вказуючи на відсутність самостійного характеру консультацій, що надаються нотаріусами і розглядає нотаріальну діяльність як державно-управлінську за своїм функціонально-компетенціоним напрямом, яка носить адміністративний характер, але застосування її відбувається у сфері цивільного обігу [259, с.16].Вітчизняний дослідник нотаріального процесу С. Фурса виділяє правоохоронну, правозахисну, правоаналізуюючу та праворегулюючу функції нотаріату [267, с.102].

Виділення тих чи інших функцій та ознак нотаріальної діяльності в цілому відповідає досить поширеної серед науковців концепції щодо публічно-правової природи нотаріальної діяльності, яка пов’язується із виконанням публічної функції захисту інтересів громадян у поєднанні з інтересами всього суспільства та держави (російські вчені В. Голованов [94, с.120]; В. Ярков [287, с.31]. Ю.Філімонов [259, с.31], Г. Романовський та О.Романовська [228, с.17], Л. Стешенко, Т. Шамба [247, с.24] ) та більшість українських науковців, зокрема Л. Радзієвська та С. Пасічник [223, с.34], В.Баранкова [72, с.89−91 ], В. Черниш [277, с.111−116 ], О. Петришин та Ж. Сульженко [204, с.93], Л. Ясінська [289, с.16], Г. Гулєвська [104, с. 7].

Не поділяє цю думку С. Фурса, зазначаючи, що “при тому, що посада нотаріуса дійсно є публічною, що визначається доступністю нотаріальної діяльності…сам зміст нотаріальної діяльності позбавлений характеру публічності, що забезпечується таємницею вчинюваних нотаріальних дій [272, с.64].

„Нотаріат в Україні − система органів та осіб, які забезпечують у межах безспірних правовідносин позасудову охорону та захист цивільних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, територіальних громад і держави шляхом вчинення нотаріальних дій” – саме так визначає поняття нотаріату проект нового Закону України „Про нотаріат”[220].

Згідно з положеннями вищезгаданого законопроекту, нотаріальною діяльністю в Україні визнається незалежна професійна діяльність уповноваженої державою особи, на яку покладено обов'язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної достовірності [220].

Доцільно звернути увагу на те, що сприйняття в майбутньому законодавстві категорії „незалежна професійна діяльність” стосовно нотаріальної діяльності відтворює законодавчі положення Закону України “Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року [6], який відносить приватну нотаріальну діяльність саме до незалежної професійної діяльності ( в літературі такі професії називають „вільними” [146, с.5−8]), однак зазначений законопроект передбачає в майбутньому перехід до єдиної організаційної форми здійснення нотаріальної діяльності за прикладом сучасної приватної, але на сьогодні час нотаріат існує у вигляді державного та приватного.

Специфічною порівняно з об’єктом державного контролю є приватна нотаріальна діяльність, яка за визначенням багатьох дослідників нотаріату, є дуалістичною, двоїстою. Дуалістичність статусу приватного нотаріуса – ще одне досить поширене визначення в науці, яке походить із традиції так званого „латинського” нотаріату. Воно є одним із фундаментальних принципів − “нотаріальна функція є державною, але виконує її нотаріус незалежно, не будучи підпорядкованим службовій ієрархії державної адміністрації чи будь-яким іншим державним органам ” [263, с.7].

Характеризуючи нотаріальну діяльність як об’єкт державного регулювання, Г. Гулєвська акцентує увагу на визначенні двох основних притаманних їй особливостей: по-перше, змінюючи або доповнюючи деякі свої функції на певних етапах свого розвитку, нотаріальна діяльність залишається незмінною за своєю основною (публічно-правовою) суттю та призначенням, по-друге, у межах одного об’єкта державного регулювання співіснують два елементи, різнопорядкові за своїм правовим статусом – державний нотаріат і приватний, причому правовий статус останнього характеризується дуалістичним статусом при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад, і це тоді, коли превалює саме публічно-правове начало [103, с.65].

Отже, до особливостей нотаріальної діяльності, які зумовлюють, з одного боку, необхідність державного контролю, а з іншого визначають специфіку його організаційно-правового механізму, потрібно віднести, те, що нотаріальна діяльність за своєю природою є:

− публічно-правовою (виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу), що проявляється у тому, що вчинення нотаріальних дій – не право, а обов’язок нотаріуса, а вчинені нотаріальні дії набувають офіційного визнання;

− правозахисною та правоохоронною (здійснює захист та охорону прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб шляхом застосування в кожному конкретному випадку відповідної норми права, надаючи юридичної вірогідності діям і фактам);

− процесуальною із чітко регламентованою процедурою (всі дії вчиняються відповідно до встановленого порядку та правил, недотримання яких призводить до недійсності нотаріального акта);

− бінарною за формою її здійснення (державна та приватна).

Виходячи з того, що загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю постає, звичайно, сама нотаріальна діяльність як публічно-правовий інститут, безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю, зупинимося на характеристиці системи підконтрольних суб’єктів (осіб, на яких покладено обов’язок вчинення нотаріальних дій).

У зв’язку з цим потрібно звернути увагу на розмежування таких поняття, як „підконтрольні суб’єкти” , „контролюючі суб’єкти”, „суб’єкти, наділені контрольними повноваженнями” від такої конструкції, як „суб’єкти контрольних правовідносин”, яка походить із загальнотеоретичного розуміння структури правовідносин взагалі і є більш загальною та широкою. Саме у цьому аспекті В. Горшенев та І. Шахов класифікують суб’єктів контрольного правовідношення на суб’єктів, які здійснюють контроль, та суб’єктів, діяльність яких контролюють [98, с.119].

Цей підхід до системи суб’єктного складу відносин у сфері державного регулювання нотаріальною діяльністю відображено також у дисертації Г. Гулєвської, яка за критерієм наявності чи відсутності владних повноважень розподіляє на суб’єктів, наділених владними повноваженнями (переважно органи юстиції ) та суб’єктів, позбавлених владних повноважень, але наділених повноваженнями щодо вчинення нотаріальних дій, до яких вона відносить власне нотаріальні органи (державні нотаріальні контори, приватних нотаріусів, державні нотаріальні архіви, щоправда, за останніми визнається особливе місце) та квазінотаріальні органи (посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад, консульські установи України, та інші посадові особи, які посвідчують лише в певних (як правило, за виняткових обставин) випадках дії, прирівняні до нотаріальних (головні та чергові лікарі, капітани суден, начальники експедицій, командири військових установ, начальники місць позбавлення волі), причому в основі розмежування зазначених суб’єктів лежить функціональне призначення самого органу та наданий обсяг компетенції [103, с.88]. До інших суб’єктів у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності, на її думку, потрібно віднести професійні об’єднання нотаріусів, які хоча не наділені ні владними повноваженнями, ні повноваженнями щодо вчинення нотаріальних дій, однак справляють значний вплив на діяльність державних і приватних нотаріусів [103, с.126].

Запропонована Г. Гулєвською класифікація в цілому може бути прийнята за основу і при визначенні системи підконтрольних суб’єктів, щодо яких здійснюється державний контроль, однак із певними уточненнями та доповненнями. По-перше, розглядаючи суб’єктів, що здійснюють нотаріальну діяльність як підконтрольних, потрібно зробити акцент не на повноваженнях щодо вчинення нотаріальних дій, а на обов’язку їхнього вчинення, по-друге, виходячи із розуміння державного контролю як функції державного управління, що застосовується на усіх стадіях управлінського циклу, до системи підконтрольних суб’єктів доцільно віднести також осіб, які мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, оскільки контроль за ступенем готовності даних осіб до професійної діяльності нотаріуса прямо походить від мети, завдань і функцій державного контролю за нотаріальною діяльністю, які будуть розглянуті детально нижче.

Отже, до системи органів і посадових осіб, на яких, згідно з законом, покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені законом з метою надання їм юридичної вірогідності належать державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси та державні нотаріальні архіви.Основною функцією державних нотаріальних контор і приватних нотаріусів є надання нотаріальних послуг. Відповідно саме ці суб’єкти наділені найбільш широким обсягом компетенції щодо вчинення нотаріальних дій, неухильне дотримання якої має суттєве практичне значення та гарантує успішне виконання завдань, що покладаються на органи нотаріату. Стосовно цього в діяльності суб’єктів, що вчиняють нотаріальні дії можливі порушення в двох напрямах: вчинення дій, що виходять за межі компетенції, або, навпаки, відмова у вчиненні дії, за виконанням якої звернулася особа – перше, що повинні зробити нотаріус чи посадова особа в разі звернення зацікавленої особи, – здійснити перевірку, чи входить дане питання до його компетенції [103, с.88].

Найбільш широкою предметною компетенцією, яка визначається ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року наділені державні нотаріальні контори [4], однак встановлений перелік не є вичерпним – на державні нотаріальні контори може бути покладено вчинення й інших нотаріальних дій.

Обсяг предметної компетенції приватних нотаріусів дещо вужчий: вони мають право вчиняти майже всі нотаріальні дії, передбачені ст. 34 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., однак відповідно до ст. 36 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. з компетенції приватного нотаріуса виключалося вчинення таких дій: накладання і зняття заборони відчуження нерухомості, видача свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя в разі смерті одного з них, видача свідоцтва про право на спадщину, вжиття заходів щодо охорони спадкового майна, посвідчення договорів довічного утримання, засвідчення справжності підпису на документах, призначених для дії за кордоном, посвідчення доручень з тією ж метою, а також засвідчення справжності підпису батьків чи опікуна (піклувальника) на заяві про згоду на усиновлення дитини. Враховуючи, що такі досить широкі та невиправдані винятки з компетенції приватних нотаріусів викликали певні незручності в їхній діяльності, Указом Президента України “Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні” від 23 серпня 1998 року до предметної компетенції приватних нотаріусів були внесені відповідні корективи: відтепер вони не можуть учиняти тільки дві нотаріальні дії: видавати свідоцтво про право на спадщину та вживати заходів щодо охорони спадкового майна [13]. До речі, зміни до Закону України „Про нотаріат” внаслідок цього не внесені дотепер, а систематизація предметної компетенції державних і приватних нотаріусів здійснена на рівні підзаконного акта – Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженої наказом Міністерства юстиції від 03 березня 2004 року за № 20/5 [21], що звичайно не є прийнятним і потребує виправлення.

Крім прав, Закон України “Про нотаріат” від 02.09.1993 року встановлює й обов’язки нотаріуса, так відповідно до ст. 5 нотаріус зобов’язаний: здійснювати свої професійні обов’язки відповідно до норм Закону України "Про нотаріат" і принесеної присяги; сприяти заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів, роз'яснювати учасникам нотаріального провадження права та обов'язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична необізнаність не могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій; відмовити у вчиненні нотаріальної дії в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам [4].

Щододержавних нотаріальних архівів, то їхнє створення передбачено згідно до Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. (ст. 23). Згідно з цим законом в обласних центрах, у містах Києві, Севастополі й Сімферополі державних нотаріальних архівах, що є складовою частиною Національного архівного фонду України здійснюється тривале (до 75 років) централізоване зберігання та використання нотаріальних документів, передача їх у відповідний державний архів, відбувається надання методичної та практичної допомоги фондоутворювачам (суб’єктам вчинення нотаріальних дій) у вдосконаленні роботи з документами. Діяльність та організація державних нотаріальних архівів регулюється Положенням про державний нотаріальний архів, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 7 лютого 1994 року [36].

Так звані квазінотаріальні органи − консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад та інші посадові особи, посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках (встановлених законом та, як правило, виняткового характеру) за умов відсутності за тих чи інших обставин державних чи приватних нотаріусів.

Консульські установи підпорядковані Міністерству закордонних справ і діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представництва України в державі перебування. Предметна компетенція консульських установ щодо вчинення нотаріальних дій регулюється ст. 38 Законом України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р.[4] та ст. 44 Консульського статуту України, затвердженого указом Президента від 2 квітня 1994 року [14]. Зазначимо, що обсяг компетенції щодо здійснення нотаріальної діяльності у консульських установах досить значний, що дозволяє визнати їх за поширеним висловом „нотаріусами за кордоном” [132, с.24].

Компетенція посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад щодо вчинення нотаріальних дій визначається ст. 37 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р. [4]. Віднесення до компетенції посадових осіб відповідних виконавчих комітетів місцевих рад вчинення деяких нотаріальних дій дозволяє забезпечити своєчасне вчинення, по-перше, тих нотаріальних дій, зволікання із здійсненням яких може призвести до певних негативних наслідків (посвідчення заповітів, вжиття заходів до охорони спадкового майна тощо) та, по-друге, найбільш поширених, і водночас відносно нескладних нотаріальних дій (наприклад, засвідчення вірності копій).

Більш детальне регулювання порядку вчинення нотаріальних дій зазначеними посадовими особами здійснюється на підставі Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад народних депутатів, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 25 серпня 1994 року. Згідно з зазначеною Інструкцією безпосередньо вчиняти нотаріальні дії у виконкомах мають право посадові особи, на яких за рішенням виконавчого комітету відповідної місцевої ради покладено вчинення цих дій. Найчастіше обов'язок вчиняти нотаріальні дії покладається на секретаря виконкому. Посадові особи виконкомів місцевих рад вчиняють нотаріальні дії, реалізуючи ті самі принципи, що й нотаріуси [22].

До складу наступної підгрупи квазінотаріальних органів входять інші посадові особи, які посвідчують лише в певних випадках дії, прирівняні до нотаріальних. Надане посадовим особам право посвідчувати такі дії, а саме: заповіти та доручення, обумовлено тим, що за певних (як правило, виняткових) обставин, коли нотаріус відсутній, може виникнути нагальна необхідність вчинити ці дії. До таких посадових осіб належать: головні лікарі та їхні заступники по медичній частині або чергові лікарі лікарень, інших стаціонарних лікувально-профілактичних закладів і санаторіїв; директори або головні лікарі будинків для престарілих або інвалідів; капітани морських суден і суден внутрішнього плавання; начальники розвідувальних, арктичних та інших експедицій [103, с.99−100]. Державний контроль за вчиненням дій, прирівняних до нотаріальних, об’єктивно має досить незначний та переважно методичний характер.

Ще одна група підконтрольних суб’єктів – особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних і приватних нотаріусів; осіб що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо.

Як уже було зазначено, доцільним є розмежування таких понять як „об’єкт” та „предмет” контролю, причому перший не тільки є більш загальним щодо останнього, але й носить більш теоретичний, абстрактний характер, на відміну від поняття „предмет контролю”, якому властива, перш за все, практична спрямованість.

На нашу думку, предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Наприклад, це може бути (перелік не вичерпний):

− дотримання вимог чинного законодавства та податкової дисципліни; організація роботи та приймання осіб, які звертаються за вчиненням нотаріальної дії;

− виконання обов’язків щодо сприяння заінтересованим особам у здійсненні їхніх прав і захисті законних інтересів і роз'яснення учасникам нотаріального провадження прав та обов'язків, наслідків вчинюваних нотаріальних дій;

− збереження таємниці відомостей, одержаних нотаріусом у зв’язку з вчиненням нотаріальних дій;

− усунення порушень, виявлених під час попередньої перевірки;

− обставини за скаргою, що поступила на дії нотаріуса;

− правильність нарахування державного мита;

− правильність ведення діловодства, оформлення документів тощо.

Предмет контролю може мати як матеріальне втілення – документальне (свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, свідоцтво про реєстрації приватної нотаріальної діяльності, нотаріально-процесуальні документи, реєстри та журнали, спеціальні бланки документів інформаційної системи Міністерства юстиції, документи, що подаються для призначення стажування або складання кваліфікаційного іспиту, документи, пов’язані із обчисленням і сплатою податків – кошториси, декларації, квитанції, звіти тощо), так і не документальне: відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо, так і нематеріальне. До останніх можна віднести рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, рівень культури обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

2.2. Принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Державний контроль за нотаріальною діяльністю як один із основних засобів додержання законності та порядку у сфері нотаріату, забезпечення прав та законних інтересів громадян у зазначеній сфері є органічною частиною державного контролю та адміністративно-процесуальної діяльності держави, разом з тим, характеризується і певними особливостями, що втілені у існуванні відповідного організаційно-правового механізму такого контролю, фундаментальним елементом якого постають відповідні принципи його здійснення, в зв’язку з цим доцільним є ґрунтовне дослідження теоретичних аспектів принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю та пов’язаних із цим практичних завдань.

Отже, перш за все, необхідно звернутися до етимології самого поняття “принцип”, яке походить від лат. principium – основа, початок і трактується згідно з Словником іншомовних слів, як: 1) основне, вихідне положення теорії, вчення тощо; керівна ідея, основне правило діяльності 2) внутрішнє переконання, погляд, що визначає норму поведінки; 3) основа устрою, дії будь-якого механізму, прибору [237, с.409]. У філософській довідковій літературі принципи визначаються як центральне поняття, основа системи, узагальнення та поширення будь-якого положення на всі явища тієї галузі, із якої даний принцип було абстраговано [261, с.362].

В юридичній науці, зокрема адміністративній, як правило, пропонується визначення принципу як кардинальної, керівної ідеї, розуміння принципів певної діяльності як вихідних, основних засад, керівних настанов, що визначають найважливіші правила, за якими вона організується та здійснюється. На думку В. Колпакова, під принципами державного управління потрібно розуміти його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою, а також охарактеризовані (зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях [151, с.21−22].

У свою чергу, В. Горшенев та І. Шахов, досліджуючи питання принципів державного контролю, вказують на те, що у принципі контролю закладена основна ідея, яка є найвищою концентрацією теорії та практики, свого роду синтез роздумів і досвіду [98, с.73]; О. Шоріна під принципами контролю розглядає науково розроблені та апробовані практикою політичні, організаційні та правові основи організації контролю, що забезпечують його ефективність [282, с.61].

На нашу думку, слушним є твердження В. Горшенева та І. Шахова щодо того, що безпосередньо змістовним у принципі потрібно вважати загальнообов’язкову вимогу, що формулює саму ідею, причому загальнообов’язковість принципу специфічна порівняно з загальноприйнятою нормою права. Принципу взагалі, самому по собі, не властива чітко виражена формальна визначеність, рівень його нормативності значно ширший [98, с.74]. Виступаючи загальнообов’язковою вимогою, принцип виконує відповідну регулятивну функцію і безпосередньо впливає на суспільні відносини. У цьому аспектsпринцип можна кваліфікувати як самостійний структурний елемент права поряд з нормою як класичною моделлю нормативного припису та нетипового нормативного припису. Однак визначальною для принципу є функція загальнонормативного орієнтиру з наступною конкретизацією у відповідних нормах права.

У нормотворчому та правозастосовyому процесі принципи виступають тим фундаментом, на які спираються усі конкретні правові акти, усі юридично значущі дії органів і посадових осіб, яким державою надано право нормотворчої та розпорядчої діяльності [92, c.99].

Таким чином, вихідне поняття принципу контролю держави за нотаріальною діяльністю цілком логічно розглядати як керівну, основну ідею, що концентрує у собі досягнення науки та практики, виражає інтереси суспільства, виконує функцію загальнонормативного орієнтира здійснення контрольної діяльності державних органів у сфері нотаріату, спрямована на удосконалення та ефективність такої діяльності.

Перш ніж перейти до класифікації безпосередньо принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю та їхньої характеристики, доцільним є звернення до існуючих у теорії адміністративного права поглядів щодо принципів державного контролю взагалі, що сприятиме поглибленню розуміння принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю, оскільки останні є органічною частиною вищезазначених категорій.

Так, автори підручника „Адміністративне право”, за загальною редакцією Ю. Битяка, серед принципів державного контролю називають: універсальність (контроль повинен охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва); систематичність; безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); дієвість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлення про порушення, запобігання правопорушенням та їхнім причинам, своєчасне вжиття заходів щодо їхнього усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); гласність (дає можливість, а деяких випадках стає обов’язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю) [49, с.219].

Виходячи з сучасної реальності й тих завдань, що стоять перед контролем, зазначено у колективній праці “Державне управління: теорія та практика”, за загальною редакцією В. Авер’янова, можна виділити такі основні принципи контролю: об’єктивність, дієвість, гласність, систематичність, регулярність [113, с.225].

Серед принципів контрольної діяльності, як виду адміністративного провадження, О. Бандурка та М. Тищенко називають такі: гласність; оперативність та економічність; дієвість; систематичність; професіоналізм та компетентність здійснення контрольної діяльності; пріоритетну спрямованість контролю на дотримання прав та законних інтересів громадян [68, с.216]. До речі, розглядаючи контрольні провадження як складову адміністративного процесу, потрібно враховувати також і загальні принципи останнього, серед яких, наприклад, В.Колпаков, виділяє законність, охорону інтересів держави і особи, публічність (офіційність), самостійність і незалежність у прийнятті рішень, об'єктивну (матеріальну) істину, гласність, рівність учасників адміністративного процесу перед законом, швидкість та економічність, провадження процесу національною мовою, відповідальність посадових осіб [152, с.272−273].

О. Андрійко, досліджуючи організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади, до принципів контролю відносить системність, систематичність, законність, дієвість, гласність і прозорість [87, с.28]; В. Волович та Н. Кузнєцов вважають, що до принципів контрольної діяльності потрібно віднести ефективність, законність, доцільність, діловитість, підтримку позитивного досвіду [282, с.75].

Досить цікаву та розгорнуту характеристику принципів контролю наводить у своїй праці „Контроль та нагляд у державному управлінні” В. Гаращук, виділяючи такі принципи: законність; коректність; централізм (або субординація у службових відносинах); планова організація діяльності контролюючих органів; професіоналізм; зрозумілість; науковість; принцип відповідності заходів впливу, що застосовуються до порушників, здійсненим правопорушенням; реальність контролю; об’єктивність контролю (або принцип об’єктивної істини); принцип повноти; комплексність; суттєвість; корисність (одна із сторін суттєвості); неупередженість; доброзичливість; універсальність; систематичність; дієвість, оперативність, результативність; гласність; офіційність; принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами; командний; принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами; принцип концентрації; принцип допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок (наведенні порядку на об’єкті); тягар збирання доказів; відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об’єктивність контролю; раптовість [92, с.98−106]. Наведений варіант класифікації принципів контролю, на нашу думку, досить повно та всебічно розкриває засади контрольної діяльності, охоплюючи всі стадії її здійснення.

Розглядаючи організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні, Г. Гулєвська виходить із розуміння принципів, як керівних, основних ідей, свого роду фундаментальних засад організаційно-правового впливу держави на нотаріальну діяльність, та вважає доцільним виділити такі принципи, на яких повинно базуватися державне регулювання нотаріальної діяльності: по-перше, законність (державні органи, що здійснюють державне регулювання нотаріальної діяльності, повинні діяти лише в межах наданих законодавством повноважень, на підставі закону та в межах, визначених нормативно-правовими актами); по-друге, цілеспрямованість (спрямування на досягнення основної мети – забезпечення ефективного функціонування системи нотаріату та сталого прогресивного розвитку нотаріальної діяльності); по-третє, ефективність (забезпечення максимального можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат); по-четверте, збалансованість публічних і приватних інтересів (забезпечення балансу інтересів держави, що делегує повноваження контролю в сфері цивільного обігу та суб’єктивних прав окремих фізичних та юридичних осіб, створення умов для розпорядження власністю та її охорони); по-п’яте, прозорість врахування думки нотаріальної спільноти (відкритість, обов’язковий розгляд державними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих професійними об’єднаннями нотаріусів) [103, с. 80−81].

Виділення зазначених принципів Г. Гулєвською логічно походить від погляду науковця на державне регулювання нотаріальної діяльності, як впорядковуючий, цілеспрямований вплив держави на суспільні відносини в галузі організації та функціонування нотаріальної діяльності, межі та сутність якого зумовлені публічно-правовою природою нотаріату, та який полягає в організації нотаріальної діяльності та контролю за її здійсненням [104, с.13]. Слід позитивно оцінити запропоноване Г. Гулєвською виділення такого принципу державного регулювання нотаріальної діяльності як збалансованість публічних та приватних інтересів, оскільки він досить вдало відображає специфіку правової природи нотаріальної діяльності, як об’єкта державного регулювання, так і відповідні особливості останнього.

Отже, формулюючи принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю, потрібно виходити з того, що першоосновою, базисом будуть поставати принципи державного контролю взагалі, разом з тим, необхідно враховувати і певні особливості прояву державного контролю за нотаріальною діяльністю, зумовлені специфікою об’єкта контролю.

У зв’язку з цим цікавою є класифікація принципів організації та діяльності нотаріату, запропонована С. Фурсою, яка виділяє такі принципи: законності, обґрунтованості нотаріальних актів, безспірності нотаріального процесу, національної мови, незалежності нотаріусів, неупередженості нотаріусів, доступності й гарантованості охорони та захисту безспірних прав, диспозитивності, рівності усіх суб’єктів, які беруть участь у нотаріальному процесі, безпосередності, додержання таємниці вчинюваних нотаріальних дій, принцип сприяння громадянам, установам, підприємствам та організаціям у здійсненні їхніх прав та інтересів, які охороняються законом [269, с.59−65].

Для більш повного розуміння специфіки принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільним є ознайомлення із запропонованим проектом Закону України „Про нотаріат” переліком принципів організації та здійснення нотаріальної діяльності, а саме: законності; незалежності та неупередженості нотаріуса; дотримання нотаріальної таємниці; організаційної та економічної самостійності; державного регулювання здійснення нотаріальної діяльності; самоврядування нотаріусів [220].

Зазначимо, що останні дві класифікації відображають специфіку значною мірою не організаційного аспекту, а процесуальних вимог до здійснення нотаріальної діяльності, однак у межах нашого дослідження дозволяють розглянути і певні особливості контрольної діяльності держави у цій сфері.

З урахуванням вищенаведеного, можливо запропонувати виділення таких принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю:

1) законність;

2) об’єктивність;

3) дотримання професійної етики;

4) гласність;

5) плановість;

6) систематичність і регулярність;

7) дієвість та оперативність;

8) компетентність;

9) методологічна спрямованість;

10) результативність та ефективність.

Характерним для багатьох правових інститутів є закріплення принципу законності (наприклад, принцип законності постає загальним принципом права, основним принципом державного управління та державного контролю), і традиційно розглядається як вимога до процесуальної діяльності контролюючих органів, яка повинна здійснюватися лише в межах наданих законом повноважень, та на підставах, визначених законом. Саме цей принцип і розкриває правову природу державного контролю. Державний контроль обов’язково повинен включати правову його складову, оскільки у разі її відсутності, така діяльність стає свавіллям. Державні органи (посадові особи) повинні дотримуватися певних моделей поведінки, діяти у чітко визначених межах, що і робить їхню діяльність чітко врегульованою, прозорою, доступною для контролю з боку інших суб’єктів.

Дуже важливим є також принцип об’єктивності, оскільки, як відомо, контроль досягає результату, тільки якщо у процес здійснення контрольної діяльності не втручається нічого суб’єктивного, отже, принцип об’єктивності безпосередньо пов’язується із неупередженістю осіб, які здійснюють контрольну діяльність. Звичайно, мінімізувати вплив так званого „особистого фактора” досить складно, і завжди можливим залишається суб’єктивний підхід, однак сутність вищезазначеного принципу і полягає саме в акцентуванні уваги під час здійснення діяльності на об’єктивних та реальних фактах, що досягається, зокрема, шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах. Як правильно зазначає О. Кузьменко, правова регламентація контрольних процедур повинна бути однією із гарантій унеможливлення використання контрольних повноважень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоративних інтересів за допомогою посадових осіб і службовців контролюючих органів [164, с.245]. Усе це є досить актуальним для державного контролю у сфері нотаріальної діяльності у умовах проведення таких заходів, як кваліфікаційні іспити, перевірки законності вчинення нотаріальних дій тощо.

Разом із принципом об’єктивності повинен реалізуватися принцип дотримання професійної етики, що є необхідним за умов формування кваліфікаційних комісій нотаріату не тільки із представників органів юстиції, а й безпосередньо нотаріусів і представників органів професійного самоврядування, а також можливого залучення кваліфікованих нотаріусів до перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, що проводяться уповноваженими працівниками Міністерства юстиції України та органів юстиції на місцях.

Такі принципи, як гласність, плановість, оперативність, систематичність та регулярність, є традиційними та характерними для будь-якої державної контрольної діяльності, вони постають необхідними процесуальними вимогами здійснення державними органами контролю, спрямованими на забезпечення його максимальної ефективності та досягнення відповідних завдань. Як правило, вони знаходять опосередковано відображені у підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють процедурні питання здійснення відповідних контрольних проваджень (наприклад, Правилах здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 14 вересня 2004 року № 105/5 (із змінами та доповненнями), Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 01 грудня 2006 року № 87/5, Положення про Комісію з розгляду питань щодо анулювань свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19 листопада 1998 року № 63/5 тощо).

Особливого значення під час здійснення державної контрольної діяльності в сфері нотаріату набуває принцип компетентності, що об’єктивно передбачає відповідну професійну підготовку та володіння професійним досвідом. Кваліфіковане проведення контролю державними органами в сфері нотаріальної діяльності потребує не тільки глибоких знань організаційно-правової специфіки такого роду роботи, методів та форм її здійснення, але й високого рівня спеціальних знань у багатьох галузях законодавства, що застосовується у нотаріальній діяльності, кодифікованих і численних спеціальних нормативно-правових актів законодавства, узагальнень практики та постійне ознайомлення із відповідною науковою та юридично-публіцистичною літературою, що є особливо актуальним за нинішніх умов активного реформування цивільного, господарського та податкового законодавства та динаміки змін до нього, наявність відповідного досвіду роботи. Вважаємо, що удосконалення законодавства у сфері державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно включати підвищення та законодавче закріплення кваліфікаційних вимог до працівників відповідного департаменту Міністерства юстиції України та відділів нотаріату органів юстиції на місцях.

Особливого значення принцип компетентності набуває також у світлі такого принципу здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, як його переважно методологічна спрямованість (це стосується, передусім, такого його різновиду, як контроль за законністю здійснення професійної діяльності нотаріусами). Позитивним є закріплення такої спрямованості у ряді проектів змін до законодавства про нотаріат. Однак, як правильно зазначено у дисертаційному досліджені Г. Гулєвської, „особливістю контролю за професійною діяльністю нотаріусів є те, що, з одного боку, він має методологічний характер, однак з іншого − наслідком контролю може бути застосування певних санкцій” [103, с.123] та притягнення до відповідальності винних осіб, тому не меншого значення набуває дієвість, результативність такого контролю.

Щодо досить поширеного серед адміністративістів виділення принципів дієвості, ефективності та результативності, О. Шоріна зазначає, і з нею можна погодитись, що це швидше мета, досягнення якої забезпечується за допомогою дотримання принципів контролю, а не самі принципи [282 , с.77]. Однак, на нашу думку, у контексті завершеності та гармонійності сформованої системи принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю не зайвим буде закріплення вимоги результативності саме в як його принципу.

Підсумовуючи, потрібно зазначити, що сформульовані вище принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю повинні визначати шляхи удосконалення чинного законодавства, постаючи спрямовуючими, керівними ідеями для законодавця. Як уже зазначалося, дані принципи або опосередковано відображені у нормативно-правових актах, переважно підзаконного характеру, або запропоновані у проектах змін до відповідного законодавства. На нашу думку, доцільним і корисним є закріплення у новому Законі України „Про нотаріат” системи принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні. Практичне ж значення формулювання принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю полягає у розумінні тісного зв’язку між об’єктивно існуючими певними правилами, що мають основне, вихідне значення, й такими суб’єктивними властивостями, як внутрішнє переконання, погляди. У цьому контексті актуальною залишається висловлена В. Горшеневим та І. Шаховим думка про те, що якщо принципи сприймаються, вони повинні глибоко усвідомлюватися, детально засвоюватися та перетворюватися на професійні переконання [98, с.73].

2.3. Мета, завдання та функції державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Адекватне розуміння суті державного контролю за нотаріальною діяльністю неможливе без осмислення цілеспрямованості такої діяльності. Взагалі визначення мети є початковим етапом будь-якої діяльності, необхідною передумовою ефективності її здійснення [149, с.12]. З погляду філософії, категорія мети визначається як “передбачення у свідомості результату, на досягнення якого спрямовані дії… мета повинна відповідати об’єктивним законам, реальним можливостям оточуючого світу та самого суб’єкта” [261, с.512].

Мета контрольної діяльності держави за нотаріальною діяльністю зумовлена як сутністю та призначенням державного контролю взагалі як інституту державного управління, так і специфічністю сфери нотаріальних правовідносин, як об’єкта контрольної діяльності державних органів.

Контроль – це система спостереження та перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою усунути його відхилення від заданих параметрів. Контроль спрямовує процес управління відповідно до встановлених ідеальних моделей, коригуючи поведінку підконтрольного об’єкта. Традиційно теорія управління розглядає основну мету функції контролю як блокування відхилень діяльності суб’єкта управління від заданої управлінської програми, а у випадку виявлення аномалії – приведення системи до стабільного стану за допомогою соціальних регуляторів.

У науці адміністративного права традиційно приділяють увагу питанню мети державного контролю. Так, О. Андрійко визначає її як встановлення результатів діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявлення причин цих відхилень, визначення шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи [55, с.349]. Вчені-адміністративісти Г. Забарний, Р. Калюжний та В. Шкарупа вбачають, що сутність контролю полягає у наступному: спостереженні за функціонуванням відповідного підконтрольного об’єкта; одержанні об’єктивної і достовірної інформації про стан законності та дисципліни; вживанні заходів щодо запобігання й усунення порушень законності та дисципліни; виявленні причин та умов, що сприяють правопорушенню; вживанні заходів щодо залучення до відповідальності осіб, винних у порушенні законності та дисципліни [122, с.95−96]; Л. Коваль зазначав, що мета контрольної діяльності – дотримання законодавчих актів; поновлення порушених діянням правовідносин; забезпечення притягнення винних до юридичної відповідальності [141, с.182].

У свою чергу, А. Васильєв підкреслює, що метою державного контролю є не тільки отримання оперативно-аналітичної інформації про фактичний стан справ на підконтрольних об’єктах, виявлення та усунення різних правопорушень і відхилень від заданих параметрів, але й аналіз причин та умов відповідних правопорушень та відхилень, а також коригування діяльності відповідних органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності здійснюваної ними управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності. Іншими словами, уточнює вчений, державний контроль використовується як засіб удосконалення форм і методів реалізації державної виконавчої влади з урахуванням перспектив розвитку відповідних підконтрольних об’єктів, прогнозування та планування найбільш ефективних шляхів досягнення ними конкретних результатів і цілей їхньої діяльності [84, с.258].

Як свідчать наведені вище приклади, формування мети контролю в науці, як правило, пов’язано із об’єднанням декількох її складових, а іноді і прямою диференціацією. Так, В. Гаращук розподіляє цілі контролю у державному управлінні на стратегічну та тактичну (або прикладну), розуміючи під стратегічною забезпечення законності та дисципліни у суспільстві взагалі і в державному управлінні зокрема [92, с.46]. Досліджуючи проблеми державного контролю за підприємницькою діяльністю, І. Мумладзе виділяє основну мету контрольної діяльності − приведення соціальної системи у заздалегідь задані межі функціонування, факультативну мету (виявлення порушень чинного законодавства та застосування відповідних санкцій) та превентивну, що стримує суб’єкта від вчинення правопорушень, а інші цілі пов’язує із необхідністю проведення контролю протягом всього управлінського процесу, що відображається на кінцевому результаті прийнятих управлінських рішень [181, с.94].

Визначення мети державного контролю за нотаріальною діяльністю, який постає органічною складовою та функцією державного управління (державного регулювання) у досліджуваній сфері відносин, неможливо без розуміння мети останньої. Так, досліджуючи організаційно-правові питання державного впливу на нотаріальну діяльність, Г. Гулєвська інтегральною метою державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні визначає забезпечення ефективного функціонування системи нотаріату та сталий прогресивний розвиток нотаріальної діяльності [104,с.13].

Зазначимо, що чинний Закон України „ Про нотаріат” та проект нової редакції зазначеного закону, встановлюючи загальні засади державного регулювання нотаріальної діяльності та державного контролю за нотаріальною діяльністю, на жаль, не передбачають формулювання мети ні державного регулювання нотаріальної діяльності взагалі, ні державного контролю за означеною діяльністю зокрема.

Отже, узагальнюючи існуючи теоретичні погляди щодо формування мети державного контролю взагалі та враховуючи специфіку державної контрольної діяльності у сфері нотаріальної діяльності, можна виділити такі основні складові мети останньої: визначення та констатація фактичного стану дотримання законодавства при організації нотаріальної діяльності та вчиненні нотаріальних дій всіма підконтрольними суб’єктами; аналіз реального стану справ, що передбачає порівняння із заданим режимом та оцінкою характеру допущених відхилень; розробка та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесів підконтрольної нотаріальної діяльності. Щодо більш загального визначення кардинальної мети державного контролю за нотаріальною діяльністю можна визнати її як забезпечення дотримання всіма суб’єктами нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства і встановленого порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної діяльності − захисту та охорони прав, свобод і законних інтересів людини у сфері цивільного обігу, створення оптимальних умов для розпорядження власністю.

Мета державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, як і мета будь-якої управлінської діяльності, диференціюється у відповідних завданнях і функціях, перебуваючи із зазначеними категоріями у тісному, органічному зв’язку. Так, Б.Лазарєв визначає завдання державного управління як сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення мети у даних конкретних обставинах за наявності ресурсів [171, с.145], Д. Зєркін та В. Ігнатов − як певний вираз усвідомленої необхідності реально досягти мети в конкретних умовах [128, с.54−55].

У свою чергу, Р. Драго підкреслює, що на практиці щодо державного управління терміни "завдання", "функція” та "компетенція" вживають як синоніми. На його думку, завдання державного управління − це виконання всього, реалізація чого забезпечується ним чи повинна забезпечуватися. Функція − цезалежність між завданнями (поняттям науки державного управління) та компетенцією як правовою категорією (правове оформлення відповідних управлінських завдань) [114, с.60−61]. Французький науковець Б. Гурне ототожнює завдання та функції на рівні саме головних завдань ("головні завдання, або функції") [105, с.79], Й. Кхол взагалі розуміє функцію управління як узагальнення певної групи завдань як реалізованих видів діяльності [169, с.168−169]. Американські вчені Г. Кунц та С. О’Доннел зазначають, що завдання управління − це кінцеві цілі, на які спрямована діяльність, а мета також, по суті, є завданням, але має кількісні та якісні показники, самі ж терміни, як вважають автори, є взаємозамінними [165, с.193].

Необхідно зазначити, що вживання понять: “завдання”, “функції”, та “компетенція”, як тотожних трапляється не тільки на теоретичному рівні, а й є досить характерним для нормативно-правових актів, у тому числі й тих, що регулюють контрольну діяльність державних органів за нотаріальною діяльністю, особливо це стосується підзаконних актів, які визначають питання правового статусу відповідних органів юстиції.

Практичне значення визначення завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю прямо пов’язано із питаннями ефективності, результативності контролю, оскільки, як правильно зазначено О. Шоріною, для того, щоб контрольним органам було зрозуміло їхні завдання вони повинні бути чітко сформульовані, оскільки контроль не може здійснюватися на підставі лише інтуїції або досвіду, потрібні єдині показники необхідності його проведення” [282, с.174]. Досліджуючи питання контрольно-процесуальної діяльності, В. Горшенев та І. Шахов виділяють такі її завдання : а) встановити фактичне виконання заданого управлінського рішення в діяльності підконтрольного об’єкта; б) дати правильну (об’єктивну) суспільно-політичну та спеціально-юридичну оцінку; в) прийняти ефективне рішення щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об’єкта, а в випадку неправомірної поведінки – привести в дію відповідні правоохоронні засоби, прийняти профілактичні заходи і попередити порушення в майбутньому; г) досягти оперативного, найбільш якісного виконання прийнятого рішення [98, с.55].

Розуміючи під завданнями державного контролю за нотаріальною діяльністю передусім конкретизацію мети такої діяльності, основні етапи її досягнення та напрями контролю, що логічно кореспондуються із видами державної контрольної діяльності, доцільно виділити наступні завдання:

а) забезпечення виконання вимог чинного законодавства в сфері нотаріату, дотримання податкової дисципліни;

б) забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів і працівників державного нотаріального архіву;

в) забезпечення дотримання встановленого порядку організації нотаріальної діяльності, ефективного виконання нотаріусами своїх обов’язків, якісного рівня надання нотаріальних послуг населенню;

г) забезпечення дотримання законності вчинення нотаріальних дій та дотримання встановленої відповідної процедури їхнього здійснення;

д) забезпечення виявлення складнощів нотаріальної практики, узагальнення та вироблення рекомендацій з правильного застосування законодавства в сфері нотаріату, надання практичної та методично-інформаційної допомоги особам, які вчиняють нотаріальні дії;

е) забезпечення запобігання правопорушенням у зазначеній сфері діяльності, виявлення та усунення відповідних причин та умов їхнього вчинення;

ж) забезпечення виявлення фактів правопорушень і притягнення винних до відповідальності, відшкодування завданих неправомірною діяльністю збитків.

Як уже зазначалося, категорії мети та завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю пов’язані із поняттям функції такого контролю, розкриваючи через них зміст самої контрольної діяльності.

Взагалі слово “функція” походить від лат. functio виконання – 1) обов’язок, круг діяльності; призначення, роль [237, с.556]. Філософський словник визначає функцію як “зовнішній прояв властивостей будь-якого об’єкта у даній системі відносин” [262, с.504−505]. У свою чергу, Новий тлумачний словник української мови визначає функцію як: 1) явище, що залежить від іншого явища, є формою його виявлення і змінюються відповідно до його змін; 2) роботу будь-кого, будь-чого, обов’язок, повинність, місію [182, с.707].

В юридичній літературі поняття функції нерідко вживається в різних значеннях, як: “завдання”, “роль”, “напрямок”, “призначення”, “процедура” тощо або пов’язується із поняттям стадії управлінської діяльності. Так, на думку В. Афанасьєва, функції управління являють собою операції, дії суб’єкта управління, що відповідають послідовним стадіям управлінського циклу та сукупність яких складає зміст управлінського процесу [67, с.207]. Г. Атаманчук зазначає, що функціями управління є реальний, силовий, цілеспрямований та регулюючий вплив на кероване явище [66, с.120−121]. Д. Бахрах наголошує на тому, що функції управління є типовими видами взаємодії між суб’єктами і об’єктами, тобто також прирівнює їх до самого управлінського впливу [73, с.63−64].

Однак найчастіше поняття функції контрольної діяльності пов’язується із видами, напрямками діяльності, спрямованими на виконання визначених завдань. Наприклад, Ю. Козлов, вважаючи вид управлінської діяльності основною ознакою функцій державного управління, визначає їх як найбільш типові, однорідні та чітко виражені види (напрями) управлінської діяльності, що служать інтересам досягнення цілей управляючого впливу [143, с.175]; аналогічний зміст у розуміння функції державного управління вкладає і Б.Курашвілі [166, с.170−171]. У свою чергу, автори навчального посібника “Організація роботи та управління органами державної податкової служби України” М. Касьяненко, М. Гринюк та М. Цимбал наводять такне визначення функції: “функція – це науково обґрунтований та логічно завершений набір процедур, видів діяльності, спрямований на досягнення мети, виконання завдання та отримання чітко визначеного кінцевого результату; процедура − це логічно завершений набір операцій, які виконуються у визначеній технологією послідовності” [139, с.59].

Отже, логічно розглядати функції державного контролю за нотаріальною діяльністю як основні напрями впливу державної контрольної діяльності на нотаріальну діяльність, які спрямовані на виконання мети та завдань такого контролю та дозволяють надати узагальнюючу характеристику дії, прояву такого контролю. Завдання – це те, що потребує вирішення, а функція − вид діяльності, що спрямовується на їх вирішення, отже, хоча поняття функції та завдання взаємопов’язані, вони не є тотожними [249, с.147−148].

Функції державного контролю за нотаріальною діяльністю (як і функції держави взагалі) носять об’єктивний характер (їхнє існування зумовлено закономірностями взаємодії держави та суспільства), однак їхня реалізація носить переважно суб’єктивний характер, оскільки забезпечується свідомою діяльністю людей.

Щодо класифікації функцій контролю, то в літературі можна зустріти використання таких понять, як “регулююча”, “каральна” “відновлююча” і “спрямовуюча” функції контролю [87, с.431]. Досліджуючи функції фінансового контролю Л. Савченко запропонувала такий їхній перелік: аналітичну, інформаційну, стабілізуючу, правоохоронну, попереджувальну та виховну [231, с.7]. Розкриваючи специфіку контролю органів державної податкової служби України за підприємницькою діяльністю, яка підлягає ліцензуванню, П. Чистяков виділяє фіскальну, регулюючу, інформаційну, аналітичну, превентивну, правоохоронну та відновлюючу функції [280, с.12].

Враховуючи загальні властивості функцій та особливості сфери застосування, можливим вбачається виділення наступних функцій державного контролю за нотаріальною діяльністю:

1)інформаційна − забезпечує одержання об’єктивної, оперативної і достовірної інформації про стан виконання особами, які здійснюють нотаріальну діяльність відповідного законодавства та дотримання податкової дисципліни, якість надання фізичним та юридичним особам нотаріальних послуг, рівень захищеності їхніх прав і законних інтересів;

2) аналітична – забезпечує виявлення та аналіз причин та умов правопорушень у даній сфері; розробку, прогнозування та планування найбільш ефективних шляхів їхнього усунення;

3) корекційна –забезпечує застосування засобів усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом і моделлю, бажаним результатом, формулювання та реалізацію рішень для нормалізації функціонування підконтрольного об’єкта;

4) методологічна функція − спрямована на забезпечення методичної допомоги державним і приватним нотаріусам у підвищенні їхньої професійної кваліфікації, вирішення проблем нотаріальної практики;

5) профілактична − дозволяє попередити вчинення правопорушень особами, які здійснюють нотаріальну діяльність;

6) правоохоронна – забезпечує виявлення фактів порушень чинного законодавства та притягнення винних осіб до відповідальності;

7) відновлююча − забезпечує відшкодування заподіяних збитків фізичним та юридичним особам, а також державі, заподіяних внаслідок порушень нотаріусами чинного законодавства;

8) фіскальна – забезпечує наповнення державного бюджету, отримання грошових коштів для забезпечення платоспроможності держави (реалізується під час здійснення податкового контролю).

На завершення визначення особливостей формування принципів, мети, завдань, функцій державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні потрібно додати, що розглянуті елементи, при всій їхній практичній значущості, що була визначена вище, носять (звичайно, порівняно з іншими елементами) певною мірою абстрактний характер, набуваючи втілення в життя, передусім за допомогою відповідних методів, через діяльність контролюючих суб’єктів, система яких є провідною ланкою ворганізаційно-правовому механізмі контролю держави за нотаріальною діяльністю, розгляду якої буде присвячено наступний підрозділ.

2. 4. Суб’єкти контрольних повноважень щодо нотаріальної діяльності

Юридична природа контролю появляється у тому, що він здійснюється уповноваженими суб’єктами чітко окресленим колом державних органів і посадових осіб. Конкретний склад та обсяг компетенції кожного з уповноважених учасників контрольного процесу закріплено у відповідному законодавстві, фіксуючому, хто може бути суб’єктом процесу, що він повинен робити, і як чином він повинен виконувати свої посадові (службові) функції [98, с.49].

Отже, наявність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, які формуються державою (або діють за дорученням держави) та наділені необхідними владними контрольними повноваженнями в межах, встановлених відповідними нормативними правовими актами, є прямим свідченням державно-правового характеру контролю за нотаріальною діяльністю.

Як уже зазначалося, державна контрольна діяльність за нотаріальною діяльністю специфічна різноплановістю суб’єктів, які її здійснюють. Щодо визначення самих суб’єктів контрольної діяльності, за В. Горшеневим та І. Шаховим, це „визнані державою носії контрольних повноважень” [ 98, с.56], а на думку О. Шоріної, система контрольних органів – це сукупність діючих функціональних органів управління та громадськості, структурних підрозділів міністерств і відомств, апарату громадських організацій, призначених лише для здійснення контролю за діяльності органів державного управління, підпорядкованих ним об’єктів господарського, соціально-культурного та іншого призначення [282, с.187].

Можна сказати, що сукупність суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю, з одного боку, становить певну організаційно-правову систему, з іншого боку − ця система є важливим структурним елементом всього механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю, і поряд із об’єктом, є основною, визначальною ланкою у зазначеному механізмі. Саме особливості діяльності контролюючих суб’єктів у сфері нотаріальної діяльності, їх основні функції, компетенція та правовий статус стануть предметом розгляду цього підрозділу.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю можна визначати як функцію відповідних органів виконавчої влади – опосередковану (наприклад, для органів податкової служби, органів суду тощо) або профільну, одну з основних для Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях. Як відомо, контроль може бути зовнішнім, коли він здійснюється органом, що не входить у систему відомства, що перевіряється, і внутрішнім, коли перевірка здійснюється власними силами міністерства, відомства, установи [122, с.96].

Враховуючи те, що „виникнення контрольних правовідносин ... пов’язане з реалізацією контролюючим органом владних повноважень, що надані йому законодавством” [282, с.183], характеристику суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільно надавати шляхом аналізу їхніх відповідних повноважень. Причому, розглядаючи дане питання, потрібно виходити з відомої аксіоми про те, що „права органів державного контролю постають в той же час і як їх обов’язки, оскільки діяльність з приводу здійснення контролю завжди пов’язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов’язків” [98, с.122].

Спираючись на положення Закону України “Про нотаріат” від 02.09.1993 р., можна виділити такі повноваження Міністерства юстиції та його управлінь: керівництво нотаріальними конторами (ст. 18 Закону); видача і анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ст.12 Закону); затвердження Правил ведення нотаріального діловодства (ст.14 Закону); призначення на посаду державного нотаріуса (ст. 17 Закону); відкриття і ліквідація державних нотаріальних контор та питання їхніх штатів (ст.17 Закону); утворення кваліфікаційних комісій нотаріату (ст.10 Закону); реєстрація приватної нотаріальної діяльності (ст. 24 Закону); контроль за діяльністю приватних нотаріусів (ст. 33 Закону) і анулювання реєстраційного посвідчення приватних нотаріусів (ст. 30 Закону); затвердження Положення про державний нотаріальний архів (ст. 23 Закону) [4]. Крім того, Указом Президента України “Про врегулювання нотаріальної діяльності в Україні” від 23.08.1998 р. на Міністерство юстиції України покладено також повноваження щодо визначення кількості приватних нотаріусів у межах нотаріального округу залежно від чисельності населення [13].

У свою чергу, Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року за № 1577 визначає, що “... Основним завданням Мін’юсту України є…організація роботи нотаріату…”, “... Мін’юст України відповідно до покладених на нього завдань …. організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів до її поліпшення, контролює законність вчинення нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, видає та анулює свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, забезпечує реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, організовує виготовлення та контролює використання спеціальних бланків нотаріальних документів, веде реєстр свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, визначає кількість приватних нотаріусів у межах нотаріальних округів, затверджує зразки печаток державних та приватних нотаріусів та умови замовлення на їх виготовлення; здійснює підготовку нотаріально оформлених документів для їх консульської легалізації, надає допомогу консульським установам з питань вчинення нотаріальних дій; забезпечує роботу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату тощо [16].

Міністерство юстиції України здійснює свої контрольні повноваження щодо організації та забезпечення діяльності нотаріату безпосередньо та через утворені у встановленому порядку Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі.

Відповідно до Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі (надалі − управління юстиції), затвердженого наказом Міністерства юстиції від 14 лютого 2007 № 47/5, серед основних завдань управління юстиції визначено організацію роботи нотаріату. Відповідно до покладених на нього завдань управління юстиції “ ... організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність і вживає заходів щодо її поліпшення, здійснює контроль за законністю вчинення нотаріальних дій державними і приватними нотаріусами, нотаріального архіву, забезпечує роботу кваліфікаційної комісії нотаріату; .... забезпечує діяльність нотаріального архіву щодо зберігання нотаріальних документів; 32) організовує та контролює стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ... визначає нотаріальний округ, реєструє приватну нотаріальну діяльність, вносить зміни в реєстраційне посвідчення та анулює його, контролює дотримання вимог щодо організації робочого місця приватного нотаріуса; .... подає до Мін'юсту пропозиції щодо визначення граничної чисельності приватних нотаріусів в нотаріальних округах області; ...призупиняє діяльність нотаріусів, готує обґрунтовані подання на розгляд Мін'юсту щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; ... затверджує розміри оплати за надання державними нотаріусами додаткових платних послуг правового і технічного характеру та забезпечує організаційне керівництво цією роботою; ... контролює обіг спеціальних бланків та захисних знаків нотаріальних документів, готує подання до Мін’юсту щодо необхідності виготовлення печаток нотаріусів;…. організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до його компетенції, пов'язаних з роботою підвідомчих установ, виявляє та усуває причини, що породжують обґрунтовані скарги громадян; ... вивчає потреби, укладає договори стосовно постачання матеріально-технічних ресурсів до…установ нотаріату.., а також здійснює контроль за зберіганням та витрачанням грошових коштів та матеріальних цінностей у підпорядкованих органах [20]. Наведений перелік стосується прямих повноважень управлінь юстиції стосовно забезпечення державного контролю за нотаріальною діяльністю, але він не є вичерпним.

Здійснюючи класифікацію повноважень органів юстиції щодо впорядкування діяльності нотаріату, російські науковці Г. Романовський та О. Романовська виділяють такі три групи: 1) повноваження з приводу юридичного забезпечення діяльності нотаріусів (наприклад, визначення порядку проходження стажування осіб, які мають намір у майбутньому зайнятися нотаріальною діяльністю; затвердження правил нотаріального діловодства тощо); 2)повноваження з приводу організаційного забезпечення нотаріальної діяльності (ведення реєстру державних нотаріальних контор та приватнопрактикуючих нотаріусів, створення кваліфікаційної комісії для складання іспиту у осіб, які пройшли стажування та мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, створення та скасування державних нотаріальних контор, визначення кількості посад нотаріусів у нотаріальному окрузі). Особливу групу повноважень складають повноваження, які пов’язані із здійсненням функції контролю [228, с.52−54].

Класифікацію повноважень, якими наділені Міністерство юстиції та відповідні управління юстиції щодо реалізації функцій управління нотаріатом, наводить у своїй дисертації також Г. Гулєвська, а саме: повноваження, які становлять організаційну групу (керівництво державними нотаріальними конторами, забезпечення допуску до професії, а саме: організація стажування осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, проведення кваліфікаційних іспитів, видачі та анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, реєстраційних посвідчень приватних нотаріусів, встановлення вимог щодо робочого місця приватного нотаріуса, визначення нотаріальних округів, квотування посад приватних нотаріусів тощо), по-друге, це повноваження щодо здійснення нормативних функцій (видання різноманітних наказів, інструкцій, правил та інших правових актів, що стосуються нотаріальної діяльності), по-третє, повноваження щодо здійснення методичних функції (узагальнення нотаріальної практики, проведення методичних семінарів, нарад, здійснення відповідної видавничої діяльності, тощо), по-четверте, повноваження в галузі контролю (зокрема, це контроль за виконанням професійних обов’язків і контроль за дотриманням правил нотаріального діловодства) [56, с.182].

Не заперечуючи доцільності виділення повноважень щодо контролю в сфері нотаріату в окрему групу, потрібно враховувати, що функція контролю притаманна будь-якій стадії та виду управлінської діяльності (наприклад, при проведенні кваліфікаційних іспитів здійснюється контроль за рівнем підготовки кандидатів на отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, при організації стажування здійснюється контроль за його проходженням тощо).

Безпосередньо суб’єктомдержавного контролю за нотаріальною діяльністю на загальнодержавному рівні є відповідний спеціалізований структурний підрозділ Міністерства юстиції України – Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, який, згідно з покладеними на нього завданнями: 1) організовує та перевіряє роботу органів державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів і приватних нотаріусів, а також Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі щодо здійснення ними керівництва та контролю за діяльністю державних та приватних нотаріусів, надає їм необхідну методичну та практичну допомогу і дає вказівки щодо усунення виявлених недоліків, здійснює контроль за дотриманням вимог чинного законодавства, виконанням наказів, інструкцій, вказівок Міністерства юстиції України з цих питань; 2) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, організовує проведення її засідань та оформлення рішень; 3) здійснює підготовку матеріалів на розгляд Комісії з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, організовує проведення її засідань та оформлення рішень.

Отже, спектр контрольних повноважень Міністерства юстиції України в сфері нотаріату охоплює всі стадії контрольного циклу – від планування, організації та проведення контрольних заходів до вирішення питання про усунення виявлених порушень, притягнення винних до відповідальності. Наприклад, у разі виявлення при здійсненні професійної діяльності нотаріусами систематичних порушень законодавства або одноразового грубого порушення – це може бути анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Так, за даними офіційного сайту Міністерства юстиції за період з 1994 по 2004рік Мін’юст позбавив свідоцтва на право заняття нотаріальною діяльністю 81 нотаріуса. Крім Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, при Міністерстві юстиції функціонують Вища кваліфікаційна комісія нотаріату та Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.

Структура Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань складається з Управління організаційного та методично-правового забезпечення діяльності органів нотаріату (включає відділ контролю за роботою органів нотаріату та аналітично-методичний відділ) та Управління реєстрації адвокатських об’єднань і правової допомоги (відділ реєстрації адвокатських об’єднань і видачі свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та відділ правової допомоги і легалізації документів).

У літературі висловлюється пропозиція для підвищення ефективності виконання функцій державного регулювання нотаріальною діяльністю посилити спеціалізацію відповідних структурних підрозділів Міністерства юстиції України, створити відділ, який назвати “Департамент з питань регулювання нотаріальної діяльності” (Гулєвська Г.) [104, с.16], і з цим потрібно погодитися, враховуючи положення внесених до Верховної Ради законопроектів, які передбачають реформування системи нотаріату (у разі їхнього прийняття, на Міністерство юстиції буде покладено значна за обсягом кількість практичних завдань організаційно-правового характеру) та зростання кількості питань, що виникають у нотаріальній процесуальній діяльності на тлі кардинальних змін у національному законодавстві.

Наступним суб’єктом державного контролю в галузі нотаріальної діяльності, що потребує характеристики, є Вища кваліфікаційна комісія нотаріату яка утворюється при Міністерстві юстиції України та діє на підставі Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 грудня 2006 р. До повноважень Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату входить: розгляд скарг на рішення кваліфікаційних комісій; вирішення питання про можливість складання повторного кваліфікаційного іспиту особою, яка подала скаргу, Вищій кваліфікаційній комісії; розроблення та затвердження програми й порядку складання кваліфікаційних іспитів особами, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю. Термін повноважень комісії становить три роки. До її складу входять чотири нотаріуси, три представники від Міністерства юстиції, два представники легалізованих в установленому порядку об'єднань нотаріусів із всеукраїнським статусом. Склад комісії затверджується наказом Міністерства юстиції [17].

При Міністерстві юстиції України утворюється також Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю (далі – Комісія), яка діє на підставі відповідного Положення про Комісію, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 19 листопада 1998 року. До компетенції Комісії входить розгляд подань відповідних органів юстиції на місцях щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю та вирішення питання про анулювання або відмову в анулюванні свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. Термін повноважень Комісії становить п’ять років, склад комісії (чисельність якої – сім осіб) затверджується наказом Міністерства юстиції України [33].

Відповідні контрольні повноваження на місцях реалізуються обласними управліннями юстиції та їхніми структурними підрозділами – відділами нотаріату, та кваліфікаційними комісіями нотаріату.

Відповідно до покладених на відповідні відділи нотаріату завдань, ними реалізується досить значне коло типових повноважень. Так, відділи нотаріату обласних управлінь юстиції: організовують і перевіряють роботу державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів; організовують у встановленому порядку в системі органів юстиції надання громадянам і юридичним особам додаткових платних послуг правового і технічного характеру; вивчають та узагальнюють практику роботи нотаріусів, застосування ними чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій і вживають заходів до її вдосконалення; відкривають та ліквідують у встановленому порядку установи нотаріату; здійснюють правову експертизу документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; надають методичну та практичну допомогу нотаріусам з питань вчинення нотаріальних дій; узагальнюють статистичну звітність про діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів. Також відділи нотаріату здійснюють перевірки законності вчинених нотаріальних дій; проводять семінари для нотаріусів області; розглядають заяви та скарги громадян, надають роз'яснення стосовно діючого законодавства; узагальнюють практику вчинення нотаріальних дій, роботу зі скаргами та зверненнями громадян; проводять прийоми громадян; аналізують дисциплінарну практику; розробляють тарифи за надання додаткових платних послуг правового та технічного характеру в державних нотаріальних конторах, державному нотаріальному архіві, здійснюють контроль за їх правильним застосуванням; здійснюють підготовку питань щодо діяльності нотаріату на засідання колегій управління юстиції; разом з відділом кадрів обласного управління юстиції проводить роботу з добору кадрів щодо створення резерву і підвищення кваліфікації працівників державних нотаріальних контор; організовують стажування осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; ведуть журнал реєстрації приватної нотаріальної діяльності; вносять зміни в реєстраційне посвідчення приватної нотаріальної діяльності; готують подання на розгляд Міністерства юстиції України щодо призупинення діяльності приватних нотаріусів та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; готують звіти про діяльність державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів області для Міністерства юстиції України.

Досить важливі функції державного контролю в галузі нотаріальної діяльності реалізують кваліфікаційні комісії нотаріату, головним завданням яких є визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір зайнятися нотаріальною практикою. Кваліфікаційні комісії нотаріату діють на підставі Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 01.12.2006 р. Кваліфікаційна комісія діє у складі семи чоловік: трьох нотаріусів, двох представників відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції та двох представників легалізованих у встановленому порядку територіальних об'єднань нотаріусів. До складу кваліфікаційної комісії входять нотаріуси, які мають стаж роботи нотаріусами не менше п'яти років. У випадках, передбачених рішеннями Міністерства юстиції України, до складу кваліфікаційної комісії можуть входити представники Міністерства юстиції України. Склад кваліфікаційної комісії затверджується наказом відповідно Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головних обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції [24].

Одним із специфічних елементів формування контролюючих суб’єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення як членів кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю. До речі, аналізуючи останні публікації з даної тематики та редакції проектів Закону України „Про нотаріат” (враховуючи і остаточний) можна зробити висновок про перспективу певного роздержавлення контролю в галузі нотаріальної діяльності, делегування частини контрольних функцій органам професійного самоврядування.

У свою чергу серед науковців висловлюються сумніви щодо доцільності запровадження корпоративного контролю (С. Фурса, Є. Фурса) [272, с.177], роздуми про неготовність нашого суспільства до підвищення ролі професійного самоврядування та неприпустимість наділення їх контрольними повноваженнями (Г. Гулєвська) [103, с.153]. Така позиція зазначених авторів видається спірною. На нашу думку, за умов скасування в майбутньому інституту державного нотаріату, потрібно позитивно оцінити підвищення ролі корпоративного контролю в нотаріальній сфері, оскільки це відповідає і специфіці нотаріальної діяльності (яка належить до так званих вільних професій або є незалежною професійною діяльністю), і здобуткам історичного досвіду, і традиції латинського нотаріату в зарубіжних країнах (до якої належить, зокрема, Австрія, Бельгія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Люксембург, Голландія, Іспанія, Канада, країни Латинської Америки, Японія, Польща, Румунія, Болгарія, Словенія, Хорватія, Чехія, Росія тощо).

Як зазначає В. Черниш: „прямування до бажаної моделі громадянського суспільства передбачає делегування частини державно-владних повноважень до об’єднань громадян, органів місцевого самоврядування, територіальних громад, органів самоорганізації населення... Одним із ключових у процесі формування самоврядного правового громадянського суспільства в сучасній Україні має стати впровадження системи латинського, або так званого “вільного” нотаріату. Він репрезентує найхарактерніші риси громадянського суспільства. Латинський нотаріат – це нотаріат, здійснюваний у формі вільної професії, і в той же час він здійснює привселюдну соціально-правову функцію, отримавши делеговані йому державою публічні повноваження [276, с.5].

На нашу думку, такий напрям розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю в цілому відповідає процесам оновлення розуміння адміністративного права, державного управління та державного контролю. Тим більше, що останнім часом „привертає увагу тенденція розширеного трактування контролю, який здійснюється не лише державними органами, а й іншими ланками соціального управління” [253, с.411]. Позитивно оцінює підвищення ролі громадського контролю в державному управлінні і В. Гаращук [92, с.98−110].

Враховуючи, що питання наділення контрольними повноваженнями громадської організації, створеної за професійною (корпоративною) ознакою, має на сьогодні перспективну спрямованість у законодавстві (передбачена лише законопроектами, а не чинним законодавством) та дискусійність у науці (причому дискутується саме питання доцільності роздержавлення контролю у сфері нотаріальних відносин), найбільш проблемні аспекти (який саме орган професійного самоврядування повинен бути наділений контрольними повноваженнями, питання обов’язкового членства у такій організації тощо) будуть розглянуті нами в наступній главі, в контексті пошуку найбільш оптимальних шляхів вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Що стосується зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю найбільш характерним контролюючим суб’єктом виступають органи державної податкової служби,що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Інший напрям податкового контролю реалізується в межах, встановлених Законом України “Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року щодо виконання нотаріусом функцій податкового агента.

Зазначимо, що питання взаємодії органів державної податкової служби та нотаріальних органів взагалі та податкового контролю за нотаріальною діяльністю зокрема на сьогодні є досить актуальними та проблемними (наприклад, доцільність та обґрунтованість покладення на нотаріусів фіскальних функцій податкового агента, проблематика оподаткування приватних нотаріусів, податкових кредитів, податкових перевірок тощо) потребують значного законодавчого оновлення та більш ефективного регулювання, а отже, доцільним буде їхній розгляд у системі із іншими питаннями законодавчого вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Не можна не зупинитися і на характеристиці наступного суб’єкта державного контролю за нотаріальною діяльністю – судових органів. Судовий контроль за нотаріальною діяльністю є важливою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави.

Потрібно уточнити межі поняття судового контролю за нотаріальною діяльністю. Контроль судових органів за нотаріальною діяльністю стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії та реалізується за правилами позовного провадження згідно з Цивільним процесуальним кодексом України від 18 березня 2004 року [3], що набув чинності з 01 вересня 2005 року (раніше – за правилами окремого провадження глави 39 ЦПК України від 18.07.1963 р. „за умови відсутності спору про право цивільне, підвідомчий суду, а у разі наявності спору – в порядку позовного провадження” [44, с.377]).

Водночас немає підстав поширювати його на випадки, коли оскаржуються дії та рішення відповідних органів управління (органів юстиції або органів податкової служби), наприклад, оскарження у суд відмови у видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, оскарження рішення обласного управління юстиції та прирівняних до них органів юстиції про анулювання реєстраційного посвідчення приватної нотаріальної діяльності, оскарження рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю тощо. Оскільки в даному випадку маємо класичні приклади судового контролю за органами державного управління, „вирішення спорів про порушення прав і свобод громадян, які природно пов’язані з протиправністю адміністративних актів, що оформлюють управлінську діяльність органів виконавчої влади” [201, с.6], що реалізується у порядку, передбаченому прийнятим 06 липня 2005 року Кодексом адміністративного судочинства України [2].

До речі, попередні проекти Адміністративно-процесуального кодексу передбачали включення такої категорії справ як спори з приводу нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні, і протягом тривалого часу дане питання носило спірний характер. Так, І. Коліушко та Р. Куйбіда у книзі „Адміністративна юстиція: європейський досвід та пропозиції для України”, вказуючи на проблемність визначення характеру нотаріально-правових відносин (з одного боку, об’єктом нотаріальних дій є приватноправові відносини, з іншого − роль нотаріуса носить публічно-правовий характер) схилялися до думки, що оспорювання нотаріальних дій повинно здійснюватися все-таки за правилами адміністративного судочинства [54, с.34], аналогічна позиція В. Стефанюка [246, с.226]. На нашу думку, законодавче віднесення даної категорії справ до цивільного провадження вбачається логічним та обґрунтованим.

Права та обов’язки органів державного контролю за нотаріальною діяльністю характеризується певною різноманітністю, що дозволяє здійснити класифікацію їхніх повноважень. Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень, які повною мірою можна пристосувати і до державного контролю за нотаріальною діяльністю: 1) повноваження на здійснення контролю за своєю ініціативою безперешкодно, в будь-який час у межах своєї компетенції; 2) повноваження видавати у випадку необхідності відповідним органам і посадовим особам вказівки обов’язкового характеру, спрямовані на усунення виявлених порушень та їхніх наслідків; 3) повноваження щодо притягнення до відповідальності винних осіб; 4) повноваження щодо розробки рекомендацій превентивного характеру [98, с.123]. Як зазначають В. Горшенев та І. Шахов, наведена класифікація має загальний характер, оскільки відображає особливості повноважень більшості органів контролю, однак поряд із загальними рисами, зумовленими єдиною сутністю функції контролю, повноваження суб’єктів контролю мають і відмінності, що походять від природи самого суб’єкта та виду контрольного провадження [98, с.123].

Отже, узагальнюючи розглянуті особливості повноважень органів державного контролю за нотаріальною діяльністю та враховуючи загальнотеоретичне підґрунтя контрольної діяльності взагалі, пропонуємо виділити такі

групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності.

По-перше, за критерієм ініціативи та методу проведення можна виділити імперативно-контрольні повноваження (звичайно, це більшість контрольних повноважень державних органів за нотаріальною діяльністю, яка передбачає проведення перевірок, ревізій тощо, що проводяться за ініціативою органу державного контролю та не залежить від наявності бажання та згоди особи, діяльність якої перевіряють, наприклад, це всі планові перевірки законності вчинення нотаріальних дій нотаріусами, перевірки Міністерства юстиції підлеглих органів юстиції тощо) та диспозитивно-контрольні (як правило, це контрольні повноваження на стадії допуску до професії нотаріуса, оскільки в основі ініціатива самої особи, що бажає мати право на заняття нотаріальної діяльності, у будь-яку мить вона може відмовитися від контролю без особливих наслідків для себе − це стосується стажування, складання кваліфікаційних іспитів тощо).

По-друге, за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження − ординарно-контрольні (здійснюються планово, систематично та постійно, наприклад регулярні перевірки законності вчинення нотаріальних дій, сертифікація робочого місця нотаріуса, реалізуються переважно органами юстиції та податковими органами) та екстраординарно-контрольні (підставою для реалізації цієї групи контрольних повноважень є життєві обставини, кількість і момент настання яких не можна передбачити; наприклад, контроль, що здійснюють органи юстиції за скаргою на дії нотаріусів, це всі контрольні повноваження органів суду, оскільки він здійснюється не регулярно на підставі плану, а на підставі відповідних обставин, визначених цивільно-процесуальним законодавством). Звичайно, ординарно-контрольні повноваження реалізуються завжди, на всіх стадіях управлінського циклу і є більш поширеними щодо екстраординарних.

По-третє, за критерієм спрямованості контролю можна виділити:

− методично-контрольні (спрямовані на надання методичної допомоги при здійсненні нотаріальної діяльності, забезпечення правильного й однакового тлумачення та застосування законодавства в нотаріальній практиці тощо);

− карально-контрольні (має на меті притягнення винних до відповідальності, наприклад контроль органів юстиції у випадку вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю);

− профілактично-контрольні (реалізуються в процесі узагальнення результатів перевірок, виявлення та вивчення причин конкретних недоліків і порушень, умов, що їх зумовили, розробки та проведення в життя попереджувальних заходів превентивного характеру, надання рекомендацій та обов’язкових вказівок).

Остання група повноважень тісно пов’язана із методично-контрольними повноваженнями, однак відрізняється від неї, зокрема, метою (передусім відвернення можливих порушень, тоді як для методично-контрольних основна мета – надання методичної допомоги при вчиненні нотаріальних дій, роз’яснення чинних норм і практики їх застосування нотаріусами) та більш загальним характером, оскільки стосується всіх видів та стадій контролю в сфері державного контролю, в той же час методично-контрольні повноваження стосуються переважно нотаріальної процесуальної діяльності, практики вчинення нотаріальних дій. Крім того, реалізація профілактично-контрольних повноважень пов’язана не тільки з рекомендаціями та побажаннями, а передбачає обов’язковість виконання приписів. Виконання методично-контрольних і профілактично-контрольних повноважень завжди повинно становити більш значний за обсягом блок повноважень, передувати реалізації карально-контрольних повноважень і застосуватися постійно та систематично.

І, по-четверте, можна виділитисубординаційні (іерархічні) контрольні повноваження (реалізуються у відносинах організаційного підпорядкування, наприклад, Міністерство юстиції – головні управління юстиції на місцях – державна нотаріальна контора) та територіально-контрольні повноваження (наприклад Комісія з питань анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю – нотаріус, органи податкової служби – нотаріус, органи суду – нотаріус тощо), які є відображенням відповідних зв’язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.

Таким чином, для здійснення суб’єктами державного контролю за нотаріальною діяльністю своїх повноважень і реалізації компетенції застосовуються відповідні методи, як окремий елемент юридичного механізму державного контролю у зазначеній галузі, які саме на рівні правозастосування відображають специфіку та особливості такого контролю.

2.5. Методи та методика державного контролю за нотаріальною діяльністю

Одним із найважливіших елементів державного контролю за нотаріальною діяльністю є відповідні методи його здійснення, оскільки саме за допомогою методів втілюється в життя та реалізуються на практиці суб’єктами контрольної діяльності держави у зазначеній сфері і мета, і завдання, і принципи. Не потребують доведення тези про те, що „вдалий вибір та використання методів та форм контролю – важливі складові організаторської роботи контрольних органів, вони суттєво впливають на результати контролю”[282, с.258], а також те, що для успішного контролю, крім знання нормативного матеріалу в даній конкретній галузі, необхідним є практичний досвід роботи з питань перевірки, а також володіння методикою та технікою її проведення [84, с.255]. Аналіз методів та методики контрольної діяльності держави в сфері нотаріату на теоретичному, правотворчому та правозастосовчому рівнях дозволяє виявити як його багатоплановість і специфіку, так і єдину сутність правової природи державного контролю взагалі.

Вивчення існуючої науково-правової літератури, присвяченої проблематиці державного контролю, виявляє різноманіття думок та поглядів щодо визначення методів контрольної діяльності, відсутність усталеної та чіткої термінології щодо визначення сукупності способів, прийомів і засобів контрольної діяльності, ототожнення та змішування понять „методи” та „форми”, а також „види”, „способи”, „прояв” контролю тощо.

Так, О. Якуба для визначення таких контрольних заходів, як перевірки виконання, інспектування, ревізії та нагляд використовує терміни: „форми”, „методи”, „різновиди”, „види” контролю [286, с.198−204]. Як види та форми контролю розглядає перевірку виконання, інспектування, ревізію, спостереження, обстеження, експертизи, огляд тощо О. Шоріна, зазначаючи, що основною формою є перевірка виконання, а самостійною формою − нагляд [282, с.252]. Разом з тим О. Шоріна приділяє значну увагу і питанню методів контролю, під якими вона розуміє „тактичні прийоми, які розробляються та застосовуються контрольними органами для досягнення поставлених цілей та необхідного впливу на підконтрольний об’єкт [282, с.258].

А. Васильєв до форм контролю відносить заслуховування звітів, інформації та повідомлень; перевірку виконання виданих актів, вказівок і розпоряджень; спостереження за діями підконтрольного; проведення експертизи підготовлених документів або виданих актів; вивчення ділових та особистих якостей кандидатів на заміщення відповідних посад, перевірка правильності розгляду скарг тощо. Найбільш значимими визначаються перевірки [84, с.254−255]. Серед форм контролю називають перевірки, ревізії, витребування звітів тощо і автори підручника „Адміністративне право” за загальною редакцією Ю. Битяка [49, с.221].

У свою чергу, Л. Коваль під формами контролю розуміє парламентський, прокурорський, адміністративний, судовий [141, с.182], а методи контрольної діяльності включають як відмову у схваленні акта, так і скасування акта під час перевірки (при завершальному контролі), при поточному контроль має вигляд перевірки, обліку, обстеження, фактичної ревізії, спостереження [141, с.183]; Ю. Тихомиров до методів контрольної діяльності відносить тематичні перевірки, рейди, матеріали засобів масової інформації, контрольно-інформаційні матеріали, доповіді тощо, та зазначає, що повнота застосування всіх методів контролю позитивно сприяє підвищенню якості самих перевірок [253, с.414]; О. Андрійко нагляд і моніторинг розглядає як різновиди та пасивні форми контролю, а перевірки, ревізії, спостереження та аналіз − як відповідні методи [55, с.350].

На думку В. Гаращука, плутанина при розгляді форм і методів пояснюється тим, що йдеться практично про одне й теж саме явище, оскільки усякий метод повинен зовні проявлятися у якійсь формі, а форма, у свою чергу, може існувати тільки тоді, коли наповнена відповідними методами. Такі терміни, як „ревізія”, „перевірка”, „огляд”, „обшук” та інші можуть розглядатися водночас і як форма, і як метод діяльності контролюючого органу, хоча абсолютної тотожності між ними немає [92, с.108].

Неординарною була висловлена свого часу пропозиція В. Горшенева та І. Шахова, термін „спосіб” контрольної діяльності застосовувати як збиральний, що включає такі процесуальні атрибути, як методи, засоби, заходи та прийоми контролю [98, с.75] та визначити способи контрольно-процесуальної діяльності як систему (комплекс) всього активного інструментарію, що мають у розпорядженні суб’єкти контрольного процесу для здійснення своїх контрольно-процесуальних функцій [98, с.106].

Вивчаючи питання визначення та співвідношення форм та методів державного контролю за нотаріальною діяльністю, необхідно у першу чергу розглянути етимологію зазначених понять, які, звичайно, не є тотожними. Так, метод (від грец. methods – буквально “шлях до чого-небудь”) – це спосіб досягнення будь-якої мети, вирішення конкретного завдання, сукупність прийомів або операцій практичного або теоретичного освоєння (пізнання) дійсності [237, с.795], у більш загальному значенні – це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність [261, с.258]; а форма – 1) зовнішній обрис, зовнішній вигляд, контури предмета або 2) зовнішній вираз будь-якого змісту [182, с.896]. Отже, поняття методу співвідноситься з внутрішньою, а форми – із зовнішньою характеристикою будь-якого явища.

Зазначимо, що питання співіснування категорій методу та форми є дискусійним і стосовно державного управління, і стосовно державного контролю не тільки на теоретичному рівні. Ототожнення цих понять досить характерне для нормативно-правових актів у сфері державного контролю взагалі. Напевне, вже класичним став приклад невдалого визначення у ч. 2 ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу” перевірок і ревізій формами контролю, а у ч. 3 ст. 2 того ж закону – методами [92, с.108; 144, с. 184]. Подібна проблема існує у законодавстві, що регулює податкові перевірки. Аналізуючи питання контролю органів Державної податкової служби, П. Чистяков цілком слушно пропонує „усунути термінологічну плутанину в законодавстві … шляхом обрання єдиного терміна „методи контролю” щодо перевірок, ревізій, обліку, спостереження, тощо” [280, с.17].

Щодо контролю за нотаріальною діяльністю, то на законодавчому рівні відсутнє визначення видів, форм та методів відповідного контролю (те ж саме, на жаль, спостерігається і на рівні проектів змін до законодавства про нотаріат, внесених у різний час на розгляд до Верховної Ради, враховуючи і останній).

Зважаючи на останні досягнення адміністративної науки, виходячи із загально-філософського розуміння та філологічного тлумачення категорії „метод” та „форма”, вважаємо найбільш прийнятним для позначення та уніфікації способів, засобів і прийомів контролю за нотаріальною діяльністю використовувати термін „методи”, закріпивши його на законодавчому рівні.

Щодо форм здійснення державного контролю, то виходячи із розуміння їх як зовнішніх його проявів, державний контроль за нотаріальною діяльністю, а відповідно і методи його здійснення, набувають свого втілення у різних формах, передусім у правовій або неправовій формі (наприклад перевірки можуть проводитись у правовій формі на підставі юридично оформленого рішення про її проведення згідно з встановленою процедурою із подальшим складанням доповідної записки, а можуть мати характер поточних, повсякденних перевірок керівниками у межах наданих їм повноважень окремих службових доручень, завдань, і не мати конкретної правової форми).

Отже, методи державного контролю за нотаріальною діяльністю − це сукупність способів, шляхів і засобів, якими користуються у свої діяльності контролюючі суб’єкти, заради досягнення мети та вирішення конкретних завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Основними методами державного контролю за нотаріальною діяльністю, як і взагалі контролю, можна визнати перевірки, які полягають у зібранні інформації про виконання нормативних актів з питань, що перевіряються, та встановленні фактичних даних про те, що і як виконано з тих практичних завдань, що були покладені на орган чи посадову особу, яка перевіряється [84, с.255]. Залежно від різних критеріїв традиційно виділяють планові та позапланові перевірки, комплексні та цільові, виїзні та камеральні, поточні, тематичні, повторні тощо [280, с.13].

Перевірки використовуються спеціалізованими контролюючими суб’єктами − органами юстиції (вважаємо, що саме на методах їхньої діяльності потрібно зробити акцент у роботі, у свою чергу, наприклад, перевірки податкових органів повинні бути об’єктом спеціальних наукових досліджень із відповідної тематики) на усіх стадіях управлінського процесу в сфері нотаріату, стосовно всієї системи суб’єктів відповідних правовідносин (перевірка Міністерством юстиції стану роботи підпорядкованих відділів нотаріату головних управлінь юстиції на місцях, перевірка проходження стажування, перевірка рівня знань та оволодіння практичними навичками осіб під час складання кваліфікаційного іспиту, перевірка виконання своїх службових обов’язків працівниками державної нотаріальної контори, перевірка організації роботи приватного нотаріуса, перевірка дотримання норм чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, перевірка додержання нотаріусом правил нотаріального діловодства, перевірка правильності розгляду скарг тощо).

Перевірки можуть мати суто методологічний характер, спрямовані на надання необхідної практичної допомоги, поширення позитивного досвіду роботи (реалізуються, як правило, через неправові форми – систематизація та доведення до відома всіх нотаріусів найбільш типових помилок, виявлених під час перевірок, заслуховування на нараді, співбесіди, проведення семінарів, конференцій тощо). Однак результатом перевірок може бути і прийняття конкретних управлінських рішень, що мають юридичні наслідки як позитивного (допуск до стажування, допуск до складання кваліфікаційного іспиту, видання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, сертифікація робочого місця нотаріуса тощо), так і негативного характеру (відмова у виданні свідоцтва про право нотаріальною діяльністю, анулювання свідоцтва, призупинення нотаріальної діяльності, звільнення з посади завідуючого державної нотаріальної контори тощо). Прийняті за результатами перевірок правові акти управління можуть бути як нормативними (інструкції, положення, правила тощо), так і індивідуальними.

Узагальнення та систематизація результатів перевірок пов’язані з питаннями дієвості, результативності державного контролю за нотаріальною діяльністю взагалі та відображенням відповідних показників стану державного управління нотаріатом. Наприклад, станом на 01.07.2005 р. в Україні діяли 804 (у І півріччі 2004 р. − 789) державні нотаріальні контори, в яких працювали 1 310 ( у І півріччі 2004 р. − 1 350) державних нотаріусів та 484 (у І півріччі 2004 р. – 461) консультантів. Крім того, станом на 01.07.2005 р., нотаріальні дії в Україні вчинювали 3 002 (у І півріччі 2004 р. – 2 493) особи, що здійснюють приватну нотаріальну діяльність. В той же час на протязі 2005 року було проведено 174 засідання кваліфікаційних комісій нотаріату, на підставі рішень яких 370 осіб допущено до проходження стажування в державних нотаріальних конторах та у приватних нотаріусів, 202 осіб зараховано до резерву на заміщення вакантних посад стажистів. Крім того, видано 317 свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю. Разом з тим, за вказаний період, Мін’юстом анульовано 7 свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю.

В свою чергу, станом на 01.01.2007 р. в Україні діє 821 державна нотаріальна контора, чисельність державних нотаріусів державних нотаріальних контор та нотаріальних архівів − 1 497, консультантів відповідно − 707. Кваліфікаційними комісіями проведено 73 (І кв. 2006 року – 60) засідання кваліфікаційних комісій нотаріату, на підставі рішень яких 217 (І кв. 2006 року – 133) осіб допущено до проходження стажування в державних нотаріальних конторах та у приватних нотаріусів. За результатами складання кваліфікаційних іспитів кваліфікаційними комісіями було прийнято рішення про допуск до нотаріальної діяльності 88 (І кв. 2006 року – 45) осіб.

Відповідно до вимог Закону України „Про нотаріат” управліннями юстиції забезпечувався контроль за законністю діяльності нотаріусів шляхом проведення комплексних і цільових перевірок. Наслідки перевірок, як правило, були предметом розгляду на оперативних нарадах і засіданнях колегій управлінь юстиції. У деяких областях наслідки перевірок роботи нотаріусів обговорені на семінарах-нарадах за участю всіх нотаріусів області, а також відображено в матеріалах проведених узагальнень практики вчинення нотаріальних дій. Протягом І кварталу 2007 року всього було здійснено 373 (І кв. 2006 року – 384) перевірки діяльності державних нотаріальних контор і приватних нотаріусів. У зв’язку з виявленими під час перевірок порушеннями вимог чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, а також за неналежне виконання своїх посадових обов’язків 10 завідувачам державних нотаріальних контор та 2 державним державних нотаріальних контор оголошено догани.

У цілому аналіз наведеної статистики свідчить про еволюційний, поступовий розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю, посилення його інтенсивності в останні роки.

Крім перевірок, використовуються також такі методи контролю, як інспектування (переважно в управлінських службових відносинах, наприклад, інспектування працівників відділу нотаріату, працівників державної нотаріальної контори тощо), ревізія, обстеження, експертиза (останні три методи використовуються для більш поглибленого вивчення діяльності підконтрольного суб’єкта або окремих її напрямів, носять комплексний характер, здійснюються, як правило, комісійно, наприклад, експертиза цінностей документів при передаванні їх на зберігання до державного нотаріального архіву проводиться нотаріусом разом із експертною комісією, створеною при обласному управлінні юстиції, або правова експертиза документів для отримання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, що здійснюється органами юстиції), спостереження за діями підконтрольних суб’єктів, заслуховування звітів, інформації та повідомлень; вивчення ділових та особистих якостей кандидатів на заміщення відповідних посад тощо.

Різноманіття та варіативність застосування арсеналу методів у практичній контрольній діяльності дозволяють вести мову про можливість їх систематизації та класифікації на теоретичному рівні. Наприклад, О. Шоріна класифікує методи контролю на загальні, які використовуються всіма органами та на всіх стадіях контролю (поєднання переконання та примусу, координації, колегіальності та єдиноначальності, виявлення та поширення позитивного досвіду контрольної роботи, використання методів морального та матеріального стимулу), та спеціальні, що застосовуються лише деякими контрольними органами або при здійсненні окремих видів перевірок (витребування документів, заслуховування пояснень, ознайомлення з фактичним станом справи на місці тощо) [282, с.259−260]. Зазначимо, що класифікація на загальні та спеціальні методи контролю найбільш поширена в науковій літературі.

Відповідно до запропонованої оригінальної моделі системи способів контрольно-процесуальної діяльності, В. Горшенев та І. Шахов класифікують її елементи так: а) методи впливу на динаміку контрольного процесу (примус та переконання, рекомендації, санкціонування на здійснення окремих дій тощо); б) заходи організації поведінки (взаємовідносин) учасників контрольного процесу (заборона здійснювати ті чи інші дії, відсторонення від займаної посади, накладення арешту на майно підконтрольного суб’єкта тощо); в) засоби реалізації (втілення у реальність) запрограмованих контрольно-процесуальних дій (погодження, анкетне опитування, інтерв’ювання тощо); прийоми поводження або здійснення операцій з тими чи іншими об’єктами контрольного процесу („режимні прояви” – перевірка, інспектування, обстеження, експертиза, лабораторний огляд тощо) [98, с.107−110].

Щодо методів державного контролю безпосередньо за нотаріальною діяльністю можливою є така їхня класифікація. По-перше, в контрольній діяльності держави використовуються загальні методи контролю, які можна розділити на, так звані „загальнофілософські” методи пізнання дійсності – це методи аналізу, синтезу, дедукції, індукції тощо та загальні адміністративно-правові методи, такі як: прямі та непрямі, активні та пасивні, примусові та переконання; спеціальні, що зумовлені специфікою нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю та різняться за стадіями, метою, суб’єктами, предметом тощо відповідного контролю.

Отже, в практичній діяльності суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями в сфері нотаріату застосовується значна кількість різних методів контролю, серед яких провідним, звичайно, буде перевірка (відповідні її різновиди), якій, враховуючи її значення, необхідно надати офіційний статус на законодавчому рівні.

Значної уваги потребують питання методикиздійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, як необхідної умови результативності контролю на практичному рівні. Досить часто неефективність або низька ефективність контролю є наслідком недотримання умов його правильної організації та проведення [282, с.245]Якщо метод – це сукупність прийомів, способів, дій здійснення контрольної діяльності, то методика – це сама послідовність вчинення відповідний дій, її процедура. Отже, питання методики державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, досить тісно пов’язане із визначенням етапів і стадій її здійснення.

На думку М. Горшенева та І. Шахова, у процесі здійснення контрольної діяльності яскраво проявляється його інформаційна та корекційна сутність. Якщо на інформаційному етапі здійснюється пошук і збір інформації про підконтрольний об’єкт, зіставляється фактичне виконання та окреслені цілі, прийняті рішення, то на корекційному етапі суб’єкт контрольної діяльності, визначаючи засіб усунення виявлених розбіжностей між фактичним станом та моделлю, бажаним результатом, формулює рішення для нормалізації функціонування підконтрольного об’єкта, причому сутність і характер корекції залежить від суб’єкта контролю: наскільки його діяльність поєднує регулятивні та охоронні начала [98, с.24]. Надалі В. Горшенєв та І. Шахов вважають можливим виділити стадії логічної послідовності контрольного процесу: 1) встановлення фактичних обставин справи; 2) вибір та аналіз норми права; 3) вирішення справи, відображене в акті застосування права; а також стадії функціонального призначення 1) організаційно-підготовча; 2) встановлення фактичних обставин справи, аналіз фактів; 3)опрацювання та прийняття рішення 4) перевірка виконання рішення [98, с.86].

Зазначеному питанню приділив увагу у своїй монографії і В. Гаращук, зазначивши, що контрольна діяльність включає ряд послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу стадію (здійснюється вибір об’єкта контролю, визначається предмет та засіб здійснення контролю, підбираються (призначаються) особи, які будуть здійснювати контроль, складаються плани його проведення; центральну (або аналітичну) стадію, на якій ведеться збір та обробка інформації, її аналіз, порівняння з реальним станом на об’єкті, що перевіряється; та підсумкову стадію, під час якої здійснюються такі дії, як прийняття рішень за підсумками контролю, доведення їх до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, які зацікавлені в результатах контролю), надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті, наступний контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю [92, с.87−88].

Наведені вище приклади визначення етапів і стадій здійснення контролю носять характер загальних схем, тому цілком логічним буде їхнє застосування і стосовно методики державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Досить актуальним є питання нормативно-правового регулювання методики контрольної діяльності за нотаріальною діяльністю, оскільки контроль як правова форма діяльності пов’язана з необхідністю більш детальної процедурно-процесуальної регламентації [98, с.51], а публічна та усталена регламентація контрольної діяльності в статутних і тематичних законах та положеннях має актуальне значення [253, с.421]

На жаль, потрібно констатувати, що нормативно-правове регламентування питань методики державного контролю за нотаріальною діяльністю здійснено лише у підзаконних актах, носить несистематизований та нерівномірний характер. Так, найбільш систематизованого вигляду набули питання методики проведення перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків та сертифікація робочого місця приватного нотаріуса.

Остання здійснюється на підставі ст. 25 Закону України “Про нотаріат” від 02.09.2003 року, а методика її проведення певним чином відображена у Положенні про вимоги до робочого місця приватного нотаріуса та здійснення контролю за їх дотриманням, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 червня 1998 р. [30]. Зазначеним Положенням про вимоги до робочого місця нотаріуса встановлені такі вимоги: приміщення, яке є робочим місцем нотаріуса, повинно відповідати вимогам щодо збереження таємниці вчинюваних нотаріальних дій відповідно до ст. 8 Закону України “Про нотаріат”; нотаріус не вправі працювати в одному приміщенні з особами, діяльність яких не пов’язана з вчиненням нотаріальних дій; приміщення має складатися з двох і більше кімнат, бути забезпечене сейфом для збереження печаток, штампів із посвідчувальними написами та спеціальних бланків нотаріальних документів, металевою шафою для збереження архіву нотаріуса; на вікнах приміщення встановлюються грати а саме приміщення має бути підключено до засобів сигналізації. Сертифікація робочого місця нотаріуса здійснюється відповідальними працівниками головних управлінь юстиції на місцях. Перевірка відповідності робочого місця нотаріуса встановленим вимогам здійснюється у разі реєстрації приватної нотаріальної діяльності, зміни адреси розташування робочого місця нотаріуса, а також при проведенні цільових або комплексних перевірок його діяльності, але не частіш як раз на два роки. За наслідками проведення перевірки робочого місця нотаріуса складається відповідний акт [30].

Найбільш повно питання методики здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю регламентовано стосовно такого предмета контролю, як законність виконання своїх обов’язків приватними нотаріусами відповідними Правилами здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 14 вересня 2004 року № 105/5 [32] (далі – Правила), які були прийняті на заміну Методичних вказівок щодо проведення перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх службових обов'язків, затверджених Наказом міністра юстиції України від 4 січня 1998 р. № 2/5 [31] (налі − Методичні вказівки).

Зазначеними Правилами конкретизовано перелік осіб які повинні проводити перевірки роботи приватних нотаріусів − це уповноважені працівники Міністерства юстиції України, керівники Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, м.м.Києві та Севастополі (надалі – управління юстиції ) та їх заступники з питань діяльності нотаріату, начальники, головні та провідні спеціалісти відділів нотаріату управлінь юстиції (надалі – особи, які здійснюють перевірку).

До перевірок, що проводяться Міністерством юстиції, можуть залучатися нотаріуси та спеціалісти інших управлінь юстиції, а до перевірок, що проводяться управліннями юстиції, – кваліфіковані нотаріуси відповідних адміністративно-територіальних одиниць [32]. Останнє положення сформульовано більш коректніше, ніж у попередніх Методичних вказівках, згідно з якими до перевірок могли бути залучені лише представники Української нотаріальної палати, однак, на жаль, не збереглося вставлення мети такого залучення – обмін досвідом, що підкреслювало методологічну, а не каральну спрямованість можливості залучення до перевірок інших нотаріусів. Позитивним є закріплення положення про те, що особи, які здійснюють перевірку, та нотаріус, робота якого перевіряється, повинні дотримуватися професійної етики. Однак потрібно зазначити, що положення це носить певною мірою декларативний характер, оскільки норми професійної етики на сьогоднішній день або перебувають на стадії обговорення доцільності їхнього прийняття [215, с.2−4; 271], або прийняті окремими професійними об’єднаннями нотаріусів, а отже, носять суто локальний характер.

Згідно з Правилами, приватний нотаріус зобов'язаний надати особам, які здійснюють перевірку, усі документи та відомості, що стосуються його діяльності та вчинених ним нотаріальних дій. Ухилення приватного нотаріуса від перевірки або відмова в наданні необхідних документів чи відомостей є підставою для зупинення його діяльності до надання зазначених документів чи відомостей для здійснення перевірки [32]. Дана вимога останнім часом критично сприймається у юридичних колах як така, що суперечить ст. 8 Закону України „Про нотаріат” (таємниця вчинення нотаріальних дій) [120, с.61; 123, с.58], з чим, звичайно, погодитися не можна, оскільки такі документи та відомості якраз і становлять предмет контролю.

Перевірка роботи приватного нотаріуса здійснюється в приміщенні, яке є його робочим місцем. Перевірки можуть бути комплексними (перевіряються всі напрями роботи), які здійснюються не рідше одного разу на два роки, а період, що підлягає перевірці, визначається відповідно Міністерством юстиції чи управліннями юстиції, та цільовими (перевіряються окремі напрями роботи або певні категорії нотаріальних дій). Як свідчить практика, найбільш поширеними є комплексні перевірки. Розглянемо таблицю, сформовану на підставі статистичних даних, наданих Головним управлінням юстиції у Полтавській області:

Рік проведення

контрольних заходів

Кількість проведених

комплексних перевірок

Кількість проведених

цільових перевірок

Державних нотаріальних контор

Приватних нотаріусів

Державних нотаріальних контор

Приватних нотаріусів

2000

20

10

3

2

2001

30

15

2

3

2002

10

18

5

4

2003

15

16

3

7

2004

11

22

3

5

Аналіз наведених показників свідчить про тенденцію посилення державного контролю за діяльністю приватних нотаріусів, що пояснюються, зокрема, і зростанням кількості приватних нотаріусів, і потребами практики (так, якщо у 2000−2001 роках кількість проведених комплексних перевірок державних нотаріальних контор була більшою в два рази, ніж кількість перевірок приватних нотаріусів, то динаміка контролю у 2004 році становила прямо протилежний стан). Підтверджується і домінуюче місце саме комплексних перевірок, разом з тим спостерігаються і зростання кількості цільових перевірок відносно саме приватних нотаріусів в останні роки.

Крім того, Міністерством юстиції чи відповідними управліннями юстиції може бути перевірено відповідність до вимог законодавства вчиненої приватним нотаріусом конкретної нотаріальної дії, щодо якої до зазначених установ надійшла скарга [32]. Визначення такої підстави перевірки, як скарга, було відсутнім у попередніх Методичних вказівках, а її встановлення свідчить про посилення державного контролю за нотаріальною діяльністю, як і встановлене право Міністерства юстиції перевірити роботу будь-якого приватного нотаріуса, навіть якщо робота цього нотаріуса вже перевірялася відповідними управліннями юстиції. Згідно з статистичними даних сайта Міністерства юстиції України, до вищезгаданої державної установи протягом І кварталу 2007 року надійшло 375 (І кв. 2006 року – 383) звернень громадян щодо дій нотаріусів, з них 160 (І кв. 2006 року – 127) скарг на дії нотаріусів, з яких 3 (І кв. 2006 року – 4) скарги Міністерством юстиції визнано обґрунтованими, в тому числі, 1 скарга на дії нотаріусів Донецької області та 2 скарги на дії нотаріусів м. Києва. Крім того, протягом І кварталу 2007 року на розгляд головних управлінь юстиції надійшло 266 (І кв. 2006 року – 298) скарг на дії нотаріусів, з яких 48 (І кв. 2006 року – 79) скарг надійшло через Міністерство юстиції України. За результатами розгляду головними управліннями юстиції визнано обґрунтованими 15 (І кв. 2006 року – 13) скарг.

Взагалі, як зазначає В. Колпаков, "... розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає проаналізувати кожну з його стадій " [150, с.375]. Враховуючи, що контрольні провадження є різновидом адміністративних проваджень, зазначене твердження є цілком справедливим і до питань, що розглядаються. Аналіз Правил свідчить про встановлення певної стадійності проведення перевірки. Так, підготовчою може бути визнана стадія, що передує проведенню перевірки (до неї потрібно віднести і вибір об’єкта перевірки, і суб’єктів, які будуть здійснювати контроль, визначення підстав, предметів і виду перевірки), на якій згідно з Правилами, здійснюється вивчення особами, які здійснюватимуть перевірку, усіх матеріалів щодо роботи приватного нотаріуса, що є в управлінні юстиції, зокрема матеріалів попередніх перевірок, виконання нотаріусом указівок і рекомендацій за наслідками цих перевірок, узагальнень та аналізів нотаріальної практики, аналізів звернень та скарг на роботу нотаріуса тощо. Перевірка роботи приватного нотаріуса здійснюється за планом, затвердженим відповідно заступником міністра юстиції України або начальником (заступником начальника) управління юстиції. Планом комплексної перевірки повинні бути передбачені всі питання діяльності нотаріуса та додержання ним вимог чинного законодавства при вчиненні всіх видів нотаріальних дій. План цільової перевірки повинен містити перелік питань, що стосуються мети такої перевірки [32].

Наступна стадія – центральна, її можна вважати аналітичною. При перевірці організації роботи приватного нотаріуса особам, які здійснюють перевірку, необхідно проаналізувати відповідність приміщення, що є його робочим місцем, установленим вимогам, режим роботи цього нотаріуса, організацію прийому відвідувачів, надання їм консультацій та іншої допомоги, забезпечення оперативного виготовлення документів, забезпечення засобами оргтехніки тощо [32]. Якщо ця перевірка комплексна, основним предметом контролю є додержання ним норм чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, перевірку якого, згідно з Правилами, потрібно починати з аналізу та порівняння статистичних даних про роботу нотаріуса, перевірки відповідності цих даних дійсності. Перевірці на відповідність вимогам чинного законодавства підлягають усі види вчинених нотаріусом нотаріальних дій. З цією метою перевіряються заведені нотаріусом наряди з першими примірниками нотаріальних документів. При цьому перевіряються не тільки нотаріально оформлені документи, але й документи, видані фізичними та юридичними особами на підтвердження тих чи інших фактів і прийняті нотаріусом при вчиненні нотаріальних дій [32].

Саме можливість перевірки органами юстиції законності вчинення нотаріальних дій набувають полемічної гостроти та піддаються сумніву як серед науковців (наприклад, В. Комаров, В .Баранкова [153, с.62]), так і юристів-практиків (А. Забродський [123, с.59], А. Єщенко [120, с.60] ). Основний аргумент – органи юстиції не можуть здійснювати контроль за законністю вчинення нотаріальних дій, оскільки вони відповідно до ст. 33 Закону України „Про нотаріат” від 02.09.2003 можуть контролювати лише дотримання професійних обов’язків, які встановлені у ст. 5 того ж Закону та зводяться, по суті, до додержання присяги, забезпечення належної організації роботи, приймання фізичних та юридичних осів, додержання нотаріальної таємниці [120, с.60]. Дані аргументи не є обґрунтованим, оскільки не враховують важливого положення, що прямо витікає із ст. 1 Закону України „Про нотаріат” від 02.09.2003 року, згідно з яким вчинення нотаріальної дії і є основним професійним обов’язком державних і приватних нотаріусів, а повноваження щодо контролю за законністю здійснення нотаріальної діяльності чітко встановлені у актах, що визначають правовий статус органів юстиції, які були проаналізовані нами у попередньому підрозділі роботи.

Як предмет перевірки, Правилами визначено також додержання нотаріусом Положення про порядок постачання, зберігання, обліку та звітності витрачання спеціальних бланків документів інформаційної системи Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14.07.2004 р. за № 67/5 [35], а також нормативно-правових актів ведення державних реєстрів Міністерства юстиції [38; 39; 40], правил нотаріального діловодства [43], стан ведення нотаріусом контрольного обліку чинного законодавства з питань нотаріальної та судової практики, пов'язаної з діяльністю нотаріату. При цьому перевіряється, як нотаріус знає чинне законодавство, що регулює діяльність нотаріату (остання вимога, як свідчить практика, носить формальний характер, оскільки будь-яка регламентація такої перевірки просто відсутня).

І остання, підсумкова стадія перевірки, на якій при виявленні допущених приватним нотаріусом порушень чинного законодавства особи, які здійснюють перевірку, повинні з'ясувати обставини, за яких ці порушення були допущені, та зобов'язати нотаріуса вжити необхідних заходів до їх усунення. За наслідками перевірки особами, які здійснюють перевірку, складається доповідна записка на ім'я відповідно міністра юстиції України чи начальника управління юстиції [32].

Залежно від наслідків перевірки керівництво Мін'юсту або управління юстиції ухвалює рішення щодо форми реалізації наслідків перевірки -заслуховування на засіданні колегії чи оперативній нараді, обговорення на семінарі нотаріусів, підготовка подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю тощо (за інформацією Головного управління юстиції у Полтавській області за результатами державного контролю за нотаріальною діяльністю в Полтавській області за термін з 2000 до 2005 року припинено діяльність 5 нотаріусів, анульовано – 1 свідоцтво, призупинено діяльність 1 приватного нотаріуса для усунення помилок, виявлених в ході перевірки; свою чергу, в період з 2000 року по 2005 рік було проведено загалом вісім колегій за результатами перевірок державних нотаріальних контор та приватних нотаріусів, на яких обговорювався стан забезпечення законності діяльності органів державного та приватного нотаріату).

Термін, який надається приватному нотаріусу для усунення недоліків, визначається залежно від наслідків перевірки, але не повинен перевищувати трьох місяців. За цей період нотаріус повинен не тільки вжити заходів з усунення зазначених недоліків, але й вивчити нормативно-правові акти, на підставі яких повинна бути вчинена нотаріальна дія, що була вчинена з порушенням цих норм. Після цього нотаріус повинен пройти співбесіду з уповноваженим працівником Мін'юсту чи управління юстиції. Виконання нотаріусом указівок і рекомендацій за наслідками перевірки повинно контролюватись відповідно Мін'юстом чи управлінням юстиції. Нотаріус у встановлений термін зобов'язаний повідомити про вжиті ним заходи з усунення недоліків та підвищення рівня роботи [32].

У разі необхідності після спливу зазначеного терміну проводиться контрольна перевірка роботи приватного нотаріуса. Якщо в результаті цієї перевірки буде встановлено, що нотаріус не вжив заходів з усунення порушень і недоліків, управління юстиції звертається до Мін'юсту з поданням про анулювання виданого цьому нотаріусу свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю. У разі, якщо нотаріус не усуне допущені порушення і недоліки, виявлені за наслідками перевірки, проведеної Мін'юстом, копія доповідної записки, складеної за наслідками контрольної перевірки, разом з іншими документами надсилається Мін'юстом відповідному управлінню юстиції з дорученням підготувати зазначене подання та направити його до Мін'юсту [32]. Встановлення наслідків перевірки в частині можливості анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю носить також доволі спірний характер, критичні зауваження щодо цього були висловлені у спеціальній літературі, зокрема А. Єщенком [120, с.61].

Взагалі проведений аналіз регламентації методики здійснення контролю за нотаріальною діяльністю на прикладі вищезазначених Правил виявляє певну недосконалість такого регулювання, основна причина, якої, на нашу думку – це недостатній рівень ефективності врегулювання питань методів і методики державного контролю за нотаріальною діяльністю на законодавчому рівні, причому така тенденція зберігається, на жаль, і на рівні законопроектів [218−220].

Методи та методика контролю за нотаріальною діяльністю потребують чіткого та детального регламентування саме на законодавчому рівні. І це стосується не лише перевірок законності виконання нотаріусами своїх обов’язків. В повній мірі, а навіть і в більшій, це можна віднести і до методики здійснення контролю за рівнем професійної підготовки осіб, що мають намір пройти стажування, скласти кваліфікаційний іспит та отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, питання, пов’язані із процедурою анулювання свідоцтва тощо. Зазначені питання регулюються підзаконними актами, які, як правило, не встановлюють достатньої деталізації процедури та носять узагальнений характер [ 23; 25; 26; 27; 28; 29].

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ

Отже, проведене дослідження особливостей організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні дозволило визначити та проаналізувати сучасний стан окремих його елементів, зокрема, такі категорії, як об’єкт та суб’єкти, принципи, мета, завдання, функції, методи та методика здійснення, що дозволяє виявити як загальні властивості, що притаманні державній контрольній діяльності в цілому, так і специфічні риси, що відображають особливість здійснення контрольної діяльності державних органів за нотаріальною діяльністю.

Загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю потрібно вважати безпосередньо нотаріальну діяльність як публічно-правовий інститут, особливості якої як об’єкта державного контролю проявляються у тому що вона, за своєю правовою природою, є: а) публічно-правовою, оскільки виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин і забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу; б) правозахисною та правоохоронною; в) процесуальною із чітко регламентованою процедурою, недотримання якої призводить до недійсності нотаріального акта; г) здійснюється в формі державної та приватної діяльності.

Безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю. Такими суб’єктами можна визнати: 1) державні нотаріальні контори, приватних нотаріусів, державні нотаріальні архіви та так звані квазінотаріальні органи (консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад та інші посадові особи, що посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках виключного характеру та встановлених законом; 2) особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю (яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних та приватних нотаріусів; осіб, що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо).

У свою чергу предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю будуть окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Отже, предмет контролю може мати як матеріальне втілення, зокрема документальне (наприклад, свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, нотаріально-процесуальні документи, реєстри та журнали, спеціальні бланки документів інформаційної системи Міністерства юстиції, документи, пов’язані із обчисленням і сплатою податків – кошториси, декларації, квитанції, звіти тощо) та не документальне (відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо), так і нематеріальне − рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, рівень культури обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

Фундаментальним елементом організаційно-правового механізму державного контролю постають принципи його здійснення, серед яких: законність, об’єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість, систематичність і регулярність, дієвість та оперативність, компетентність, методологічна спрямованість, результативність та ефективність.

Щодо загального визначення кардинальної мети державного контролю за нотаріальної діяльністю можна визнати її як забезпечення дотримання всіма суб’єктами нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства та встановленого порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної діяльності − захисту та охорони прав, свобод і законних інтересів людини у сфері цивільного обігу, створення оптимальних умов для розпорядження власністю.

Мета державної контрольної діяльності в сфері нотаріату диференціюється у відповідних завданнях і функціях, перебуваючи із зазначеними категоріями у тісному, органічному зв’язку. Розуміючи під завданнями державного контролю за нотаріальною діяльністю передусім конкретизацію мети такої діяльності, основні етапи її досягнення та напрями контролю, що логічно кореспондуються із видами державної контрольної діяльності доцільно виділити такі завдання: а) забезпечення виконання вимог чинного законодавства в сфері нотаріату, дотримання податкової дисципліни; б) забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів і працівників державного нотаріального архіву; в) забезпечення дотримання встановленого порядку організації нотаріальної діяльності, ефективного виконання нотаріусами своїх обов’язків, якісного рівня надання нотаріальних послуг населенню; г) забезпечення дотримання законності вчинення нотаріальних дій та дотримання встановленої відповідної процедури їх здійснення; д) забезпечення виявлення складнощів нотаріальної практики, узагальнення та вироблення рекомендацій з правильного застосування законодавства в сфері нотаріату, надання практичної та методично-інформаційної допомоги особам, які вчиняють нотаріальні дії; е) забезпечення запобігання правопорушенням у зазначеній сфері діяльності, виявлення та усунення відповідних причин та умов їх вчинення; ж) забезпечення виявлення фактів правопорушень і притягнення винних до відповідальності, відшкодування завданих неправомірною діяльністю збитків.

У свою чергу функції державного контролю за нотаріальною діяльністю логічно розглядати як основні напрями впливу державної контрольної діяльності на нотаріальну діяльність, що спрямовані на виконання мети та завдань такого контролю та дозволяють надати узагальнюючу характеристику дії, прояву такого контролю. Вважаємо доцільним виділити такі функції: інформаційна, аналітична, корекційна, методологічна, профілактична, правоохоронна, відновлююча, фіскальна (реалізується під час здійснення податкового контролю).

Центральним елементом механізму державного контролю в галузі нотаріату є система суб’єктів контрольних повноважень у сфері нотаріальної діяльності, через функціонування якої і втілюються в життя відповідні мета, принципи, завдання та функції контролю у зазначеній сфері та до структури якої входить: Міністерство юстиції України та його спеціалізований структурний підрозділ − Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, що діють при Міністерстві юстиції, Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головні обласні управління юстиції в областях, м.м. Києва та Севастополя ( де створюються відповідні відділи нотаріату) та кваліфікаційні комісії нотаріату. Одним із специфічних елементів формування контролюючих суб’єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення як членів кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю.

Що стосується зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю, найбільш характерним контролюючим суб’єктом виступають органи державної податкової служби, які здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Важливим є також контроль органів суду за нотаріальною діяльністю, який є суттєвою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави та стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії.

Узагальнюючи розглянуті у підрозділі особливості повноважень органів державного контролю за нотаріальною діяльністю та враховуючи загальнотеоретичне підгрунття контрольної діяльності взагалі, пропонуємо виділити такі групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності: за критерієм ініціативи та методу проведення можна виділити імперативно-контрольні повноваження та диспозитивно-контрольні; за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження − ординарно-контрольні та екстраординарно-контрольні; за критерієм спрямованості контролю можна виділити: методично-контрольні, карально-контрольні, профілактично-контрольні; також можна виділити субординаційні (іерархічні) контрольні повноваження та територіально-контрольні повноваження, які є відображенням відповідних зв’язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.

Одним із найважливіших елементів державного контролю за нотаріальною діяльністю є відповідні методи його здійснення. Аналіз наукових та нормативних джерел виявляє термінологічну плутанину стосовно позначення та уніфікації способів, засобів і прийомів контролю („метод” „форми”, „способи”, „прояв”, „вид” тощо) вважаємо правильним використання та закріплення на законодавчому рівні єдиного терміна „методи” . При цьому, методи державного контролю за нотаріальною діяльністю потрібно визначати як сукупність способів, шляхів і засобів, якими користуються у свої діяльності контролюючі суб’єкти, заради досягнення мети та вирішення конкретних завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю та які можна розподілити на загальні, так звані „загально-філософські” методи пізнання дійсності – це методи аналізу, синтезу, дедукції, індукції тощо та загальні адміністративно-правові методи, такі як: прямі та непрямі, активні та пасивні, примусові та переконання; та спеціальні, зумовлені специфікою нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю та відрізняються за стадіями, метою, суб’єктами, предметом тощо відповідного контролю.

У практичній діяльності суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями в сфері нотаріату, застосовується значна кількість самих різних методів контролю (перевірки, ревізії, обстеження, експертиза, спостереження) але провідним потрібно визнати перевірку та її відповідні різновиди (комплексна, цільова та поточна, планова та позапланова тощо), якій, враховуючи її значення, необхідно надати офіційного статусу на законодавчому рівні.

Особливої актуальності набувають питання правової регламентації методики здійснення державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, і якщо метод – це сукупність прийомів, способів, дій здійснення контрольної діяльності, то методика – це сама послідовність вчинення відповідних дій, її процедура, пов’язана із такими стадіями, як підготовча, аналітична та підсумкова.

Необхідно констатувати, що на сьогодні, враховуючи потреби практики та реалії сьогодення, існуючий стан законодавчого врегулювання питань методів контролю за нотаріальною діяльністю не можна вважати прийнятним: по-перше, практично відсутній саме законодавчий рівень врегулювання зазначених питань, а переважна більшість нормативно-правових актів, що регламентує здійснення державної контрольної діяльності в галузі нотаріату, є підзаконними актами Міністерства юстиції; по-друге, рівень процедурної урегульованості методики здійснення зазначеної діяльності носить фрагментарний характер, є неповним та недостатнім, а отже, потребує вдосконалення.

РОЗДІЛ ІІІ

ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА НОТАРІАЛЬНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ В УКРАЇНІ

3.1. Зарубіжний досвід державного контролю за нотаріальною діяльністю: компаративний аналіз

У контексті активізації інтеграції України до Європейського Співтовариства, поглиблення міжнародного співробітництва у різних сферах суспільних відносин, у тому числі й щодо здійснення нотаріальної діяльності та контролю за нею, адаптації вітчизняного чинного законодавства до міжнародних, і зокрема європейських стандартів, цілком доречним, актуальним і важливим є аналіз зарубіжного досвіду нотаріальної регламентації та практичної реалізації державного контролю за відповідним напрямом діяльності для можливого запозичення позитивних та уникнення негативних наслідків у нашій країні.

Аналіз наукових, нормативних і публіцистичних джерел дозволяє говорити про існування у світі двох нотаріальних систем – англо-саксонської (common law) та латинського нотаріату (civil law) із кардинальною відмінністю державного контролю за нотаріальною діяльністю, його організаційно-правового механізму та правових засад. Ця думка є пануючою у правовій науці (наприклад, роботи В. Комарова, В. Баранкової та ін. [154, с.29−30]), хоча висловлюються й думки стосовно існування ще однієї системи, яка об’єднує країни у стані так званого “перехідного періоду” (наприклад, роботи Г. Гулєвської), які або наближаються до латинської системи нотаріату, або стали на шлях впровадження подібної системи, але повністю до неї не належать, оскільки їхнє законодавство та стан практики не повною мірою відповідають фундаментальним принципам побудови, організації нотаріату (до цієї системи належить і Україна) [103, с.152].

У країнах “common law” (США, Англія, Австралія, Кіпр, Індія та ін.) роль нотаріату є незначною, а інколи і взагалі відсутня, діяльність нотаріусів, як правило, суміщається із діяльністю адвокатів, що, у свою чергу, не дає підстав для можливості розгляду контролю за нотаріальною діяльністю як особливого різновиду державного контролю.

У США взагалі не існує окремої професії, ідентичної європейському нотаріусу. І вже багато років американський термін “notary public” вводить в оману жителів інших країн. Так, використовуючи схожість американського словосполучення “notary public” і російського слова “нотаріус”, шахраї часто вимагають із російськомовних іммігрантів великі суми за “посвідчення” документів. Такі “нотаріально-посвідчені” документи не є доказами в судах і державних органах, тому що штамп “notary public” не засвідчує правильності фактів, що містяться в документах, а всього лише свідчить, що саме та чи інша особа підписала документ. У більшості штатів кожен бажаючий громадянин, старше 18 років, може стати “notary public”, склавши нескладний тест. Таким чином, секретар у суді, який приводить свідків до присяги та веде запис свідчень також є нотаріусом. Більшість нотаріусів працюють секретарями у юридичних фірмах, судах, банках і страхових компаніях [101, с.58 ].

Хоча, безперечно, незначна роль і значення нотаріату не могли негативно не вплинути на розвиток цивільного обігу у країнах common law, і, як наслідок, останнім часом, зокрема у США, активно почали працювати, на підставі запозичення досвіду європейських країн, цивільні нотаріуси (civil-law notary), на діяльності яких і зосереджує, хоча і не значною мірою, держава свої контрольні функції. Так, держава, зокрема, контролює виконання вимог законодавства щодо допуску особи до професії нотаріуса, а саме: 1) загального характеру (вік, наявність клопотання про призначення до державного органу штату, сплата збору, прийняття присяги); 2) додаткового характеру (для кожного штату окремо) – складання кваліфікаційного іспиту (Каліфорнія, Вайомінг, Аляска Мен), наявність певної кількості рекомендацій (Вашингтон – 3, Небраска – 25), а у Коннектикуті обов’язковим є і складання кваліфікаційного іспиту і наявність рекомендацій від практикуючих юристів. Держава в особі державних органів (у Каліфорнії – державного секретаря штату, в Огайо – губернатора, Алясці – заступника губернатора, Нью-Джерсі – Державного казначейства) призначають особу на посаду нотаріуса, видають дозвіл на здійснення нотаріальної діяльності (cоmmission) і контролюють дотримання законності здійснення дій (однак остання складова контролю є незначною). У разі ж виявлення зловживань, помилок у діяльності суб’єктів нотаріальної діяльності до них можуть бути застосовані з боку держави заходи примусового впливу – призупинення або припинення дії дозволу на здійснення нотаріальної діяльності [180].

Тенденції щодо підвищення ролі і значення нотаріату і державного контролю за ним спостерігаються останнім часом в Англії та Ірландії (так звані “seriveners notaries”), однак акти англійських нотаріусів залишаються все ще дійсними лише за межами країни, а не в Англії [147, с.23 − 25].

У цілому потрібно констатувати, що у країнах англо-саксонської правової системи (common law) поки що залишається недостатньою роль і значення нотаріату, а відповідно й фрагментарність державного контролю за ним, регламентація його засад на рівні нормативно-правових актів окремих штатів або територіальних одиниць держави, що істотно ускладнює правову базу державного контролю, а відповідно і його практичну регламентацію.

Іншою є ситуація у країнах системи латинського нотаріату, в яких нотаріату надано важливу роль одного із публічних інститутів та які входять до Міжнародного Союзу Латинського Нотаріату (понад 80 країн) [234, с.16−17]. Оскільки у цих країнах чітко визначений об’єкт – нотаріальна діяльність, розвиненим є, хоча й із специфікою щодо кожної країни, державний контроль за нею.

Опрацювання правової літератури дозволяє говорити про те, що у країнах системи латинського нотаріату: по-перше, домінуючу роль у системі суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю відведено адміністративним органам, зокрема Міністерству юстиції та його місцевим органам; по-друге, контроль за нотаріальною діяльністю є багатоетапним, починаючи від допуску особи до професії нотаріуса й аж до припинення нотаріальної діяльності; по-третє, відповідний державний контроль за нотаріальною діяльністю поєднується (щоправда у різних країнах у різних варіаціях) із корпоративним контролем, а відповідно активною є роль громадських професійних об’єднань нотаріусів; по-четверте, правові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю, як правило, визначаються у базовому законодавчому акті із деталізацією його положень у кількох підзаконних нормативно-правових актах.

Так, у Туреччині управління Міністерства юстиції та юридичні управління здійснюють контроль за організацією та проходженням особою, яка виявила бажання займатися нотаріальною діяльністю, стажування, за складанням кваліфікаційного іспиту й у разі позитивного результату видають свідоцтво на право зайняття відповідним видом діяльності. Міністерство юстиції акумулює контрольні повноваження стосовно присвоєння нотаріусам категорій (один раз на два роки нотаріус складає кваліфікаційний іспит на отримання більш високої категорії). Поточний контроль за діяльністю нотаріусів здійснюється Інспекцією Міністерства юстиції Туреччини та юридичними управліннями Міністерства із правом застосування дисциплінарних стягнень щодо винних осіб у разі виявлення порушень законодавства [126, с.30]. В Італії контрольні повноваження за нотаріальною діяльністю розподілені між кількома уповноваженими суб’єктами – Міністерством юстиції, його галузевими органами (наприклад, Нотаріальним архівним управлінням) та дисциплінарним трибуналом [101, с.59], які взаємодіють один із одним, утворюючи систему й успішно співпрацюючи із суб’єктами корпоративного контролю – Національною радою нотаріату на чолі з Президентом, яка обирається нотаріусами кожні два роки, Окружними нотаріальними радами та Міжокружними комітетами [188, с.46].

Держава зосереджує контрольні повноваження на дотриманні вимог законодавства щодо допуску особи до професії нотаріуса (належність до громадянства Італії, наявність вищої освіти, проходження стажування протягом двох років, перемога у щорічному національному конкурсі, який складається із трьох письмових іспитів та одного усного, складання присяги, отримання нотаріальної печатки та відкриття свого нотаріального бюро), щодо кількості нотаріусів, яка визначається Міністерством юстиції кожні десять років з урахуванням кількості населення. В основному тотальний державний контроль поширюється на організаційні аспекти нотаріальної діяльності, стосовно ж практичної реалізації нотаріальних функцій має місце поєднання державного та корпоративного контролю.

Майже такий стан справ спостерігається і у Німеччині. Міністерство юстиції контролює дотримання законодавчих умов вступу до нотаріату (навчання впродовж семи семестрів, складання державного іспиту після практики протягом двох років), призначає нотаріусів. Поточний контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється Міністерством юстиції разом із нотаріальними палатами, які діють у кожному окрузі й входять до складу Федеральної нотаріальної палати [236, с.44].

Істотно більшою є система контрольних органів держави за нотаріальною діяльністю у Греції – Міністерство юстиції, прокурор, податкові інспекції, земельні суди [190, с.42], а також максимальна реалізація ними своїх контрольних повноважень на різних стадіях нотаріальної діяльності: на стадії допуску до професії нотаріуса (Міністерством юстиції, земельними судами), за процесуальними аспектами здійснення нотаріальної діяльності (Міністерством юстиції, податковими органами та прокурором). Слід зазначити, що для Греції характерним є обмежений доступ до професії нотаріуса та надмірний державний контроль за суворим дотриманням умов відповідного допуску (наявність громадянства Греції, наявність диплома юридичного факультету відповідного вузу, стажу роботи терміном два роки адвокатом, суддею або керівником органу реєстрації земельних книг, проходження дуже складного конкурсу, що, з одного боку, забезпечує високий рівень професійної підготовки майбутніх нотаріусів, однак, з іншого − створює надмірні перешкоди для бажаючих). Умови конкурсу є надто суворими, процедура його проходження складною, що дозволяє висловитися стосовно доцільності використання такої форми допуску до професії, однак, як свідчить практика, й недоречності надмірного ускладнення її процесуального аспекту.

Державний контроль за нотаріальною діяльністю досить розвинений в у Австрії, де, особа, яка хоче стати нотаріусом, повинна мати вищу юридичну освіту й щонайменше сім років стажу для можливого допуску до конкурсу. Отже, конкурсна форма допуску до професії нотаріуса є домінуючою для багатьох країн системи латинського нотаріату, що можна було б запозичити і для України. Однак різним є державний контроль за нею, починаючи від тотального, поглибленого, громіздкого (наприклад, у Греції) й аж до більш ліберального (наприклад, в Австрії та Нідерландах). В Австрії разом із державними органами у контрольному процесі досить активно співпрацюють корпоративні нотаріальні організації із поступовим збільшенням їхніх контрольних повноважень, особливо поточного характеру, що і дозволяє деяким ученим-юристами навіть висловлювати думки щодо поступової заміни у майбутньому державного контролю на корпоративний [236, с.44]. Ця думка, не позбавлена сенсу, узгоджується із основними Принципами вільного нотаріату [178, с.20] й її доречно було б урахувати під час реформаційних процесів у галузі контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, вдосконалення вітчизняного законодавства, однак із виваженим підходом до запозичення позитивного досвіду та акцентом на реальний стан економічних і психологічних (ментальних) факторів, рівень розвитку громадянського суспільства [104, с.11−12]. При цьому абсолютизувати роль професійного контролю ще зарано, як правильно зазначає Г. Гулєвська [104, с.16], доцільно є поєднати державного та корпоративного контролю із варіюванням рівня їхнього співвідношення.

Прийнятним є стан державного контролю за нотаріальною діяльністю у Румунії, де Управління інформації приватного нотаріату, судового виконання та юридичних радників контролює допуск до професії, припиняє нотаріальну діяльність, призначає осіб на посаду нотаріуса, контролює сплату державного мита, а разом із Національною спілкою приватних нотаріусів – дотримання вимог законодавства на інших стадіях державного контролю за нотаріальною діяльністю [137, с.40−41].

Не менш цікавим є і досвід Нідерландів, де державний контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється Міністерством юстиції, земельними судами, кожен із яких має свою дисциплінарну палату, яка складається з президента, голови земельного суду, двох судів або працівників податкових служб і двох нотаріусів. Істотне реформування організаційно-правових засад державного регулювання, в тому числі й державного контролю за нотаріальною діяльністю у Нідерландах із прийняттям Закону “Про нотаріат” від 01 жовтня 1999 року, засноване на значній ролі ринкових економічних факторів, істотно лібералізувало державний вплив на нотаріальну діяльність в основному [130, с.43−46], хоча контрольні повноваження, все ж таки, зосереджені переважно у державних органів й співпраця із корпоративними організаціями є незначною. Що ще раз підтверджує правильність вищезазначеної тези стосовно потреби поєднання державного і корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю, однак із пріоритетом, поки що, із урахуванням специфіки кожної країни, першої складової.

І, нарешті, вкрай необхідним є аналіз досвіду країн пострадянського простору, максимально наближених до України завдяки спорідненості правових систем, соціальних, економічних, політичних процесів, історичної спадщини, особливо враховуючи те, що деякі із них уже досягли певного позитивного результату у напрямі наближення до системи країн латинського нотаріату, реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю, його організаційно-правового механізму та правової бази.

Так, у Російській Федерації попередній контроль за нотаріальною діяльністю здійснюється спільно державними органами, в особі Міністерства юстиції, та Федеральною нотаріальною палатою щодо допуску до професії нотаріуса осіб, які виявили бажання займатися такою діяльністю, їхньої відповідності їх встановленим у законодавстві вимогам (наявність вищої юридичної освіти, стажування на посаді нотаріуса в державній нотаріальній конторі чи у нотаріуса, який займається приватною нотаріальною практикою, протягом одного року, складання кваліфікаційного іспиту). Порядок проходження стажування визначається спільно вищезазначеними суб’єктами правовідносин на підставі Порядку проходження стажування осіб, які претендують на посаду нотаріуса, затвердженого наказом міністра юстиції Російської Федерації від 21 червня 2000 року. Крім того, контролюється дотримання вимог щодо кількості суб’єктів нотаріальної діяльності у державі в цілому та в окремих адміністративно-територіальних одиницях, заснування та ліквідація посад нотаріусів, видачі ліцензії на право зайняття нотаріальною діяльністю. Незважаючи на нормативну визначеність предметів контрольної діяльності і державних органів і корпоративних організацій у сфері нотаріальної діяльності, фрагментарним залишається механізм взаємодії суб’єктів контрольних правовідносин, що породжує чимало дискусій у середовищі вчених-юристів (наприклад, роботи Г. Романовського, О. Романовської та ін [228, с.49]), а також ускладнює практичну реалізацію відповідного контролю.

Російські науковців Г. Романовський та О. Романовська вважають, що саме недостатня урегульованість Основами законодавства Російської Федерації про нотаріат, прийнятими 11 лютого 1993 року, механізму збільшення кількості посад нотаріусів зумовлюють гостру полеміку у взаємовідносинах між нотаріальними палатами та органами юстиції. “Нотаріусам, що займаються приватною практикою, невигідна наявність значної кількості нотаріусів, не завжди і органи юстиції керуються турботою про доступність для населення нотаріальної допомоги, іноді переваги зберігаються за бажанням забезпечити призначення “потрібним” людям чи родичам. Основи законодавства Російської Федерації про нотаріат при цьому взагалі не закріплюють принципу визначення кількості посад” [228, с.49].

На стадії поточного контролю за нотаріальною діяльністю до кола уповноважених суб’єктів додаються суди (за вчиненням нотаріальних дій – як відмова у вчиненні нотаріальних дій, так і неправильність вчинення такої дії по суті може бути оскаржена до суду (ст. 33 Основ), а також податкові органи. Міністерство юстиції та корпоративні об’єднання нотаріусів (нотаріальні палати) зосереджуються на контролі за дотриманням вимог щодо професіонального виконання обов’язків державними (Міністерством юстиції) та приватними (нотаріальними палатами) нотаріусами. При істотній ролі Федеральної нотаріальної палати та її місцевих осередків у контролі за нотаріальною діяльністю, що є характерним для країн системи латинського нотаріату – членів Міжнародного Союзу латинського нотаріату, на чому доцільно зосередити увагу вітчизняних законодавців, правовий статус вищезазначених суб’єктів правовідносин залишається недостатньо врегульованим, дещо спірним процесуальний режим реалізації ними контрольних повноважень щодо членів Правління Нотаріальної палати, що, у кінцевому підсумку, знижує ефективність контролю за нотаріальною діяльністю в цілому і зводить його до простої формальності.

Нотаріальні палати найчастіше займаються збором досьє, веденням “оперативних перевірок”, накопиченням компромату. Прикладом може бути справа, що розглядається Хорошевським судом міста Москви за позовом нотаріальної палати до одного з приватних нотаріусів. Приводом для позову стало бажання осіб, які його ініціювали, стати приватнопрактикуючими нотаріусами. У цьому ж контексті доцільною буде думка, висловлена одним з керівників нотаріальної палати, який відповідаючи на запитання про те, чому у нотаріальному окрузі не проводяться перевірки професійної діяльності нотаріусів, заявив буквально: “як, я, вибраний президент, можу впливати на своїх нотаріусів? Вони ж завтра мене переоберуть”[228, с.65].

Міністерство юстиції та нотаріальні палати, здійснюючи поточний контроль за діяльністю різних суб’єктів нотаріальної діяльності, цілком логічно повинні взаємодіяти, однак механізм такої взаємодії у законодавстві невизначений, що є істотною проблемою, яка вимагає негайного вирішення. У контексті розширення засад корпоративного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, його поєднання із державним контролем, насамперед з боку Міністерства юстиції, доречним є урахування недоліків правотворчого процесу нашого найближчого сусіда.

Доцільно також запозичити елементи попереднього державного контролю за нотаріальною діяльністю, які вже протягом певного періоду існують у Республіці Молдова, насамперед, це стосується процесуальних аспектів перевірки фахової підготовки особи, яка бажає займатися нотаріальною діяльністю, під час складання кваліфікаційного іспиту. Останній здійснюється у два етапи: на першому кандидати здають тести, на другому – письмову роботу, що складається з двох теоретичних питань та одного практичного завдання. До участі у другому етапі допускаються лише ті особи, які успішно пройшли тести [222]. Для кожного етапу виділяється три астрономічні години, на відміну від однієї в Україні, що дозволяє кандидату розкрити свій фаховий потенціал у повному обсязі.

Позитивним є й вирішення на законодавчому рівні питання допуску до практичної роботи осіб, які склали кваліфікаційний іспит, у разі відсутності належної кількості вакансій посад нотаріусів, що є певною проблемою для нашої держави. У законодавстві Республіки Молдова чітко зазначено, що допуск до нотаріальної діяльності має кандидат, який здав кваліфікаційний іспит з найвищим балом, але не менше восьми, та пройшов конкурс. Якщо більше кандидатів склали кваліфікаційний іспит на одне вакантне місце, організовується конкурс оцінок і пропонується на зайняття кандидат із найвищою оцінкою. Якщо два і більше кандидатів отримали однакові оцінки, пропонується кандидат, який має найвищу середню оцінку, вказану у дипломі про вищу освіту [222]. Попередній контроль за нотаріальною діяльністю у Республіці Молдова, в основному, здійснюється Міністерством юстиції, хоча і Рада Спілки нотаріусів також має певний обсяг повноважень відповідного контрольного характеру (наприклад, особа затверджується на посаду нотаріуса наказом міністра юстиції за поданням Ради Спілки нотаріусів). Поточний контроль (хоча в Законі Республіки Молдова “Про нотаріат” від 08 листопада 2002 року спостерігається термінологічна плутанина й довільне використання термінів “контроль”, “нагляд” (ст.ст. 28, 29) [222]), акумулюється виключно державними органами – Міністерством юстиції, судами й здійснюється у вигляді перевірок, зокрема за веденням нотаріальних реєстрів, зберіганням документів, використанням електронного зв’язку з реєстрами через комп’ютерну мережу, дотриманням розпорядку роботи тощо. Перевірки проводяться один раз у два роки. Для щойно призначених нотаріусів перша перевірка проводиться після першого року діяльності. Додаткові перевірки проводяться тільки у випадку отримання відомостей, що вимагають перевірки [222].

У Азербайджанській Республіці до контрольного процесу за нотаріальною діяльністю на всіх стадіях залучаються судові установи. Так, у осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю, кваліфікаційний іспит приймає кваліфікаційна комісія органу виконавчої влади і звертається до суду щодо можливості видачі посвідчення [221, с.59]. Після отримання посвідчення нотаріуси, зокрема приватні, повинні зареєструватися у відповідному органі виконавчої влади та отримати реєстраційне посвідчення приватного нотаріуса, контроль за дотриманням чого і здійснює держава, а у разі невиконання вживає заходів примусу – офіційне попередження у письмовому вигляді, визнання посвідчення недійсним [221, с.61].

Слід звернути увагу на цікавий факт, що свідоцтво на право зайняття нотаріальною діяльністю у Азербайджанській Республіці видається терміном на п’ять років. У випадку, якщо нотаріус бажає продовжити нотаріальну діяльність, він повинен до закінчення строку дії свідоцтва внести на спеціальний рахунок плату в розмірі 50 мінімальних заробітних плат. Після надання відповідної квитанції протягом десяти днів продовжується строк дії свідоцтва нотаріуса ще на п’ять років [221, с.60]. Теза вельми цікава, особливо у контексті пошуку додаткових джерел поповнення державного бюджету, однак потребує виваженого аналізу щодо забезпечення прав, свобод і законних інтересів нотаріусів й усунення додаткових перешкод для продовження нотаріальної діяльності окремими особами, уникнення конкуренції на ринку нотаріальних послуг, а у кінцевому випадку забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

3.2. Основні напрями удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Визначення основних шляхів реформування інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю та вдосконалення законодавства у зазначеній галузі суспільних відносин тісно пов’язане з питаннями формування найбільш оптимальної його організаційно-правової моделі, яка б забезпечувала максимальну ефективність і результативність такого контролю. Як правильно зазначено О. Шоріною, проблема ефективності контролю не може зводитися до розгляду лише її критеріїв і показників, велику роль відіграє також виявлення та вивчення умов, що забезпечує ефективність контролю [282, с.245]. Отже, до вивчення питання вдосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю потрібно підходити комплексно, з урахуванням усіх факторів, що можуть впливати на прогресивний розвиток даного правового інституту, серед яких одним із найважливіших постає правове регулювання, яке повинно постійно підтримувати адекватний діалог із існуючим станом суспільних відносин у сфері, що зазнає відповідного регулювання, враховуючи основні тенденції їхнього розвитку.

По-перше, необхідною є детальна регламентація питань контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні. На актуальність прийняття нової редакції Закону України „Про нотаріат” неодноразово вказувалося юридичною громадськістю [117, с.6; 119, с.74; 146, с.8; 162, с.6; 170, с.19; 198, с.7; 234, с.17; 264, с.25; 276, с.4; 289, с.17]. З метою вдосконалення законодавства в галузі нотаріальної діяльності до Верховної Ради України за останні роки було внесено ряд законопроектів, серед яких потрібно відзначити проект, внесений І. Коліушко [217], який розглядався протягом 1999−2002 років Верховною Радою, але був відхилений у третьому читанні. Досить тривалий час дискутувався і проект, внесений на розгляд до Верховної Ради 12.01.2004 р. групою народних депутатів В. Мусіякою, В. Онопенко, Ю. Кармазіним та В. Мойсиком [218]. Серед останніх законодавчих ініціатив – проект Закону України „Про внесення змін до Закону України "Про нотаріат" внесений Кабінетом Міністрів України від 20.01.2007р. за № 3025 [219], та остаточний (станом на теперішній час) проект Закону України “Про нотаріат”, внесений народними депутатами України Тарасовим В.В., Потаповим В.І., Артеменко Ю.А., Пінчуком А.П. та Потимковим С.Ю від 05.02.2007 р. № 2278, що перебуває на розгляді Верховної Ради України [220].

Аналізуючи останні законопроектні положення, потрібно погодитися із висловленими в літературі критичними зауваження щодо недостатності уваги до зазначеної проблеми [103, с.170], наприклад, визначаються лише форма контролю – перевірка органами юстиції законності діяльності нотаріуса, однак, деталізації порядку такого контролю так і не відбувається, не збереглося також позитивне закріплення методологічного характеру перевірок у попередніх редакціях законопроектів, більш детальне врегулювання підстав проведення контрольних заходів тощо. Взагалі аналіз майже всіх законопроектів, що у різний час були внесені на розгляд до вищого законодавчого органу країни, свідчить, на жаль, про відсутність системного та уважного підходу до такої важливої складової державного управління нотаріальною діяльністю, як контроль.

Однією із найважливіших новел, запропонованих усіма законопроектами, і взагалі, за визначенням Г. Гулєвської, основною тенденцією розвитку організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні є орієнтація українського законодавства на входження до латинського нотаріату та перехід до єдиної форми нотаріальної діяльності [104, с.14] із скасуванням бюджетного нотаріату. Зазначимо, що питання переходу повністю до приватного нотаріату (яке обґрунтовується більшістю вчених-юристів і практичних працівників [95, с.3; 104, с.14; 117, с.6; 118, с.74; 197, с.2; 234, с.17; 244, с.11; 276, с. 5; 289, с.17]) має велике значення для вдосконалення взагалі інституту нотаріату, а в ракурсі контролю за нотаріальною діяльністю його потрібно розглядати саме через призму об’єкта та предмета державного контролю за нотаріальною діяльністю, структурні зміни в якому впливають у кінцевому випадку на всю концепцію контрольної діяльності держави у цій сфері. Враховуючи стійкість тенденції переходу до єдиного нотаріату, що відображена і в нормативних джерелах перспективного характеру, і в юридичний науковій та публіцистичній літературі, при розгляді основних напрямів удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю, вважаємо доцільним виходити із презумпції необхідності такого переходу, запровадження позабюджетного нотаріату.

Однак, у будь-якому випадку суттєвою умовою досягнення результатів контролю держави за нотаріальною діяльністю є правильний вибір і формулювання поняття, мети та завдань такого контролю із обов’язковим їхнім закріпленням на рівні закону.

Важливого значення набуває також дотримання в практичній діяльності контролюючих суб’єктів визначених у попередньому розділі принципів державного контролю за нотаріальною діяльністю, які потребують відображення і в новому законодавстві про нотаріат та максимального забезпечення їхньої реалізації та виконання. Як уже зазначалося, одним із принципів контролю є компетентність. У зв’язку з цим необхідно підвищити вимоги до кваліфікації працівників спеціалізованих контролюючих суб’єктів. Важливими є також питання забезпечення контролю матеріальною та інформаційною базою, оскільки, як правильно зазначено Ю. Тихомировим, кращими методами контрольної діяльності є глибоке та систематичне вивчення ситуацій ... дуже важливою є обробка та використання достовірної інформації – статистичної, тематичної, забезпечення достовірних „зворотних зв’язків” [255, с.115].

Зазначимо, що питання формування системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями, займає центральне місце в оновленні організаційно-правового механізму контролю за нотаріальною діяльністю. Особливої актуальності воно набуває за умов остаточного переходу до не бюджетної форми організації нотаріальної діяльності, запровадження по суті латинської системи нотаріату, що передбачає статус нотаріуса як представника незалежної професійної діяльності [178, с.20−21] (так звані особи вільної професії). Як свідчить проаналізований нами історичний та зарубіжний досвід, за цих умов необхідним елементом функціонування такої системи є професійне самоврядування та підвищена роль корпоративного контролю, тобто контролю, який здійснюються на підставі делегованих від держави повноважень органами професійного самоврядування із закріпленням обов’язкового членства у таких організаціях (структурованих у єдину ієрархічно побудовану організаційно-правову систему) усіх представників нотаріальної професії. Такий підхід сприйнято і перспективним законодавством у сфері нотаріату.

Згідно з положенням законопроекту про внесення змін до Закону України “Про нотаріат” від 05.02.2007 р.,самоврядування нотаріусів − це колективне вирішення нотаріусами питань їхньої внутрішньої діяльності. Проектом передбачено право нотаріусів створювати громадські організації з міжнародним, всеукраїнським, регіональним чи місцевим статусом згідно з Конституцією та іншими законами України. Професійне самоврядування нотаріусів здійснюється через регіональні нотаріальні палати в областях, Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, Нотаріальну Палату України відповідно до принципів Міжнародного Союзу Латинського Нотаріату, Європейського кодексу нотаріальної етики та Правил професійної етики нотаріусів України [220].

Щодо співвідношення владних повноважень органів професійного самоврядування та органів державної влади, то можна зробити висновок, що відповідно до положень згаданого законопроекту, держава залишає за собою контрольні повноваження в галузі контролю за виконанням законодавства про нотаріат і контрольні функції, пов’язані саме з наданням нотаріусу статусу представника держави, та частково владні повноваження на стадії допуску до професії нотаріуса і притягнення його до професійної відповідальності, з урахуванням позиції нотаріальної спільноти в усіх принципових питаннях функціонування нотаріату. З іншого боку, всі питання функціонування нотаріату як незалежної системи органів будуть регулюватися саме органами професійного самоврядування. У питаннях, пов’язаних з функціонуванням кваліфікаційних комісій нотаріату, органи держави і нотаріуси діятимуть на паритетних засадах, що відображено у формуванні контролюючих суб’єктів (передбачається створення регіональних кваліфікаційних комісій та Вищої кваліфікаційної комісії) як представниками Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях, так і представниками органів професійного самоврядування (регіональними нотаріальними палатами, Палатою нотаріусів України, З’їздом нотаріусів України ).

Виходячи із закріпленого у проекті принципу державного самоврядування, за Міністерством юстиції та його регіональними управліннями залишається контроль за діяльністю нотаріусів, організацією та законність вчинення нотаріальних дій. Перевірки здійснюватимуться підрозділами Міністерства юстиції чи регіональних управлінь юстиції, а при виявленні порушень законності в діяльності нотаріуса перелічені органи можуть зупинити його діяльність у випадках і в порядку, що встановлюються законодавством, і передати матеріали на розгляд регіональної нотаріальної палати для притягнення нотаріуса до професійної відповідальності [198, с.11]. Запровадженнятерміна „професійна відповідальність” та відповідних професійних стягнень − одна із новел законопроекту, яка, на нашу думку, потребує деталізації та доопрацювання в частині процедури притягнення до такої відповідальності.

Як уже зазначалося у попередніх розділах роботи, створення системи професійного самоврядування та наділення цих органів контрольними повноваження є одним із найбільш дискусійних питань на доктринальному та практичному рівні. „Корпоративний контроль взагалі вміщує дві приховані погрози: з одного боку, він може стати формальним, спрямовуватися на покриття порушень, здійснюваних членами корпорації, з іншого − стати засобом тиску на неугодних. Забезпечити незалежність та об’єктивність нотаріуса за таких умов складно, оскільки не можна бути членом корпорації та не залежати від неї. Публічно-правова природа нотаріальної діяльності передбачає контроль за здійсненням нотаріальної діяльності саме з боку держави. Тому будь-яке професійне об’єднання нотаріусів повинно і надалі діяти в межах Закону “Про об’єднання громадян” і реалізувати ті функції та завдання, що постають перед ними на теперішній час” – саме таку принципову позицію займає Г. Гулєвська [103, с.174]. „Невже державний контроль завжди жорсткіший, ніж корпоративний?.. „Вільний нотаріат” – це фактична спроба створити адміністративну структуру, що буде вільною від впливу держави ... але формальна свобода від державного впливу може в майбутньому обернутися на ще більшу залежність від корпорації”, – впевнена С. Фурса [272, с.177]. Наведені приклади характеризують позицію науковців, що мають сумніви в ефективності корпоративного контролю, спираючись, найбільше, на психологічний аспект діяльності підконтрольних і контролюючих суб’єктів.

Однак більшість вітчизняних науковців і практичних діячів у галузі юстиції (наприклад В. Комаров та В. Баранкова [153, с.11], О. Петришин і Ж. Сульженко [204, с.93], І. Коліушко та Д. Український [145, с.8], Л. Радзієвська та С. Пасічник [223, с.67], В. Черниш [275, с.8], Л.Павлова [198, с.15], Л. Ясінська [289, с.15] тощо) наполягають на необхідності запровадження професійного самоврядування. Як свідчить аналіз юридичних джерел, найбільш дискусійними є питання обов’язкового членства в органах професійного самоврядування та співвідношення його із конституційними нормами про добровільність вступу до об’єднання громадян [127], створення інших, ніж передбачено законопроектом професійних організацій тощо. Найбільш проблемними ці питання виявилися на практиці і в Російській Федерації, що вже було розглянути у попередньому розділі.

Досить вдале теоретичне обґрунтування зазначених питань подано у науковій статті І. Коліушко та Д. Українського „Професійне самоврядування як специфічна ознака вільних професій” : реалізація права на професійне самоврядування відбувається через специфічні органи професійного самоврядування, яким держава делегує частину своїх владних повноважень, − зазначають автори, та вважають, що їх можна виділити в окрему групу, яка займає провідне місце серед інституцій так званого не територіального самоврядування. Такі органи можуть мати різні назви (палата, колегія, орден тощо), спільним для них є право офіційного представництва інтересів професії у відносинах з іншими суб’єктами та здійснення владних повноважень у відповідному професійному секторі. Як показала практика обговорення законопроектів щодо функціонування вільних професій в Україні і серед фахівців, і у Верховній Раді, в українському суспільстві не існує чіткого уявлення, як у розвинених країнах, про статус, роль і місце професійного самоврядування. Переважно органи професійного самоврядування порівнюються з об’єднаннями громадян, відповідно проводиться асоціація про неконституційність обов’язковості входження до складу органів професійного самоврядування. Така асоціація є абсолютно некоректною, оскільки в частині четвертій статті 36 Конституції говориться, що “ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян”, а органи професійного самоврядування є специфічними владними структурами, які здійснюють управління в сфері особливих професійних відносин. Особи не примушуються до вступу органів професійного самоврядування, а входять до їхнього складу з початку зайняття професійною діяльністю і відповідно перестають належати до цих органів після припинення такої діяльності. Тобто, у випадку професійного самоврядування набагато коректніше проводити аналогію з місцевим самоврядуванням [146, с.5-8].

На нашу думку, роздержавлення контрольних функцій у сфері нотаріальної діяльності та делегування їхньої частини повністю узгоджується із новітнім курсом розвитку публічного права взагалі, та такої її складової, як адміністративне право зокрема, є важливим етапом на шляху побудови розвиненого громадянського суспільства. Відомий учений-адміністративіст Ю. Тихомиров, аналізуючи розвиток публічного права, зазначає, що самоврядування набуває ознак самозорганізованої публічної влади та само здійснюваного управління, отримуючи визнання і в теорії, і в законодавстві [255, с.120] та називає самоврядування перспективною формою демократизації та формування „нової публічності”, коли органічно зливаються інтереси особи, колективу та суспільства [255, с.121]. На думку М. Коніна, який спирається на позиції Ю.Старілова, сукупність юридичних норм, що складають адміністративне право, регулюють публічне управління в державі.... а також в інших організаціях та установах...оскільки держава, як відомо, в окремих випадках може передавати частину своїх владних повноважень суспільним та іншим недержавним організаціям (наприклад, приватному нотаріату, аудиторським фірмам тощо) шляхом прийняття відповідного закону, видання правового акту управління, складання адміністративного договору [155, с.25]. Про розширення сфери громадського контролю як прогресивної тенденції розвитку державного контролю говорять більшість дослідників проблематики державного контролю [92, с.115−118; 62, с.359; 202, с.3]. На нашу думку контроль органів професійного самоврядування за нотаріальною діяльністю можна розглядати як особливий різновид громадського контролю, оскільки контрольна діяльність у цьому випадку здійснюється у сфері окремої професії, пов’язана із її безпосереднім здійсненням. Крім того, такий контроль носить делегований від держави характер за умови закріплення відповідних положень у новому Законі „Про нотаріат”. Разом з тим потрібно погодитись і з думкою про несвоєчасність абсолютного громадського контролю у сфері нотаріальної діяльності [101, с.61], повну передачу контрольних функцій органам професійного самоврядування. Нам даному етапі, в новому законодавстві про нотаріат необхідно відобразити лише підвищення ролі громадського (корпоративного) контролю у даній сфері та паритет контрольних повноважень державних органів (Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях) і делегованих повноважень у галузі контролю органам професійного самоврядування, із чітким визначенням і розмежування компетенції і функцій між останніми.

Потребує уваги також і питання контролю за діяльністю самих органів професійного самоврядування з метою уникнення можливих зловживань порушень прав підконтрольних суб’єктів. Наприклад, проект Закону Російської Федерації „Про організацію та діяльність нотаріату в Російській Федерації„ покладає функції контролю за діяльністю Федеральної нотаріальної палати на Міністерство юстиції Російської Федерації шляхом проведення планових (раз на три роки) та непланових перевірок, за результатами яких можливе звернення до суду із клопотанням про призупинення повноважень президента або правління палати і проведенні нових виборів [216]. На нашу думку, такий контроль доцільніше здійснювати в межах судового, за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки за умови закріплення в новому Законі України „Про нотаріат” делегування державою частини владних (контрольних) повноважень органам професійного самоврядування, останні цілком логічно будуть підпадати під дію ст. 2 та ст. 3 КАСУ у межах дефініції суб’єкта владних повноважень [2].

Підвищення ролі та значення корпоративного, громадського контролю за нотаріальною діяльністю, часткове делегування контрольних повноважень органам професійного самоврядування нотаріусів (а вже, у віддаленій, подальшій перспективі – повний перехід до корпоративного контролю) актуалізує значення законодавчого регулювання здійснення основних методів такого контролю, чітке та детальне регламентування методики їхнього здійснення. Як уже було зазначено, відсутність саме законодавчого регулювання таких питань негативно впливає на загальний стан державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Особливу увагу потрібно звернути на вдосконалення механізму державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, що має на меті забезпечення належної фахової кваліфікації осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю. Аналіз останніх законодавчих ініціатив свідчить про посилення вимог державного контролю у зазначеній сфері, що безперечно є позитивним і необхідним.

У літературі висловлюються пропозиції лібералізувати доступ до професії нотаріуса, зокрема, скасувати кваліфікаційні іспити за рахунок збільшення терміну оволодіння практичними навичками до трьох років, з них стажистом нотаріуса – один рік, помічником нотаріуса – два роки [104, с.15]. до речі, скасування кваліфікаційних іспитів було передбачено також одним із попередніх законопроектів. Вважаємо таку позицію помилковою, оскільки кваліфікаційні іспити є одним із дієвих методів державного контролю за належним рівнем фахової підготовки майбутнього нотаріуса, зумовлених і публічно-правовою складовою інституту нотаріату.

Необхідно підтримати запропоновану передостаннім законопроектом змін до законодавства про нотаріат від 12.01.2004 р. трьохступеневу систему державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, яка складається із професійного стажування або роботи помічником нотаріуса терміном до двох років (новим є і посада помічника нотаріуса і подовження терміну стажування), кваліфікаційного іспиту та конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності [218].

Зазначимо, що за останні два роки Міністерством юстиції Україні було апробовано запровадження і конкурсу на реєстрацію приватної нотаріальної діяльності, і кадрового резерву нотаріусів. Однак такі заходи не узгоджувались із положеннями чинного законодавства про нотаріат, і були скасовані. Отже, потрібно визнати ці заходи фрагментарними та неефективними, оскільки коріння проблеми у тому, що намагання держави підвищити ефективність механізму державного контролю за допуском до професії нотаріуса шляхом прийняття нових або внесення змін до старих підзаконних актів Міністерства юстиції (це стосується багатьох питань: стажування, визначення чисельності посад приватних нотаріусів у нотаріальних округах (квотування), реєстрація приватної нотаріальної діяльності тощо) формують негативну правотворчу практику, оскільки зазначені питання повинні регулюватися винятково на рівні Закону України „Про нотаріат”.

На законодавчому рівні пропонуємо також детально врегулювати всі процедурні питання організації та контролю за проходженням професійного стажування, складання кваліфікаційного іспиту (який повинен складатися принаймні із двох етапів) та проведення конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності (із визначенням відповідних критеріїв визначення переможця). На жаль, перспективне законодавство регулює лише загальні питання здійснення цих заходів, знову ж таки відсилаючи до підзаконних актів Міністерства юстиції, що не відповідає ні позитивному зарубіжному досвіду, ні потребам практики.

Основним методом контролю за законністю здійснення професійних обов’язків нотаріусів і за організацією нотаріальної діяльності, безперечно, повинна стати перевірка. Необхідно закріпити поняття перевірки, причому обов’язково підкресливши її методологічний характер, види (комплексна та цільова, планова та позапланова, види за предметом перевірки – перевірка відповідності вимогам робочого місця нотаріуса, перевірка процесуальної діяльності нотаріуса тощо), підстави, строки та методику її здійснення. На нашу думку, не потрібно уникати деталізації методики перевірки на законодавчому рівні, навпаки потрібно максимально конкретно та повно врегулювати зазначені питання, що буде сприяти максимальній захищеності прав та інтересів підконтрольних суб’єктів і підвищенню ефективності діяльності контролюючих органів. При структуруванні нормативного матеріалу щодо методики здійснення перевірок доцільно диференціювати стадії її здійснення та основні напрями проведення перевірки за предметами контролю.

Наголошуючи на, передусім, методологічному, а не каральному характері контрольних заходів, потрібно підвищити роль і значення надання відповідної методичної та практичної допомоги нотаріусам за наслідками перевірки, у практичній діяльності контролюючих органів. Розглянемо таблицю, складену на підставі статистичних даних, наданих Головним управлінням юстиції у Полтавській області:

Рік проведення

Кількість заходів надання індивідуальної

методичної допомоги

нотаріусам

Кількість заходів щодо обміну досвідом роботи між нотаріусами

Кількість проведених методичних семінарів для нотаріусів області

Кількість проведених перевірок усунення недоліків, виявлених попередньою перевіркою

Державних нотконтор

Приватних нотаріусів

2000

1

0

4

0

0

2001

3

0

5

0

0

2002

2

2

2

0

0

2003

1

0

3

0

2

2004

2

0

2

1

2

Аналіз результатів, відображених у таблиці, свідчить, що поряд із позитивною тенденцією підвищення ролі повторного, підсумкового контролю, на жаль, досить обмеженим є надання органами юстиції індивідуальної практичної допомоги нотаріусам, недостатньою є також кількість проведення і різних колективних заходів методичної спрямованості. Вважаємо, що процес підвищення ефективності контролю за нотаріальною діяльністю обов’язково повинен включати активізацію профілактичної, превентивної складової контролю. Позитивним у зв’язку з цим є закріплення в одному із попередніх законопроектів обов’язку нотаріуса пройти підвищення кваліфікації у випадку виявлення порушень у його діяльності у встановленому законодавством порядку [218]. Потрібно розширити потенціал превентивної складової контролю за нотаріальною діяльністю за рахунок розширення аналогічних заходів, наприклад, доцільним є закріпленням вимоги та порядку регулярного проходження підвищення кваліфікації всіх нотаріусів.

Удосконалення законодавчого врегулювання питань державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно бути комплексним і охоплювати напрями, що, в цілому відповідають таким видам, як спеціалізований контроль (за організацією нотаріальної діяльності, контроль за законністю вчинення нотаріальних дій (здійснення професійних обов’язків), судовий контроль, податковий контроль.

Аналізуючи останні публікації з досліджуваної тематики, потрібно відзначити тенденцію зростання ролі та значення судового контролю в сфері нотаріальної діяльності. В. Комаров та В. Баранкова навіть висловлюють припущення, що “на органи юстиції може бути покладено лише контроль за організацією нотаріальної діяльності, тоді як функції контролю за законністю вчинюваних нотаріальних дій може виконувати лише суд, що може визнати нотаріальну дію незаконною у результаті розгляду або скарги на дії нотаріуса, або справи що виникла з нотаріальної дії, у порядку позовного провадження” [153, с.63].

Не погоджується із цим Г. Гулєвська, яка зазначає, що „цілком вірно, що визнати незаконною нотаріальну дію може лише суд, але за умов оскарження або оспорення у позовному порядку нотаріальної дії. Однак при вчиненні нотаріальної дії можуть порушуватися вимоги закону або процедурні норми вчинення нотаріальної дії, які можуть не завдавати матеріальних збитків відповідним особам (наприклад, неправильно здійснюються записи у реєстраційних книгах, нотаріальна дія була вчинена без витребування необхідних документів тощо), або особа може не знати про порушення встановлених правил при вчиненні нотаріальної дії, може не звертатися до суду тощо, − складно уявити, за відсутності періодичного контролю можна виявити подібні порушення. Тим більше, що перевірки з боку органів юстиції мають методологічний характер і метою їх постає, передусім, надання методичної допомоги нотаріусам, і лише у певних випадках (за умови грубого або систематичного порушення законності нотаріальної діяльності) призводить до застосування санкцій [103, с.171]. Наведені Г. Гулєвською аргументи здаються нам логічними та правильними.

Однак, це не означає відмови від необхідності розширення сфери контролюючого впливу судового контролю на нотаріальну діяльність. Слід погодитись із висловленими в літературі [104, с.16] пропозиціями закріпити на законодавчому рівні (до речі як це було зроблено в одному із попередніх проектів про внесення змін до Закону України „Про нотаріат”), положення про те, що анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути застосоване лише за рішення суду, за поданням відповідного органу юстиції. У новому законодавстві про нотаріат необхідно також виділити окремо судовий контроль за діяльністю нотаріусів та його види із урахуванням чинного цивільно-процесуального законодавства.

У процесі нашої роботи, питанням міжвідомчого (зовнішнього), зокрема податкового контролю за нотаріальною діяльністю, приділялася в цілому незначна увагу, оскільки акцент було зроблено саме на розкритті специфіки внутрішнього, спеціалізованого державного контролю за нотаріальною діяльністю. Однак, у контексті пошуку оптимальних шляхів вдосконалення всієї системи державного контролю за нотаріальною діяльністю та забезпечення ефективного функціонування інституту нотаріату взагалі, дана проблематика набуває практичної актуальності та наукової гостроти. Так, останнім часом підвищилась увага до проблемних питань податкового контролю за нотаріальною діяльністю як з боку науковців (публікації М. Кучерявенка [168; 169], О. Орлюк [194−196], О. Лукашева [173] тощо), так і, переважно, з боку практичних працівників у сфері нотаріату (В. Марченко[175], І. Сидоров [234; с.235], А. Асаулюк [65], С. Бондаренко [80; 81] тощо).

Після багатьох років суперечок нотаріусів із податківцями та судових спорів, що були викликані невизначеністю на законодавчому рівні статусу нотаріусів як платників податків, що широко висвітлювалися юридичними періодичними виданнями [88, с.6; 100, с.20; 157, с.13−15; 179, с.10−11], приватні нотаріуси з нетерпінням і надією чекали на новий закон з питань оподаткування, який повинен був дати відповіді на всі наболілі питання та врахувати досвід минулих років. Але у Законі України „Про оподаткування доходів фізичних осіб”, який було прийнято 22.05.2003 р, в черговий раз забули згадати про нотаріуса як платника податків, і визначити особливості оподаткування доходів від нотаріальної діяльності та згадали його тільки для того, щоб покласти на нього непритаманні функції податкового агента, що суперечать принципам нотаріальної діяльності, а це викликало негативний резонанс серед нотаріусів-практиків і науковців-юристів. Так, відомий учений-фінансист М. Кучерявенко оцінив сам закон як „недопрацьовану, поверхову спробу з окремими тупиковими нормами”, а новели щодо податкових агентів, як суперечливі та неузгоджені, без деталізації їхнього виконання [168, с.88−90]; про недоцільність такого кроку у податковому законодавстві та його процедурну неурегульованість висловилися також С. Фурса та С. Сунегін [266, с.89]. Критичний аналіз встановлення статусу нотаріуса як податкового агента здійснили своїх публікаціях О. Орлюк та І. Сидоров [195, с.42−43], нотаріуси-практики, зокрема і автор [65, с.56−60; 136, с.7; 138, с.57−60; 235, с.18−20].

Дискусійними на теоретичному рівні виявилися: по-перше, питання доцільності покладення на нотаріуса нетипової та невластивої йому функції податкового агента і встановлення фінансової відповідальності; по-друге, питання відповідності норм Закон України „Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 р. правам та інтересам учасників нотаріального процесу, конституційним нормам і положенням Закону України „Про нотаріат” від 02.09.1993 р., який не передбачає такого обов’язку нотаріуса. Щоправда, в літературі висловлювалися і думки про те, що визнання нотаріусом податковим агентом може здійснюватися лише законами України про оподаткування, яким є вищезгаданий Закон „Про оподаткування з доходів фізичних осіб”, а не нормами Закону України „Про нотаріат”, окрім того доповнення статусу нотаріуса як податкового агента відповідає публічній функції, що покладено на нотаріат [173, с.108−109].

Однак норми Закону України „Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 р. виявилися настільки недосконалими, внутрішньо та зовнішньо суперечливими, що призвели до ріду негативних наслідків у професійній діяльності нотаріусів, практично дестабілізуючи механізм реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав та інтересів у сфері цивільного обігу. Все це активізувало протестний настрій нотаріусів, які на початку 2005 року масово відмовляються від виконання функції податкового агента у тому вигляді, як це прописано в Законі „Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 р., спираючись на вагоме правове обґрунтування [234, с.16], що знайшло в подальшому свій узагальнений вираз у Рішенні Печерського районного суду від 15 березня 2005 року № 2−959/05 по справі за скаргою Остряніна В.В. на відмову у вчиненні нотаріальної дії приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Сидоровим І.Ф. [235, с.18−23].

Невдовзі, прийняття законів України „ Про внесення змін до Закону України „Про державний бюджет України” від 31.03.2005 року та зміни, внесені до Закону України „Про оподаткування доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 р. внесли суттєві зміни у діяльність нотаріусів, звільнивши їх від виконання функцій податкового агента, призупинивши чинність окремих статей до 01 січня 2006 року. Однак пролонгація попереднього режиму оподаткування не вирішила усіх проблем, оскільки вже з 01 січня 2006 року на порядку денному постали старі питання, які вимагають внесення в установленому законом порядку змін, до чого потрібно докласти зусиль і науковцям, і всій нотаріальній спільноті.

Наступним проблемним питанням у сфері податкового контролю за нотаріальною діяльністю є можливість переходу приватних нотаріусів до спрощеної системи оподаткування, яка активно обговорюється як на теоретичному [138, с.60; 196, с.5−6; 214, с.67−69], так і на практичному рівні – нотаріуси досить високо оцінюють шанси виграти судові спори стосовно спрощеної системи оподаткування: на запит Верховного Суду України отримані позитивні для приватних нотаріусів висновки експертів [131, с.8]. Потребують вирішення також питання застосування податкового законодавства у правозастосовній діяльності податкових органів щодо витратної частини доходів приватних нотаріусів, права на отримання податкового кредиту тощо [199, с.10].

Досить актуальним для контрольної діяльності органів податкової служби в сфері дотримання нотаріусами податкового законодавства та податкової дисципліни є питання, пов’язані із недосконалістю законодавчого регулювання підстав та процедури проведення ними планових і позапланових перевірок. Так, С. Бондаренко зазначає, що на підставі аналізу діючої законодавчої бази, можна прийти до висновку, що підстави і порядок перевірок своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків приватними нотаріусами за сукупними показниками нотаріальної діяльності та компетенція посадових осіб податкових органів під час таких перевірок законами України не встановлено [82, с.34]. Основним є те, що стаття 11−1 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”, яка встановлює підстави та порядок проведення планових і позапланових перевірок платників податків, може застосовуватися лише до тих платників податків, які здійснюють фінансово-господарську діяльність, а згідно з чинним законодавством (с.1 Указу Президента України „ Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні” від 13.08.1998 р., ч. 2 ст. 3 Закону України „Про нотаріат” від 02.09.1993 р. та п. 2. ч. 2. ст. 55 Господарського кодексу України) нотаріальна діяльність не може бути і не є фінансово-господарською діяльністю, а доходи, отримані приватним нотаріусом, не є показниками фінансово-господарської діяльності [82, с.33]. Цілком логічно, що така ситуація є неприпустимою, оскільки призведе до численних проблем у контрольній діяльності органів податкової служби та самій нотаріальній діяльності.

Отже, ми стисло зупинилися на окресленні основних проблемних питань такого різновиду державного контролю за нотаріальною діяльністю, як податковий контроль. Більш ґрунтовне їхнє дослідження необхідно проводити у на базі комплексних науково-дослідних робіт у сфері податкового законодавства, однак вони повинні бути вирішенні якомога швидше, оскільки суттєво впливають на стан ефективності державного контролю за нотаріальною діяльністю в цілому.

Вважаємо, що розглянуті вище проблемні питання податкового контролю за нотаріальною діяльністю необхідно відобразити у кодифікованому акті саме податкового законодавства, як частина комплексного врегулювання проблемних питань оподаткування представників незалежної професійної діяльності, можливо із деталізацією податкового статусу нотаріусів, але в будь-якому випадку це потрібно робити у межах податкового законодавства, а не майбутнього Закону України „Про нотаріат”. Саме тому не можна погодитись із запропонованим авторами законопроекту змін до закону про нотаріат від 05.02.2007 р. варіантом визначення особливостей фінансового забезпечення діяльності нотаріусів, згідно з яким „самофінансування нотаріальної діяльності полягає в покладенні державою на нотаріуса обов’язку нести усі витрати, пов'язані з утриманням нотаріального бюро (контори) та організаційним і матеріально-технічним забезпеченням нотаріальної діяльності.... Джерелом фінансування цих витрат є 90 відсотків від загальної суми коштів, отриманих нотаріусом за вчинення нотаріальних дій та надання додаткових послуг правового характеру, які не є доходом (прибутком) нотаріуса. Ці витрати не потребують документального підтвердження” та положення, що встановлює особливості оподаткування нотаріальної діяльності та визначає, що „... дохід нотаріуса складається з сум, що надійшли за вчинення нотаріальних дій і надання додаткових послуг правового характеру, за винятком витрат, пов'язаних із самофінансуванням нотаріальної діяльності [220]. На нашу думку, у межах майбутнього Закону про нотаріат достатнє лише виділення такого виду державного контролю за нотаріальною діяльністю, як контроль за дотриманням податкового законодавства із вказівкою на органи, які повинні його здійснювати на підставі законодавства.

Отже, питання вдосконалення податкового контролю за діяльністю нотаріусів потребує невідкладного вирішення, але виваженого та продуманого, з урахуванням усіх економічних, соціальних і правових чинників, і повинно здійснюватися в межах спеціального податкового законодавства – як перший етап – внесення відповідних змін до законів України „Про державну податкову службу в Україні” та„Про оподаткування доходів фізичних осіб”, а на наступному етапі – закріплення найбільш вдалих, апробованих на практиці норм у новітньому кодифікованому акті – Податковому кодексі, необхідність прийняття якого не викликає сумнівів у контексті запровадження концепції „партнерських відносин” між податковими органами та платниками податків [90, с.19; 205, с.130−135; 280, с.14−15].

Отже, удосконалення державного контролю за нотаріальною діяльністю та підвищення його ефективності повинно проходити комплексно, відповідаючи основним тенденціям розвитку, з одного боку, нотаріальної діяльності, зокрема входження до латинської системи нотаріату, імплементації європейських цінностей, з іншого − демократичним процесам оновлення адміністративного права та державного контролю як його інституту, що необхідно врахувати при переході до єдиної форми організації нотаріальної діяльності, часткового роздержавлення контрольних функцій із делегуванням їхнім органам професійного самоврядування як елементам розвиненого громадянського суспільства, що підвищить роль і значення громадського контролю взагалі. Зазначена концепція повинна знайти повне та ефективне законодавче закріплення у новому Законі України „Про нотаріат”, відобразивши детальне регулювання всіх процедурних питань, пов’язаних із функціонуванням розглянутих вище елементів організаційно-правового механізму державного контролю.

ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ

Аналізуючи особливості визначення основних напрямів реформування інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, потрібно зазначити, що під час докорінного оновлення сутності, призначення, правових засад останнього, важливим є урахування досвіду зарубіжних країн Однак воно повинно бути не механічним копіюванням, а виваженим кроком при ґрунтовному підході як до позитивних здобутків, так і недоліків, при акцентуванні уваги на специфіці соціально-економічних, політичних процесів, що відбуваються у нашій державі. Важливим вбачається нормативне визначення курсу на приєднання України до країн латинського нотаріату, вступ до Міжнародного Союзу латинського нотаріату, найбільш оптимальне запозичення передового досвіду зазначених країн щодо законодавчого регулювання та практичної реалізації державного контролю за нотаріальною діяльністю. Потрібно чітко визначити на рівні окремого законодавчого акта поняття та засади державного контролю за нотаріальною діяльністю, його поєднання із професійним контролем з боку корпоративних організацій нотаріусів із максимальною фіксацією варіанта їхнього використання. Дуже важливим є урахування досвіду країн латинського нотаріату щодо поширення державного контролю на всі стадії здійснення нотаріальної діяльності, особливо на стадії допуску особи до професії нотаріуса, усунувши цим недосконале законодавче регулювання, яке існує в Україні щодо осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит, отримали свідоцтво, однак не можуть здійснювати нотаріальну діяльність завдяки відсутності вакансій посад. Саме виважений підхід до аналізу та використання зарубіжного досвіду правового регулювання і практичної реалізації державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволить Україні у максимально короткі строки наблизитися до стандартів, які існують у країнах латинського нотаріату, інтегрувати до відповідної спільноти зазначених країн, забезпечити найповнішу реалізацію комплексного потенціалу державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Визначення основних шляхів удосконалення вітчизняного інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю та удосконалення законодавства у зазначеній галузі суспільних відносин тісно пов’язане з питаннями формування найбільш оптимальної його організаційно-правової моделі, яка б забезпечувала максимальну ефективність і результативність такого контролю. Одним із визначальних впливових факторів є відповідне правове регулювання, вдосконалення якого повинно полягати у детальній регламентації питань контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні шляхом прийняття нового Закону України „Про нотаріат”, виходячи із презумпції необхідності повного переходу до єдиної позабюджетної форми організації нотаріальної діяльності. У відповідному розділі законодавчого акта потрібно сформулювати поняття, мету, завдання та принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю із максимальним забезпеченням їхнього дотримання у практичній діяльності контролюючих суб’єктів.

Центральне місце в оновленні організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно зайняти реформування системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями, в основу якого доцільно покласти концепцію поступового запровадження професійного самоврядування нотаріусів та підвищення ролі корпоративного контролю, що здійснюються на підставі делегованих від держави повноважень органами професійного самоврядування із закріпленням обов’язкового членства у таких організаціях (структурованих у єдину ієрархічно побудовану організаційно-правову систему) усіх представників нотаріальної професії. Пропонуємо розглядати контроль органів професійного самоврядування за нотаріальною діяльністю як особливий різновид громадського контролю, оскільки, по-перше, контрольна діяльність у цьому випадку здійснюється у сфері окремої професії, пов’язана із її безпосереднім здійсненням та, по-друге, носить делегований від держави характер (за умови закріплення відповідних положень у новому Законі „Про нотаріат”).

Роздержавлення контрольних функцій у сфері нотаріальної діяльності та делегування їхньої частини повністю узгоджується із новітнім курсом розвитку публічного права взагалі, та такої її складової, як адміністративне право, зокрема, є важливим етапом на шляху побудови розвиненого громадянського суспільства. Вважаємо, що в новому законодавстві про нотаріат необхідно звернути увагу на підвищення ролі громадського (корпоративного) контролю у даній сфері та паритет контрольних повноважень державних органів (Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях) і делегованих повноважень у галузі контролю органам професійного самоврядування, із чітким визначенням, розмежування компетенції і функцій між останніми та вирішенням питання контролю за діяльністю самих органів професійного самоврядування з метою уникнення можливих зловживань порушень прав підконтрольних суб’єктів у межах судового контролю за правилами адміністративного судочинства України як суб’єктів владних (контрольних) повноважень.

Одним із основних шляхів реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю є удосконалення законодавчого регулювання здійснення основних методів такого контролю, чітке та детальне регламентування методики їхнього здійснення, оскільки відсутність саме законодавчого регулювання зазначених питань негативно впливає на загальний стан державного контролю за нотаріальною діяльністю.

У цьому контексті вдосконалення потребує механізм державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, що має на меті забезпечення належної фахової кваліфікації осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю. У зв’язку з цим потрібно підтримати запропоновані останнім законопроектом зміни до законодавства про нотаріат про трьохступеневу систему державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса. Вона складається із професійного стажування або роботи помічником нотаріуса терміном до двох років, кваліфікаційного іспиту та конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності. Одним із недоліків перспективного законодавства є регулювання лише загальних питань здійснення цих заходів, наявність банкетних норм, що не відповідає ні позитивному зарубіжному досвіду, ні потребам практики. Саме на законодавчому рівні пропонуємо детально врегулювати всі процедурні питання організації та контролю за проходженням професійного стажування, складання кваліфікаційного іспиту (який повинен складатися, принаймні, із двох етапів), та проведення конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності (із визначенням відповідних критеріїв визначення переможця).

У новому законі необхідно закріпити поняття перевірки, водночас

обов’язково підкресливши її методологічний характер, види, підстави, строки та методику її здійснення, не уникаючи при цьому деталізації методики перевірки на законодавчому рівні, максимально конкретно та повно врегулювати зазначені питання, що буде сприяти максимальній захищеності прав та інтересів підконтрольних суб’єктів і підвищенню ефективності діяльності контролюючих органів. Структуруючи нормативний матеріал щодо методики здійснення перевірок, доцільно диференціювати стадії її здійснення та основні напрями проведення перевірки за предметами контролю.

Процес підвищення ефективності контролю за нотаріальною діяльністю обов’язково повинен включати активізацію профілактичної, превентивної складової контролю, тому потрібно позитивно оцінити закріплення у законопроекті обов’язку нотаріуса пройти підвищення кваліфікації у випадку виявлення порушень у його діяльності у встановленому законодавством порядку та розширити потенціал превентивної складової контролю за нотаріальною діяльністю за рахунок розширення аналогічних заходів, наприклад, доцільним є закріпленням вимоги та порядку регулярного проходження підвищення кваліфікації всіх нотаріусів.

Необхідно розширити сферу контролюючого впливу судового контролю на нотаріальну діяльність, що повинно включати закріплення на законодавчому рівні положення про те, що анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути застосоване лише за рішенням суду, за поданням відповідного органу юстиції, та виділення окремою статтею визначення судового контролю за діяльністю нотаріусів та його видів із урахуванням чинного цивільно-процесуального законодавства.

Актуальним є реформування і системи податкового контролю за нотаріальною діяльністю, зокрема потрібно активізувати комплексні наукові дослідження таких проблемних питань, як доцільність наділення нотаріусів статусом податкового агента, можливість переходу приватних нотаріусів на спрощену систему оподаткування, підстави та порядок проведення перевірок органами податкової служби дотримання податкового законодавства нотаріусами тощо. Питання вдосконалення податкового контролю за діяльністю нотаріусів потребує невідкладного вирішення, але виваженого та продуманого, з урахуванням усіх економічних, соціальних та правових чинників, і повинно здійснюватися в межах спеціального податкового законодавства – як перший етап – внесення відповідних змін до законів України „Про державну податкову службу в Україні” та „Про оподаткування доходів фізичних осіб”, а на наступному етапі – закріплення найбільш вдалих, апробованих на практиці норм у новітньому кодифікованому акті – Податковому кодексі, необхідність прийняття якого не викликає сумнівів у контексті запровадження концепції „партнерських відносин” між податковими органами та платниками податків.

Отже, реформування державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно здійснюватися в напрямі суттєвого законодавчого оновлення та вдосконалення, а також повинно відповідати і розвитку нотаріальної діяльності та її входження до латинської системи нотаріату, і демократичним процесам реформування адміністративного права та інституту державного контролю, формуванню нового погляду на нього, як на „публічно-сервісне”, „людиноцентриське” [46−47; 108; 209] за своїм призначенням право, що здатне адекватно відповідати еволюційному розвитку громадянського суспільства та сприйняттю основних європейських цінностей.

ВИСНОВКИ

Проведене на підставі аналізу наявних наукових, науково-публіцистичних і нормативно-правових джерел,дисертаційне дослідження проблематики державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні,дозволило отримати відповідно до поставленої мети та завдань основні результати дослідження, в яких певною мірою відображається наукова новизна та актуальність обраної теми, зокрема:

1. Державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю, який поєднує як ознаки загального характеру (оперативність, повсякденність, спрощеність, здійснення державними органами або службовими особами, багатоаспектність спрямованості, яка включає профілактичну та каральну складові), так і специфічні властивості, а саме: 1) об’єкт – нотаріальну діяльність, що характеризується особливою публічно-правовою природою та є ускладненим, змішаним, оскільки поєднує, як складові, діяльність державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державних нотаріальних архівів, а також квазінотаріальних органів (діяльність останніх поширюється на територію України і за її межами, що також свідчить про певну специфічність територіального розповсюдження державного контролю за нотаріальною діяльністю); 2) наявність цілої системи суб’єктів державного контролю за нотаріальною діяльністю (Міністерство юстиції України, органи державної податкової служби України, суди та ін.), які взаємодоповнюють контрольні повноваження один одного за рахунок внутрішніх горизонтальних, вертикальних і зовнішніх зв’язків, 3) специфічна методологічна спрямованість, яка передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства – притягнення до юридичної відповідальності, по-друге, захист прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, щодо яких суб’єкти нотаріальної діяльності реалізують свої повноваження; 4) регламентація правових засад у численних нормативно-правових актах різної юридичної сили, переважно підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію відповідного різновиду державного контролю.

2. Державний контроль за нотаріальною діяльністю має багатоаспектний, самостійний, поліструктурний характер, що дозволяє розглядати його як окремий правовий інститут із суттєвим превалюванням адміністративно-правової складової та визначити і закріпити на законодавчому рівні його поняття як „сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) по спостереженню за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, “квазінотаріальними” органами з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку – притягнення винних осіб до юридичної відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність”.

3. З метою узагальненої характеристики генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, визначення повторюваності певних його процесів, а також рівня впливу на нього соціальних, економічних і політичних факторів, доцільно виділити шість етапів відповідного процесу його історичного розвитку, а саме: перший (“початковий” з сер. ХІV ст. до судової реформи ХІХ ст.) із номінальним державним контролем за нотаріальною діяльністю; другий (“реформаторський” з 1866 року до 1917 року), який характеризується формуванням змістовної правової бази державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням контролю з боку держави на початковій стадії нотаріальної діяльності та формуванням системи суб’єктів відповідного контролю за рахунок судових та адміністративних органів; третій (“радянський” 1917 – 1941 р.р.) із стрибкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю – від його скасування у період “воєнного комунізму” й до поступового відновлення за часів НЕПу, посиленням вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, остаточним формуванням системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень, уніфікацією та нормативною регламентацією засад державного контролю за всіма суб’єктами нотаріальної діяльності; четвертий (“воєнний” 1941 – 1945 р.р.) із новим перерозподілом контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам; п’ятий (“стабільного розвитку” 60 – 90 р.р. ХХ ст.) із посиленням відомчого контролю в особі Міністерства юстиції, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме: переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності, остаточним визначенням елементів організаційно-правового механізму державного контролю; шостий (“новітній”), який поділяється на два підетапи: перший (з 1993 року до початку ХХІ ст.) із поширенням державного контролю не тільки на діяльність державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, а також приватних нотаріусів, посиленням засад відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях, активізацією державного контролю на різних етапах здійснення нотаріальної діяльності й другий (з початку ХХІ ст.) із активізацією роботи щодо розробки перспективного законодавства, акумулюванням засад учених-юристів у напрямі формування ґрунтовної наукової бази для нормотворчого процесу.

4. Для найповнішого з’ясування потенціалу державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільною є його класифікація з використанням розширеного переліку критеріїв й виділенням численних різновидів, а саме: залежно від: 1) суб’єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю, − контроль з боку Міністерства юстиції та його органів на місцях, контроль з боку органів державної податкової служби України та усіх інших державних органів, наділених, тією чи іншою мірою, контрольними повноваженнями; 2) суб’єктів нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль, − державний контроль щодо державних нотаріальних контор, щодо державних нотаріальних архівів, приватних нотаріусів, а також “квазінотаріальних” органів, щодо осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю; 3) фактичних підстав державного контролю – контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється планово, й державний контроль, що здійснюється за скаргою будь-якої особи; 4) стадії здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються контрольні функції уповноважених державних органів, − попередній (початковий), поточний, підсумковий; 5) спрямованості – методологічний, профілактичний, каральний; 6) часового критерію – разовий, постійний; 7) території здійснення – державний контроль за нотаріальною діяльністю на території України і такий, що здійснюється за її межами; 8) предметної сфери – державний контроль щодо допуску особи до професії нотаріуса, сертифікації робочого місця нотаріуса, законності здійснення нотаріальних функцій; 9) методів здійснення – у вигляді перевірок, ревізій, спостереження, обстеження, інспекції; 10) ступеня (глибини) втручання державного органу в оперативну діяльність суб’єкта нотаріальної діяльності – прямий (безпосередній) та непрямий (опосередкований); 11) обсягу видів діяльності суб’єктів нотаріальної діяльності – вибірковий та повний; 12) організаційної форми роботи державного контролюючого органу – комісійний та одноособовий.

5. Загальним об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю потрібно вважати безпосередньо нотаріальну діяльність як публічно-правовий інститут, особливості якої як об’єкта державного контролю проявляються, в тому, що вона за своєю правовою природою є: а) публічно-правовою, оскільки виконує делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільно-правових відносин та забезпечення ефективних умов для розвитку цивільного обігу; б) правозахисною та правоохоронною; в) процесуальною із чітко регламентованою процедурою, недотримання якої призводить до недійсності нотаріального акта; здійснюється в формі державної та приватної діяльності.

6. Безпосередньо ж об’єктом контролю будуть конкретні дії підконтрольних суб’єктів, пов’язані з їхньою нотаріальною діяльністю. Такими суб’єктами можна визнати: 1) державні нотаріальні контори, приватних нотаріусів, державні нотаріальні архіви та так звані квазінотаріальні органи (консульські установи України, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад та інші посадові особи, які посвідчують дії, прирівняні до нотаріальних, лише в певних випадках виключного характеру та встановлених законом; 2) особи що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю (яких можна розподілити на осіб, що мають намір пройти стажування; стажистів державних та приватних нотаріусів; осіб, що мають намір отримати свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, осіб, що мають намір зареєструвати приватну нотаріальну діяльність тощо).

7. Предметом державного контролю за нотаріальною діяльністю будуть окремі прояви такої діяльності матеріального чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність. Отже, предмет контролю може мати як матеріальне втілення, зокрема документальне (свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, нотаріально-процесуальні документи, спеціальні бланки документів інформаційної системи Міністерства юстиції, кошториси, декларації, квитанції, звіти тощо) та недокументальне (відповідність приміщення вимогам до робочого місця нотаріуса, забезпечення оргтехнікою тощо), так і нематеріальне − рівень знань відповідного законодавства, рівень оволодіння практичними навичками, дотримання режиму роботи, культура обслуговування відвідувачів нотаріальних контор, відповідність вимогам складеної присяги нотаріуса тощо.

8. Фундаментальним елементом організаційно-правового механізму державного контролю постають принципи його здійснення, серед яких: законність, об’єктивність, дотримання професійної етики, гласність, плановість, систематичність і регулярність, дієвість та оперативність, компетентність, методологічна спрямованість, результативність та ефективність.

9. Метою державного контролю за нотаріальної діяльністю можна визнати забезпечення дотримання всіма суб’єктами нотаріальної діяльності вимог чинного законодавства і встановленого порядку організації та здійснення такої діяльності, забезпечення найбільш ефективної реалізації основного призначення нотаріальної діяльності − захисту та охорони прав, свобод та законних інтересів людини у сфері цивільного обігу, створення оптимальних умов для розпорядження власністю.

10. Завданнями державного контролю за нотаріальною діяльністю є: а) забезпечення виконання вимог чинного законодавства в сфері нотаріату, дотримання податкової дисципліни; б) забезпечення формування висококваліфікованого кадрового складу державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів і працівників державного нотаріального архіву; в) забезпечення дотримання встановленого порядку організації нотаріальної діяльності, ефективного виконання нотаріусами своїх обов’язків, якісного рівня надання нотаріальних послуг населенню; г) забезпечення дотримання законності вчинення нотаріальних дій та дотримання встановленої відповідної процедури їх здійснення; д) забезпечення виявлення складнощів нотаріальної практики, узагальнення та вироблення рекомендацій з правильного застосування законодавства в сфері нотаріату, надання практичної та методично-інформаційної допомоги особам, які вчиняють нотаріальні дії; е) забезпечення запобігання правопорушенням у зазначеній сфері діяльності, виявлення та усунення відповідних причин та умов їх вчинення; ж) забезпечення виявлення фактів правопорушень та притягнення винних до відповідальності, відшкодування завданих неправомірною діяльністю збитків.

11. Функціями державного контролю за нотаріальною діяльністю є інформаційна, аналітична, корекційна, методологічна, профілактична, правоохоронна, відновлююча, фіскальна (реалізується під час здійснення податкового контролю).

12. Центральним елементом механізму державного контролю в галузі нотаріату є система суб’єктів контрольних повноважень у сфері нотаріальної діяльності, до структури якої входить: Міністерство юстиції України та його спеціалізований структурний підрозділ − Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, Комісія з розгляду питань щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, що діють при Міністерстві юстиції, Головні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, Головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі (де створюються відповідні відділи нотаріату) та кваліфікаційні комісії нотаріату. Одним із специфічних елементів формування контролюючих суб’єктів у сфері нотаріату можна визнати залучення членами кваліфікаційних комісій представників нотаріальної спільноти, існування елементу громадського контролю. Найбільш характерним контролюючим суб’єктом у сфері зовнішнього, міжвідомчого контролю за нотаріальною діяльністю виступають органи державної податкової служби, що здійснюють контроль за правильністю нарахування, повноти та своєчасності сплати податків, зборів та обов’язкових платежів нотаріусами. Важливим є також контроль органів суду за нотаріальною діяльністю, який є суттєвою гарантією прав громадян, юридичних осіб і інтересів держави та стосується винятково нотаріальної процесуальної діяльності, зокрема питання правильності вчинення нотаріальних дій, відмови у вчиненні нотаріальної дії.

13. Пропонуємо виділити такі групи контрольних повноважень державних органів щодо нотаріальної діяльності: 1) за критерієм ініціативи та методу реалізації − імперативно-контрольні повноваження та диспозитивно-контрольні; 2) за критерієм характеру підстав, що призводить до контрольного провадження − ординарно-контрольні та екстраординарно-контрольні; 3) за критерієм спрямованості контролю: методично-контрольні, карально-контрольні, профілактично-контрольні; 4) субординаційні (іерархічні) контрольні повноваження та територіально-контрольні повноваження, які є відображенням відповідних зв’язків між учасниками сфери контролю та відповідних видів адміністративно-правових відносин, що складаються між ними.

14. Аналіз наукових і нормативних джерел виявляє термінологічну плутанину стосовно позначення та уніфікації способів, засобів та прийомів контролю, вважаємо правильним використання та закріплення на законодавчому рівні єдиного терміна „методи”, які потрібно визначати як сукупність способів, шляхів і засобів, якими користуються у своїй діяльності контролюючі суб’єкти заради досягнення мети та вирішення конкретних завдань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

15. У практичній діяльності суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями в сфері нотаріату, застосовуються значна кількість різних методів контролю (перевірки, ревізії, обстеження, експертиза, спостереження), але основним необхідно визнати перевірку та її відповідні різновиди (комплексна, цільова та поточна, планова та позапланова тощо), якій, враховуючи її значення, необхідно надати офіційного статусу на законодавчому рівні. Особливої актуальності набувають питання правової регламентації методики здійснення державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, тобтопослідовності вчинення відповідних дій, її процедура, пов’язана із такими стадіями, як підготовча, аналітична та підсумкова.

16. Потрібно констатувати, що на сьогодні, враховуючи потреби практики та реалії сьогодення, існуючий стан законодавчого врегулювання питань методів контролю за нотаріальною діяльністю не можна вважати прийнятним: по-перше, практично відсутній саме законодавчий рівень врегулювання зазначених питань, а більшість нормативно-правових актів, що регламентують здійснення державної контрольної діяльності в галузі нотаріату, є підзаконними актами Міністерства юстиції; по-друге, ступінь процедурної урегульованості методики здійснення зазначеної діяльності носить фрагментарний характер, є неповним і недостатнім, а отже, потребує вдосконалення.

17. Центральне місце в оновленні організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю повинно зайняти реформування системи суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями, за напрямом поступового запровадження професійного самоврядування нотаріусів та підвищення ролі корпоративного контролю, який можна розглядати як діяльність органів професійного самоврядування щодо забезпечення ефективного та законного здійснення нотаріальної діяльності, що здійснюються на підставі делегованих від держави владних повноважень органами професійного самоврядування із закріпленням обов’язкового членства у таких організаціях (структурованих у єдину ієрархічно побудовану організаційно-правову систему) усіх представників нотаріальної професії.

18. Роздержавлення контрольних функцій у сфері нотаріальної діяльності та делегування їхньої частини повністю узгоджується із новітніми курсом розвитку публічного права взагалі, та такої її складової, як адміністративне право зокрема, є важливим етапом на шляху побудови розвиненого громадянського суспільства.

19. Пропонуємо розглядати контроль органів професійного самоврядування за нотаріальною діяльністю (корпоративний контроль) як особливий різновид громадського контролю, оскільки, по-перше, контрольна діяльність у цьому випадку здійснюється у сфері окремої професії, пов’язана із її безпосереднім здійсненням, по-друге, носить делегований від держави характер (за умови закріплення відповідних положень у новому Законі „Про нотаріат”).

З метою удосконалення інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та підвищення його ефективності вбачається доцільним:

− детально регламентувати всі питання державного контролю за нотаріальною діяльністю саме на законодавчому рівні шляхом прийняття нового Закону України „Про нотаріат”, поклавши в основу презумпцію необхідності повного переходу до єдиної позабюджетної форми організації нотаріальної діяльності та концепціюпідвищення ролі громадського (корпоративного) контролю у даній сфері та паритет контрольних повноважень державних органів (Міністерства юстиції та органів юстиції на місцях) і делегованих повноважень у галузі контролю органам професійного самоврядування, із чітким визначенням та розмежуванням компетенції та функцій між останніми та вирішенням питання контролю за діяльністю самих органів професійного самоврядування з метою уникнення можливих зловживань порушень прав підконтрольних суб’єктів у межах судового контролю за правилами адміністративного судочинства України як суб’єктів владних (контрольних) повноважень;

− у відповідному розділі законодавчого акта закріпити поняття державного контролю за нотаріальною діяльністю, мету, завдання та принципи державного контролю за нотаріальною діяльністю із максимальним забезпеченням їхнього дотримання у практичній діяльності контролюючих суб’єктів;

− з метою реалізації принципу компетентності державного контролю за нотаріальною діяльністю доцільним є підвищення та законодавче закріплення кваліфікаційних вимог до працівників відповідного департаменту Міністерства юстиції України та відділів нотаріату органів юстиції на місцях;

− потребує вдосконалення механізм державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, що має на меті забезпечення належної фахової кваліфікації осіб, що мають намір зайнятися нотаріальною діяльністю, тому необхідно визнати доцільним трьохступеневу систему державного контролю на стадії допуску до професії нотаріуса, яка складається із професійного стажування або роботи помічником нотаріуса терміном до двох років, кваліфікаційного іспиту та конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності;

− саме на законодавчому рівні пропонуємо детально врегулювати всі процедурні питання організації та контролю за проходженням професійного стажування, складання кваліфікаційного іспиту та проведення конкурсу на реєстрацію нотаріальної діяльності;

− законодавчо закріпити поняття перевірки, причому обов’язково підкреслити її методологічний характер, види (комплексна та цільова, планова та позапланова, види за предметом перевірки – перевірка відповідності вимогам робочого місця нотаріуса, перевірка процесуальної діяльності нотаріуса тощо), підстави, строки та методику її здійснення, не уникаючи при цьому деталізації методики перевірки, на законодавчому рівні максимально конкретно та повно врегулювати зазначені питання, що буде сприяти максимальній захищеності прав та інтересів підконтрольних суб’єктів і підвищенню ефективності діяльності контролюючих органів, водночас, структуруючи нормативний матеріал щодо методики здійснення перевірок, доцільно диференціювати стадії її здійснення та основні напрями проведення перевірки за предметами контролю;

− розширити потенціал превентивної, методологічної складової контролю за нотаріальною діяльністю у практичній діяльності контролюючих суб’єктів, а на законодавчому рівні закріпити вимоги та порядок регулярного проходження підвищення кваліфікації всіх нотаріусів;

− розширити сферу контролюючого впливу судового контролю на нотаріальну діяльність, законодавчо закріпити положення про те, що анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути застосоване лише за рішенням суду, за поданням відповідного органу юстиції та визначити окремою статтею поняття судового контролю за діяльністю нотаріусів та його видів із урахуванням чинного цивільно-процесуального законодавства;

− активізувати комплексні наукові дослідження таких проблемних питань реформування системи податкового контролю за нотаріальною діяльністю, як доцільність наділення нотаріусів статусом податкового агента, можливість переходу приватних нотаріусів на спрощену систему оподаткування, підстави та порядок проведення перевірок органами податкової служби дотримання податкового законодавства нотаріусами тощо;

− вдосконалити податковий контроль за діяльністю нотаріусів на законодавчому рівні, що повинно бути невідкладним, але виваженим і продуманим, з урахуванням усіх економічних, соціальних і правових чинників, і повинно здійснюватися в межах спеціального податкового законодавства – як перший етап – внесення відповідних змін до законів України „Про державну податкову службу в Україні” та „Про оподаткування доходів фізичних осіб”, а на наступному етапі – закріплення найбільш удалих, апробованих на практиці норм у новітньому кодифікованому акті – Податковому кодексі, необхідність прийняття якого не викликає сумнівів у контексті запровадження концепції „партнерських відносин” між податковими органами та платниками податків.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

  1. Конституція України від 28 червня 1996 р.// Відомості Верховної Ради України.−1996.− № 30.−Ст.141( із наступними змінами)
  2. Кодекс адміністративного судочинства від 06 липня 2005 р.// Голос України.−2005.−№158
  3. Цивільний процесуальний кодекс від 18 березня 2004 р.//Голос України.−2004.−№89
  4. Про нотаріат: Закон України від 2 вересня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. − 1993.− № 39.− Ст. 383 (з наступними змінами та доповненнями).
  5. Про об’єднання громадян: Закон України від 16 червня 1992 р.// Відомості Верховної Ради України.−1992.− № 34.−Ст.504.
  6. Про оподаткування доходів фізичних осіб: Закон України від 22.05.2003р. // Відомості Верховної Ради України. − 2003.− № 45.− Ст. 246 (з наступними змінами та доповненнями).
  7. Про Державну податкову службу України: Закон України від 04 грудня 1990 року // Відомості Верховної Ради України. − 1991. − № 6. – Ст. 37 (з наступними змінами та доповненнями).
  8. Про державний нотаріат: Закон УРСР від 25 грудня 1974 року// Відомості Верховної Ради УРСР. – 1975. − № 1. – Ст. 4.
  9. Про суд: Декрет РНК УРСР від 19 лютого 1919 року// Узаконення та розпорядження Робітничо-Селянського Уряду України за 1919 рок. – Харків, 1925. – С. 147.
  10. Положення про судоустрій УРСР від 23 жовтня 1925 року// Собрание Узаконений и распоряжений Робоче-Крестьянского Правительства Украины. – 1925. − № 92, 93. – Ст. 522.
  11. Положення про державний нотаріат від 20 квітня 1923 року//Збірник законів і розпоряджень Робітничо-Селянського Уряду України. – 1923. − № 13. – Арт. 232. – С. 419−428.
  12. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 липня 1998р. // Офіційний вісник України.−1999.− №21.−Ст. 93
  13. Про врегулювання діяльності нотаріату в Україні: Указ Президента України від 23 серпня 1998 р. № 932 // Офіційний вісник України.−1998.− №34.− Ст.3
  14. Про затвердження Консульського статуту України: Указ Президента України від 2 квітня 1994 р. // Укази Президента України.−Т. 1: 1991−1994. −К., 1997.− С.84
  15. Про впорядкування справляння плати за вчинення нотаріальних дій: Указ Президента України під 10 липня 1998 р. № 762/98 // Офіційний вісник України.−1998.−№28.− Ст.2
  16. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. №1577 // Офіційний вісник України.−2006.− №45.− Ст.97
  17. Про затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.12.2006 року № 1689 // Всесвітня мережа Інтернет www.rada.gov.ua
  18. Про державне мито: Декрет Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. № 7−93 // Відомості Верховної Ради України.− 1993.− №13.−Ст.113.
  19. Про затвердження Порядку ведення Державного реєстру застав рухомого майна: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 липня 1998 р. № 1185 // Офіційний вісник України.−1998.− № 30.− Ст.202.
  20. Про затвердження Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м. м. Києві та Севастополі та Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції: Наказ Міністерства юстиції України від 14.02.2007 № 47/5 // Офіційний вісник України.−2007.− № 12.− Ст.111.
  21. Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України: Наказ Міністерства юстиції України від 03 березня 2004 року за № 20/5 // Офіційний вісник України.− 2004.−№10.−Ст.315.
  22. Про затвердження Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів України: Наказ Міністерства юстиції України від 25 серпня 1994 р. № 22/5 // Єрух А.М. Круковес Н.В Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса. − Вип. 3:.Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001. – 448 с.
  23. Про затвердження Порядку проходження стажування громадянами України в державних нотаріальних конторах або в нотаріусів, що займаються приватною нотаріальною практикою, Порядку проведення кваліфікаційного іспиту особами, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою: Наказ Міністерства юстиції України від 07.12.2006р. № 89/5 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua (із наступними змінами та доповненнями)
    1. Про затвердження Положення про кваліфікаційну комісію нотаріату : Наказ Міністерства юстиції України від 01.12.2006 р. № 87/5 // Офіційний вісник України.−2006.− № 49.− Ст.67
    2. Порядок проведення кваліфікаційного іспиту особами, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою: Наказ Міністерства юстиції України від 07.12.2006 р. N 89/5 // Офіційний вісник України.−2006.− № 49.− Ст.71
  24. Про затвердження Примірної програми стажування громадян України в державних нотаріальних конторах або в нотаріусів, що займаються приватною нотаріальною практикою: Наказ Міністерства юстиції України від 25 грудня 2006 року № 103/5 // Офіційний вісник України.−2007.− № 52.− Ст.410
    1. Про участь представників Міністерства юстиції України у проведенні іспиту осіб, які бажають пройти стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою та кваліфікаційного іспиту осіб, які пройшли стажування в державній нотаріальній конторі або в нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою: Наказ Міністерства юстиції України від 20.01.2007 р. № 16/5 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua
  25. Про затвердження Положення про порядок видачі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю: Наказ Міністерства юстиції України від 20 січня 1994 р. № 3/5 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua (із наступними змінами та доповненнями)
  26. Про затвердження Положення про порядок реєстрації приватної нотаріальної діяльності: Наказ Міністерства юстиції України від 4 березня 1994р. № 10/5 //Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua (із наступними змінами та доповненнями)
  27. Про затвердження Положення про вимоги до робочого місця приватного нотаріуса та здійснення контролю за їх дотриманням : Наказ Міністерства юстиції України від 12 червня 1998 р. № 36/5 // Офіційний вісник України.−1998.−№ 25.− Ст.156.
  28. Про затвердження Методичних вказівок щодо проведення перевірок законності виконання приватними нотаріусами своїх службових обов'язків: Наказ міністра юстиції України від 4 січня 1998 р. № 2/5 // Єрух А.М. Круковес Н.В Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса.−Вип.3: Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001.− 448 с.
  29. Про затвердження Правил здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків : Наказ Міністерства юстиції України від 14 вересня 2004 р. за №105/5// Всесвітня мережа Інтернетwww.rada.gov.ua (із наступними змінами та доповненнями)
  30. Про затвердження Положення про Комісію з розгляду питань щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю : Наказ Міністерства юстиції України від 19.11.1998р. № 63/5// Офіційний вісник України.−1998.− № 48.− Ст. 62 (із наступними змінами та доповненнями).
  31. Про затвердження Положення про порядок заміщення приватного нотаріуса: Наказ Міністерства юстиції України від 22.08.2003 року № 98/5 // Юридичний вісник України.−2003.− № 42 (434).− С. 21
  32. Про затвердження Положення про порядок постачання, зберігання, обліку та звітності витрачання спеціальних бланків документів інформаційної системи Міністерства юстиції України та внесення змін до деяких нормативно-правових актів Міністерства юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України від 14 липня 2004 року №67/5// Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua
    1. Про затвердження Положення про державний нотаріальний архів : Наказ Міністерства юстиції України від 7 лютого 1994 року № 8/5 // Єрух А.М. Круковес Н.В. Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса. Вип. 3.−Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001. – 448 с.
  33. Про затвердження Інструкції про порядок ведення Єдиного реєстру нотаріусів: Наказ Міністерства юстиції України від 27 травня 1999 р. № 26/5 // Офіційний вісник України.− 1999. − № 24. − Ст.199.
    1. Про запровадження Єдиного реєстру довіреностей та внесення змін і доповнень до деяких нормативно-правових актів Міністерства юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України від 28 грудня 2006 року №111/5 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua
    2. Про затвердження Положення про Єдиний реєстр заборон відчуження об'єктів нерухомого майна: Наказ Міністерства юстиції України від 9 червня 1999 р. № 31/5 // Офіційний вісник України.− 1999.− № 24.− Ст. 203.
    3. Про Cпадковий реєстр: Наказ Міністерства юстиції України від 17 жовтня 2000 р. № 51/5 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.minjust.gov.ua
    4. Про затвердження Інструкції про порядок обчислення та справляння державного мита: Наказ Головної державної податкової інспекції від 22 квітня 1993р № 15 // Єрух А.М. Круковес Н.В. Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса. Вип. 3: Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001.− 448 с.
    5. Про затвердження Примірного положення про порядок надання державними нотаріусами додаткових послуг правового характеру, які не пов’язані з вчинюваними нотаріальними діями, а також послуг технічного характеру: Наказ Міністра юстиції України від 4 січня 1998р. № 3/5 // Офіційний вісник України.−1998.−№ 5.− Ст. 53.
    6. Про затвердження Правил ведення нотаріального діловодства: Наказ міністерства юстиції України від 3 лютого 1994 р. № 6/5 // Єрух А.М. Круковес Н.В. Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса. − Вип. 3:Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001.− 448 с.
    7. Про судову практику в справах за скаргами на нотаріальні дії або відмову в їх вчиненні: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 31 січня 1992 року № 2 // Єрух А.М. Круковес Н.В. Козьяков Ю.М. Довідник нотаріуса.− Вип. 3. − Нормативні документи.− К.: Видавництво „Істина”, 2001.− 448 с.
    8. Авдеенко Н.И., Кабакова М.А. Нотариат в СССР: Учебное пособие. – Л.: Издательство Ленинградского университета, 1984. − 143 с.
    9. Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. − 2003. − № 5. − С.117 − 120
    10. Авер'янов В.Б. Нова доктрина адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. − 2006.− № 5.−С.11−17.
    11. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.П.Попов и М.С. Студеникина. – М.: Юристъ, 2004. – 302с.
    12. Административное право Украины. – 2−е изд., перераб. и доп.: Учебник для студентов высших учебных заведений юрид. спец. / Ю.П.Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н.Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харьков: Право, 2003. – 576 с.
    13. Административное право Украины: Учебник/ Под общ. ред. С.В. Кивалова. – Х.: «Одиссей», 2004. – 880 с.
    14. Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002. – 697 с.
    15. Административное право: Учебник/ Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 1999. – 728 с.
    16. Адміністративна реформа для людини: Науково−популярний нарис / За заг. ред. Коліушка І. − К.: Факт, 2001. – 72 с.
    17. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори−упорядники І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда. − К.: Факт, 2003.−536 с.
    18. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: − Том 1. Загальна частина/ Ред. колегія В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Вид−во «Юридична думка», 2004. – 584с.
    19. Адміністративне право України: Навчальний посібник / За заг. ред. Т.О. Коломоєць, Г.Ю.Гулєвської. – К: Істина, 2007. – 216 с.
    20. Адміністративне право України: Навчальний посібник/ За заг. ред. С.Т.Гончарука. – К.: НАВСУ, 2000. – 240 с.
    21. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка.− К.: Юрінком Інтер, 2004.−544 с.
    22. Алексеев С.С. Теория права. − М.: Издательство БЕК, 1994.−224 с.
    23. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. – 672с.
    24. Андрійко О. Організайційно−правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади : Автореф. дис…д-ра юрид.наук. – К., 1999.−38 с.
    25. Андрійко О.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади. Дис. … д.ю.н. – К., 1999. – 390 с.
    26. Аргунов В.Н. Каким быть нотариату в России ? // Вестник МГУ.− Серия 11: Право.− 1994.− № 2.− С.20−27.
    27. Ариванюк Т. Нотаріусам потрібен кодекс професійної етики // Нотар. – 2002 .− №10.− С. 37−39.
    28. Асаулюк А. Оподаткування доходів фізичних осіб та нотаріальна діяльність (деякі думки з приводу Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб” від 22.05.2003 року // Мала енциклопедія нотаріуса.− 2003.− № 5.− С. 56−60.
    29. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд.2−е, дополн. – М.: Омега − Л, 2004. – 584 с.
    30. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). − М.: Политиздат, 1973. − 390 с.
    31. Бандурка О.М. Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навчальних закладів. − К., 2001.−336 с.
    32. Бантышев А. Является ли частный нотариус служебным лицом? // Юридичний радник.− 2004.−№ 2.
    33. Баранкова В. О правовом статусе частнопрактикующего нотариуса // Підприємництво, господарство та право. – 1998. – №11.− С. 22−26.
    34. Баранкова В. Правова природа нотаріальної діяльності // Вісник Академії правових наук.− 1998. − № 3 (14).− С.137−142.
    35. Баранкова В. Функции нотариальной деятельности // Підприємництво, господарство та право. – 2003. – № 11.− С. 89−91.
    36. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство БЕК, 2000. – 450 с.
    37. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления: Учебное пособие по спецкурсу. – Пермь: ПГУ, 1978. – 102 с.
    38. Бахолдина М. Всех под одну гребенку. Министерство юстиции хочет уравнять частных и государственных нотариусов // Юридическая практика.− 2007.− № 6.− С.1.
    39. Бахолдина М. Нотариальная стажировка // Юридическая практика.−2007.− № 4.− С. 8.
    40. Беленчук І.А. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – К.: Вид−во А.С.К, 2004. – 176 с.
    41. Билінін Я. Щодо визначення об’єкта та предмета міжбюджетного контролю // Підприємництво, господарство та право. − 2005. − № 8. − С. 120−123.
    42. Бієн Ж. Майбутнє нотаріату в Європейському Союзі // Нотаріат для вас. − 2002. − № 6.− С. 15−17.
  34. Бондаренко Г. Діяльність нотаріуса // Урядовий кур’єр. − 1999. − 2 груд. − С. 7.
    1. Бондаренко С. До нас приїхав ревізор // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 2.− С. 10−11.
    2. Бондаренко С. Податкова перевірка: порядок її проведення та нотаріальна діяльність // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 3.− С. 32−33.
    3. Бурлаченко С. Головач В. Частное будущее украинского нотариата // Зеркало недели. –1997.− 23 авг.− С. 6.
    4. Васильев А.С. Административное право Украины (Общая часть), Учебное пособие. – Харьков: «Одиссей», 2001. – 288 с.
    5. Вдовичен О. Глухий кут позапланових виїзних перевірок // Юридичний радник.− 2005.− № 3 (5).− С. 50.
    6. Ведєрніков Ю.А. Шкарупа В.К. Адміністративне право України : Навчальний посібник.− К.: Центр навчальної літератури, 2005.−336 с.
    7. Виконавча влада і адміністративне право/ За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Видавничий Дім «Ін−Юре», 2002. – 668 с.
    8. Вихров Д. “Иные доходы” частного нотариуса // Юридическая практика. – 2000. – № 19.− С.6.
    9. Вітвицький С.С. Державний контроль у сфері ліцензійної діяльності: Автореф. дис. … к.ю.н. – Х., 2004. – 18 с.
    10. Водолажська Н. Перспективи кодифікації податкового законодавства України на сучасному етапі // Юридичний радник.− 2005.− № 2 (4).− С. 17−19.
    11. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Навч.посібник. – Харків: Нац. юрид. акад. України, 1999. – 55 с.
    12. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні/ Худож.−оформ. О.Агєєв. – Харків: Фоліо, 2002. – 176 с.
    13. Гладун З.С. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – Тернопіль: Карт−бланш, 2004. – 579 с.
    14. Голованов В.Г. Развитие нотариата в постсоциалистическом государстве (опыт Республики Белорусь) // Государство и право. – 2001. – № 4.− С. 117−120.
    15. Головченко В. Державний нотаріат України: захищає чи порушує права людини і громадянина // Юридичний вісник України.− 1997.− № 38.− С. 3
    16. Голосниченко И. Проблемы реформирования административного права// Юридическая практика. – 2001. – № 4. – С.5
    17. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. − 1998. − №11. − С. 21−22
    18. Горшенев В.М. Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.− М.: Юридическая литература, 1987.−176 с.
    19. Государственный нотариат: Сб. офиц. материалов / Сост. М.А. Лещенко (руководитель) А.А. Первой, Г.Н. Чванов, А.М. Яременко; Под ред. С.И. Рудика.− К. : Политиздат Украины, 1982.−543 с.
    20. Гулєвська Г.Ю. Дуалізм правового статусу приватного нотаріуса в умовах реформування засад державного управління нотаріатом в Україні // Підприємництво, господарство та право. − 2004. − №1 . − С. 20−24.
  35. Гулєвська Г.Ю. Аналіз зарубіжного досвіду державного регулювання нотаріальної діяльності та пріоритети запозичення в Україні // Підприємництво, господарство і право. – 2003. − № 7. – С. 57 – 61.
    1. Гулєвська Г.Ю. Генезис інституту нотаріату в сфері адміністративно−правового регулювання в Україні // Підприємництво, господарство і право. – 2002. − № 8. – С. 65 – 68.
    2. Гулєвська Г.Ю. Організаційно−правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні : Дис….к.ю.н./ Запорізький державний університет. 2003.− 216 с.
    3. Гулєвська Г.Ю. Організаційно−правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні.: Автореф. дис. … к.ю.н.− Ірпінь, 2004.− 19 с.
    4. Гурне Б. Державне управління: Пер. з франц. − К.: Основи, 1993. − 166 с.
    5. Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. – М : ЗАО Изд−во ЭКСМО−Пресс, 1999. – 736 с.
    6. Данількевич М.І. Адміністративне право України. Навчальний посібник. – Дніпропетровськ, 2001. – 134 с.
    7. Дерець В. Українське адміністративне право: сучасний стан та перспективи реформування // Юридичний вісник України. – 2005.−№ 21.− С. 12.
    8. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навчальний посібник/ За заг. ред. Н.Р. Нижник, В.М. Олуйка. – Львів: Вид−во Нац.ун−ту «Львівська політехніка», 2002. – 352 с.
    9. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В.Б. Авер’янова, І.Б. Коліушко. – К.: УАДУ при Президентові України, 1999. – 49 с.
    10. Державне управління: Навчальний посібник/ А.Ф.Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф. Мельник. – К.: Знання – Прес, 2003. – 343 с.
    11. Державне управління: Словник−довідник/ Уклад.: В.Д. Бакуменко (кер. творчого кол.), Д.О. Безсоненко, І.М. Варвар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг.ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменко. – К.: Вид−во УАДУ, 2002. – 228 с.
    12. Державне управління: теорія і практика/ За заг. ред. д.ю.н., проф. Авер’янова В.Б. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.
    13. Драго Р. Административная наука: Пер. с франц. Л. Энтина; Под ред. и послесловие Б.М. Лазарева. − М.: Прогресс, 1982. – 245 с.
    14. Дударев А.В. Абашидзе А.Х. Роль и содержание деятельности Международного Союза Латинского Нотариата (МСЛН) в современных условиях // Государство и право.− 2001.− №1.− С. 82−85.
    15. Дьомін Ю. Поняття та місце митного контролю в системі функцій Української держави // Право України. – 2003. − № 8. – С. 40 – 44.
    16. Дякович М. Законопроекти надій // Нотар.− 2003.− №11.− С. 6−8.
    17. Дякович М. Почему реформа нотариата на Украине еще не закончена… // Юридическая практика. – 2002. – № 12.− С. 6.
    18. Єфименко Л.В. Правове регулювання нотаріальної діяльності має зазнати змін // Бюлетень Міністерства юстиції України. − 2003. − № 1. − С. 74−79.
    19. Єщенко А. Щодо Правил здійснення перевірки законності виконання приватними нотаріусами своїх обов’язків та можливості їх застосування // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 4.− С. 60−61.
    20. Жуйков В. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. − 1998.− № 6−7.− С. 33−34.
    21. Забарний Г.Г. Калюжний Р.А. Шкарупа В.К. Адміністративне право України: Навчальний посібник.− К.: Вид. „ПАЛИВОДА А.В.”, 2003.−212 с.
    22. Забродський А. Полемічні нотатки з приводу перевірок Міністерством юстиції нотаріусів // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 4.− С. 58−59.
    23. Завгородний В.П. Налоги и налоговый контроль в Украине. – К.: А.С.К., 2000. – 639 с.
    24. Законодавство Греції про нотаріат // Нотаріат для вас. – 2000.− № 2.−С. 48.
    25. Законодавство Туреччини про нотаріат та консульську легалізацію офіційних іноземних документів // Нотаріат для вас. – 2000. − № 1.− С. 30.
  36. Замятін С. Чи потрібне нотаріусам обов’язкове членство у професійних громадських організаціях ? // Всесвітня мережа Інтернет.− www.fursa.org.ua
    1. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. − Ростов−на−Дону: Феникс, 2000. − 448 с.
    2. Зизда О. Нотариусы + ГНАУ = дружба ? // Юридическая практика.− 2005.− № 22.− С. 5.
  37. Змін чекали сто п’ятдесят сім літ. З 1 жовтня 1999 року у Нідерландах вступив у дію новий Закон про нотаріат // Нотар. – 2002. – лютий. − № 8. – С. 43 – 46.
    1. Іващенко С. Кримські зустрічі нотаріусів // Юридична практика.−2005.− № 21.−С. 8.
    2. Исаченко И. Консульства в роли нотариусов // Закон. − 1999.− № 3 − С. 24−25.
    3. Йемма А. Нотариат в условиях рыночной экономики // Российская юстиция. – 1992. − № 17−18.
    4. Каймак Ф. Організація нотаріальної системи в Румунії // Нотаріат для вас.− 2000.− № 9.− С. 40−41.
    5. Калиниченко Т. Конституционные основы деятельности нотариата // Российская юстиция 2001.− № 7.− С. 37−38.
    6. Калінюк О. Нотаріус не податковий агент з нарахування, утримання та сплати податку з доходів фізичних осіб // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 2. − С. 7.
    7. Кальницький М. Київський нотаріат за часів НЕПу // Нотаріат для вас.− 2001.− № 9.− С. 17−1.8
    8. Карнарук Н. Застосування в практичній діяльності нотаріуса Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб” // Юридичний радник. − 2004.− №1.−С. 57−60.
    9. Касьяненко М.М. Гринюк М.В. Цимбал П.В. Організація роботи та управління органами державної податкової служби України: Навч. посібник. − Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. – 229 с.
    10. Кінащук Л. Організація та правове забезпечення контролю як функції управління// Підприємництво, господарство і право. – 2004. − № 5. – С. 57 − 59.
  38. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. − К.: Вентурі, 1996. – 208 с.
  39. Козлов Ю.М. Управление в области административно−политической деятельности Советского государства. − М.: Издательство МГУ, 1961.− 79 с.
  40. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. − М. : Издательство МГУ, 1986.−248 с.
    1. Козьяков Ю.М. Нотаріат: історія та сучасність (короткий огляд) // Нотаріат для вас. − 1997.− № 3.− С. 11−15.
    2. Коліушко І. Український Д. Професійне самоврядування як специфічна ознака вільних професій // Всесвітня мережа Інтернет.− www.pravo.org.ua
    3. Коліушко І. Український Д. Вільні професії: поняття та специфіка // Нотаріат для вас.− 2002. − № 10.− С. 5−8.
    4. Коллантес Х. Вільний обіг нотаріального акта є Європейському Союзі // Нотаріат для Вас.−2002.− № 12.− С. 23−25.
    5. Коломоєць Т.О. Контроль як функція державного управління// Актуальні проблеми державного управління: Науковий збірник. – Х.: Хар. РІУАДУ, 2001. − № 3 (11). – С. 229−233.
    6. Коломоєць Т.О. Щодо питання визначення мети адміністративного примусу в публічному праві України // Підприємництво, господарство та право. − 2004.− № 1.− С. 12−15.
    7. Колпаков В.К. Адміністративно−деліктний правовий феномен: Монографія.−К.: Юрінком Інтер, 2004.−528 с.
    8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
    9. Колпаков В.К. Кузьменко О.В. Адміністративне право України.− К.: Юрінком−Інтер, 2003.−544 с.
    10. Комаров В.В., Баранкова В. В. Законодавство про нотаріат: очікувані зміни // Право України. − 2003. − № 11. − С. 60−64.
    11. Комаров В.В., Баранкова В. В. Нотариат и нотариальный процесс.− Х.: Консум, − 1999.−240 с.
    12. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. – М.: Юристъ, 2004. – 560 с.
    13. Коренев А.П. Административное право России: Учебник. – М.: Теис, 1996.− 538 с.
    14. Косаняк В. Законні нотатки про нотаріальні податки // Нотар.− 2001.− №5.− С.13−15.
    15. Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Изд. 2−е, доп. и перераб. – Ростов на Дону: Феникс, 2003. – 320 с.
    16. Кочерянц Р.Г. Возникновение, развитие и сущность советского государственного нотариата: Автореф. дис…канд.юрид.наук.−К., 1973.− 17 с.
    17. Кресін О. Громадянське суспільство і держава: шлях до порозуміння і співпраці (з методологічного семінару)// Право України. – 2003. − № 3. – С. 18 – 21.
    18. Круковес Н. Міністерство юстиції і нотаріат // Нотаріат для вас.− 2001.− № 6.− С. 8−9.
    19. Круковес Н. Сучасні тенденціїї розвитку нотаріату в Україні // Юридичний вісник України.− 2004.− № 16 .− С. 6.
    20. Крылов С. От государственного нотариата к нотариату латинского типа // Российская юстиция .− 1999.− С. 31−32.
    21. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. − К.: Атіка, 2005.−352 с.
    22. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер. с англ./ Общ. ред. и предисловие Д.М. Гвишиани.− М.: Прогресс, 1981. – Т 1.− 493 с.
    23. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управлення/ Отв. ред. М.И. Пискотин. − М.: Наука, 1987. – 292 с.
    24. Кучеревянко Н. Тенденции и изменения в налогообложении физических лиц в связи с принятием Закона Украины „О налоге на доходы физических лиц” // Мала енциклопедія нотаріуса.− 2004.− № 1.− С.103−106.
    25. Кучерявенко М. Зміни в оподаткуванні фізичних осіб: крок вперед чи назад ? // Мала енциклопедія нотаріуса.− 2004.−№ 4.− С. 88−91.
    26. Кхол Й. Эффективность управленческих решений : Пер. с чешск. − М. : Прогресс, 1975.−198 с.
    27. Лавринович О.В. Оптимізація діяльності Міністерства юстиції України в умовах суспільно−економічних перетворень : стан, проблеми, перспективи // Бюлетень Міністерства юстиції України.− 2003.− №1.− С.5−20.
    28. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. − М.: Юридическая литература, 1988.− 320 с.
  41. Лесницкая Л.Ф. Закон о государственном нотариате // Советское государство и право.− 1973.− № 12.− С. 53−61.
    1. Лукашев О. Проблеми виконання нотаріусами функцій податкового агента (за Законом України „Про податок з доходів фізичних осіб”) // Мала енциклопедія нотаріуса. − 2004.− № 1.− С. 107−110.
    2. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. – Вид. 2−ге, доп. та перероб. – К.: Атіка, 2003. – 576 с.
    3. Марченко В. Нотариат – проблемы налогообложения, перспективы развития // Юридическая практика. – 2000. – № 12.− С. 10−11.
    4. Медвідь Ф.М., Усенко В.Ф., Медвідь Я.Ф. Нотаріальний процес в Україні : Навчальний посібник / За ред. Ф.М. Медвідя.−К.: Атіка, 2006.−324 с.
    5. Менеджмент у державному управлінні: Навч. пос./ М−во внутр.справ України, ЗЮІ; За заг. ред В.П. Пєткова. − Запоріжжя, 2001. – 304 с.
    6. Мерлотти М. Роль нотаріату латинського типу та основні принципи вільного нотаріату // Нотаріат для вас.− 2001.− № 6.− С. 20−21.
    7. Мирский К. Перспективы нотариата на Украине // Юридическая практика.− 2002.− № 25.− С. 4.
  42. Мілорава М. Нотаріат та нотаріальна діяльність у Сполучених Штатах Америки// Всесвітня мережа Інтернет.− www.fursa.org.ua
    1. Мумладзе И. Понятие государственного контроля за предпринимательской деятельностью // Підприємництво, господарство та право. − 2005. − № 8 . − С. 93−96.
    2. Новий тлумачний словник української мови. У 4−х томах/ Укл. В.В.Яременко, О.М. Сліпко. – Т.4. – К., 1998. – 944 с.
    3. Новикова Е. Минюст совершенствует нотариат // Юридическая практика.− 2000. − № 35.− С. 2
    4. Нотариат в СССР : Учебник / Под. ред. Лесницкой Л.Ф.− М.: Юридическая литература, 1990. – 208 с.
    5. Нотариат в СССР : Учебник для вузов / Под. ред. проф. А.Ф. Клейнмана. – М.: Издательство МГУ,− 1960.−345 с.
    6. Нотаріат в Україні: Підручник / За ред. В.В. Комарова.− К.: Юрінком Інтер, 2006.− 320 с.
    7. Нотариат России: Курс лекцій: Учебное пособие для вузов/.В Ефимова, А.М. Гатин.− М.: Издательство "Екзамен", 2007.− 222 с.
    8. Нотаріат в Італії // Нотаріат для вас. – 2000.− № 5.− С. 46.
    9. Нотаріат і державно−правові інституції : проблеми, наука, практика // Нотаріат для вас.− 2001.− № 6.− С. 6−7.
    10. Нотаріат у Греції // Нотар.− 2003.− № 11.− С. 41−52.
    11. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. − М.: Юрист, 1996.− 472 с.
    12. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие для студ.юрид. ф−тов и инст./ Отв. ред. проф. Г.А. Туманов. – М.: Юристъ, 1995. – 304 с.
    13. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. – 14−е изд., стереотип. – М.: Рус.яз., 1983. – 816 с.
    14. Орлюк Е. Нотариус в аспекте новаций, внесенных бюджетным законодательством Украины. Функции нотариуса (ст.11, 12 Закона Украины «О налоге с доходов физических лиц» № 889−IV от 22.05.2003 г.) // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 3.− С. 29−31.
    15. Орлюк Е. Сидоров И. Нотариус или налоговый агент ?! // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 1− С. 42−43.
    16. Орлюк О. Щодо можливості приватним нотаріусам обирати спрощену систему оподаткування // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 2.− С. 5−6.
    17. Павлова Л. Майбутнє за приватним нотаріатом // Юридичний вісник .− 1996 .− 14−21.02.− С. 2.
    18. Павлова Л. Новели нової редакції Закону України „Про нотаріат” // Мала енциклопедія нотаріуса. − 2004.− № 2.− С. 7−12.
    19. Папазова Е. Налоги для нотариусов // Юридическая практика.−2005.− № 31.− С. 10
    20. Пацурківський П.С. Проблеми загальної теорії фінансового права в умовах переходу до ринкової економіки: Автореф. дис. … докт. юрид. наук.− К., 1998.− 41с.
    21. Педько Ю. Шлях до правозахисної моделі судочинства // Юридичний вісник України .− 2005. − № 31. – С. 6.
    22. Перевірки контрольних органів: потреба законодавчої регламентації // Підприємництво в Україні. – 2004.− № 4.− С. 30−31.
    23. Перехід державних нотаріальних контор НДР до вільного нотаріату // Нотаріат для вас.− 2001.− № 1−2.− С. 23−25.
    24. Петришин О. Сульженко Ж. Реформування нотаріату в Україні: проблеми і рішення // Мала енциклопедія нотаріуса. − 2004.−№ 1.− С. 93−94.
    25. Печуляк В. Гармонізація відносин контролюючих органів у сфері оподаткування та платників податків як один із напрямів податкової політики України// Підприємництво, господарство та право. − 2004. − № 4. − С.130 – 135.
    26. Полєшко А. Нотаріат і державно−правові інституції ( з міжнародно−правового семінару) // Право України.− 2001. − № 7.− С. 135−136.
    27. Полєшко А. Програма співробітництва українських та канадських нотаріатів // Право України.− 2000.− № 7.− С. 93−95.
    28. Полєшко А.С. Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи в Україні// Право України. – 2002. − № 12. – С. 43 – 50.
    29. Полєшко А.С. Сучасний стан і перспективи реформування українського адміністративного права (з ІV Національної науково−теоретичної конференції)// Право України. – 2005. − № 7. – С. 15 – 24.
    30. Полєшко А.С. Хід адміністративної реформи в Україні (з науково−практичної конференції)// Право України. – 2003. − № 4. – С. 104 – 118.
    31. Полінець О.П. Контроль в державному управлінні: теоретико−організаційні питання: Автореф.дис….к. з держ.управ. – К, 2003.− 18 с.
    32. Полтавская Н., Кузнецов В. Нотариат. Курс лекций. – М.: Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова, 1999. – 176с.
    33. Попов Г.Х. Проблемы теории управлення. − М. : Экономика, 1974. −318 с.
    34. Поповченко О. Історія про перехід на спрощену систему оподаткування (єдиний податок) // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 4.− С. 67−69.
    35. Правила професійної етики нотаріуса. Проект // Нотаріат для вас.− 2002.− № 7−8.− с. 2−4.
    36. Проект Федерального закона “Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации” // Всесвітня мережа Інтернет.− www.notiss.ru
    37. Проект Закону України Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про нотаріат» від 22.11.1999 р., внесений депутатом Коліушком І.Б.
    38. Проект Закону України «Про нотаріат», внесений депутатом В.Онопенко, В. Мусіякою, Ю. Кармазіним В. Мойсиком 14.01.2004 р.
    39. Проект Закону України „Про внесення змін до Закону України "Про нотаріат" внесений Кабінетом Міністрів України від 20.01.2007 р. № 3025 // Всесвітня мережа Інтернет.− www.rada.gov.ua
    40. Проект Закону України “Про нотаріат”, внесений народними депутатами України Тарасовим В.В., Потаповим В.І., Артеменко Ю.А., Пінчуком А.П. та Потимковим С.Ю від 05.02.2007 р. 2278 // Всесвітня мережа Інтернет.−www.rada.gov.ua
    41. Пульнєва О. Організація нотаріальної діяльності Азербайджанської Республіки// Юриспруденція: теорія і практика. – 2005. − № 7 (9). – С. 58 – 61.
  43. Пульнєва О. Організація нотаріальної діяльності Республіки Молдова// Всесвітня мережа Інтернет.− www.fursa.org.ua
  44. Радзієвська Л. К., Пасічник С.Г. Нотаріат в Україні : Навч.пос.− К. : Юрінком Інтер, 2001.−528 с.
    1. Радишевский Б. Організація нотаріату в Польщі // Нотаріат для вас. – 2001.− № 5.− С.16.
    2. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. – М.: ИНФРА−М, 1997. – 496 с.
    3. Райт Г. Державне управління.− К. : Основи, 1994.−191с.
    4. Репин В. Настольная книга нотариуса. Теория и практика − М.: Юридическая литература, 1994.− 487с.
    5. Романовский Г.Б. Романовская О.В. Организация нотариата в России: Учебное пособие.−М.: ПРИОР.− 2001.−256 с.
    6. Российский нотариат: реалии, концепция, законодательство // Российская юстиция.−1998.−311с. − С. 31−34.
    7. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : Монографія.− Ірпінь. : Академія ДПС України, 2001.− 407 с.
    8. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні: Автореф.дис....д.ю.н. – Х., 2002. – 42 с.
    9. Сарайкина О. Компетенция и ответственность нотариусов // Закон. − 1999.− № 3.− С. 20−21.
    10. Селіванов В. Приватно−правові засади концепції державної політики захисту прав і свобод людини в Україні // Право України.− 1997.− №10.− С. 8−18.
    11. Сидоров И. Принципы латинского нотариата – в жизнь. Анализ актуальных проблем деятельности нотариусов // Юридическая практика.− 2005.−№ 22.− С.16−17.
    12. Сидоров І. Нотаріус – не податковий агент (виступ у судових дебатах). Рішення Печерського районного суду від 15 березня 2005 року № 2−959/05 по справі за скаргою Остряніна В.В.на відмову у вчиненні нотаріальної дії приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Сидоровим І.Ф. // Мала енциклопедія нотаріуса. – 2005.− № 2.− С. 18 −23.
    13. Системи нотаріату в Австрії та Німеччині // Нотаріат для вас .− 2000.− № 6.− С. 44.
    14. Словарь иностранных слов.−18−е изд., стер.− М.: Русский язык, 1989.−624 с.
    15. Сміян Л.С. Нікітін Ю.В. Хоменко П.Г. Нотаріат в Україні: Навчальний посібник / За ред. Ю.В.Нікітіна.−К.: КНТ,2007.−680 с.
    16. Словник синонімів української мови : В 2. т. /А.А. Бурячок, Г.М. Гнатюк, С.І. Головощук та ін. – К. : Наукова думка, 1999−2000 .− Т. 2 .− 954 с.
    17. Советский энциклопедический словарь / Гл. редактор А.М. Прохоров. − М. : Советская энциклопедия, 1984. – 1600 с.
    18. Советское административное право: Ученик/ Под ред. П.Т. Василенкова. – М.: Юрид. лит., 1981. – 464 с.
    19. Социологический энциклопедический словарь: На рус., англ., нем., франц. и чешском язиках/ Редактор−координатор – академик РАН Г.В. Осипов. – М.: Издательская группа ИНФРА−М−НОРМА, 1998. – 488 с.
    20. Становлення вільного нотаріату в Румунії // Нотаріат для вас.− 2001.− № 12.− С. 6
    21. Степаненко В. Как нам реформировать нотариат // Юридическая практика.− 2001.− № 11.− С.11.
    22. Степаненко В. Нотаріус і влада // Нотаріат для вас. − 2001.− № 6.−С.11−1.
    23. Стефанюк В.С. Судовий адміністративний процес: Монографія. − Х.: Фірма „Консум”, 2003.− 464 с.
    24. Стешенко Л.А., Шамба Т.М. Нотариат в Российской Федерации: Учебник для вузов. – 2−е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2003. – 496 с.
    25. Тальпіс Ж. Нотаріат у світі загальносвітових глобальних процесів // Нотаріат для вас. − 2002.− № 7−8. − С. 5.
    26. Теория государства и права : Учебник для вузов. /Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова.− М.: Издательство НОРМА, 2000.− 616 с.
    27. Терміни і поняття в законодавстві України: Науково−практичний словник−довідник. – Харків: Еспада, 2003. – 512 с.
    28. Тимошенко А. Министерство юстиции отчиталось за полгода // Юридическая практика.− 2005.− №30.−С. 4.
    29. Тихенко А. Законодательство о нотариате требует совершентвования // Российская юстиция.− 1997.− № 3.− С. 31−32.
    30. Тихомиров Ю. Административное право и процесс: полный курс – М.: Издательство г−на Тихомирова М.Ю., 2004 .−652 с.
    31. Тихомиров Ю. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право.− 1998. − № 1.− С. 5−14.
    32. Тихомиров Ю. Публичное право:Учебник.−М.: Издательство БЕК, 1995.−496 с.
    33. Тоцкий Н. Когда работает нотариус – суды отдыхают. Так говорили в Древнем Риме // Закон .− 1999.− № 3.− С. 21−24.
    34. Трофанчук Г. Історико−правові аспекти зародження та поширення нотаріальної справи в Україні // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали ІХ регіональної науково−практичної конференції. 13 – 14 лютого 2003 р. – Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2003. – С. 105 − 107.
    35. У пошуках правильної парадигми : Концептуальні перспективи посткомуністичного переходу у країнах Східної Європи: Пер. з англ. / За ред. Д.Гузіні; Гол. ред. серії і автор передмови Дж.Перлін; Наук.ред. О. Копорста.− К.: Видавництво „АйБі”, 2003.− 342 с.
    36. Филимонов Ю. В. Нотариус – лицо должностное? // Российская юстиция. – 1996. – № 9.− С. 31−32.
    37. Филимонов Ю.В. Проблемы и перспективы развития в Российской Федерации институтов нотариата и государственной регистрации // Государство и право. − 1998 . − № 11. − С. 15−22.
    38. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. – М.: Политиздат, 1991.− 560 с.
    39. Философский энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА−М, 1997. – 576 с.
    40. Фундаментальні принципи латинського нотаріату // Нотаріат для Вас.− 2001.− № 4.− С. 7.
    41. Фурса Є. Розвиток законодавства України про нотаріат // Юридичний журнал.− 2003.− № 3.− С. 25.
    42. Фурса Е. Вопросы к законопроекту о нотариате // Юридическая практика.− 2004.− № 32.− С.16.
    43. Фурса С. Сунєгін С. Особливості оподаткування у 2005 році оперцій з відчуження нерухомості // Юридичний радник.− 2004.−№ 2.− С.86−89
    44. Фурса С. Правова концепція нотаріальної діяльності щодо охорони прав громадян // Право України.− 2000. − № 6.− С. 100−104.
  45. Фурса С. Теоретичні основи нотаріального процесу в Україні : Автореф....д.ю.н.− К., 2003.− 34с.
    1. Фурса С.Я. Проблеми формування принципів організації та діяльності нотаріату в Україні // Часопис Київського університету права.− 2002.− № 1.− С. 59−65.
  46. Фурса С. Нотаріусе – хто ви? // Всесвітня мережа Інтернет.− www.fursa.org.ua
  47. Фурса С. Теоретичні передумови створення правил етики нотаріусів // Всесвітня мережа Інтернет.− www.fursa.org.ua
    1. Фурса С.Я. Нотаріальний процес: Теоретичні основи.− К.: Істина, 2002.−320 с.
  48. Цвєтков В.В., Кресіна І.О., Коваленко А.А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти: Монографія. – К.: Концерн “Видавничий Дім “Ін Юре”, 2003. – 496 с.
    1. Черемных Г. Нотариус – необходимая фигура в зкономическом процессе // Российская юстиция .− 1996.− № 10.− С. 31−32.
    2. Черниш В. Цивільно-правові засади розвитку нотаріату в Україні: Автореф. дис...к.ю.н.− К., 2003.−23 с.
    3. Черниш В. Незалежний нотаріат – необхідна умова становлення громадянського суспільства // Право України.− 2000. − № 9.− С. 4−8.
    4. Черниш В. Нотаріат як проблема юридичної логіки: логіка нотаріату і нотаріальна логіка // Право України.− 2003.− № 5.− С.111−116.
    5. Черниш В. Роль УНП в становленні сучасного нотаріату в Україні // Нотаріат для вас.− 2000. − № 7−8.− С. 3−4.
    6. Четвериков В.С. Административное право: Учебник. – М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2005. – 320с.
    7. Чистяков П.М. Контроль органів державної податкової служби України за підприємницькою діяльністю, яка підлягає ліцензуванню: теорія та практика реалізації: Автореф. дис. … к.ю.н. – Ірпінь, 2004. – 21с.
    8. Шлоер Б., Сойко І. Німецько-українсько-російський коментований словник з адміністративного права/ Загальна редакція Б. Шлоера та Ю.Зайцева. – К.: Український центр правничих студій, 2003. – 464 с.
    9. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.− М. : Наука, 1981.−301 с.
    10. Шостак В.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання): Автореф.дис...к.ю.н. – К., 2002. – 18 с.
    11. Энциклопедический словарь. Репринтное издание Ф.А. Брокгауз, И.А. Эфрон.1890г.− М.: Терра, 1992.− Т. 43.− 769 с.
    12. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 2001. – Т. 3 – 792 с.
    13. Якуба О.М. Советское административное право. Общая часть. – К.: Вища школа, 1975. – 231с.
    14. Ярков В. Публично–правовой характер нотариальной деятельности// Российская юстиция. – 1997. – № 6.− С. 31−32.
    15. Ясінська Л.Е. Виникнення та розвиток інституту нотаріату// Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали ІХ регіональної науково-практичної конференції (13–14 лютого 2003 р.). – Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2003. – С. 113 – 114.
    16. Ясінська Л.Е. Становлення та розвиток інституту нотаріату в Україні (історико-правовий аспект): Автореф. дис. ... к.ю.н. – Львів: Львівський національний університет імені Івана Франка, 2005 . – 18 с.
    17. Boc J. Prawo Administracyjne.-Wroclaw.-Kolowia Limited, 1993.−314p.
    18. Schwarts B. An Introduction to American Administrative Low. – L.,1962. – 280 р.
    19. Yelhorn W., Byse C. Administrative Law. − Mineola, −1970.− 250 р.

загрузка...
Top