Британський досвід конституційно-правового регулювання інституту лобіювання

Винесення на громадське обгово­рення Концепції проекту Зако­ну України «Про лобіювання», яка була розроблена спеціально ство­реною робочою групою Міністерства юстиції України, значно активізувало полеміку щодо легітимації цього фе­номену в нашій державі, зокрема, з урахуванням зарубіжного досвіду його конституційно-правового регу­лювання. Утім, переважним предме­том обговорення вітчизняною науко­во-експертною громадськістю є аме­риканські й німецькі зразки регламен­тування лобіювання та фактично не звертається увага на конституційну модель британського лобіювання. Ви­вчення ж цієї моделі лобіювання до­зволить значно об´єктивніше підійти до легітимації лобіювання в Україні.

У дослідженні засад конституцій­но-правового регулювання британ­ського лобіювання, що є метою цієї статті, автор звертався до праць О. Гая, О. Длугопольського, Л. Меєр, П. Лестера, Л. Нортона, Дж. Олдермана, Ю. Скобельциної, а також чинних актів Британського парламенту, регла­ментних процедур його палат, опри­люднених звітів парламентських комі­тетів щодо практики лобіювання та актів Кабінету Міністрів Об´єднаного Королівства.

Британське лобіювання, яке на англійський манер ще іменується «громадськими справами» (public affairs) чи «урядовими зв´язками» (government relations) [1,5], має досить вагоме історичне підґрунтя. Фактично усі ключові для становлення бри­танської державності конституційні акти — Велика хартія вольностей 1215 p., Петиція про права 1628 р. та Білль про права 1689 р. — були прий­няті монархом під консолідованим ти­ском спочатку представників дворян­ства, а згодом буржуазії [2, 11]. Таким чином, у процесі започаткування демократичних перетворень було за­кладено підвалини для майбутнього лобіювання у Великій Британії, ос­новною формою якого у подальшому стало право громадян на подання до органів влади офіційних письмових клопотань — петицій.

Незважаючи на те, що право пе­тицій було гарантоване ще Біллем про права 1689 р., по-справжньому ефек­тивним у лобіюванні воно стало лише з XIX ст. Найпоширенішою формою реалізації цього права у цей час стало проведення різноманітних публічних зібрань громадян, за результатами яких направлялися до парламенту ко­лективні звернення щодо законодав­чого урегулювання того чи іншого пи­тання [3, 5-6]. З цього приводу доре­волюційна дослідниця Ю. Скобельцина звертає увагу на те, що фактично кожний важливий законодавчий акт розглядався Британським парламен­том з урахуванням клопотань, які по­давалися до нього за результатами публічних зібрань громадян. Це під­тверджують і статичні дані щодо до­сить великої кількості внесених до парламенту петицій у цей проміжок часу. Так, з 1839 по 1843 рр. до обох йо­го палат було направлено 94 000 пе­тицій, з 1849 по 1848 рр. - 66 500, з 1849 по 1853 рр. - 54 900, з 1854 по 1858 рр. - 47 600 [4, 7-8].

Великий бізнес «Туманного Альбіону» у цей час пішов шляхом ство­рення власних позапарламентських організацій, ключовими фігурами в яких були парламентські адвокати, котрі через особисте спілкування з парламентарями сприяли проведенню через законодавчий орган необхідних біллів [5, 39]. Це у свою чергу вплину­ло на конституційно-правові форми регулювання лобіювання у Великій Британії, які наразі в основному зосе­реджені на регламентуванні поведінки парламентарів та урядовців під час їх контактування з лобістами.

Спроба обмежити корупційну скла­дову лобіювання була зроблена Бри­танським парламентом ще 2 травня 1695 р., коли він прийняв постанову, якою визначалося, що пропонування грошей чи будь-якої іншої матеріаль­ної винагороди члену Парламенту за відстоювання ним інтересів третіх осіб є великим злочином і порушенням за­кону та знищує Конституцію. Століття потому Палата громад ухвалила іншу постанову від 22 травня 1858 р., якою визнала, що просування депутатами за певну матеріальну винагороду інте­ресів третіх осіб у Палаті принижує людську гідність та є несумісним із принципами Палати громад [6, 39]. Утім, обмеження парламентом лише загальним декларуванням непристой­ності позаправового лобіювання на фоні його інтенсифікації у законодав­чому органі не мало жодного практич­ного ефекту.

Першим цілеспрямованим кроком у конституційно-правовому врегулю­ванні лобіювання стало прийняття Палатою громад 15 липня 1947 р. по­станови, яка забороняла депутатам ук­ладати будь-які угоди та отримувати гроші чи подарунки, що зобов´язують їх відстоювати позицію третіх осіб під час обговорення й прийняття Палатою актів. Ця постанова була уточнена внесеними до неї змінами Палатою громад 6 листопада 1995 р. і 14 травня 2002 р. та залишається чинною й до­нині. Варто звернути увагу, що Поста­нова 1947 р. не перешкоджає депута­там Палати громад отримувати гоно­рари за консультування третіх осіб з юридичних питань, практики держав­ного управління чи парламентських процедур, але їм заборонено здійсню­вати будь-які дії з цих питань під час законодавчого процесу [6, 28-29].

Разом із тим вжитих заходів щодо регламентування лобіювання вияви­лося недостатньо. Тому Палата громад 22 травня 1974 р. прийняла постанову, якою запроваджувався спеціальний конституційно-правовий механізм контролю за законодавцями — парла­ментський реєстр фінансових інтересів депутатів. Відповідно до нього член Палати громад зобов´язаний задекла­рувати усі інтереси, які можуть впли­нути на його поведінку під час законо­давчої роботи, якщо вони перевищують 1 % від заробітної плати депутата. Зго­дом перелік цих інтересів було уточне­но іншими чотирма постановами Па­лати громад від 12 червня 1975 р., 17 грудня 1985 р., 6 листопада 1995 р., 13 липня 1992 р. та систематизовано у Кодексі поведінки і керівних правилах поведінки членів Палати громад від 1996 р., який був переглянутий у травні 2002 р. і в липні 2005 р. [7, 2].

Усі фінансові інтереси, які підляга­ють внесенню депутатом до спеціаль­ної декларації, виокремлено у такі ка­тегорії:

1) будь-яка матеріальна винагоро­да (гонорари, пільги, надбавки тощо);

2) будь-яке оплачуване місце ро­боти поза межами Палати громад, у тому числі й консультування третіх осіб з юридичних питань, практики державного управління чи парла­ментських процедур;

3) осіб, які надали матеріальну винагороду, організації та установи з якими співпрацював депутат відповід­но до другої категорії інтересів;

4) будь-які пожертви, спонсорст­во та інші форми підтримки, які надані компаніями, профспілками, торгови­ми асоціаціями, іншими організаціями та приватними особами, у тому числі й під час виборчої кампанії;

5) подарунки та інші переваги (квитки на спортивні та культурні за­ходи, звільнення від заборгованості, кредитні пільги, надання послуг то­що), у тому числі й які були надані членам сім´ї;

6) відрядження за кордоном та джерела витрат на них;

7) будь-яка матеріальна винаго­рода чи подарунки від іноземних дер­жав, організацій та приватних осіб;

8) земельні володіння та інша приватна власність;

9) назви компаній, акціонером яких є депутат;

10) інші фінансові інтереси, які мо­жуть вплинути на поведінку депутата, що не належать до жодної з перерахо­ваних вище категорій [6, 11-21].

З метою оптимізації заходів щодо правового урегулювання лобіювання у жовтні 1994 р. на основі особистої ініціативи Прем´єр-міністра Дж. Мейджора було створено Комітет зі стан­дартів у громадському житті. Основ­ним його завданням стало вивчення стану ефективності існуючих стан­дартів поведінки парламентарів, пере­дусім системи реєстрування їхніх фінансових інтересів, та на підставі цього розроблення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства з цього питання [8, 50]. Тому у 1995 р. за рекомендацією Комітету зі стан­дартів у Палаті громад було створено Управління парламентського комісара зі стандартів. Очолює Управління пар­ламентський уповноважений зі стан­дартів, який призначається на посаду Палатою громад та є її співробітником [7,2]. Згідно з постановою Палати гро­мад від 1 січня 2008 р. наразі на цій посаді перебуває Дж. Ліон.

До обов´язків парламентського уповноваженого належить: ведення реєстру фінансових інтересів депу­татів; надання їм консультацій на конфіденційній основі у питаннях пар­ламентської етики та роз´яснення по­ложень Кодексу поведінки і керівних правил поведінки членів Палати гро­мад; контроль за виконанням Кодексу поведінки та надання у разі необхід­ності рекомендацій щодо внесення до нього змін; реєстрація і розгляд скарг щодо неналежної поведінки депутатів та проведення на підставі них відпо­відних розслідувань. Уповноважений щорічно звітує перед Палатою громад про результати роботи очолюваного ним Управління. Крім того, з деталями декларації фінансових інтересів депу­татів можна ознайомитися в Інтернеті на офіційному сайті Британського пар­ламенту [15].

Проведення реформування Палати лордів не оминуло й питання підви­щення прозорості під час здійснення у ній лобіювання. Першим кроком у цьому напрямі стало створення у 1995 р. на основі рекомендацій Комі­тету зі стандартів у громадському житті реєстру фінансових інтересів лордів [8, 50]. Значно поліпшило ефективність запровадженого реєстру розроблення у 2002 р. Комітетом зі стандартів керівних правил поведінки лордів, які були оформлені у Стандар­ти Палати лордів. Трохи пізніше Пала­тою було створено спеціальну комісію під головуванням лорда В. Мостіна, яка розробила Кодекс поведінки та реєстрування фінансових інтересів. Після доволі гострої дискусії щодо його положень Кодекс набув чинності 31 березня 2002 р. [9, 2].

Контроль за веденням реєстру фінансових інтересів відповідно до Ко­дексу поведінки покладено на під­комітет Комітету Палати лордів з при­вілеїв. У разі виявлення порушень лор­дами положень цього Кодексу підко­мітет зобов´язаний провести з цього факту відповідне розслідування. Під­ставою для його відкриття є подання до підкомітету скарги щодо порушення членом Палати лордів норм Кодексу поведінки. Цікаво, що до процедури розслідування за певних обставин мо­жуть бути долучені також лідер партії та «батіг» члена Палати лордів, стосов­но якого порушено справу. Після закінчення розслідування підкомітет звітує перед усією Палатою про його результати [10]. Щодо динаміки вияв­лених порушень, то їх кількість по­рівняно невелика. Перші скарги до підкомітету були подані лише у 2004 р. Тим не менше кількість скарг та увага ЗМІ до виявлення порушень лордами норм Кодексу поведінки постійно збільшується [9, 3].

Гучний лобістський скандал, фігу­рантами якого стали чотири члени Па­лати лордів, змусив Палату перегля­нути існуючі правила взаємодії її членів з лобістами. Підставою для скандалу стало опублікування 25 січ­ня 2009 р. в англійській газеті «The Sunday Times» статті про причетність чотирьох членів Палати лордів до корупційних схем під час лобіювання. З цього приводу лідер Палати лордів баронеса Р. Блейсдон зробила публіч­ну заяву, що Палатою буде вжито усіх заходів щодо відновлення довіри гро­мадськості до Палати лордів: було запропоновано підвищити стандарти поведінки лордів під час їх контакту­вання з лобістами, створити посаду за аналогією з Палатою громад парла­ментського уповноваженого зі стан­дартів і привілеїв та посилити відпо­відальність за порушення Кодексу поведінки аж до позбавлення членства у Палаті лордів [9, 4-6].

Регламентування поведінки міні­стрів і урядових службовців під час їх контактування з лобістами є дещо від­мінним від його парламентського ана­логу та визначається низкою спеціаль­них актів. Так, Центральним секре­таріатом Кабінету Міністрів у липні 1998 р. було розроблено Керівництво для державних службовців, яке міс­тить конкретні поради та настанови для посадовців під час їх контактуван­ня з лобістами за різних життєвих си­туацій. Прикладом може слугувати та­ка доволі цікава настанова: якщо у Вас є товариш, який є лобістом, то не по­трібно припиняти Вашу дружбу. Якщо Ви у шлюбі з лобістом, то не треба роз­лучатися. Але при підготовці та прий­нятті державних рішень Ви повинні зробити все, щоб дистанціюватися від їхнього впливу [1, 5].

Іншим не менш важливим актом у врегулюванні лобіювання на урядово­му рівні є Міністерський кодекс 2007 p. (The Ministerial Code), який ви­магає від членів Уряду бути незалеж­ними від комерційних установ, що намагаються вплинути на політику Уряду. Для цього Кодекс містить низ­ку обмежень, які встановлені для міністрів. Зокрема, він забороняє ос­таннім приймати будь-які подарунки, гостинність чи послуги, що можуть поставити урядовців у залежність від третіх осіб. Це положення також по­ширюється і на членів їхніх сімей. Мі­ністр може прийняти подарунок лише за умови, якщо цього вимагає певна церемонія або ж відмова може образи­ти високоповажного дарувальника. При цьому прийнятий подарунок од­разу ж стає державною власністю, а міністр зобов´язаний задекларувати усі отримані ним подарунки протягом року, вартість яких перевищує 140 фунтів стерлінгів. Проте за ним зали­шається право викупити його у держа­ви за ринковою ціною [11, 13-16]. Цим, наприклад, скористався Прем´єр-міністр Великій Британії, коли вику­пив фарфоровий набір за 250 фунтів стерлінгів, який йому був подарований від Уряду Німеччини [1, 25].

Заповнену декларацію отриманих подарунків протягом року міністри передають до Урядового управління, яке їх систематизує та щорічно опри­люднює загальним списком. Схожі правила передбачені у Кодексі управ­ління державної цивільної служби (The Civil Service Management Code) для урядових службовців. Деталі от­римання подарунків та їх реєструван­ня кожне міністерство чи урядовий де­партамент визначає самостійно. Утім, це іноді призводить до того, наголошу­ють британські фахівці, що відповідно до правил одного міністерства отрима­ний подарунок слід реєструвати, а згідно з іншим — цього можна і не ро­бити [1, 26].

Підвищенню прозорості під час здійснення лобіювання у центральних органах виконавчої влади сприяло прийняття Британським парламентом у 2000 р. Акта «Про свободу інфор­мації» (The Freedom оf Information Act). Згідно з його нормами урядові устано­ви зобов´язані систематично оприлюд­нювати протоколи чи стенограми усіх нарад та консультацій, які були прове­дені за участю лобістів. Єдиним винятком інформації, яка не може бу­ти оприлюднена, є конфіденційні відо­мості та комерційна таємниця [12, 4].

Зважаючи на поширення практики переходу міністрів та інших держав­них службовців на роботу до комерцій­них установ одразу ж після припинен­ня ними своїх посадових повноважень на державній службі, у липні 2007 р. було розроблено правила, які значно обмежують бізнес-призначення поса­довців. Ними насамперед передбачено обставини, за яких урядовці й дер­жавні службовці, у тому числі військо­вослужбовці і дипломати, зобов´язані отримати дозвіл Уряду на призначен­ня до комерційної установи протягом двох років після припинення своїх службових повноважень. Відповідно до передбаченої правилами процедури усі заявки подаються до Департаменту з кадрового забезпечення, який потім передає їх до Консультативного комі­тету з комерційних призначень або до Урядового управління. Ці установи за результатами розгляду внесених до них заяв готують проекти рішень, які залежно від рангу держслужбовців, що призначаються на комерційну посаду, подаються на затвердження Прем´єр-міністру, міністру чи керівнику Депар­таменту [1, 27-28].

Міністри, керуючись нормами Пра­вил про бізнес-призначення та Мі­ністерським кодексом, зобов´язані про­тягом двох років після припинення своїх повноважень проконсультувати­ся з приводу свого працевлаштування в неурядовій установі з Консультатив­ним комітетом з комерційних призна­чень. Залежно від обставин конкретної справи цей орган може встановити за­борону для міністрів на призначення до комерційних установ від 6 до 18 мі­сяців. До персонального складу Кон­сультативного комітету входять три члени-політики, які мають стаж роботи у галузі права, та чотири члени з досвідом роботи на керівних посадах на цивільній, дипломатичній і військовій службі та у сфері бізнесу. Усі вони ма­ють вік понад 70 років та є випускника­ми Оксфордського чи Кембриджського університетів [1, 28-30].

На відміну від потужного консти­туційно-правового регулювання по­ведінки парламентарів, міністрів та державних службовців під час їх залу­чення до лобіювання, діяльність лобіс­тів у Великій Британії не має спеціаль­ного законодавчого регламентування. Навіть при оформленні лобістами пе­репусток до будинку Британського парламенту вони не виокремлюються в якусь особливу категорію та отриму­ють перепустки фактично на тих же за­садах, що й акредитовані у законодав­чому органі журналісти [8, 51].

У 1991 р. з ініціативи парламентсь­кого комітету з реєстрування фінансо­вих інтересів депутатів пропонувалося запровадити реєстр професійних лобістів при законодавчому органі. Однак через сильний опір останніх щодо цього питання не було ухвалено жодного рішення [13, 169]. Посилення невдоволення британської громадсь­кості щодо непрозорості контактів лобістів з членами парламенту під­штовхнуло лейбористський Уряд до ініціювання у 2006 р. процесу врегу­лювання лобіювання спеціальним за­конодавчим актом. Цей крок влади був задекларований однією з важли­вих засад започаткованої консти­туційної реформи [2, 94]. Але й до сьо­годні питання законодавчого врегулю­вання британського лобіювання спе­ціальним законом залишається від­критим. Насамперед це зумовлено не стільки пасивністю лейбористів у впровадженні конституційної рефор­ми, скільки наявністю у британському суспільстві також негативних настроїв щодо законодавчого врегулювання лобіювання, які не без допомоги лобіс­тів постійно підживлюються через ЗМІ. Утім, у спеціальній доповіді комітету Палати громад дані аргумен­ти досить предметно проаналізовано та констатовано, що вони є явно пере­більшеними, а деякі з них є відверто цинічними. Зокрема, впровадження законодавчого регламентування ло­біювання, на думку деяких лобістів, буде підштовхувати їх знаходити шля­хи для ухилення від положень лобіст­ського законодавства [1, 63]. Іншими аргументами проти прийняття спе­ціального закону про лобіювання є:

1. Високий рівень саморегуляції лобіювання за рахунок розроблених лобістськими фірмами низки корпо­ративних морально-етичних актів у цій галузі. На основі вказаних реко­мендацій парламентського комітету з реєстрації фінансових інтересів депу­татів від 1991 р. п´ятьма найбільш по­тужними англійськими лобістськими фірмами у 1994 р. було створено Асо­ціацію професійних політичних кон­сультантів, яка є неурядовою орга­нізацією, що впроваджує високі стан­дарти у галузі лобіювання. Наразі до неї входить близько 60 членів-ком-паній, які зобов´язані відповідно до Кодексу поведінки Асоціації регуляр­но оприлюднювати інформацію про замовників (клієнтів) лобістських по­слуг. Зі схожими статутними завдан­нями та корпоративними морально-етичними актами також діють Асоціа­ція консультантів з паблік рилейшнз та Спеціалізований інститут паблік рилейшнз [14, 2-3].

2. Уведення у дію законодавчих правил щодо лобіювання призведе до надмірної бюрократизації цього про­цесу, що створить організаційно-про­цедурні перепони доступу зацікавле­них осіб до законопроектної роботи шляхом здійснення ними лобіювання на власну користь чи в інтересах третіх осіб [1, 63]. Це певною мірою може посилити корупційні ризики у галузі лобіювання та збільшити його латентність. Крім того, запроваджен­ня парламентського реєстру лобістів та клієнтів їхніх послуг призведе до зайвого перевантаження законодавчо­го органу та буде тягарем для Держав­ного бюджету [12, 3-5].

Таким чином, з огляду на британ­ську модель конституційно-правового регулювання лобіювання деякі її еле­менти можна адаптувати в Україні під час легітимації інституту лобіювання: 1) запровадити дієву систему деклару­вання представниками влади пода­рунків чи іншої матеріальної винаго­роди, яку вони отримали під час свого перебування на займаній посаді та відповідне щоквартальне оприлюд­нення через офіційні видання і через Інтернет на офіційних сайтах органів влади цих декларацій; 2) розглянути питання щодо можливості впрова­дження системи саморегулювання лобіювання корпоративними мораль­но-етичними актами лобістських об´єднань; 3) ввести обмеження для членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів влади та їхніх заступників щодо при­значення протягом трьох років з дня припинення ними повноважень на по­сади у бізнес-структурах.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Lobbying : Access and influence in Whitehall. House of Commons, Public Administration Select Committee. First Report of Session 2008-09. — Volume I. — London, 2009. — 80 p.

2. A British Bill of Rights : Informing the debate. The Report of the Justice constitution committee. — London, 2007. — 166 p.

3. Public Petitions. Procedure Series. Revised July 2008 / House of Commons Information Office. — London, 2008. — lip,

4. Скобелъцша Ю. Свобода собраній и союзовъ/под ред. проф. И. И. Иванюкова. — СПб., 1906. — 32 с.

5. Берлинъ П. А. Политическая борьба въ парламентЪ и внЪ его. — СПб., 1906. — 49 с.

6. The Code of Conduct. The Guide to the Rules relating to the conduct of Members. Approved by The House of Commons on 13 July 2005 and 14 May 2002. — London, 2005. — 46 p.

7. Registration of donations and loans to MPs / Oonagh Gay ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 7 p.

8. Lehmann W., Bosche L. Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices. Working Paper / Constitutional Affairs Series. — Luxemburg, 2003. — 58 p.

9. Standards of conduct in the House of Lords / Oonagh Gay and Paul Lester ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 14 p.

10. 77ге Code of Conduct House of Lords (from 31st March 2002) //Website Parliament United Kingdom // http://www.publications.parliament.uk/pa/ld/Idcond/ldcond.htm

11.The Ministerial Code (from 3 July 2007). - London, 2007. - 23 p.

12. Lobbying I Lucinda Maer ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 21 p.

13. Norton P. The British Polity. — Third Edition. — New York, 1994. — 409 p.

14. APPC Response to the Public Administration Select Committee Report on Lobbying. February 2009/ The Association of Professional Political Consultants. — London, 2009. — 5 p.

15. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmregmem/memi02.htm

загрузка...
Top