Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї

"Немає щастя без свободи, свободи без самоврядування, самоврядування -без конституцiйностi, конституцiйностi - без моралi, й жодного з цихвеликих благ - без сталостi й ладу." Клiнтон Россистор. (за виданням:Врядування у Сполучених штатах. 1989 рiк. )

Iсторична довiдка.

Мiсцеве самоврядування в Українi має досить довгу i драматичну iсторiю.Воно пройшло довгий шлях розвитку вiд його появи, як перших спроб мiського самоврядування середнiх вiкiв i часiв козацької республiки,до практично повного занепаду пiсля об`єднання України з Росiєю i знищення гетьманщини, з наступним деяким вiдновленням прав мiських громад на самоуправлiння в останнi роки Росiйської iмперiї. Спроба впровадження широких, демократичних основ мiсцевого самоврядування була зроблена i в часи УНР, проте поразка УНР завершилась повним знищенням будь-якої згадки про мiсцеве самоврядування за часiв комунiстичного режиму. Саме в перiод iснування України як радянської республiки у складi СРСР навiть саме слово "мiсцеве самоврядування" як форма саморганiзацiї територiальних громад чи колективiв було вилучене iз вжитку. А влада рад вважалась найдемократичнiшим здобутком "соцiалiстичного суспiльства" i називалась "народовладдям", хоча формувалась i керувалась виключно однiєю комунiстичною партiєю, не допускаючи будьякої опозицiї. Фактичне вiдродження мiсцевого самоврядування в Українi почалось пiсля обрання депутатiв Верховної Ради Української РСР та мiсцевих Рад народних депутатiв в березнi 1990 року. Саме цi першi демократичнi чи майже демократичнi вибори привели в склад депутатського корпусу нових людей, яким була невiдома(оскiльки вони нiколи не працювали в цiй системi) i неприйнятна комунiстична система тотального державнопартiйного керiвництва всiм життям України i в першу чергу органами мiсцевої влади(деякi iз депутатiв все життя проти неї боролись i терпiли вiд неї численнi утиски). Звичайно бiльшiсть мiсцевих рад по всiй Українi залишались по своєму складу комунiстичними(бiльшiсть депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох мiстах та й у деяких регiонах мiсцевi ради уже були або некомунiстичними, або мали в своєму складi чисельнi демократичнi депутатськi групи. Новообранi мiсцевi ради хотiли позбутись як партiйного так i державного патронажу над своєю дiяльнiстю у сферi забезпечення потреб мiсцевого населення. I що цiкаво, навiть ради з комунiстичним головою i комунiстичною бiльшiстю також e.biли набути певної автономiї. Вiдсутнiсть нормального правового регулювання i досвiду нового мiсцевого керiвництва за наявнiстю бажання змiн i романтичних амбiцiй приводило досить часто до прийняття органами мiсцевої влади(тут важко ще назвати їх органами самоврядування, оскiльки навiть цей термiн на той час законодавчо не був визначеним) рiшень, якi часто виходили за межi їх природної компетенцiї i вступали у суперечнiсть з iнтересами мiсцевої влади iнших рiвнiв(районної та обласної, яка на той час була бiльш консервативна, нiж влада мiська), так i з державними iнтересами. У цiй ситуацiї питання прийняття закону, який би створив правовий простiр для дiяльностi нових органiв мiсцевої влади, стало вкрай актуальним. Верховна Рада України 12-го скликання зразу пiсля початку своєї другої, осiнньої 1990 року сесiї, приступила до пiдготовки проекту Закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцеве самоврядування". Варто вiдмiтити, що прийняття цього закону 7 грудня 1990 року, вiдкрило в Українi, вперше серед республiк тодiшнього СРСР, шлях до створення правового грунту для впровадження i динамiчного розвитку системи мiсцевого самоврядування. Сьогоднi у багатьох може виникнути питання, як в мовах комунiстичної бiльшостi у тодiшнiй Верховнiй Радi вдалося прийняти такий досить прогресивний для України закон. Аби це зрозумiти слiд згадати дух того часу. Комунiстична партiя явно втрачала свої позицiї. З вiдмiною статтей про "керiвну i спрямовуючу" роль Комунiстичної партiї спочатку в союзнiй, а потiм в українськiй конституцiях, всiм було зрозумiло, що роль рiзноманiтних обл, рай, мiськ - "комiв" зводиться нанiвець. Зате зростатиме роль конституцiйних органiв мiсцевої влади - Рад народних депутатiв, адже керувати життям невеликих сiл чи мiських мегаполiсiв необхiдно i в умовах багатопартiйностi. В цих умовах, використовуючи контрольний пакет голосiв у радах, керiвники багатьох "комiв" обираються головами вiдповiдних рад. Проте в багатьох мiстах чи районах це зробити не вдалось, оскiльки першi партiйнi керiвники не стали членами вiдповiдної ради - адже вибори вони програли! I ось тут колишнi їхнi пiдлеглi, що стали керiвниками рад, котрi ловили кожне слово свого патрона стали проводити свою полiтику i захотiли своєї автономностi i вiд партiйного керiвництва i вiд державної опiки. На цьому бажаннi об`єднались повнi протилежностi: дисидент Чорновiл, партфункцiонер Яцуба i просто iнженер Вороб`йов чи мiсцевий комсомольський лiдер Гринiв, якi обстоювали права громад населених пунктiв не тiльки обирати свою мiську владу, але й мати достатнi фiнансовi ресурси для здiйснення цiєї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Українi одержати досить непоганий на той час закон про мiсцеве самоврядування. Якщо повернутись до преамбули цього Закону: "... цей Закон визначає засади мiсцевого самоврядування - основи $%,.*` b(g-.#. устрою влади в республiцi, правовий статус мiсцевих Рад народних депутатiв, органiв громадського самоврядування, а також форм безпосередньої демократiї.... Мiсцеве самоврядування в Українськiй РСР - це територiальна самоорганiзацiя громадян для самостiйного вирiшення безпосередньо або через державнi i громадськi органи, якi вони обирають, усiх питань мiсцевого життя виходячи з iнтересiв населення, на основi законiв Української РСР та власної фiнансово-економiчної бази" - то можна побачити тут поєднання двох не зовсiм поєднуючих понять. Так мiсцевим самоврядуванням називають державнi органи? " Система мiсцевого самоврядування включає: сiльськi, селищнi, районнi, мiськi, районнi в мiстах, обласнi Ради народних депутатiв та їх органи, якi є державними органами мiсцевого самоврядування."(Стаття 2) Такий суперечливий пiдхiд можна пояснити наявнiстю Конституцiї 1978 року, яка прямо встановлювала: " Народ здiйснює державну владу через Ради народних депутатiв, якi становлять полiтичну основу Української РСР. Всi iншi органи пiдконтрольнi i пiдзвiтнi Радам народних депутататiв.(стаття 2) Органiзацiя i дiяльнiсть Радянської держави будується у вiдповiдностi з принципом демократичного централiзму: ... обов`язковiстю рiшень вищестоящих органiв для нижщестоящих.(стаття 3)" Незважаючи на такi юридичнi неузгодженностi з загальноприйнятими демократичним свiтом нормами, що регулюють мiсцеве самоврядування визначаючи його саме як недержавний чи автономний вiд державного втручання iнститут самоорганiзацiї населення, згаданий вище закон "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" в редакцiїї 7 грудня 1990 року можна вважати днем вiдродження мiсцевого самоврядування в Українi. Адже саме в цьому законi було повернуто до вжитку сам термiн мiсцевого самоврядування, було визначено основнi принципи на яких будується мiсцеве самоврядування, в тому числi "самостiйнiсть i незалежнiсть Рад народних депутатiв у межах своїх повноважень у вирiшеннi питань мiсцевого значення; економiчної i фiнансової самостiйностi територiї; самофiнансування i самозабезпечення; оптимальної децентралiзацiї."

Законодавство про органи мiсцевої влади .1968 - 1995 роки.

Якщорозглянути перелiк законодавства, яке регулювало питання створення i органiзацiї дiяльностi мiсцевих органiв державної влади в Українi - мiсцевих Рад народних депутатiв нової доби, то варто це починати з часу появи першого українського закону 1968 року. Варто вiдмiтити, що таких актiв було за чей час бiльше двадцяти. Проте видiлити варто передусiм лише декiлька, якi мали надзвичайно важливе значення для iсторiї розвитку самоврядування в Українi. Закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" ми уже торкались. Згадаємо ще: 5 грудня 1990 року. Закон Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР." 3 лютого 1994 року. Закон України "Про формування мiсцевих органiв влади i самоврядування". 24 лютого 1994 року. Закон України "Про вибори депутатiв i голiв сiльських, селищних, районних, мiських, районних у мiстах, обласних рад". 8 червня 1995 року. Конституцiйний Договiр "Про державну владу i мiсцеве самоврядування в Українi". 21 серпня 1995 року. Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську мiську державну адмiнiстрацiю та Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державну адмiнiстрацiю".

Структура влади в Українi 1990 - 1996 роки.

Враховуючи факт постiйнихзмiн структури влади в Українi за перiод з 1990 року, варто в загальних рисах проаналiзувати особливостi тiєї чи iншої системи влади. До 1990 року головну роль в органiзацiї та дiяльностi органiв влади в Українi грала структура комунiстичної партiї. Адже на кожному рiвнi адмiнiстративнотериторiального устрою iснувала вiдповiдна партiйна структура: обком, райком, мiськком, а всi керiвники рад чи виконкомiв обов`язково належали до правлячої партiї. Тому нiякої автономностi органiв мiсцевої влади не було i не могло бути, а партiйна вертикаль забезпечувала реалiзацiю "демократичного централiзму". Саме партiйнi органи приймали головнi рiшення i займались кадровими питаннями. Вiдповiдали ж за всi негаразди саме виконавчi органи рад. Самi ж ради були чисто декоративними органами, якi збирались лише два рази в рiк на одноденнi сесiї. Вiд грудня 1990 до березня 1992 року в Українi дiяла перша редакцiя Закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцеве самоврядуання". А за тодiшньою Конституцiєю вся влада в Українi концентрувалась по лiнiї Рад, де Верховна Рада України здiйснювала всю повноту влади вiд iменi України. Верховна Рада формувала Уряд - Раду мiнiстрiв, здiйснювала iншi кадровi призначення, мала право скасування рiшень органiв виконавчої влади та розпуску мiсцевих рад всiх рiвнiв. Правда декларацiя про державний суверенiтет України, прийнята 16 липня 1990 року, проголосила, що влада в Українi має будуватись за принципом її розподiлу на законодавчу, виконавчу i судову. Проте реальний розподiл влади почався iз заснуванням в Українi поста Президента. Пiсля всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалось внесення змiн i доповнень до Конституцiї та вiдповiдна корекцiя українського законодавства. Саме на початку 1992 року , у лютому - березнi були прийнятi два нових закони "Про представника Oрезидента України" та "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве i регiональне самоврядування". На мал.1 показана структура влади в Українi в 1992 - 1994 рокiв. Cаме в цей перiод в Українi вiдбувся реальний розподiл влади на законодавчу - яку уособлювала Верховна Рада та виконавчу - яку очолив Президент. За цiєю моделлю Президент одержав виконавчу вертикаль iз представникiв Президента в областях i районах, якi здiйснювали державну виконавчу владу i контролювали органи мiсцевого самоврядування з питань здiйснення ними делегованих державних функцiй i дотримання Конституцiї i законiв України. Закон визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в областi i районi. На нього покладалось загальне керiвництво мiсцевою державною адмiнiстрацiєю, виконання районного та обласного бюджетiв, контроль за дотриманням Конституцiї та законодавства. Варто вiдмiтити, що цей закон був досить загальним. Всi iншi питання дiяльностi адмiнiстрацiй мали регулюватись актами Президента України. Нова редакцiя, названого вище закону, була прийнята 26 березня 1992 року пiсля схвалення 5 березня 1992 року закону "Про представника Президента України" Врахувала передачу частини повноважень вiд обласних та районних рад Представникам Президента. Головним тут було те, що на районному i обласному рiвнi ради народних депутатiв позбавлялись власних виконавчих органiв i носили характер виключно представницьких органiв. Лише на рiвнi населених пунктiв функцiонувало реальне самоврядування. Оскiльки ще перша редакцiя закону "Про мiсцевi ради народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" лiквiдувала так звану "радянську матрьошку", а саме пiдпорядкування рад одна однiй по вертикалi, то введення iнституту Представникiв Президента мало остаточно лiквiдувати радянську модель влади i створити систему влади де поєднується принцип забезпечення в регiонах державного управлiння через мiсцевi державнi адмiнiстрацiї з широкою самодiяльнiстю громадян в населенних пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Основним недолiком такої структури влади стало те, що Представники Президента в областях i районах фактично не мали виходу на Кабiнет Мiнiстрiв, вплив Уряду на їх призначення та управлiння дiяльнiстю був надто слабкий, а адмiнiстрацiя Президента не могла забезпечити тiсної взаємодiї мiж мiсцевими державними адмiнiстрацiями та Урядом. Плюс до цього додались i чисто суб`єктивнi фактори: не зовсiм адекватна кадрова полiтика тодiшнього Президента України щодо призначення голiв адмiнiстрацiй, а також жорстка конкуренцiя мiж Президентом i Головою Верховної Ради. Варто згадати, що призначення Представникiв Президента здiйснювалось все з тiє ж "партiйної обойми". В багатьох областях чи районах на чолi ради i на чолi вiдповiдної адмiнiстрацiї опинялись вiдповiдно перший i другий секретарi райкому чи обкому. Це призводило до конкуренцiї мiж цими посадовими особами, яка в деяких регiонах переростала в /.abiйнi "розборки". Крiм такої конфронтацiї, яка в багатьох мiсцях була штучною, але активно використовувалась противниками введення iнституту Президента в Українi, якi хотiли якомога бiльше обмежити владу Президента важливим елементом лiквiдацiї такої моделi влади стало ослаблення впливу Президента на парламент. Оскiльки Закон "Про Представника Президента України" передбачав, що Представники Президента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30 народних депутатiв, якi обiйняли посади Представникiв, були припиненi. Це, звичайно ослабило позицiї Президента в парламентi. (Чи не тому, зараз в Українi депутати-сумiсники є нормальним явищем?) Пiсля прийняття Верховною Радою України у вереснi 1993 року принципового рiшення про проведення дострокових виборiв Президента i парламенту, Президент внiс на розгляд парлменту проект про змiни i доповнення Конституцiї України, де пропонувалось введення посади Вiце-Президента, як глави Уряду, та деяка модифiкацiя структури влади в Українi загалом. Оскiльки цей законопроект вважався таким , що свiдчить про слабкiсть Президента, то вiн не тiльки не був пiдтриманий, а трансформувався 3 лютого 1994 року в невеликий за обсягом, але вкрай важливий Закону "Про формування мiсцевих органiв влади i самоврядування". Цим законом разом з новими виборами до мiсцевих органiв влади скасовувався iнститут мiсцевої державної адмiнiстрацiї. Голови рад усiх рiвнiв мали обиратись всiм населенням, замiсть держадмiнiстрацiй знову вiдновлювались виконкоми. Коли Закон був проголосований, я особисто звернувся до Президента Кравчука, який сидiв у залi засiдань з риторичним питанням, невже Президент пiдпише прийнятий Закон, адже це все одно, що пiдписати для себе "смертний вирок" перед виборами. Леонiд Макарович, сказав, що пiдпише. I пiдписав. Як наслiдок вiн не був переобраним, оскiльки його головна сила - Представники Президента не пiдтримали його на виборах, вони займались своїми прямими виборами уже як голiв рад, а не голiв державних адмiнiстрацiй. Iван Степанович Плющ, саме завдяки якому з`явився Закон"Про формування мiсцевих органiв влади i самоврядування", також вибори не виграв, хоча й позбавив Президента його Представникiв" На Мал. 2. показана структура влади в Українi вiд виборiв червня 1994 року до пiдписання Конституцiйного Договору в червнi 1995 року. Як було показано вище, пiсля лiквiдацiї iнституту Представникiв Президента в областях i районах законом "Про формування мiсцевих органiв влади i самоврядування" з червня 1994 року в Українi вертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Формальне пiдпорядкування виконкомiв по здiйсненню делегованих державних функцiй i їх автономнiсть у виконаннi функцiй самоврядування, та й ще при умовi обрання голiв рад всiм населенням, особливо за умов наявностi в Українi великої частки державної власностi є вкрай неефективним. Тут ще й $.$ +(al спроби новообраних голiв областей творити свою, незалежну вiд Києва полiтику, що посилювало некерованiсть держави та пiдiгрiвало iдеї сепаратизму. В цей час, Верховна Рада України 13-го скликання, де в 1994 роцi лiви сили мали бiльшiсть голосiв, спробувала взагалi реанiмувати радянську модель влади. Прийнятий в першому читаннi 8 липня 1994 року проект закону "Про мiсцевi Ради народних депутатiв" фактично мав позбавити Президента i Уряд впливу на регiональну полiтику, а всю систему рад знову замикав пiд Верховною Радою у вертикаль "демократичного централiзму". Правда пiсля довиборiв липня-листопада 1994 року, монополiя на бiльшiсть була порушена i згаданий проект так i залишився проектом. Другий Президент України, одержавши недiєву систему влади, спробував спочатку неконституцiйними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом вiд 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керiвництва структурами державної виконавчої влади на мiсцях" Президент пiдпорядкував собi голiв районних i обласних рад. Звичайно цей Указ не мiг реально змiнити ситуацiю, оскiльки вiн був неконституцiйний i голови обласних i районних рад обирались на посади всiм населенням i Президент не мав можливостей нi звiльняти їх нi керувати ними. З метою лiквiдацiї такої ситуцiї, у груднi 1994 року Президент внiс на розгляд Верховної Ради України проект конституцiйного закону "Про державну владу i мiсцеве самоврядування в Українi". Пiврiчнi дебати навколо проекту цього закону закiнчились пiдписанням мiж Президентом України та Верховною Радою України унiкального з правової точки зору документу - Конституцiйного Договору. Цей документ був поставлений в рiвень з Конституцiєю України, причому i Конституцiя i все iнше українське законодавство могли застосовуватись лише в частинi, що не суперечило цьому Договору. На Мал.3. проiлюстровано структуру влади, що була сформована в Українi за Конституцiйним договiром, пiдписаним 8 червня 1995 року. Це була нова спроба вiдновити вертикаль державної виконавчої влади. Було утворено систему органiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй, якi пiдпорядковувались по вертикалi знизу до-верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 94 рокiв, обласнi i районнi ради позбавились своїх виконавчих органiв, а самоврядування формально залишилось лише на рiвнi населених пунктiв. Проте в цiй системi залишився дуже суперечливий момент - голова ради та глава вiдповiдної державної адмiнiстрацiї одна i та ж особа, то того ж обрана всiм населенням саме, як голова ради. Крiм того, Конституцiйний договiр фактично вивiв державну виконавчу владу з пiд впливу парламенту. Єдина можливiсть впливу на уряд залишилась лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи вiдсутнiсть у парламенту можливостей i досвiду ведення фiнансового контролю. Аналогiчна ситуацiя сформувалась i на обласному i районному рiвнях. Адже в розвиток Конституцiйного договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Qевастопольську мiську державну адмiнiстрацiю та Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державну адмiнiстрацiю", 30 грудня 1995 року. Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських Рад". За цими указами мiсцева державна адмiнiстрацiя одержала ряд повноважень, якi навiть теоретично не можуть бути передаватись державнiй виконавчiй владi: право вносити змiни в бюджет та встановлювати мiсцевi податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцiю Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додатковi обмеження на власнi фiнансовi ресурси мiсцевих рад, то разом iз Конституцiйним Договором мiсцевому самоврядуванню було нанесено серйозного удару. Мiсцеве самоврядування у конституцiйному процесi. Конституцiйний процес в Українi, який почався з прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларацiї про державний суверенiтет України тривав майже шiсть рокiв. Саме пiсля прийняття Декларайiї i на її основi були розробленi протягом 1990 - 1996 рокiв декiлька редакцiй проектiв нової Конституцiї України. На рiзних етапах i у рiзних проектах,як офiцiйних, тобто розроблених конституцiйними комiсiями Верховної Ради 12-го та 13-го скликань, iдея мiсцевого самоврядування та мiсцевої державної адмiнiстрацiї знаходили досить рiзнi розв`язки, але одне що об`єднувало всi цi проекти, це досить невизначене мiсце i роль мiсцевого самоврядування у системi демократичних iнститутiв держави i як наслiдок, роздiл мiсцевого самоврядування практично у всiх проектах був найслабшим мiсцем. I це не дивно, адже навiть в теоретичному планi в Українi питання мiсцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись в аналiз семи редакцiй проекту конституцiї, що були розробленi робочою групою конституцiйної комiсiї Верховної Ради України 12-го скликання чи проектiв рiзних полiтичних партiй, що з`явились протягом 1994-1995 рокiв, спробуємо зробити хоча б побiчний аналiз конституцiйного процесу за новiтнiй перiод, а саме 1995-96 рокiв. Мал. 4. Офiцiйний проект Конституцiї вiд 15.11.95 року було розроблено робочою групою Конституцiйної комiсiї з урахуванням досвiду i норм Конституцiйного договору, тобто передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крiм цього проект передбачав iстотну змiну структури влади в територiях. Тут передбачалася сильна, централiзована державна виконавча влада, яка повнiстю пiдпорядковується i контролюється Президентом, хоча формально за проектом Конституцiї вiн не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноособово мав формувати Кабiнет Мiнiстрiв, призначати мiнiстрiв та голiв мiсцевих держадмiнiстрацiй, якi здiйснюють державну виконавчу владу в областях. На голiв держадмiнiстрацiй також покладався контроль над рiшенням .`# -iв самоврядування. Цей проект пропонував бiльш ефективний iнструмент здiйснення влади поза Києвом, нiж той, що який був за часiв Конституцiйного Договору , коли голова ради i голова адмiнiстрацiїї поєднанi в однiй особi (мал.3) i до того ж коли Президент мав право призначити голову адмiнiстрацiї лише пiсля обрання цiєї особи головою ради. Але цей позитивний момент в проектi зводився нанiвець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою мiсцевої державної адмiнiстрацiї, який за проектом мав реальну владу i ресурси i який призначається Президентом, з`явився Голова ради з обмеженими повноваженнями i з незрозумiлим "виконавчим апаратом", обраний населенням цiлої областi. Це мало неминуче породити конфлiкт мiж цими полiтичними фiгурами. Що ж до формування рад районного та обласного рiвня виключно з голiв рад нижчих рiвнiв, то тут могла виникнути проблема в дiєздатностi рад асоцiйованого рiвня(та ж проблема кворуму).Хоча в умовах коли функцiї обласних i районних рад обмежуються лише координацiєю загальнорайонних чи обласних програм, то iдея асоцiйованого рiвня самоврядування заслуговує на увагу i є перспективною. Пiсля доопрацювання проекту протягом кiлькох мiсяцiв, 11 березня 1996 року з`явилась нова редакцiя проекту Конституцiї, яка на перший погляд не дуже вiдрiзнялась вiд редакцiї листопада 1995 року , проте змiни, внесенi при доопрацюваннi виявились дуже суттєвими. На мал.5 показана схема влади, за проектом Конституцiї вiд 11.03.1996 року. Суттєвою змiною тут була спроба усунути можливi суперечностi мiж всенародно обраними головами обласних i районних рад, якi практично не мали реальних владних повноважень i призначеними Президентом головами мiсцевих державних адмiнiстрацiй. За цiєю редакцiєю проекту голови обласних i районних рад рад мали б обиратись депутатами вiдповiдних рад, а самi цi ради мали б формуватись не з голiв рад населених пунктiв за посадою, а радами населених пунктiв за спецiальним законом. Така модель органiзацiї влади на обласному i районному рiвнях в принципi виглядала досить дiєздатною. Проте надзвичайно великi повноваження Президента нова редакцiя проекту нiяк не обмежувала. Питання двопалатностi парламенту, тобто пересiчення повноважень Сенату та Палати депутатiв, а також можливiсть повного блокування роботи парламенту iз-за цього, а так само невизначенiсть призначення другої палати так i залишилось не вирiшеним. Погоджувальна тимчасова комiсiя з представникiв депутатських груп i фракцiй, що працювала над проектом Конституцiї, пiсля його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змiн i доповнень до проекту, якi двопалатнi Нацiональнi Збори перетворили на однопалатну Народну Раду, дещо обмежили повноваження Президента по формуванню деяких органiв державної влади, наприклад судової, та рiзко посилили роль Прем`єр-Мiнiстра. На мал.6 показана структура влади за проектом погоджувальної *.,iсiї вiд 20 травня 1996 року. Як видно з малюнку, реальна структура практично не змiнилась, хоча, якщо враховувати такi положення, як фактичне скасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження його повноважень при вирiшеннi кадрових питань, то нова структура влади була уже менш "президентською". Роздiл проекту, який визначав структуру влади на мiсцевому рiвнi не змiнився. Малюнок 7 iлюструє нову структуру влади в Українi, яка має скластись за новою Конституцiєю України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996 року. В порiвняннi з проектом погоджувальної комiсiї, в частинi, що стосується нашого дослiдження, а саме конституцiйних основ органiзацiї влади в регiонах i мiстах, з`явились деякi цiкавi змiни. Перше: уже невiдомо, яким чином мають формуватись районнi i обласнi ради, норма про асоцiйований рiвень цих рад була вилучена з проекту при голосуваннi. Друге: на рiвнi населених пунктiв, мiсцева рада одержала виконавчий орган, а не апарат, як було в проектi, що тепер є гарантiєю для збереження реальної влади в органах мiського самоврядування. Третє: питання контролю i зупинення неправомiрних рiшень мiсцевих рад знову ж таки вiднесено до майбутнього законодавства. Коментар: Аналiзуючи зараз текст нової Конституцiї в частинi вiдповiдностi її правових норм потребам мiсцевого самоврядування насьогоднi i на перспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймались цими проблемами, а пролобiювати iнтереси суб`єктiв самоврядування у Верховнiй Радi було нiкому. Адже тепер Конституцiя практично повнiстю заблокувала можливiсть реформування адмiнiстративно-територiального устрою, а деякi норми, наприклад про бюджетну систему(стаття 95) чи про обласнi i районнi ради(частина 4 статтi 140) настiльки двозначнi, що нiхто не може впевнено сказати, чи можуть ммати власнi бюджети органи самоврядування i що являють собою як органи, районнi та обласнi ради. Незважаючи на те, що роздiл самоврядування в кожному iз проектiв конституцiї був чи не найслабшим, i до нього було багато пропозицiй збоку науковцiв, асоцiацiй органiв самоврядування, особливо активною тут була Асоцiацiя мiст України та Асоцiацiя народних депутатiв України попереднiх скликань Верховної Ради. Але практично жодна iз цих пропозицiй не була сприйнята нi Конституцiйною комiсiєю, нi погоджувальною групою. Коли зараз почитати товстенний том(754 сторiнки!) , який називається "Порiвняльна таблиця до проекту Основного закону України - Конституцiя України" то можна побачити, що до роздiлу 11 Мiсцеве самоврядування було не так багато принципових зауважень. Бiльшiсть зауважень до цього розiду було саме вiд депутатiв лiвих фракцiй i стосувались вони як правило збереження радянської системи влади в її класичному виглядi. Пропозицiї депутатiв правих фракцiй, яких було досить небагато також не були принциповими i навiть вiд їх прийняття нiякого полiпшення -.`, цього роздiлу не могло вiдбутись. I це не дивно, адже жодна з полiтичних партiй чи депутатських фракцiй так i не змогла зрозумiти важливостi розвитку мiсцевого самоврядування для становлення України як демократичної держави. Варто вiдмiтити, що практично на кожному етапi конституцiйного процесу, лiдери фракцiй, чи члени конституцiйної i погоджувальної комiсiї одержували конкретнi, фаховi пропозицiї до цього роздiлу проекту Конституцiї. Як приклад, тут подається витяг з пропозицiй, якi були переданi членам погоджувальної групи 15 травня 1996 року: "Стаття 92(95 в остаточнiй редакцiї). Ця стаття потребує суттєвого уточнення, оскiльки нечiтко визначено, що таке Державний бюджет та не проведена лiнiя на забезпечення самостiйностi мiсцевих бюджетiв. Було б цiлком можливо,замiсть частини 1, видiлити окрему статтю, що регулює питання бюджетної системи: "Стаття __. Бюджетну систему України складають: державний бюджет та мiсцевi бюджети. Органи мiсцевого самоврядування при формуваннi та здiйсненнi мiсцевих бюджетiв є самостiйними. Загальнi принципи формування i здiйснення мiсцевих бюджетiв визначається законом." На нинiшньому етапi навряд чи можливо впровадити настiльки широке самоврядування, яке iснує примiром у США, проте закласти основи для розвитку самоврядування необхiдно саме у Конституцiї, причому цi норми мають вирiшувати два питання: перше - забезпечити конституцiйне право на iснування самоврядування взагалi i його динамiчний розвиток у майбутньому, друге - не скувати можливостi держави на кризовому етапi i при тотальному пануваннi державного регулювання i державної власностi, провадити одинакову для всiї держави соцiально-економiчну полiтику. Виходячи з такого пiдходу i має бути виписано цей роздiл. Варто зазначити, що європейське спiвтовариство, розробило основний документ, що є своєрiдним зразком для формування законодавчих положень, щодо мiсцевого самоврядування - Європейську Хартiю Мiсцевого Самоврядування. Враховуючи лаконiчнiсть цього документу i його унiверсальний характер було б цiлком можливо для роздiлу 11 взяти бiльшiсть норм саме з цiєї Хартiї. А сам роздiл виписати приблизно так: Стаття__. Мiсцеве самоврядування - право i спроможнiсть територiальних громад(колективiв) самостiйно i пiд свою вiдповiдальнiсть вирiшувати питання мiсцевого значення, якi належать до їх компетенцiї, в межах Конституцiї i законiв України. Це право здiйснюється громадами безпосередньо i через органи мiсцевого самоврядування, члени яких обираються таємним голосуванням на основi прямого, рiвного, загального виборчого права. Органи мiсцевого самоврядування можуть мати пiдзвiтнi їм "(*.- "gi органи. Стаття __. Територiальнi громади безпосередньо або через органи мiсцевого самоврядування у межах, визначених законом, вирiшують питання: комунального та житлового господарства, громадського транспорту, соцiальної допомоги, освiти, культури, охорони здоров`я, довкiлля, громадського порядку, торгiвлi та послуг, пiдтримки пiдприємництва, комунальної власностi; складають i виконують вiдповiднi мiсцевi бюджети та встановлюють мiсцевi податки i збори, iншi обв`язковi платежi; визначають структуру i склад своїх виконавчих органiв; вирiшують iншi питаня мiсцевого значення. Органи мiсцевого самоврядування рiзних рiвнiв за взаємною згодою, на пiдставi договорiв, можуть перерозподiляти мiж собою окремi повноваження. Органи мiсцевого самоврядування можуть делегувати частину своїх повноважень органам самоврядування, що створюються за мiсцем проживання громадян (будинках,вулицях, кварталах, мiкрорайонах , тощо), передавати їм матерiально-технiчнi фiнансовi та iншi ресурси, необхiднi для здiйснення цих повноважень. Виконавчим органам мiсцевого самоврядування окремим законом, або договором можуть делегуватись окремi повноваження державної виконавчої влади. Виконання делегованих повноважень фiнансується державою. Виконавчi органи мiсцевого самоврядування з питань здiйснення ними делегованих повноважень є пiдконтрольними органам державної виконавчої влади. Стаття __. Рiшення органiв мiсцевого самоврядування, прийнятi в межах їх компетенцiї, є обов`язковими до виконання на вiдповiднiй територiї. Стаття __. Спори мiж органами самоврядування рiзних рiвнiв, та мiж органами самоврядування i державою вирiшуються судом. Стаття __. Нагляд держави за дiяльнiстю мiсцевого самоврядування i його органiв обмежується забезпеченням вiдповiдностi цiєї дiяльностi Конституцiї i законам України i здiйснюється головою мiсцевої державної адмiнiстрацiї згiдно з процедурами та у випадках передбачених цiєю Конституцiєю та законом. Стаття __. Iншi питання органiзацiї та дiяльностi мiсцевого самоврядування визначаються законами України та власними статутами, що ухвалюються органами самоврядування вiдповiдно до законодавства." Але, оскiльки все це були тiльки пропозицiї, насьогоднi в Конституцiї маємо "те що маємо" i при подальшому розглядi проблем самоврядування слiд виходити саме з цих, досить суперечливих норм. Пiдсумовуючи такий iсторичний аналiз трансформацiї пiдходiв до проблем органiзацiї мiсцевої влади в Українi за новiтнiй /%`iод, можна зробити деякi висновки: 1. За цей перiод вiдбувся перехiд влади вiд одержавлених рад, до влади мiсцевих державних адмiнiстрацiй та мiсцевого самоврядування. 2. Основи мiсцевого самоврядування в Українi були закладенi в законодавствi 1990-1992 рокiв, хоча i не одержали конституцiйного закрiплення, що привело до певного вiдновлення радянської моделi влади в 1994 - 1995 роках. 3. Конституцiя України вiд 28 червня 1996 року, конституцiйно закрiпила iснування мiсцевого самоврядування в Українi i визначила в загальних рисах деякi повноваження його органiв. 4. Подальший розвиток мiсцевого самоврядування неможливий без прийняття нового законодавства, яке має на базi загальних конституцiйних норм, врегулювати питання органiзацiї та дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування та мiсцевої державної адмiнiстрацiї. 1996 рiк. Законодавче забезпечення мiсцевого самоврядування. Конституцiя України вiд 28 червня 1996 року зафiксувала кiлька важливих принципiв iснування мiсцевого самоврядування в Українi. Так стаття 7 роздiлу "Загальнi засади" встановлює : "В Українi визнається i гарантується мiсцеве самоврядування." Позитивний цей факт мав знайти своє розв`язання в iнших статтях i роздiлах Конституцiї. Проте на жаль роздiл 11 "Мiсцеве самоврядування" був виписаний в традицiї всiх попереднiх проектiв, тобто досить невдало. Варто порiвняти двi норми, частину 1 статтi 140 Конституцiї та частину 1 статтi 3 Європейської Хартiї про мiсцеве самоврядування. Стаття 140. Конституцiї: " Мiсцеве самоврядування є правом територiальної громади - жителiв села чи добровiльного об`єднання у сiльську громаду жителiв кiлькох сiл, селища та мiста - самостiйно вирiшувати питання мiсцевого значення в межах Конституцiї i законiв України." Стаття 3 Хартiї : "Пiд мiсцевим самоврядуванням розумiється право i реальна здатнiсть органiв мiсцевого самоврядування регламентувати значну частину мiсцевих справ i управляти нею, дiючи у межах закону, пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевого населення."(курсив автора) Як видно з цих текстiв, важливе питання "реальної здатностi" мiсцевого самоврядування вирiшувати мiсцевi справи "пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевого населення" не знайшло мiсця в Конституцiї. Звичайно можна надiятись, що майбутнє законодавство вирiшить питання здатностi виконувати свої повноваження, проте вiдсутнiсть конституцiйного закрiплення права мiсцевого самоврядування на свiй автономний вiд державного бюджет та свої податки i збори завжди висiтиме над мiсцевим самоврядуванням дамокловим мечем. Адже в Конституцiї, стаття 95 , що стосується !n$&%b-.u системи України встановлює: " Бюджетна система України будується на засадах справедливого i неупередженого розподiлу супiльного багатства мiж громадянами i територiальними громадами.", проте з цiєї норми прямо не слiдує, що бюджетну систему складають державний та мiсцевi бюджети, автономнi вiд державного. Забезпечити мiсцеве самоврядування правом на достатнi фiнансовi ресурси тепер можна спробувати на основi частини 3 статтi 142 "Держава бере участь у формуваннi доходiв бюджетiв мiсцевого самоврядування, фiнансово пiдтримує мiсцеве самоврядування. Витрати органiв мiсцевого самоврядування, що виникли внаслiдок рiшень органiв державної влади, компенсуються державою." Ще однiєю проблемою, що не знайшла вирiшення у Конституцiї є невизначений статус i порядок формування мiсцевих рад районного та обласного рiвня. Адже, коли в Конституцiї немає чiткого визначення статусу i порядку формування цих рад, то застосувується чинне законодавство, а саме Закон "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве i регiональне самоврядування". Звичайно пiсля прийняття нової Конституцiї законодавство, в тому числi i про мiсцеве самоврядування, потребує зараз суттєвих змiн. Також потрiбно прийняти ряд нових законiв. Основними законами тут мають стати закони "Про мiсцеве самоврядування" та "Про мiсцеву державну адмiнiстрацiю". Назва однакова, але пiдходи рiзнi. Конституцiя України, прийнята 28 червня 1996 року, встановила новi правила за якими мають органiзовуватись i функцiонувати системи мiсцевої державної влади i мiсцевого самоврядування. На жаль, роздiл 11 Конституцiї України "Мiсцеве самоврядування"про що уже йшлося вище, не зовсiм чiтко встановлює норми-принципи, за якими мають утворюватись i дiяти мiсцевi ради рiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосується районних i обласних рад. Така нечiткiсть зразу ж матерiалiзувалась у два рiзнi пiдходи до розробки нового закону про мiсцеве самоврядування. 29 жовтня 1996 року, Верховна Рада України в пленарному засiданнi розглянула два проекти Закону "Про мiсцеве самоврядування". Перший проект "Про мiсцеве самоврядування в Українi", розроблений робочою групою комiсiї з питань державного будiвництва, дiяльностi рад i самоврядування вiд 18 вересня 1996 року.(далi: проект Комiсiї) Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою, сформованою iз представникiв Фонду сприяння мiсцевому самоврядуванню України, Мiнюсту, науковцiв рiзних навчальних закладiв України на замовлення Асоцiацiї мiст України(АМУ).(далi: проект АМУ). Цi два проекти сповiдували не тiльки два рiзнi пiдходи до вирiшення проблем законодавчого закрiплення статусу органiв a ,."`o$c" --o в державi, розмежування повноважень мiж органами самоврядування та виконавчої влади, тощо, але i є документами вiдмiнних юридичних шкiл, хоча зовнi багато норм i статей цих законiв спiвпадають за змiстом. Основнi концептуальнi вiдмiнностi цих двох проектiв зведенi в таблицю. № Проект комiсiї Проект Асоцiацiї мiст 1. Закон носить характер Закон мiстить передусiм детального документу, який матерiальнi норми та деякi регулює всi матерiальнi та процесуальнi, якi є процесуальнi норми щодо одинаковими для всiх органiв органiв мiсцевого самоврядування. Питання самоврядування саме цим детальної регламентацiї законом. Прийняття органами процесуальних норм самоврядування власних переноситься на рiвень статутiв не передбачається. мiсцевих статутiв, якi можуть Питання самоврядування прийматись органами регулюютья Конституцiєю та самоврядування чи громадами законами. окремих мiст. Тобто питаннясамоврядування регулюютьсяКонституцiєю, законами та мiсцевимистатутами. 2. Законопроект передбачає Мiсцеве самоврядування здiйснення самоврядування на здiйснюється на всiй всiх рiвнях адмiнтерподiлу: територiї України в селах, "Мiсцеве самоврядування об`єднаннях сiл, селищах, здiйснюється територiальними мiстах. громадами сiл, селищ, мiст як безпосередньо, так i через сiльськi, селищнi, мiськi ради та їх виконавчi органи, а також через районнi та обласнi ради, якi представляють їх спiльнi iнтереси." 3. Ради населених пунктiв та Формування рад поселень та ради районiв i областей рад районiв i областей рiзне. формуються за однаковим Територiальнi громади на принципом: " Сiльськi, основi загального, рiвного, селищнi, мiськi, районнi у прямого виборчого права мiстах, районнi, обласнi ради шляхом таємного голосування складаються з депутатiв, якi обирають на 4 роки вiдповiдно обираються населенням депутатiв сiльської, вiдповiдної територiї на селищної, мiської ради та основi загального, рiвного i сiльського, селищного та прямого виборчого права мiського голову. шляхом таємного голосування. 4. Передбачається обов`язкове У мiстi територiальною видiлення територiальної громадою є всi мешканцi громади на рiвнi районiв у мiста. мiстах i як наслiдок районних "Мiсцеве самоврядування може у мiстах органiв здiйснюватись i на районному самоврядування. рiвнi в мiстах з районним "У мiстах з районним подiлом подiлом, якщо рiшенням територiальнi громади дiють i територiальної громади мiста на рiвнi окремих районiв або або мiської ради чи статутом добровiльно об`єднуються в мiста передбачено видiлення одну територiальну громаду територiальної громади цього мiста". мiста." 5. Повноваження органiв Визначається в загальному мiсцевого самоврядування власна компетенцiя органiв виписанi дуже детально за самоврядування та делегованi галузевим принципом.( повноваження вiд держави. культура, планування, будiвництво, соцiальний захист, тощо) 6. Бюджети мiсцевого Бюджети мiсцевого самоврядування формуються за самоврядування формуються за рахунок мiсцевих податкiв та рахунок мiсцевих податкiв i вiдрахувань з зборiв, частини загальнодержавних податкiв загальнодержавних податкiв нормативи яких для областей i визначеної у вiдповiдностi до мiст, що є обласними центрами нормативiв, затверджених встановлює Верховна Рада; до парламентом України на бюджетiв районiв i мiст довгостроковiй основi. обласного значення - обласними радами; до бюджетiв сiл, селищ, мiст районного значення - районними радами. 7. Не встановлюються вимоги до Встановлюється порядок обов`язкового розподiлу формування i використання бюджету на поточний бюджет та поточного бюджету та бюджету бюджет розвитку. iнвестицiй та розвиткумiсцевого самоврядування. 8. Повноваження голови Повноваження голови достроково припиняються достроково припиняються Верховною Радою за поданням Президентом України за голови вiдповiдної державної висновком суду про порушення адмiнiстрацiї за висновком головою законiв та суду. Конституцiї України. 9. Посадових осiб з самостiйним Представницькi органи статусом не передбачається. мiсцевого самоврядуванняможуть передбачитиобраннпосадовихосiд мiсцевогосамоврядування iз самостiйнимстатусом.(наприклад - скарбник чикерiвник мунiципальної мiлiцiї). 10. Форма врядування за цим Форма врядування визначається проектом: слабкий мер(голова) територiальною громадою( її - сильна рада. Кiлькiсний i представницьким органом) i персональний склад виконкому закрiплюється рiшенням ради визначається радою за або у статутi поселення. пропозицiєю голови. До складу виконкому входить i секретар ради. Виконком є пiдконтрольним, пiдпорядкованим та пiдзвiтним радi, що його утворила. Навiть iз наведених у таблицi вiдмiнностей, можна зрозумiти принципову рiзницю у цих законопроектах. Це не просто рiзниця проектiв. Це рiзниця пiдходiв. Перший проект фактично консервує ситуацiю в такому виглядi в якому вона є, другий проект намагається перевести мiсцеве самоврядування України в русло, характерне для сучасних моделей самоврядування бiльшостi європейських країн чи США. Iнша справа наскiльки це може прижитись в Українi i наскiльки готовi до такого пiдходу готовi всi без винятку органи мiсцевого самоврядування в Українi. Перед конкретним аналiзом переваг i недолiкiв вищеозначених проектiв, слiд зробити певнi застереження щодо вимог до законодавства про мiсцеве самоврядування взагалi. А також поставити кiлька риторичних питань, на якi слiд дати вiдповiдi, або хоча б спробувати це зробити. Чи вiдповiдає сучасне українське законодавство з питань мiсцевого самоврядування та мiсцевої виконавчої влади вимогам нової Конституцiї України i чи дає нова Конституцiя можливiсть для функцiонування дiючих зараз органiв самоврядування? Чи доцiльно зараз, при обраних два роки тому мiсцевих радах, проводити їх чергову реорганiзацiю, без їх переобрання на нових засадах? Чи варто проводити чергове реформування мiсцевого самоврядування лише прийняттям чергової редакцiї закону, чи, може, слiд пiдготувати пакет законiв, якi регулюють всi питання нормальної дiяльностi самоврядування i ввести їх в дiю пiсля нових мiсцевих виборiв? Чи варто в новому законодавствi передбачити можливiсть рiзноварiантностi форм самоврядування в залежностi вiд рiвня розвитку та iнтелектуального потенцiалу мiст, чи залишитись в умовах загальної унiфiкацiї? Звiсно, чинне законодавство України, а саме Закон "Про мiсцевi ради i мiсцеве самоврядування" в редакцiї 1992 року, не зовсiм вiдповiдає роздiлу 11 нової Конституцiї України, особливо в частинi, що стосується районних та обласних рад. Але ж цей закон не вiдповiдав реальнiй ситуацiї з мiсцевою владою районного та обласного рiвнiв часiв дiї Jонституцiйного Договору. Його норми застосовувались в частинi, що не суперечила цьому документу i це за вiдсутностi Конституцiйного Суду. Тепер же роздiл 15, Перехiднi положення , частини 7,8 визначають: "8. Сiльськi, селищнi, мiськi ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi Конституцiєю України здiйснюють визначенi нею повноваження до обрання нового складу цих рад у березнi 1998 року. Районнi та обласнi ради, обранi до набуття чинностi цiєю Конституцiєю, здiйснюють визначенi нею повноваження до сформування нового складу цих рад вiдповiдно до Конституцiї України. Районнi в мiстах ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi цiєю Конституцiєю, здiйснюють свої повноваження вiдповiдно до закону." Тобто Конституцiя, принаймi до 1998 року, дає вiдстрочку на переобрання мiсцевих рад всiх рiвнiв, тому що частина друга пункту 8, що стосується районних i обласних рад, зберiгає їх повноваження до часу їх обрання за нормами нової Конституцiї, але в Конституцiї немає жодної норми, яка б визначала порядок їх формування. Враховуючи цi аргументи можна констатувати, що сьогоднi, хоча чинне законодавство про мiсцеве самоврядування частково не вiдповiдає нормам Конституцiї, сама Конституцiя дає можливiсть його органам працювати в iснуючому правовому полi до прийняття вiдповiдного нового законодавства. Але чи варто запроваджувати зараз в Українi принципово нову, вiдмiнну вiд дiючої систему мiсцевого самоврядування без переобрання рад? Логiка пiдказує, що напевне не варто, навiть з огляду часового iнтервалу, що залишився до нових виборiв - 1,5 роки. Адже нове законодавство в разi його прийняття протягом жовтня-листопада 1996 року буде впроваджуватись в життя ще протягом 5-6 мiсяцiв, а там уже почнеться пiдготовка до виборiв, тобто мiсцева влада на цi пiвтора року буде знову паралiзована своїм черговим реформуванням. Аби цього не сталося можна застосувати рiзнi прийоми: перше, впровадження нового законодавства, яке передбачає дiйсно кардинальне реформування мiсцевої влади, почати разом iз переобранням цих рад; друге - прийняти нове законодавство чисто як косметичне, яке не потребує жодної суттєвої реорганiзацiї органiв самоврядування; третє - прийняти нове законодавство уже сьогоднi, але основнi його новацiї, що потребують змiни системи влади чи впровадження нових правовiдносин при формуваннi органiв самоврядування, впроваджувати поступово, вiдповiдно до перехiдних положень нового закону. Проект Закону АМУ має декiлька дуже важливих, концептуально -."(e для українського законодавства про мiсцеве самоврядування положень. Перше: Пропонується запровадити нормативне регулювання мiсцевого самоврядування актами двох рiвнiв: законами, якi мають бути прийнятi українським парламентом та мiсцевими статутами, що схвалюються або безпосередньо громадами або їх виборними органами. Друге: Вперше новий закон має визначити правовi основи фiнансових i бюджетних прав органiв самоврядування на досить детальному рiвнi i з певними довготривалими гарантiями. Третє: Законом встановлюється вимога щодо визначення державою мiнiмального рiвня забезпеченностi послугами мешканцiв поселень i створення умов для його забезпечення. Четверте: Статус i порядок обрання районних та обласних рад в цьому законi виписано саме як органiв спiльних iнтересiв громад населенних пунктiв, а не як органiв самоврядування району чи областi. П`яте: Питання iснування районних в мiстах рад та їх власних бюджетiв вiддається на вирiшення мiським громадам через статути. Проект комiсiї, навпаки, не дає можливостi застосування в Українi статутного права, надає надто великих повноважень радам районного та обласного рiвня, не врегульовує багато питань, пов`язаних з бюджетом органiв самоврядування. Звичайно, попри такi, без сумнiву позитивнi здобутки цей, проект має i ряд недолiкiв, в основному це недостатня процедурна регламентацiя засiдань ради та її органiв, прийняття i оприлюднення рiшень. Автори, не включаючи цих положень в проект закону, мали, очевидно, на метi вiднести їх регулювання на рiвень статутiв, але статути не є обов`язковим елементом для всiх органiв самоврядування. В частинi таких процедурних моментiв має перевагу проект комiсiї. Перша i чи не найголовнiша новацiя проекту Фонду, це роздiл , Правовi основи мiсцевого самоврядування. Адже саме в цьому роздiлi передбачається, що питання дiяльностi мiсцевого самоврядування регулюватиметься Конституцiєю та законами України, а також статутами вiдповiдних поселень. Стаття, яка визначає сферу регулювання статутом, встановлює, що "з метою регулювання органiзацiї, формування i дiяльностi територiальної громади та органiв мiсцевого самоврядування вiдповiдної територiальної громади, громади або представницькi органи мiсцевого самоврядування можуть затверджувати статути, в яких вiдповiдно до Конституцiї України, цього Закону, iнших законодавчих актiв визначаються: ..." i приведено бiльше десяти напрямiв в органiзацiї самоврядування, якi мають знайти своє вiдображення в статутах. I ось тут слiд помiркувати над такою проблемою, а як мiсцева рада зможе сформулювати положення, наприклад щодо "форми, порядку i гарантiї !%'/.a%`%$-l.u участi населення у вирiшеннi питань мiсцевого значення", адже навiть статтi, якi говорять про загальнi збори (сходи) громадян та мiсцевi iнiцiативи не передбачають порядку реалiзацiї громадою таких прав, а вiдсилають це на рiвень статутiв. З однiєї сторони це цiлком справедливо, адже в маленькому селi i у величезному мiстi такий порядок має бути рiзним, але варто передбачити, що нiякий статут не повинен позбавити членiв громади такого права, або встановити норми, якi можуть суттєво обмежити можливiсть його реалiзацiї. Вирiшити проблему суперечностей мiж спробою надати громадам i їх органам бiльших можливостей у визначеннi внутрiшнiх питань громади i забезпечити їх гарантiями вiд можливих зловживань при прийняттi статутiв можна двома способами. Перше, це розробити модельний статут поселення, в якому передбачити рiзнi варiанти органiзацiї i дiяльностi мiсцевого самоврядування i в базовому законi "Про мiсцеве самоврядування" зробити припис про обов`язковiсть реалiзацiї в статутi поселення, який приймається громадою чи радою, положень модельного статуту. Друге, в самому законi, дещо бiльш детально визначити основнi, мiнiмальнi гарантiї громади для реалiзацiї своїх прав, навiть за вiдсутностi статуту. Тим паче, що українське законодавство знає норми, наприклад, трудового права, де, допускаючи роботу по контракту є застереження, що вiн не може погiршувати правовий захист працiвника в порiвняннi з чинним законодавством. Великим досягненням проекту АМУ є роздiл Економiчнi та фiнансовi основи мiсцевого самоврядування, особливо частина, що стосується бюджету громади. Адже насьогоднi питання формування та використання мiсцевого бюджету стоїть як нiколи гостро. Держава передає все бiльше функцiй, пов`язаних з великими фiнансовими видатками на органи мiсцевого самоврядування, не компенсуючи цих видаткiв новими стабiльними надходженнями. Iнша проблема, це законодавча невизначеннiсть розпорядженням бюджетних коштiв, що веде до необгрунтованих фiнансових витрат, а то й до просто зловживань з боку виконавчих керiвникiв мiсцевого самоврядування. В бiльшостi країн свiту саме проблемам формування та використання коштiв мiсцевого бюджету в законах про мiсцеве самоврядування придiляється головна увага. Без сумнiву позитивним моментом проекту АМУ є встановлення гарантiй щодо самостiйностi мiсцевих бюджетiв та видiлення в мiсцевому бюджетi двох складових : поточного(адмiнiстративного) бюджету та бюджету iнвестицiй i розвитку мiсцевого самоврядування(далi фондовий бюджет). Це позитивне починання варто дещо розширити та уточнити. Наприклад. Варто на законодавчому рiвнi бiльш чiтко закрiпити вимогу, що бюджети мiсцевого самоврядування мають бути збалансованими, тобто видатки бюджету не можуть перевищувати надходження. З метою компенсацiї перевищення "($ b*iв над доходами у виключних випадках рада може прийняти рiшення про одержання банкiвського кредиту, за умови, що його величина не перевищує третини вiд величини адмiнiстративного бюджету. Кредити не можуть застосовуватись на покриття видаткiв адмiнiстративної частини бюджету. Крiм цього, коли ми вже видiлили двi складових частини бюджету, то цiлком логiчно було б визначити i кошти, з яких формуються цi частини. Адмiнiстративний бюджет складається iз всiх доходiв громади вiд податкiв за нормами встановленими законом, спецiальних витрат та загальних надходжень з боку держави(субвенцiї та субсидiї). Фондовий бюджет формується за рахунок продажу комунального майна,мiсцевих податкiв зборiв та обов`язкових платежiв, кредитiв та субсидiй на iнвестицiї. Ведучи мову про право органiв мiсцевого самоврядування брати чи давати кредити, а також випускати мiсцевi позики, лотереї та iншi цiннi папери, слiд чiтко продумати механiзми, якi б не допустили можливого банкрутства громад через надто нерацiональне користування таким правом, наприклад, голови поселення чи виконкому. Через те тут було б доцiльно закласти умови, що рiшення про кредити чи випуск мiсцевих цiнних паперiв приймається саме представницьким органом за поданням голови та саме представницький орган, затверджує перелiк комунального майна, яке може бути заставою пiд кредити, i що загальна величина заборгованостей громади не може перевищувати рiчного адмiнiстративного бюджету i в разi необхiдностi погашається саме за його рахунок цiєї частини бюджету. Також було б доцiльно в законi впровадити норми щодо обов`язкових процедур, якi мають бути виконанi органами самоврядування при наданнi кредитiв чи гарантiй пiд кредити iншим фiзичним чи юридичним особам, а саме гласнiсть i змагальнiсть. Тобто рiшення приймаються лише пiсля публiчного оголошення про намiр кредитування чи надання гарантiй i лише на конкурснiй основi. Крiм того, важливо всетаки визначитись вiдносно права органiв самоврядування займатись пiдприємницькою дiяльнiстю. Напевне тут варто всетаки накласти деякi обмеження, як i роблять це в рiзних країнах. А саме, органи самоврядування можуть створювати лише тi пiдприємства, дiяльнiсть яких пов`язанна з наданням послуг населенню вiдповiдно до повноважень органу самоврядування. Аналогiчно i участь мунiципального капiталу можлива лише в таких пiдприємствах. У противному випадку можливе повне пiдкорення iнересiв громади iнтерасам мiсцевої влади, яка замiсть надання послуг займеться виключно бiзнесом. Взагалi питання фiнансового забезпечення мiсцевого самоврядування мають бути досить детально виписанi незалежно вiд авторства законопроекту. Що стосується проекту Комiсiї то надто сумнiвним тут є частини, що стосуються повноважень районних та обласних ` $(Глава 2). Так, проект закону визначає, що районнi та обласнi ради можуть делегувати(а значить можуть i не делегувати, залишити за собою) понад 30 рiзноманiтних повноважень. Але ж iз часiв Риму вiдомо, що не можна делегувати комусь бiльше повноважень нiж маєш сам. Адже за Конституцiєю Украни (стаття 143, частина 2) повноваження районних i обласних рад досить обмеженi. Навiть якщо допустити, що у них такi повноваження є, то як вони їх мають виконувати, коли самi не мають виконавчого органу? Та й наявнiсть такої кiлькостi повноважень у районних та обласних рад, разом iз принципом їх формування прямими виборами, знову приведе до спроб цих рад керувати радами населенних пунктiв та конфлiктiв їх голiв з вiдповiдними головами мiсцевих державних адмiнiстрацiй. Взагалi впровадження системи "слабкий мер - сильна рада" за умови, що мер, тобто голова мiста обирається прямими виборами є по своїй сутi конфлiктною системою. Посадова особа з такою легiтимнiстю не може бути кишеньковою. Ми пам`ятаємо конфлiкти мiж Л. Косакiвським та Київрадою. Це був не тiльки київський феномен. Але за згаданим проектом такi конфлiкти неминучi i в iнших мiстах. Як уже було не раз в iсторiї українського законотворення, обговорення проектiв закону "Про мiсцеве самоврядування" 29 жовтня показало, що тут знову гору взяла якась незрозумiла полiтика. За основу був прийнятий проект Комiсiї i створена погоджувальна група для вiдпрацювання нового проекту закону для нового розгляду в першому читаннi. Який це буде закон? За логiкою, концепцiя нового проекту закону має вiдповiдати концепцiї схваленого за основу. Але ряд положень цiєї концепцiї не зовсiм вiдповiдає нормам Конституцiї. Тобто закон може бути оскарженим через Конституцiйний Суд. Але чи потрiбно це? Тим паче, що в рамках концепцiї законопроекту АМУ можна реалiзувати бiльшiсть дiйсно достойних положень проекту комiсiї. Таке поєднання дало б дуже непоганий результат. На законодавчому рiвнi, ще немає одностайної думки як саме реалiзувати положення Конституцiї в новому законодавствi про мiсцеве самоврядування. Навряд чи є така одностайнiсть i в стiнах виконавчої влади, та й серед депутатiв i посадових осiб органiв мiсцевого самоврядування. Можливо це цiлком нормальне явище. Але в таких умовах уже всiм зрозумiло що, чергова реформа мiсцевої влади в Українi навряд чи буде простою i навряд чи буде останньою, але незаперечним є факт, що самоврядування в Українi уже не придумана демократами химера, а реалiї сьогодення. Пiдтвердженням цього є активна участь асоцiацiй мiсцевого самоврядування в пiдготовцi законопроектiв для цього сектору та поява в Українi мiсцевих громадських iнiцiатив по створенню нових форм локального самоврядування. Це i є запорукою успiху на шляху становлення мiсцевого самоврядування в Українi. Спроба впровадити самоврядування в Українi зверху в 1990 роцi, незважаючи на складнощi дала свiй результат, хоча й не такий вагомий як хотiлося. Сьогоднi такий процес пiшов i знизу. Рух назустрiч - швидший результат. Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога в умовах полiтичної i економiчної нестабiльностi. Але короткої i легкої дороги до демократiї не буває. Анатолiй Ткачук. Виконавчий директор проекту "Парламент - уряд - мiсцеве самоврядування" Програми сприяння парламентовi України. Народний депутат 1990-1994 рр. 10.10.1996. anatoliy/poslygu/den11sam.doc Додаток 1. Перелiк нормативних актiв, що регулювали питання дiяльностi мiсцевого самоврядування в Українi за останнiй перiод( 1968- 1996 роки) 1. 2 липня 1968 року. Закон Української РСР "Про сiльську Раду народних депутатiв Української РСР." 2. 2 липня 1968 року. ЗаконУкраїнської РСР "Про селищну раду народних депутатiв Української РСР". 3.15 липня 1971 року. Закон Української РСР " Про районну Раду народних депутатiв Української РСР". 4. 15 липня 1971 року. ЗаконУкраїнської РСР "Про мiську, районну в мiстi Раду народних депутатiв Української РСР". 5. 27 травня 1979 року. Закон Української РСР "Про вибори до мiсцевих Рад народних депутатiв". 6. 31 жовтня 1980 року.Закон Української РСР "Про обласну Раду народних депутатiв УкраїнськоїРСР". 7. 27 жовтня 1989 року. Закон Української РСР "Про вибори депутатiв мiсцевих Рад народних депутатiв Української РСР". 8. 5 березня 1990 року. Постанова Президiї Верховної Ради Української РСР "Про примiрне положення про голiв i президiї мiсцевих Рад народних депутатiв Української РСР." 9. 5 грудня 1990 року. Закон Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР." 10. 7 грудня 1990 року. Закон Української РСР "Про мiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцеве самоврядування". 11. 5 березня 1992 року. Закон України"Про Представника Президента України". 12. 26 березня 1992 року. ЗаконУкраїни " Про мiсцевi Ради - `.$-(e депутатiв та мiсцеве i регiональнесамоврядування". 13. 29 квiтня 1992 року. Закон України "Про статусавтономної Республiки Крим". 14. 17 грудня 1992 року. Закон України"Про представництво Президента України в Республiцi Крим". 15. 3лютого 1994 року. Закон України "Про формування мiсцевих органiв владиi самоврядування". 16. 24 лютого 1994 року. Закон України "Про виборидепутатiв i голiв сiльських, селищних, районних, мiських, районних умiстах, обласних рад". 17. 17 червня 1994 року. Закон України "Прозмiн i доповнень до Закону України "Про вибори депутатiв iголiв сiльських, селищних, районних, мiських, районних у мiстах,обласних Рад". 18. 28 червня 1994 року. Закон України "Про внесеннязмiн i доповнень до Закону України "Про формування мiсцевих органiввлади i самоврядування". 19. 6 серпня 1994 року. Указ ПрезидентаУкраїни "Про забезпечення керiвництва структурами державної виконавчоївлади на мiсцях". 20. 17 березня 1995 року. Закон України "ПроАвтономну Республiку Крим". 21. 28 травня 1995 року. Закон України"Про бюджетну систему України"(нова редакцiя). 22. 8 червня 1995 року.Конституцiйний Договiр "Про державну владу i мiсцеве самоврядування в Українi". 23. 21 серпня 1995 року. Указ Президента України "ПроПоложення про обласну, Київську, Севастопольську мiську державнуадмiнiстрацiю та Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державну адмiнiстрацiю". 24. 30 грудня 1995 року. УказПрезидента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських Рад".

загрузка...
Top