Актуальні проблеми кодифікації національного та міжнародного екологічного права

Екологічне право є однією з найбільш гуманістичних галузей національного і міжнародного права. Його метою є врегулювання комплексу суспільних відносин, спрямованих на охорону навколишнього середовища, раціональне використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. При цьому найбільший ефект досягається за умови гармонізації національного і міжнародного екологічного права. На сьогодні такої гармонізації ми ще не маємо, що значною мірою зумовлено різними темпами і різними підходами до кодифікації національного екологічного законодавства і міжнародного екологічного права. Про деякі аспекти цієї проблеми і йтиметься нижче.

Кодифікація національного екологічного законодавства. Ґрунтуючись на принципі верховенства міжнародного права, її краще було б здійснювати після кодифікації міжнародного екологічного права. Але остання за темпами на сьогодні явно відстає від кодифікації національного екологічного законодавства. В Україні, зокрема, вона розпочалася ще у 1960 р., коли було прийнято Закон «Про охорону природи Української РСР». У 1991 р. кодифікація була продовжена Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», який є чинним і тепер.

Подібним чином розвивається кодифікаційний екологічний процес і в інших державах на пострадянському просторі. Отже, зараз проблема полягає не у започаткуванні відповідного процесу, а в його подальшому удосконаленні.

Що ж стосується міжнародного екологічного права, то тут все розпочинається з чистого аркуша. Адже у цій сфері практичні роботи із системної кодифікації міжнародного екологічного права фактично ще не проводилися.

Необхідність проведення нової кодифікації екологічного законодавства України зумовлена тим, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» був прийнятий ще за радянських часів і вже істотно застарів. Він побудований на тогочасних концептуальних засадах і не забезпечує системної екологізації усіх сфер суспільного життя. Навіть термінологічно Закон не узгоджується з міжнародно прийнятою в цій галузі термінологією. Предметом охорони за Законом виступає «навколишнє природне середовище», тоді як за сучасним міжнародним правом — «навколишнє середовище».

Новий етап кодифікації екологічного законодавства України пов’язаний не тільки зі змістом відповідного процесу, а й із формою майбутнього системоутворюючого акта. На мою думку, ним має стати Екологічний кодекс України. Це відповідає сучасним європейським тенденціям. Підготовка проектів таких кодексів здійснюється нині в Росії, Німеччині, Республіці Білорусь та ряді інших країн. Міжпарламентська Асамблея СНД прийняла Модельний екологічний кодекс, рекомендований для використання у відповідних країнах. Вже діє Екологічний кодекс у Франції, Республіці Казахстан тощо.

Розробка проекту Екологічного кодексу України передбачена Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвердженими Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. та Рекомендаціями парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні, які були схвалені Постановою Верховної Ради України від 20 лютого 2003 р.

Необхідність прийняття кодексу зумовлена потребою у подальшій екологізації господарської діяльності, посиленні впливу державних заходів, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки в країні, у тому числі законодавчих, які мають надати екологічній політиці в Україні системного характеру, активізувати діяльність у цій сфері суспільних відносин усіх органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також відповідних громадських об’єднань.

Кілька років тому в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України були опрацьовані Концепція і проект Екологічного кодексу України. Ці документи були надіслані до відповідних державних органів. З ними розпочалася робота у Верховній Раді України, яка, проте, була перервана у зв’язку з виборами нового складу українського Парламенту. На моє переконання, зараз є реальна потреба у прискоренні відповідної роботи [1; 2].

Ключовою методологічною ідеєю Екологічного кодексу України, на мою думку, має стати ідея закріпленого у ст. 50 Конституції України права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. До системи інших екологічних прав громадян слід також включити такі з них, як право на екологічну інформацію, участь у прийнятті екологічно важливих рішень проведенні екологічної експертизи, на набуття у власність та користування природних об’єктів, екологічну освіту, об’єднання у громадські екологічні організації тощо.

Кодексом має бути врегульовано увесь спектр питань, пов’язаних з охороною навколишнього середовища як єдиного цілого, забезпечення екологічної безпеки в контексті сталого розвитку у сферах, де виникають екологічні проблеми. Йдеться, фактично, про закріплення державної системи охорони навколишнього середовища, яка включає науково обґрунтовану організацію обліку природних ресурсів, прогнозування, планування, матеріально-технічне забезпечення та нейтралізацію шкідливих впливів на довкілля, ліквідацію їх наслідків тощо.

В юридичній літературі проблему кодифікації екологічного законодавства іноді зводять до того, щоб увібрати в Екологічний кодекс усе природо- ресурсне законодавство — земельний, водний, лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, закони про охорону атмосферного повітря і тваринного світу тощо. Ми не поділяємо цієї точки зору, бо це буде не кодифікація, а систематизація відповідного законодавства. Природоресурсне законодавство у нас у цілому кодифіковане на прийнятному рівні. Що ж стосується Екологічного кодексу, то він має бути наповнений нормами системоутворюючого характеру. Його співвідношення з природоресурсним законодавством можна визначити у вигляді формули взаємозв’язку інтегрованої та диференційованої складових у регулюванні екологічних відносин.

В Екологічному кодексі слід ретельно виписати механізм державного управління і контролю в галузі охорони навколишнього середовища, забезпечення раціонального природокористування. Йдеться, зокрема, про екологічні повноваження Верховної Ради, Президента і Кабінету Міністрів України, інших державних органів і органів місцевого самоврядування.

Тут же доречно більш повно, ніж це є зараз, визначити правовий статус спеціально уповноваженого державного органу. Слід при цьому змінити його назву — з Міністерства охорони навколишнього природного середовища на Міністерство екології України.

У Кодексі варто чітко виписати принципові засади застосування до порушників екологічних правил цивільної, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, передбачити надійні гарантії відшкодування у відповідних випадках екологічної шкоди. Екологічні делікти відзначаються специфічними особливостями. Цим зумовлена необхідність їх судового розгляду суддями, які мають спеціальну еколого-правову підготовку.

Екологічна Конституція Землі. Вона може стати головним системоутворюючим актом, здатним забезпечити кодифікацію міжнародного екологічного права. Таким актом можуть бути також Екологічна Конституція Землі чи Всесвітній договір про забезпечення екологічної безпеки. Справа тут не у термінології, а у тому, що форма Конституції вже отримала певну міжнародно-правову «обкатку». Пропозиція про доцільність розробки і прийняття Екологічної Конституції Землі, зокрема, кілька разів лунала від вищого керівництва України з трибуни ООН.

Для чого потрібна вказана Конституція? Річ у тім, що нині за даними ЮНЕП* діє майже 250 тільки багатосторонніх міжнародних екологічних договорів. Науковці, крім того, нарахували кілька тисяч двосторонніх і регіональних договорів екологічного характеру. Вони були прийняті у різні роки, не є достатньо узгодженими між собою, а частина з них просто вичерпала свій ресурс. Це є однією з важливих причин недостатньої ефективності чинного міжнародного екологічного права. Вихід тут один — проведення кодифікації та систематизації цього права, зокрема, шляхом прийняття Екологічної конституції Землі.

В Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України вже проведені відповідні теоретичні розробки цієї проблеми. Автором цих рядків особисто опубліковано ряд статей з приводу змісту і форми майбутньої Екологічної Конституції Землі у наукових виданнях України і Росії [3; 4; 5].

Ключовою методологічною ідеєю для Конституції може бути доктрина права людини на безпечне навколишнє середовище. Вона є більш широкою за концепцією права громадянина на безпечне навколишнє середовище, пропонована для Екологічного кодексу України. Право людини на безпечне навколишнє середовище не зафіксоване ні в Загальній декларації прав людини (1948 р.), ні в Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), ні в міжнародних Пактах про громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні права (1966 р.). Тільки побічно йдеться про це право у Стокгольмській декларації з навколишнього середовища та Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища та розвитку. Оминули це питання і в інших міжнародно-правових актах екологічного характеру.

Національний досвід у цьому випадку виявився попереду досвіду міжнародного. Концепція права громадянина на безпечне (сприятливе) навколишнє середовище теоретично була розроблена у 70-80-х роках ХХ ст. пра- вознавцями-екологами Росії, України, Білорусі та Казахстану. Після розпаду СРСР концепція отримала практичну реалізацію. Нині право громадянина на безпечне навколишнє середовище включене до нових конституцій держав, що виникли на пострадянському просторі, а також низки країн Середньої та Східної Європи.

Право людини на безпечне навколишнє середовище є відправною точкою для формування усіх інших екологічних прав людини, а його забезпечення — головною метою міжнародного екологічного співробітництва держав. Отже, це право має знайти належне відображення саме в Екологічній Конституції Землі.

Слідом за цим правом у даному акті слід закріпити всі основні принципи охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. їх доцільно згрупувати за критерієм цілей.

До першої групи увійдуть принципи забезпечення права людини на безпечне навколишнє середовище (діяльність, яка створює загрозу для стану довкілля чи порушує екологічні приписи законодавства, спрямовані на захист середовищі перебування людини, її здоров’я, повинна обмежуватися, зупинятися, припинятися, заборонятися; приписи законодавства мають передбачати таку систему нормативів, стандартів, вимог щодо природокористування, яка сприяє забезпеченню здатності довкілля задовольняти естетичні, рекреаційні оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, тощо).

До другої групи належать принципи збереження біологічного різноманіття (встановлення системи охоронних територій або територій, на яких необхідно вживати спеціальних заходів для збереження біологічного різноманіття; сприяння захисту екосистем, природних місць мешкання і забезпеченню життєздатних популяцій видів у природних умовах; здійснення заходів щодо реабілітації та відновлення деградованих екосистем і сприяння відновленню видів, які є під загрозою зникнення, зокрема шляхом розробки і здійснення планів та інших стратегій раціонального використання попередження ризику, пов’язаного з використанням живих організмів, видозмінених штучним шляхом, які можуть викликати шкідливі екологічні наслідки, здатні впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття).

Третю групу становлять принципи забезпечення сталого природокористування (біологічні ресурси мають використовуватися тільки у межах їх природної властивості до відтворення; забезпечується повторність у користуванні ресурсами багаторазового використання, зокрема води; ресурси, що не відтворюються, експлуатуються із урахуванням їх запасів забезпечення їх максимально повної переробки; порушені землі рекультивуються; рішення, що стосуються використання, збереження природних ресурсів, повинні ґрунтуватися на комплексній оцінці економічної і неекономічної цінності природних ресурсів та продукції з них, а також екологічних витрат та здобутків, тощо).

До четвертої групи належать принципи з попередження заподіянню екологічної шкоди та відповідальності за шкоду, завдану довкіллю (ні внутрішня, ні зовнішня діяльність держави не повинна завдавати екологічної шкоди, зокрема, довкіллю сусідніх держав; держави мають вживати усіляких заходів (законодавчих, регламентаційних або поліційних) для запобігання транскордонним забрудненням, які походять з їх території; держави зобов’язані здійснювати необхідні заходи щодо ефективної заборони використання засобів впливу на природне середовище, які мають довгострокові наслідки тощо).

Істотне значення має чітке виділення в акті, що пропонується, об’єктів міжнародно-правового регулювання у цій сфері. До них, на мою думку, належать навколишнє середовище в цілому, а також океани, моря, континентальні води, атмосферне повітря, навколоземний космічний простір, дикі флора і фауна тощо. Увагу, крім того, слід приділити і сферам економіки, де виникають екологічні проблеми. Йдеться про екологічні проблеми у промисловості, енергетиці, сільському господарстві, на транспорті тощо.

У механізмі охорони навколишнього середовища слід виокремити законодавчі, економічні, організаційні, інформаційні, освітні, науково-технічні, судові та інші засоби. Законодавчі засоби передбачають насамперед прийняття ефективних законодавчих актів із питань охорони довкілля, екологічних стандартів і нормативів. Держави мають співпрацювати з метою розробки міжнародно-правових норм з питань відповідальності та компенсації за негативні наслідки екологічної шкоди.

Економічні засоби передбачають: розробку планів щодо охорони довкілля, забезпечення сталого природокористування як складових планів соціально-економічного розвитку; фінансування природоохоронних заходів із коштів бюджетів та інших джерел; страхування відповідальності за забруднення довкілля (екологічне страхування); поєднання економічної та екологічної оцінки наслідків прийняття рішень, що стосується довкілля, використання природних ресурсів; надання фінансової підтримки суб’єктам господарювання, що реалізують екологічно значущі проекти тощо.

Організаційні засоби забезпечують участь держав, державних органів, органів місцевого самоврядування, а також громадськості в охороні довкілля, забезпеченні екологічної безпеки. Вони передбачають: співробітництво держав в особі уповноважених органів з метою вирішення екологічних проблем; організацію спостережень за станом природних процесів; проведення екологічної експертизи проектів господарської діяльності та екологічного аудиту діючих підприємств та інших господарських об’єктів; забезпечення участі населення у процесах прийняття екологічно значущих рішень; контроль за реалізацією заходів з охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів.

Інформаційні засоби здійснюються з метою отримання даних про стан довкілля, інформування про цей стан населення, обміну відповідною інформацією між державами. Вони мають базуватися на забезпеченні вільного доступу громадян до екологічної інформації, оперативності міждержавного обміну інформацією про надзвичайні ситуації техногенного та природного походження, а також про транскордонні забруднення.

Освітні засоби мають передбачати розповсюдження екологічних знань всіма доступними методами, підготовку спеціалістів екологічного профілю тощо.

Науково-технічне забезпечення навколишнього середовища передбачає розробку нових екологічно чистих, ресурсозберігаючих технологій, обмін відповідними науково-технічними знаннями тощо.

Судовий механізм розгляду екологічних спорів є важливим засобом захисту екологічних інтересів держав і права людини на безпечна навколишнє середовище. Доцільно було б передбачити утворення міжнародного екологічного суду для розгляду екологічних спорів між державами.

Екологічна Конституція Землі має не тільки зафіксувати право людини на безпечне навколишнє середовище, а й визначитися з міжнародним органом, на який буде покладено спостереження і контроль за реалізацією цієї Конституції. Навряд чи ці функції може успішно виконувати ЮНЕП. її діяльність останнім часом критикувалася на різноманітних екологічних форумах, у тому числі з трибуни ООН.

На мою думку, таким органом могла б стати Рада екологічної безпеки ООН. Цю Раду можна було б утворити шляхом реформування ЮНЕП. Цій Раді слід було б надати статус міжнародної спеціалізованої організації та наділити її широкими повноваженнями щодо забезпечення безпечного навколишнього середовища.

Таким чином, Екологічна Конституція Землі спрямована на встановлення і забезпечення нового глобального екологічного правопорядку на засадах міжнародного екологічного співробітництва. Вона буде стимулювати кодифікацію національного екологічного співробітництва. Також Екологічна Конституція Землі стимулюватиме кодифікацію національного екологічного законодавства, його гармонізацію з міжнародним екологічним правом.

Крім того, не виключено, що ця Конституція потягне за собою прий-
няття відповідних регіональних конституцій. У будь-якому випадку розробку і прийняття Екологічної Конституції Євразії вже запланувало утворене в Києві у жовтні 2010 р. Євразійське об’єднання зелених партій, до якого увійшли відповідні партії України, Росії, республік Білорусі й Казахстану [6].

Прийняття Екологічної Конституції Землі, звичайно, справа не проста. Зараз у світі є як прибічники, так і

критики цієї ідеї. Але відкладати це питання недоцільно. На мою думку, світове співтовариство має домагатися скликання у межах ООН спеціальної міжнародної конференції для розробки і прийняття Екологічної Конституції Землі типу конференції ООН з морського права. Це не абстрактна ідея, а реальна відповідь на екологічні виклики XXI ст., з якими пов’язана подальша доля всього людства.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Шемшученко Ю. С. Екологічний кодекс України в системі відповідної галузі законодавства // Стан та перспективи розвитку аграрного права. — К., 2005.
  2. Шемшученко Ю. С. К вопросу об Экологическом кодексе Украины // Проблемы совершенствования методики преподавания эколого-правовых и аграрно-правовых учебных дисциплин в юридических вузах России. — М., 2007.
  3. Шемшученко Ю. С. Екологічна конституція Землі : від ідеї до практичного втілення // Вісник НАН України. — 2007. — № 9.
  4. Шемшученко Ю. С. Всесвітній договір про екологічну безпеку Землі як системоутворюючий акт міжнародного екологічного права // Правова система України : історія, стан та перспективи. — К., 2008. — Т. 4.
  5. Шемшученко Ю. С. Плюс экологизация всей Земли (проблемы кодификации международного экологического права) // Экологическое право. — 2009. — № 2—3.
  6. Лиман М. «Партия «Зеленые» : Армагеддона не будет // Аргументы и факты в Украине. — 2010. — № 40.
загрузка...
Top