Актуальні питання регулювання еколого-правових договірних відносин в Україні

Сучасна юридична наука досить широко досліджує питання договірних відносин із урахуванням значимості договору як основного інструмента організації суспільних відносин, а питання договірного регулювання — як самостійного способу організації конкретних індивідуальних договірних зв’язків. Традиційно на досить високому рівні представлені праці, присвячені договірному праву [1] , договорам у господарському праві [2]. Водночас загальна теорія права справедливо порушує питання про договори в публічному праві [3]. При цьому актуальність порушених питань пов’язують із існуючим розширенням сфери розвитку ринкової економіки, договірного регулювання впровадження приватної власності, розвитку підприємницької діяльності. Вважається, що за сьогоднішніх умов і право має розвиватися за новими правилами, з урахуванням нових науково обґрунтованих критеріїв. На відміну від раніше існуючого поділу права за галузевою належністю, пропонується вважати, «що головні складові системи права — його підрозділи — право приватне і право публічне. Якщо немає розвиненого приватного права, розраховувати на ефективний розвиток суспільства не доводиться. Якщо немає розвиненого публічного права, приватне право не може бути дієвим» [4, 3].

Екологічне право справедливо належить до публічного права [5]. Тому з точки зору юридичної природи договорів у публічно-правовій сфері основною ознакою договорів в екологічному праві слід визнати публічний інтерес, загальні блага, які передбачають спільну діяльність учасників договору для досягнення соціально значимої мети. Зокрема, публічний екологічний інтерес та загальні блага як основні об’єкти й умови суспільного еколого-правового договору визначені статтями 13, 14, 16, 50, 66 Конституції Україні, в яких опосередковано правовий режим природних ресурсів як об’єктів права власності українського народу, від імені якого повноваження власника реалізують державні органи; землі як національного багатства, що знаходиться під особливою охороною держави; обов’язок держави забезпечувати екологічну безпеку на території України, охороняти і захищати
право кожного на безпечне для життя та здоров’я довкілля, а також обов’язок кожного берегти природу, відшкодовувати завдану їй шкоду.

Зазначене дає змогу визначити основні види еколого-правових договірних відносин залежно від предмета екологічного права: а) договірні відносини природокористування; б) договірні відносини охорони навколишнього природного середовища; в) договірні відносини забезпечення екологічної безпеки. Крім того, еколого-правові договірні відносини можуть формуватися у сфері відносин з реалізації екологічних прав громадян, права власності на природні ресурси, права природокористування, екологічного управління і контролю, економіко- правового механізму в сфері екології, відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства.

Умови суспільного договору в досліджуваній сфері визначені, зокрема, Концепцією національної екологічної політики на період до 2020 р. (розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 880-р), де передбачено реалізацію принципів суспільної екологічної відповідальності «забруднювач і користувач платять повну ціну», підвищення нормативів зборів за додержання вимог екологічного законодавства та ін. Як видно, умови суспільного договору формуються по відношенню до специфічних об’єктів публічного характеру — навколишнього природного середовища як сукупності природних ресурсів і комплексів, природних систем, ландшафтів, як найвищого соціального блага, від якості та безпечності якого залежить благополуччя населення, життя та здоров’я теперішніх і майбутніх поколінь людей. Отже, публічно-правова спрямованість екологічного права, для якого характерна наявність імперативного метода, не виключає застосування цією галуззю договірного метода правового регулювання. Тому в еколого-правовій науці справедливо порушується питання про специфічність договірних відносин в екологічному праві [6; 9-11].

В основі формування еколого-правових договірних відносин лежить поняття загальної категорії «природокористування», під яким розуміють задоволення потреб особи, суспільства і держави за рахунок використання різних видів природних ресурсів [7, 45]. Тому природокористування — це не лише використання природних ресурсів на відповідних титулах для задоволення багаточислених, насамперед, приватних потреб, а й відведення в навколишнє середовище різних фізичних, хімічних та біологічних факторів впливу, коли суспільство і держава дають згоду це здійснювати за умови додержання та виконання вимог, норм, нормативів, стандартів, визначених нормами законодавства. М. Бринчук, зокрема, розглядає «договори на природокористування» як поняття, в якому він вбачає конституційно-правову природу, оцінюючи «природокористування в контексті ст. 9 Конституції РФ, спрямованої на забезпечення екологічного благополуччя, яке визначає юридично значимі публічні інтереси, в яких не можна не побачити публічно-правовий зміст і значення природокористування» [8, 46].

Саме у цьому відмінна риса договорів в екологічному праві від договорів у цивільному праві. Насамперед такі договори: «укладаються на предмет використання природних ресурсів, які є об’єктами публічної, переважно державної власності; складаються уповноваженими державними органами — публічними юридичними особами; укладення договору здійснюється в порядку реалізації повноважень держави — власника по розпорядженню тими чи іншими природними ресурсами; порядок укладання договору визначається екологічним законодавством, що регулює відносини з приводу земель, вод, атмосферного повітря, лісів та інших природних публічних благ, і тому покликано охороняти переважно публічні екологічні інтереси; умови договору в основному визначаються екологічним законодавством, а не рівноправними сторонами; додержання умов договору контролюється уповноваженим державним органом (а не лише публічною юридичною особою, яка уклала договір)» [8, 47].

Договори в екологічному праві містять настанови, які в більшості випадків мають нормативний характер і тому посідають у правовій системі України місце, подібне нормативно-правовим актам. Так, в Україні прийнято окремі закони, які покликані забезпечити договірні відносини у сфері природокористування: закони України «Про оренду землі» (1998 р.), «Про мисливське господарство і полювання» (2000 р.), «Про угоди про розподіл продукції» (1999 р.), «Про питну воду і питне водопостачання» (2002 р.), «Про рибу, водні живі організми і харчову продукцію з них» (2003 р.), Кодекс України про надра (1994 р.), Водний кодекс України (1995 р., ст. 51), Лісовий кодекс України (1994 р., у ред. 2006 р., статті 18, 23) та ін.

Договори у природоресурсній сфері можуть забезпечувати покращання властивостей природних ресурсів, а отже, і їх охорону. Такі види договорів у літературі називають меліоративними, природоохоронними договорами, спрямовані на відновлення попереднього хімічного, фізичного стану природних комплексів і об’єктів, або такі, які пов’язані з їх очищенням від хімічного, радіоактивного та іншого сталого і небезпечного забруднення. Власне від виду, характеру і змісту робіт такі договори поділяються на рекультиваційні, гідротехнічні, агро- меліоративні, агролісомеліоративні, хімічні тощо [9, 14-16]. Згідно із Законом України «Про меліорацію земель» від 14 січня 2001 р. № 1389-ХГУ такі договори можуть розглядатися як комплекс заходів, спрямованих на регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунту, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь (ст. 1). Виконання відновлювальних робіт передбачено також нормами Лісового (2006 р.), Водного (1995 р.) кодексів України, законів України «Про охорону земель» (2003 р.), «Про тваринний світ» (1992 р., у ред. 2001 р.), «Про рослинний світ» (1999 р.).

У сфері природоохоронного права важлива роль, окрім відновлюваль- них, належить охоронним договорам, які покликані забезпечити режим територій і об’єктів природно-заповідного фонду, об’єктів історико-куль- турної спадщини, курортних, оздоровчих, рекреаційних зон (закони України «Про природно-заповідний фонд України» (1992 р., статті 26, 28, 30), «Про охорону культурної спадщини» (2000 р.), «Про курорти» (2000 р.)).

У межах природоохоронного законодавства наукою екологічного права порушується питання і стосовно ліцензійно-договірних основ природокористування та охорони навколишнього середовища [10]. При цьому держава забезпечує регулювання екологічних відносин імперативними методами, в яких і ліцензія (спеціальний дозвіл), і договір створюють основи для одержання і права природокористування, і права на здійснення ряду видів діяльності, пов’язаних з охороною навколишнього середовища, оскільки закон забороняє здійснення екологічно значимої діяльності без дозволу (інколи спільно з договором). Здійснення такої діяльності без зазначених документів є підставою для застосування до винної особи заходів юридичної відповідальності. Тому наголошується, що «відносини, які при цьому виникають, мають складний юридичний склад, їх регулювання здійснює ліцензія (спеціальний дозвіл) і договір, який укладається на його основі. Укладення договору не паралізує дії ліцензії, внаслідок чого суб’єкти цих правовідносин, укладення угоди, є зв’язаними не лише договорами, а й адміністративними зобов’язаннями» [10, 2]. В екологічному законодавстві України регулюється ціла серія видів діяльності, яка підлягає екологічному ліцензуванню: поводження з небезпечними речовинами, відходами, агрохімікатами та ін. У ліцензіях (дозволах) на здійснення такої діяльності містяться обов’язкові умови, які за ознаками співвідносяться з істотними умовами договорів. Окрім того, такі ліцензії можуть видаватися тільки після проведення аукціону (конкурсу з їх продажу, наприклад, як це передбачено по відношенню до видачі спеціальних дозволів на користування надрами (постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2010 р. № 662)).

Слід підтримати ідею і стосовно створення спеціального еколого-економічного договірного компенсаційного механізму, який дасть змогу враховувати і компенсувати як позитивний екологічний вклад окремих регіонів, так і негативний — різного роду забруднення, які створюються одним суб’єктом і завдають збитки іншому (в економічних термінах — це екстерналії, зовнішні ефекти — некомпенсовані впливи однієї сторони на іншу) шляхом укладення угод між цими регіонами [11, 40]. На прикладі України такий механізм може бути застосовано до Донецько-Придніпровського регіону, який здійснює найбільший техногенний вплив на всю територію України.

Відповідно до вимог екологічного законодавства на договірних засадах в Україні реалізуються і зобов’язання у сфері забезпечення екологічної безпеки: стосовно проведення обов’язкової екологічної експертизи, екологічного страхування, екологічного аудиту, екологічної стандартизації, екологічного нормування, екологічного інформування, екологічної сертифікації та ін. (статті 251, 26-30, 31-33, 49 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., закони України «Про екологічну експертизу» (1995 р.), «Про екологічний аудит» (2004 р.), «Про охорону атмосферного повітря» (в ред. 2001 р.), «Про підтвердження відповідності» (2001 р.), «Про об’єкти підвищеної небезпеки» та ін.). У межах вимог цих та інших нормативно-правових актів суб’єкти здійснення екологічно небезпечних видів діяльності шляхом укладення договорів з відповідними організаціями на виконання експертних, аудиторських, страхових, науково-дослідних, пошукувальних та інших робіт забезпечують необхідні документи — висновки, проекти граничнодопустимих викидів і скидів, розміщення відходів у навколишньому середовищі, договори з метою одержання дозволів на здійснення такої діяльності, тобто підтверджують свою екологічну правосуб’єктність.

На договірних засадах здійснюються згідно із законодавством і економічні методи: пільгове кредитування для одержання коштів, необхідних для впровадження природоохоронних заходів, зокрема шляхом використання коштів фондів охорони навколишнього природного середовища (статті 47-48 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). З метою виконання міжнародних договірних зобов’язань, зокрема у сфері реалізації Кіотського протоколу до Рамкової конвенції про зміну клімату, в Україні створено також спеціальний урядовий орган, який покликаний реалізувати на договірних засадах продаж квот на викиди забруднюючих речовин, впровадити екологічно виправдані інноваційні та інвестиційні проекти — Національне агенство екологічних інвестицій України.

У межах реалізації спеціальної еколого-правової суб’єктності регулюються і еколого-правові договірні та позадоговірні відносини у сфері відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства, особливо деліктної відповідальності.

Новаціями національного законодавства України є прийняття Закону «Про державно-приватне партнерство» від 1 липня 2010 р. [12], в якому чітко спостерігається державний інтерес щодо регулювання публічно-правових угод, особливо стосовно пошуку, розвідки корисних копалин та їх видобутку, збору, очистки і розподілу води, забезпечення функціонування зрошувальних та осушувальних систем, обробка відходів та ін. (ст. 4). Цим Законом чітко визначено коло суб’єктів еколого-правових договірних відносин: держава Україна, АР Крим, територіальні громади — державні партнери — з одного боку, юридичні або фізичні особи — підприємці — приватні партнери — з другого. Публічно- правовий характер договорів в екологічному праві передбачає наявність третьої сторони — основного власника природних ресурсів — українського народу, а також окремих громадян, яким гарантовано реалізацію екологічних прав [13].

Змістом еколого-правових договірних відносин виступають права та обов’язки сторін, що домовляються, визначені правовими нормами екологічного права і законодавства у сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

Особливий науковий інтерес становлять питання про підстави виникнення еколого-правових відносин. Як відомо, самі договори можуть бути підставою виникнення правовідносин. Водночас для екологічної сфери переважним є питання умов виникнення відповідних договірних правовідносин. Такими умовами можуть бути положення законодавчих, програмних та інших актів, в яких визначаються юридичні можливості суб’єктів укладати будь-які угоди у сфері використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки. Наприклад, згідно із Загальнодержавною цільовою екологічною програмою поводження з радіоактивними відходами, затвердженою Законом України від 17 вересня 2008 р. [14] (Додаток 1, Паспорт названої Програми), чітко визначено державного замовника (МНС України), виконавців (підприємства, установи й організації), строки виконання програмних заходів (2008-2017 рр.), прогнозний обсяг джерел їх фінансування (близько 5 247,5 млн грн), а також (Додаток 2) — конкретні завдання і заходи щодо виконання Програми з розбивкою на періоди та обсяги фінансування. Отже, такі положення можуть виступати умовами виникнення договірних відносин у сфері поводження з радіоактивними відходами, а підставою виникнення таких відносин буде конкретна угода між МНС України та конкретними підприємствами на виконання договорів, наприклад договору пошукувальних робіт на проектування, договору підряду на будівництво, договорів на проведення різних експертиз щодо введення таких проектів будівництва в дію, договору оренди на експлуатацію комплексу «Вектор».

Самостійними умовами виникнення еколого-правових договірних відносин є положення законодавства про обов’язкове проведення аукціонів (торгів) з продажу договорів на спеціальне використання природних ресурсів. Наприклад, відповідно до ст. 5 Закону України «Про державний бюджет України на 2010 рік» від 27 квітня 2010 р. № 2154-VI, постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2010 р. № 662 затверджено Порядок проведення в 2010 році аукціонів з продажу спеціальних дозволів на використання надр, де організатором аукціону визначено Мінприроди України за участю аукціонного комітету, склад якого формується рішенням Уряду України. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку видачі в 2010 році дозволів на спеціальне використання надр» від 23 червня 2010 р. № 596 передбачено, що Мінприроди України з метою раціонального та ефективного використання надр при видачі дозволів установлює особливі умови використання надр, які оформлюються спеціальною угодою, яка, у свою чергу, є невід’ємною частиною дозволу та Програми робіт з виконання таких особливих умов використання надр. Така угода укладається між Мінприроди України та надрокористувачем.

Фактичними ж підставами виникнення еколого-правових договірних відносин є складний юридичний склад, що містить звернення конкретного суб’єкта-природокористувача до державного органу на предмет одержання дозволу на спеціальне використання природного ресурсу, проведення аукціону стосовно визначення найбільш ефективного користувача природного ресурсу, державна реєстрація дозволу на таке користування природних ресурсів, їх видача приро- докористувачам з одночасним оформленням договорів на додержання та виконання умов і вимог таких дозволів. Інколи законодавець встановлює особливі вимоги стосовно одержання спеціального дозволу, наприклад для поводження з небезпечними речовинами, коли для видачі такого дозволу необхідно подати документи про проведення на договірних засадах державної чи громадської екологічної експертизи проектів об’єктів поводження з небезпечними речовинами, декларації безпеки, план локалізації та ліквідації можливих аварій і катастроф на таких об’єктах, договір страхування ризику виникнення шкоди для навколишнього природного середовища (Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р.).

Отже, еколого-правовими договірними відносинами можна визначити врегульовані нормами екологічного права правовідношення, які виникають між органами державної влади та місцевого самоврядування (державними партнерами, суб’єктами публічного права) та фізичними або юридичними особами-підприємцями (приватними партнерами, суб’єктами приватного права) стосовно дотримання визначеного правого режиму використання природних ресурсів, що належать українському народу, режиму охорони навколишнього природного середовища як найвищого соціального блага від впливів небезпечних об’єктів та видів діяльності, а також забезпечення при цьому екологічної безпеки громадян.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Договірне право України. Загальна частина : навч. посіб. / Т. В. Боднар, О. В. Дзера, Н. С. Кузнєцова та ін. ; за ред. О. В. Дзери. — К., 2008. — 896 с.
  2. Беляневич О. А. Господарське договірне право України (теоретичні аспекти) : моногр. — К., 2006. — 592 с.
  3. Морозова Л. А. Договоры в публичном праве : юридическая природа. Особенности, классификация // Государство и право. — 2009. — № 1. — С. 15-22.
  4. Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право : проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. — Екатеринбург, 1999. — С. 3.
  5. Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. — 2009. — № 7. — С. 25-37.
  6. Соколова А. К. Договори на користування природними ресурсами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.06. — Х., 1993. — 18 с.; Радик І. Л.Правові проблеми екологічного ліцензування : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.06. — Х., 2001. — 17 с.; Геталова М. А. Договорные отношения в области охраны окружающей среды : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.06. — М., 2002. — 24 с.; Геталова М. А. Роль договора в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. — 2004. — № 1; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.06. — М., 2003. — 25 с.; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. — 2003. — № 4. — С. 17-24; № 5. — С. 12-20.
  7. Матейкович М. С. Конституционные основы рационального природопользования в Российской Федерации // Государство и право. — 2009. — № 11. — С. 45-53.
  8. Бринчук М. М. Эколого-правовая ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. — 2009. — № 4. — С. 39-48.
  9. Мороз Л. Н. Улучшение природных ресурсов : Договорные отношения. — Минск, 1994. — 72 с.
  10. Суров А. Ф. Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.06. — М., 1999. — 29 с.
  11. Бобылев С. Н. О формировании эколого-экономического компенсационного механизма // Экологическое право. — 2003. — № 6. — С. 40-42.
  12. Ведомости Верховного Совета Украины. — 2010. — № 40. — Ст. 524.
  13. Бобкова А. Г. До питання господарського керівництва екологічним підприємництвом // Право України. — 2010. — № 8. — С. 26-32; Вінник О. М. Державно-приватне партнерство з використанням угод акціонерів // Право України. — 2010. — № 8. — С. 47-55.
  14. Ведомости Верховного Совета Украины. — 2009. — № 5. — Ст. 8.
загрузка...
Top