Державна підтримка і гарантування місцевого самоврядування: досвід Німеччини та Франції

На сьогодні на рівні Конституції України, законів, Концепції регіональної політики, інших нормативно-правових актів послідовно закріплюється ідея функціонування органів місцевого самоврядування як найбільш близького до людини рівня організації публічної влади, відбувається процес поступової імплементації міжнародно-правових норм і стандартів муніципальної демократії в національне законодавство, політичний курс і правову політику. Однак проблема демократизації та гуманізації системи місцевого самоврядування в Україні залишається до кінця не вирішеною. Заважає процесу становлення муніципальної влади відсутність низки законів, які б мали визначати загальні принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, а також невизначеність моделі місцевого управління, яка б відповідала вітчизняним умовам і особливостям політичної системи. Крім того, більшість нормативних актів не створюють чіткого оптимального правового механізму для ефективної реалізації державної підтримки і гарантій місцевого самоврядування, яке негативно позначається на його функціонуванні. Для подолання зазначених проблем слід діяти у напрямі реформування територіальної, матеріально-фінансової й організаційно-правової основи місцевого рівня організації влади з урахуванням кращих європейських практик муніципального розвитку. Зазначені фактори зумовлюють актуальність наукового осмислення передового зарубіжного досвіду щодо формування ефективного місцевого самоврядування та державної підтримки локальної демократії.

Розкриття специфіки функціонування та напрямів модернізації місцевого самоврядування у зарубіжних країнах отримало своє відображення у працях багатьох вітчизняних та зарубіжних авторів, зокрема Р. Аграноффа, О. Батанова, Т. Брауна, М. Баймуратова, Е. Деттона, В. Єремяна, Ф. Люшера, А. Ткачука, А. Хрустальова, Д. Хашке, В. Шаповала та ін. Однак динаміка процесів муніципальної трансформації зумовлює необхідність активізації наукових пошуків у цій сфері.

Метою цієї статті є аналіз особливостей становлення та розвитку місцевого самоврядування як політичного феномену в умовах демократичного транзиту на прикладі провідних країн Європи — ФРН та Франції, які мають досить розвинене місцеве самоврядування і, на нашу думку, є найбільш показовими в аспекті функціонування місцевого самоврядування на засадах дієвості, автономності, субсидіарності, матеріально-фінансової самостійності. Адже приклад цих держав свідчить, що, незважаючи на історичні, географічні, національні, політичні та інші відмінності, для місцевого самоврядування характерним є наявність тотожних проблем, які потребують вирішення.

Розглядаючи досвід організації місцевого самоврядування Німеччини, слід зазначити, що місцеве самоврядування як принцип політичної організації та державного ладу було вперше обґрунтовано у працях Л. фон Штейна, який вбачав у місцевому самоврядуванні гарантію зміцнення держави, підвищення якості роботи її адміністративного апарату. Він вважав, що місцеве самоврядування сприяє становленню в державі демократії знизу вгору і формує самосвідомість мас.

Історичне коріння місцевого самоврядування ФРН міститься в прус- ському міському статуті 1808 р., розробленому Л. фон Штейном, який передбачав необхідність формування міських зборів депутатів, що обирали магістрат як вищий адміністративний орган. При цьому мета такого державного діяча полягала у підвищенні значення міст і комун у державному механізмі, створенні засад громадянського самоврядування, пробудженні політичного інтересу громадян завдяки їх участі у місцевому управлінні [1, 63].

Аналізуючи сучасну систему місцевого управління Федеративної Республіки Німеччини, можна зазначити, що ця країна характеризується розвиненою демократичною структурою влади і широким місцевим самоврядуванням. Сьогодні правовий статус органів місцевого самоврядування, порядок їх утворення і функціонування визначаються насамперед конституціями та законодавством окремих земель. Як наслідок, структура цих органів та їх компетенція істотно відрізняються в різних землях Німеччини. Проте загальним є їх демократизм утворення, автономність діяльності й відповідальність за стан справ у своїй громаді, що випливає зі ст. 28 Основного закону Німеччини.

Зокрема, згідно із вказаною статтею конституційний устрій земель ФРН має відповідати основним принципам республіканської, демократичної та соціальної правової держави. У землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, сформоване загальними, прямими, вільними, рівними і таємними виборами. У громадах виборний представницький орган може бути замінений загальними общинним зборами. Громадам має бути надано право вирішувати в межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої громади. Союзи громад також користуються правом самоврядування в межах їх завдань, встановлених законом. Гарантія самоврядування містить також основи власної фінансової відповідальності; до цих основ належать податкові надходження, що забезпечують економічну достатність громад і встановлення ставок податків [2, 89].

Таким чином, досить важливою гарантією місцевого самоврядування є не тільки існування громад, а можливість громад виконувати покладені на них завдання щодо забезпечення необхідних послуг населення. Основний закон ФРН гарантує їх фінансову спроможність і зобов’язує державу забезпечувати необхідними ресурсами бідні громади, а також всі громади в разі надання їм додаткових завдань.

За місцевим самоврядуванням визнаються такі права, що забезпечують його самостійність: а) самоадміністрування, що передбачає самостійне вирішення кадрових питань та встановлення внутрішніх адміністративних структур самоврядних органів;

б) загальна повноважність, що передбачає право самостійно вирішувати всі справи на території громади, які не належать до компетенції іншої влади, реалізувати власні повноваження під власну відповідальність без вказівок з боку земельного чи федеральних урядів, за умови непорушення законів;

в) фінансовий і податковий суверенітет, який полягає у наданні громадам права на самостійне ведення фінансового господарства та права на стягнення податків; г) правовий суверенітет, що знаходить свій вияв у праві громад на видання нормативних актів, які є загальнообов’язковими на відповідній території.

Організаційні гарантії місцевого самоврядування у ФРН ґрунтуються на праві громад щодо самостійної організації місцевого управління. Німеччина — федеративна держава, до складу якої входить 16 земель. Кожна федеральна земля має свою систему місцевого самоврядування, елементний склад і функціонування яких різняться залежно від існуючої моделі системно-структурної організації місцевого управління. Фактично в Німеччині функціонує чотири таких моделі:

1) південнонімецька модель (землі Баварія, Саксонія, Баден-Вюртенберг): самоврядування здійснюється через представницький орган (раду) і бургомістра, які обираються населенням громади. Бургомістр є головою виконавчого комітету та водночас головою цієї ради. Він має досить сильні позиції в системі місцевого самоврядування, оскільки у багатьох випадках без погодження з радою вирішує кадрові питання, володіє суттєвими правами у фінансово-бюджетній сфері;

2) північнонімецька модель (землі Нижня Саксонія, Північна Рейн-Вест- фалія): представницький орган (рада) обирає директора громади, який є главою виконавчої влади і формує свій виконавчий орган. Крім того, зі складу депутатів обирається бургомістр, який є главою самоврядування, однак діє на громадських засадах;

3) модель рада-бургомістр (землі Рейнланд-Пфальц, Саар, сільські громади землі Шлезвіг-Гольштейн): виборний представницький орган (рада громади чи міська рада) обирає бургомістра, який має досить широку компетенцію, одноосібно вирішуючи багато важливих питань громади;

4) рада-магістратура (земля Гессен, земля-місто Гамбург): виборний представницький орган (рада) обирає голову ради і формує з числа професійних управлінців свій колегіальний виконавчий орган (магістратуру) [3, 13].

Принагідно зауважимо, що забезпечення організаційної самостійності місцевого самоврядування в Україні на сьогодні є нагальною проблемою. Оскільки вітчизняне законодавство фактично встановлює уніфіковану структурно-інституційну організацію місцевого самоврядування, це жорстко обмежує місцеві ради у процесі пошуку форм та шляхів оптимізації власної внутрішньоорганізаційної будови і не сприяє забезпеченню ефективності муніципального управління.

Важливою фінансовою гарантією місцевого самоврядування ФРН є ди- версифікована і збалансована фінансова система, згідно з якою кожен
рівень територіальної організації влади має своє джерело доходів, яке є достатнім для фінансової автономії. Доходи місцевих спільнот формуються за рахунок податків і зборів, державних трансфертів, доходів від економічної діяльності, платежів за надані послуги, позик. При цьому власні податки громад становлять поземельний і промисловий податок, які стягуються виключно громадами; розміри цих податків щорічно встановлюються радами громади. Законами земель також може бути передбачено право громад на введення податків і зборів на споживання (податок на вистави, на моторні човни і катери, збір з власників собак і коней, збір за мисливство і рибальство, цільовий податок для утримання пожежної охорони тощо).

Загалом якщо до федерального бюджету надходить близько 45 % усіх податкових надходжень, до земельного бюджету — 37 %, бюджет громади отримує близько 13 % податкових доходів [4, 87].

Крім того, у ФРН існує злагоджена система горизонтального бюджетного вирівнювання, спрямована на коригування рівня бюджетних доходів слабких у економічному відношенні територій. При цьому після перерозподілу фінансових ресурсів фактично відбувається зрівняння фінансової основи. Практика показує, що на сьогодні навіть найбідніша земля ФРН має рівень фінансового забезпечення в розмірі 99,5 % середньо німецького.

У цьому аспекті гарантії фінансового забезпечення вітчизняних муніципальних органів є надзвичайно слабкими. Українськими реаліями є бідність місцевих бюджетів, їх переважно дотаційний характер та обмеженість місцевої фіскальної автономії. На сьогодні слід констатувати надмірну централізацію бюджетно-фінансового управління, відсутність достатньої доходної бази формування місцевих бюджетів, невиконання державних гарантій фінансування делегованих повноважень, а також відсутність стабільного законодавчого регулювання у цій сфері.

Адміністративна діяльність комун є об’єктом державного нагляду. При цьому контроль за законністю рішень і дій здійснюється державною адміністрацією загальної компетенції вищого рівня, хоча в деяких землях створюються й спеціалізовані контрольні органи. В юридичній літературі зазначається, що такий адміністративний нагляд може розглядатися як коректива права на самоврядування з метою забезпечення законності діяльності місцевого самоврядування та гарантування інтересів держави у зв’язку з особливими інтересами громади [5, 127]. Цей нагляд допускається у виняткових випадках. З другого боку, це може бути правовий нагляд, який обмежується спостереженням за вирішенням громадою завдань, виконанням своїх зобов’язань, за законністю їх адміністративної діяльності.

У разі виявлення будь-яких порушень законодавства держава має право застосувати до громад певні заходи реагування:

  • несхвалення певних заходів громади, вимога їхньої зміни, відмови від їх проведення, здійснення певних завдань і виконання зобов’язань;
  • вимога усунути порушення у встановлений термін;
  • призначення спостерігача за діяльністю громади від вищестоящої інстанції (рівень федеральної землі);
  • розпуск колегіального органу самоврядування у виняткових випадках.

Але нагляд за діяльністю громад у Німеччині не є безмежним. Існує ряд важливих його обмежень за різними категоріями справ. Контроль за законністю не є постійним, оскільки контрольні перевірки нормативних актів самоврядування здійснюються у разі отримання інформації щодо проблематичності легальності відповідного рішення. Процедура контрольних заходів чітко регламентується законодавством земель. До того ж самоврядні органи мають право звернутися за захистом від неправомірних дій наглядових органів до адміністративних судів.

Порівняно із зазначеним, в Україні функції державного контролю і нагляду у сфері місцевого самоврядування є надмірними. На практиці муніципальні органи досить часто стикаються з масованим потоком дублюючих одне одного інформаційних запитів з боку різних державних структур, власним розумінням контролюючих органів законодавчих приписів і повноважень місцевих органів влади, прогалинами законодавчого регулювання порядку здійснення контрольних заходів, особливо щодо реалізації делегованих повноважень. Недостатньо ефективною є й діяльність судової системи щодо захисту прав місцевого самоврядування.

Аналізуючи організацію місцевого самоврядування у Франції, насамперед зазначимо, що досвід цієї держави був запозичений у процесі розбудови місцевої влади в Україні, однак зі своєю пострадянською специфікою.

Сьогодні Франція порівняно з іншими демократичними країнами Європи є досить централізованою державою. Саме тут існують стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє провідну роль на рівні департаментів та регіонів.

Щоб зрозуміти традиції французького централізму, слід згадати, що, будучи абсолютистською монархією, Франція протягом XVII-XVIII ст. була дуже централізованою державою. Революція 1789 р. зробила спробу провести широку децентралізацію влади і надати автономності провінціям. Однак це лише призвело до послаблення держави та повної анархії, оскільки революційна влада була дуже слабкою. Після повалення прихильників децентралізації (жирондистів) якобінці знову почали впроваджувати жорстоку централізацію. Особлива роль у цьому належала Наполеону, який вважається батьком нової адміністративної системи, побудованої за суворими правилами державної централізації. Ця система зберігалася майже в незмінному вигляді тривалий період, аж до другої половини ХІХ ст. [6, 111].

Якщо говорити про традиції централізації, то і сьогодні у Франції існують політичні, технічні та психологічні аспекти цієї тенденції, які гальмують децентралізацію.

Політичними причинами можна вважати побоювання того, що досить широка децентралізація, особливо якщо вона здійснюватиметься дуже швидко і в межах колишніх провінцій, створить загрозу єдності держави, тим більше що деякі радикали серед регіоналістів (наприклад у Бретані) підігрівають такі побоювання.

До технічних причин можна віднести такий фактор, як віра підготовлених і добре освічених державних адміністраторів у те, що тільки професіонали можуть ефективно управляти, а обрані особи (депутати) для такого управління не готові.

Психологічними причинами, які гальмують децентралізацію, є суспільний настрій щодо справедливості. Багато людей досі вважають, що для забезпечення рівності прав громадян
незалежно від місця їх проживання необхідно, щоб усі рішення приймалися і впроваджувалися в життя центральною владою.

Усупереч таким настроям складний процес децентралізації, який розпочався в 1982 р., досить помірно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим більше що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації.

Закони 1982-1983 рр., які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, мають принаймні три найбільш важливих нововведення, які різко підвищили статус органів місцевого самоврядування:

1) були встановлені одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави, а саме: однаковий контроль встановлювався щодо рішень усіх місцевих органів — муніципальних, генеральних і окружних рад, мерів або голів генеральних і окружних рад. Однак цей контроль здійснювався вже не на предмет доцільності, а лише на предмет законності, причому із застосуванням судових процедур;

2) префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департамент як самоврядний територіальний колектив став управлятися виключно виборними органами влади;

3) принципово змінився статус округу, який до 1982 р. був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятися виборним адміністративним органом.

Конституція Франції 1958 р. досить скупо говорить про права місцевого самоврядування у розділі ХІІ «Про територіальні колективи». Такими колективами ст. 72 Конституції визнає комуни, департаменти, регіони, колективи зі спеціальним статусом та заморські території. Всі інші місцеві колективи можуть бути утворені згідно з законом. Крім того, закріплюється, що зазначені територіальні колективи є самоврядними через виборні ради, а також володіють регламентарною владою для здійснення своєї компетенції [7, 63].

Організація місцевого самоврядування сучасної Франції побудована за континентальною моделлю, згідно з якою у середніх ланках адміністративно-територіального устрою співіснують місцеві органи державної виконавчої влади й органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування у повному обсязі здійснюється на рівні комун і департаментів. У межах департаментів Франції діють представники уряду — префекти. Відповідно до Конституції Франції представники уряду в департаментах і територіях відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів.

Префекти в межах управлінської функції керують діяльністю відділів, управлінь і агентств, які представляють центральний уряд, а в межах контрольної здійснюють державний контроль за законністю рішень і дій виборних органів та посадових осіб департаменту. Виконавчим органом у департаменті є голова генеральної ради (місцевого представницького самоврядного органу), у віданні якого перебувають усі місцеві адміністративні служби. Комуни управляються комунальною (муніципальною) радою і мером, який обирається членами цієї ради. У Франції немає органів самоорганізації населення: квартальних, вуличних, будинкових комітетів. Крім того, територіальні колективи рідко використовують такі форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування, як загальні збори громадян або місцевий референдум.

У системі організації місцевої влади Франції не тільки чітко розмежовані функції та повноваження органів публічної влади, а й створені реальні гарантії самостійності місцевого самоврядування, передусім економічні.

Економічною основою місцевого самоврядування Франції є насамперед комунальна власність, а фінансовою основою — місцеві податки і збори, державні дотації, кредити і субсидії, а також участь органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Зовнішні доходи (державні дотації та кредити) у структурі доходної частини місцевих бюджетів у середньому становлять 37 %. Від імені держави опіку місцевого самоврядування здійснюють відповідні відділи Міністерства економіки і фінансів, а також Міністерства внутрішніх справ. Останнє відомство розподіляє між територіальними колективами кошти, що виділяються Міністерством економіки і фінансів.

Загальна дотація місцевому самоврядуванню містить базову, вирівнюючу, компенсаційну і спеціальну дотації. Базова дотація (близько 40 %) обчислюється, виходячи з чисельності населення комуни; вирівнююча (близько 37,5 %) — з урахуванням розриву в рівнях фінансової забезпеченості (показник фіскального потенціалу і втрат у доходах місцевих бюджетів); компенсаційна (близько 22,5 %) — з урахуванням спеціальних функцій заради комун, і, зрештою, спеціальна — поширюється на курортні комуни, деякі великі міста [8, 114]. Існують також дотація на капітальні витрати та міська солідарність, встановлена для слаборозвинених комун. Окрім дотацій, предбачаються також спеціальні державні субсидії, які мають цільовий характер і виділяються або з державного бюджету, або зі спеціальних національних фондів.

В Україні французька модель була викривлена у бік запровадження прямого державного управління на рівні районів і областей. На регіональному рівні були створені органи місцевого самоврядування, позбавлені права утворювати власні виконавчі органи й здійснювати самостійне управління частиною місцевих справ. Значну кількість повноважень, законодавчо закріплених за органами місцевого самоврядування, районні та обласні ради делегували місцевим держадміністраціям. Останні перетворилися на виконавчі органи державної влади, які одночасно здійснюють функції місцевого самоврядування. Тому відновлення регіонального місцевого самоврядування з власними виконавчими органами, встановлення оптимальної системи розподілу повноважень за рівнями влади й демократизація системи муніципального управління є найважливішими завданнями реформи місцевого самоврядування.

Проведене дослідження дає змогу дійти таких висновків:

  • Гарантування місцевого самоврядування з боку держави є необхідною умовою його ефективності й динамічного розвитку.
  • Заходи держави щодо підтримки і гарантування місцевого самоврядування не повинні переростати у дріб’язкову опіку й тотальний контроль з боку центральних та місцевих органів державної влади.
  • У системі державних заходів щодо підтримки місцевого самоврядування центральне місце посідають ті, що спрямовані на забезпечення його фінансово-економічної основи, достатньої для виконання муніципальних функцій і повноважень.
  • Державний нагляд за діяльністю місцевого самоврядування має бути обмежений інтересами дотримання законності та основних прав і свобод громадян; він не повинен призводити до втручання в оперативну діяльність муніципальних органів чи паралізовувати місцеву ініціативу. З’ясування організаційних форм і методів взаємодії державних органів із органами місцевого самоврядування та територіальними колективами у провідних країнах Європи є перспективним напрямом наукових досліджень у цій сфері.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Хашке Д. Коммунальное управление в Германии // Муниципальное право. — 2001. — № 4. — С. 62-74.
  2. Основний Закон Федеративної Республіки Німеччини від 23 травня 1949 р. (із змінами) // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / упоряд. : В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Мар- целяк та ін. / за заг. ред. В. О. Серьогіна. — Х., 2009. — С. 83-122.
  3. Муниципальное управление в Германии и России : Kommunale Verwaltung in Deutschland and Russland (материалы российско-германской научно-практической конференции) / Фил. зарегистрированного союза «Фонд им. Фридриха Эберта в Российской Федерации», Волгоградская акад. гос. службы ; В. А. Колесников, О. В. Чистякова, Е. Н. Мельниченко. — Волгоград, 2007. — 99 с.
  4. Хрусталев А. Организационно-правовые и финансовые аспекты местного самоуправления в Федеративной Республике Германия // Муниципальное право. — 2004. — № 3. — С. 81-89.
  5. Гашко А. Кардинальный путь настоящей демократизации самоуправления в Украине // Вестник Украинской академии государственного управления при Президенте Украины. — 1998. — № 2. — С. 124-136.
  6. Люшер .Децентрализация во Франции // Советское государство и право. — 1988. — № 10. — С. 110-117.
  7. Конституція Французької Республіки від 4 жовтня 1958 р. (із змінами) // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / упоряд. : В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін. / за заг. ред. В. О. Серьогіна. — Х., 2009. — С. 47-68.
  8. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Местное самоуправление : мировой и украинский опыт. — К., 1997. — 126 с.
загрузка...
Top