Державна власність: функції, межі та тенденції розвитку в трансформаційній економіці

Вступ.

1. Рівні управління державною власністю.

2. Суть управління державною власністю.

3. Напрями та механізми реформування державної власності в Україні.

Висновки.

Список використаної літератури.


Вступ

В умовах ринкових реформ в Україні відбуваються радикальні зміни у відносинах власності та їх правовому регулюванні, від якого багато в чому залежить успіх цих реформ. При цьому корінною проблемою у вирішенні цієї проблеми продовжує залишатися реформування державної власності. Як відомо, право державної власності є складовою частиною інституту права власності, що обумовлює необхідність застосування його принципових положень до відносин державної власності. Тому розкрити сутність права державної власності та виявити перспективи його трансформації в сучасних умовах можна лише з урахуванням історичних закономірностей розвитку відносин власності взагалі та інституту права власності. Вивченню цих проблем присвячені роботи таких українських вчених як А.Гальчинський, В.Геєць, А.Гриценко, В.Загорський, І.Лазня, В.Логвиненко, І.Лукінов, С.Мочерний, Ю.Пахомов Ю, А.Покритан, В.Рибалкін, В.Черняк, А.Чухно та ін.

Проте на сьогодні ні в зарубіжній, ні вітчизняній літературі ще не розроблена загальна теорія державної власності. Поки що відсутня єдність поглядів вчених в питаннях щодо самої необхідності існування державної, її раціональних масштабів, місця у ринковій системі, форм взаємодії з приватним сектором та інше. Тому для теорії перехідної економіки, тобто переходу від державно-планової до змішаної системи господарювання визначення сучасного і майбутнього державного сектору, який переживає стадію якісних і кількісних перетворень, є одним з найбільш актуальних в теоретичному і практичному плані завдань.

Аналізуючи наведене вище, можна зробити висновок, що положення права власності, підстави виникнення права власності, форми державної власності та правовий режим майна державних підприємств, установ та організацій є досить цікавими для теоретичного та практичного дослідження.


1. Рівні управління державною власністю

Уся система управління державною власністю має чотири рівня: 1) національний, або загальнодержавний; 2) регіональний; 3) галузевий; 4) рівень підприємства. На кожному з них управління державною власністю має свої особливості. Розглянемо більш докладно кожний з рівнів управління державною власністю.

На національному рівні необхідно чітко визначити функції і компетенцію державних органів у системі управління державною власністю, розробити єдину політику управління і розпорядження нею, своєрідні "правила гри" для всіх об'єктів незалежно від галузевої належності, встановити зворотний зв'язок між об'єктом і суб'єктом управління.

Перший рівень характеризує державну власність як загальнодержавну. Суб'єктом права державної власності на цьому рівні є Кабінет Міністрів України, якому згідно з Конституцією України надане право управління державною власністю.

Здійснюючи управління державною власністю, уряд вступає у відносини:

• з іншими національними органами державного управління;

• з органами державного управління Автономної Республіки Крим;

• з державними підприємствами або установами, акціонерними товариствами з державною участю.

Відносини між урядом і органами виконавчої влади в процесі управління державною власністю здійснюються в двох напрямках: зверху вниз, тобто з ініціативи Кабінету Міністрів України, або знизу вгору, тобто з ініціативи інших державних органів виконавчої влади.

Для створення ефективного механізму управління державною власністю на всіх рівнях необхідно чітко уявляти класифікацію її об'єктів. До них належать: природні ресурси (надра, води, ліси); державні підприємства й установи; нерухомість, у тому числі земля; інформаційні ресурси, результати інтелектуальної діяльності; кошти бюджету і державних позабюджетних фондів, Національного Банку України; золотий запас України та ін.

З правового погляду об'єкти поділяються на ті, що перебувають: у господарському веденні, оперативному управлінні, оренді, безплатному користуванні, довірчому управлінні.

Із цих позицій і була сформована державна власність України. Основні документи з цього питання були прийняті ще в 1991 р. На п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. була прийнята Конституція України [1], відповідно до якої вся загальнонародна власність була розмежована на державну і комунальну. При цьому визначальним критерієм віднесення об'єктів до державної власності є їх загальнонаціональне значення. Виходячи з цього до державної власності належать: підприємства військово-промислового комплексу, видобувної промисловості, паливно-енергетичного комплексу, залізничного, повітряного транспорту, річкового і морського флоту, зв'язку, вищі навчальні заклади та ін.

Об'єкти, що визначають розвиток міст, районів, їх інфраструктуру, належать до муніципальної власності.

Об'єктом нашого дослідження є державна власність, оскільки комунальна власність, будучи основою місцевого самоврядування, не належить до загальнодержавної. Місцеве самоврядування в класичному розумінні відоме як суспільне, недержавне управління місцевими справами. Комунальна власність межує з державною, з одного боку, і з приватною - з другого.

Управління державною власністю ми розглянемо стосовно двох об'єктів: державних підприємств і установ та державних пакетів акцій. Разом з тим об'єктами управління є приватизація і націоналізація, передача державного майна в довірче управління, заставу і здавання в оренду, реорганізація і ліквідація державних підприємств, банкрутство.

До суб'єктів управління об'єктами державної власності належать органи державної влади і управління. Це, насамперед, вищі органи влади: Президент України, Верховна Рада, уряд. Головна їх функція в управлінні - розробка і прийняття законодавчих та інших нормативних актів, що регламентують управління і прийняття найважливіших рішень.

Усі державні виконавчі органи як суб'єкти управління можна поділити на спеціальні, функціональні й галузеві. їх головна функція - прийняття і виконання рішень вищих органів влади і власних рішень, а також контроль, аналіз і оцінка результатів управління.

У складних системах в ринковій економіці, яким властиві відносини власності, були створені спеціальні органи управління:

• Антимонопольний комітет України;

• Фонд державного майна (ФДМ) України;

• Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку ;

• Національне агентство України з управління державними корпоративними правами;

• Агентство з питань банкрутства;

• Агентство з питань спеціальних (вільних) економічних зон;

• Національна комісія з питань повернення в Україну культурних цінностей та ін. [2, с 56].

До функціональних органів управління належать: Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація та інші контролюючі органи.

У сучасних умовах особливо важливо чітко розмежувати функції і повноваження суб'єктів управління, виключити дублювання.

Законодавчі органи в прийнятих законах регламентують розмежування власності , а також відносини власності незалежно від її форм. Виконавчі органи в межах своєї компетенції приймають нормативні акти, що встановлюють процедури з виконання функції управління державною власністю, здійснюють конкретні дії розпорядження майном і управління об'єктами державної власності.

З метою підвищення ефективності управління державною власністю уряд України передав частину своїх повноважень ФДМ України з управління державним майном, що здійснює право власності від імені держави щодо загальнодержавних підприємств і установ як майнових комплексів і пакетів акцій, закріплених у державній власності.

Фонд Державного майна України виконує такі функції:

• управління і розпорядження у встановленому порядку об'єктами державної власності на території України і за кордоном;

• реалізацію державної політики приватизації;

• міжгалузеву і міжрегіональну координацію приватизації державного майна, управління і розпорядження державною власністю;

• керівництво діяльністю своїх територіальних органів.

Таким чином, в останні роки в Україні складалася система управління державною власністю, ключову роль у якій відіграє Фонд державного майна України. У результаті фактичного усунення більшості галузевих міністерств право розпорядження акціями підприємств, що перебувають у державній власності, було закріплено за ФДМУ. Однак, маючи фактично всі повноваження для управління діяльністю підприємств, що перебувають у державній власності, ФДМУ згідно з чинним законодавством не несе фактично ніякої відпові-дальності ні за фінансово-економічне становище цих підприємств, ні за результати їх діяльності. Очевидно, що сформована система управління державною власністю потребує вдосконалювання. На нашу думку, перед органами управління державною власністю необхідно поставити наступні завдання:

• посилення державного сектора економіки;

• проведення державної структурної політики, спрямованої на стимулювання розвитку промисловості в пріоритетних напрямках.


2. Суть управління державною власністю

Суть управління державною власністю полягає у підвищенні як її економічної віддачі (поповнення державного бюджету і бюджетів регіонів), так і соціальної з метою забезпечення нормальної життєдіяльності держави і задоволення потреб населення.

Для виконання цих завдань необхідно сформулювати принципи управління державною власністю на державному рівні. Найважливішими з них є:

• відповідність організаційних ланок завданням розробки і здійснення промислової, інвестиційної і науково-технічної політики;

• забезпечення ефективної організаційної взаємодії центральних і регіональних органів;

• відокремлення функцій державного управління і регулювання від господарських з урахуванням зміни структури власності і нових форм управління в державному секторі [4, с 38].

На нашу думку, дані принципи потребують доповнення. З цією метою необхідно:

• розробити і реалізувати загальнодержавну політику у відношенні державної власності як на національному, так і на регіональному рівнях;

• на кожному рівні управління державною власністю варто визначити структуру органів управління, що виключають дублювання деяких функцій управління, і закріпити відповідальність за прийняті рішення;

• налагодити зворотний зв'язок, оскільки його відсутність утруднює коригування й усунення негативних наслідків різних керівних впливів на об'єкти;

• розробити чітку систему контролю за діями будь-яких уповноважених державних органів щодо державної власності;

• оптимально поєднувати централізоване і регіональне управління, більш чітко розмежовувати об'єкти державної власності;

• розширити права конкретних об'єктів державної власності щодо володіння, користування і розпорядження.

Відповідно до зазначених принципів доцільно внести зміни в організацію і методи управління державною власністю на регіональному рівні.

Відсутність нормативної бази утруднює управління на регіональному рівні, оскільки регіональне господарство, як і власність в його межах, являють собою окрему систему.

Усі об'єкти, незалежно від форми власності, взаємозалежні, тому організаційна структура в регіоні має відповідати принципу системності. Тим часом відповідно до законодавства державні, регіональні і місцеві органи управляють тільки об'єктами, що належать до їх компетенції. На території ж суб'єктів регіону перебувають об'єкти різних форм власності, рівнів управління і функціонує безліч органів управління, дії яких не завжди скоординовані між собою. Тому виникає небезпека руйнування регіонального господарства як системи. Щоб уникнути цього і змінити існуюче становище, необхідно вжити низку заходів.

Державні і муніципальні власники майна мають делегувати регіональним органам більш широкі повноваження з керування об'єктами власності, наприклад, тими підприємствами державної власності, які на регіональному ринку домінують або вони впливають на ефективність розвитку економіки регіону (енергетика, транспорт, зв'язок та ін.).

Варто наділити органи влади для виконання своїх функцій повноваженнями з підтримки підприємництва і становлення ринкових відносин. Це дасть їм змогу формувати і розміщувати замовлення на підприємствах, що є регіональною власністю, сприяти ресурсному забезпеченню цих підприємств.

Необхідно підсилити контрольно-заборонні заходи (інспектування, призупинення діяльності, економічні й адміністративні санкції).

Важливо здійснювати безпосереднє управління об'єктами державної власності.

Потрібно розширити аналітичні функції (аналіз і оцінка стану, виявлення тенденцій, сприяння розвитку ринків) і створити інформаційні служби з обробки і надання інформації про прогнозовані потреби населення в різних товарах, ступінь задоволення попиту.

Істотне значення має формування і реалізація регіональної науково-технічної політики (визначення пріоритетних напрямків, організація наукових досліджень і технічних розробок, експертиза і підготовка нормативних

документів, фінансування), а також підготовка кадрів для управління на регіональному рівні.

На регіональному рівні управління державною власністю може здійснюватися також за допомогою структур холдингового типу.

Доцільне також функціонування регіональних фінансово-промислових груп (ФПГ). Найчастіше вони діють на основі регіональної програми. При цьому передбачені різні форми співробітництва - від передачі в користування і управління ФПГ обласної власності до надання спільних фінансових гарантій.

На нашу думку, єднально-договірні відносини між структурами холдингового типу і регіональних органів влади є важливою умовою їх успішної діяльності. Це дає змогу знаходити компромісні рішення, які стосуються інтересів держави, регіонів і компаній.

На сучасному етапі остаточно не вирішене питання про входження до ФПГ державних унітарних підприємств, різних комітетів та інших регіональних організацій, що представляють обласну виконавчу владу.

Ці проблеми виникають у зв'язку з тим, що обласна адміністрація не може виступати як засновник ФПГ, оскільки законом забороняється поєднувати функції органів виконавчої влади з функціями суб'єктів господарювання.

Однак можлива опосередкована участь у ФПГ, зокрема через державні унітарні підприємства. Такі підприємства можуть увійти до ФПГ у порядку і на умовах, встановлених власником їх майна.

Інтереси облдержадміністрації у ФПГ може представляти комітет з управління майном. Його частка в статутному капіталі групи має бути не нижчою від 25% плюс одна акція. Внеском у статутний капітал ФПГ можуть бути:

• акції підприємств і організацій, що перебувають в обласній власності;

• нерухомість (будинки, споруди, устаткування та ін.);

• право управління пакетами акцій підприємств, які перебувають у довірчому управлінні держави;

• визначені адміністративні права, пов'язані зі спеціалізацією ФПГ, наприклад, право проводити конкурси, тендери та ін.

Аналіз участі державних органів в управлінні державною власністю показує, що вона має недоліки, зумовлені насамперед недосконалою, а часом і суперечливою нормативною базою. Наприклад, виникають протиріччя між фактичним управлінням, розпорядженням державною власністю і його юридичним забезпеченням. У більшості прийнятих законів управління державною власністю позбавлено галузевої ознаки. Все це дає змогу зробити наступні висновки:

1) Побудова організаційної структури управління в регіоні має відповідати тому, щоб керовані об'єкти на його території розвивалися комплексно у взаємозв'язку і взаємодії. Можливо, для створення такої системи доцільно Фонди майна перетворити на регіональні холдингові компанії, що управляють підприємствами регіонального підпорядкування;

2) практика розмежування власності за рівнями управління показала, що принципи віднесення об'єктів власності до відповідного рівня виявилися недосконалими для утворення повноцінного майнового комплексу регіону, оскільки ця власність була сформована за залишковим принципом, вона не дає змогу вирішувати комплекс соціально-економічних завдань регіону;

3) при формуванні власності загальнодержавного рівня необхідно брати до уваги значимість об'єктів для регіону.

Наступним в управлінні державною власністю є рівень метакорпорацій, що фактично замінив галузевий.

Коли реальна втрата контролю над економічною ситуацією в країні і, зокрема, над державною власністю, тоді стає актуальною проблема перебудови середньої ланки управління суспільним виробництвом, необхідність якої визначається об'єктивними законами управління складними системами. У сучасній капіталістичній економіці роль цієї ланки відіграють банки, холдингові фірми, штаб-квартири корпорацій. Вони координують і спрямовують діяльність виробничо-господарських одиниць.

Основна маса підприємств, незалежно від форм власності, поки що не в змозі збирати, обробляти й ефективно використовувати інформацію для господарської діяльності в умовах ринку. Тому сьогодні державна політика має сприяти формуванню ринкових структур середньої ланки.

На думку багатьох учених, таку роль у сучасних умовах можуть відігравати державні холдинги. Існує наступне їх визначення "Холдингова компанія - сукупність юридичних осіб, утворена основним і дочірнім підприємствами, пов'язаними пайовою участю у власності чи договірними відносинами, що дають основному підприємству безумовне право надавати найважливіші управлінські рішення дочірнім підприємствам, так само як і шляхи і способи реалізації цих рішень" [5, с. 20].


3. Напрями та механізми реформування державної власності в Україні

Всупереч сформованим в Україні традиціям і особливостям господарського життя, які припускають використання європейської моделі державного сектора, процеси трансформації державного сектора економіки України наближають його параметри до північноамериканської моделі. Дана тенденція обумовлена, у першу чергу, характеристикою бюджетних параметрів (а саме низькою часткою державних витрат у ВВП), що у коротко- і середньостроковій перспективі змінити не представляється можливим.

Виходячи з цього визнається необхідним зниження масштабів державного сектора через скорочення державної участі в економіці в сферах, традиційно не властивих державному сектору. В Україні доцільне скорочення державного сектора економіки в таких властивих недержавному сектору сферах діяльності, як оптова і роздрібна торгівля і будівництво. Через те що ця діяльність об'єктів державного сектора є збитковою (у 2003 р. сукупний обсяг збитків склав 1575,4 млн. грн.), переміщення коштів з цих галузей дозволить реалізувати "ефект масштабу" в інших, більш властивих державному сектору, сферах. Це також буде сприяти реалізації такої "традиційної" переваги державного сектора, як лідерство у НДДКР.

З метою підвищення ефективності управління державним сектором економіки запропонована класифікація об'єктів державного сектора за функціональною ознакою і виділено об'єкти двох типів:

1) об'єкти, що безпосередньо задовольняють суспільні потреби, такі як оборона, забезпечення мінімально необхідних соціальних гарантій, виробництво у сфері природних монополій;

2) об'єкти, що опосередковано задовольняють суспільні потреби, тобто ті об'єкти, в особі яких держава виступає як "підприємець" і діє з метою наповнення дохідної частини бюджету.

Визнається, що проведення аналізу масштабних показників державного сектора економіки є необхідною умовою його подальшого розвитку і вимагає формування єдиної системи збору, обліку та обробки інформації, що стосується діяльності об'єктів державного сектора економіки, а також об'єктів державної власності.

Пропонується ряд заходів, спрямованих на підвищення якості такої системи в Україні:

по-перше, для відображення державного сектора в рамках реєстру доцільно виділити пакети державних корпоративних прав, що відносяться до підприємств, в яких державі належить більш 50%, і відобразити об'єкти права комунальної форми власності (що відповідає визначенню державного сектора);

по-друге, річні фінансові плани, що надаються суб'єктами державного сектора, не забезпечують стратегію розвитку суб'єктів господарювання (яка на даний момент фактично відсутня). Це не може гарантувати стабільне становище суб'єктів господарювання на ринку, залучення інвестицій і вирішення соціальних проблем. У зв'язку з цим необхідно формування системи надання середньо- і довгострокових фінансових планів;

по-третє, аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання проводиться лише на основі узагальненої органами виконавчої влади інформації, тоді як потрібен моніторинг планових і фактичних показників діяльності в розрізі кожного суб'єкта;

по-четверте, такий реєстр не виділяє інформацію про концентрацію державним сектором робочої сили, питому вагу інвестицій і основних фондів, державного сектора, питому вагу продукції та послуг державного сектора у ВВП і в окремих галузях та іншу базову інформацію, необхідну для аналізу стану і розвитку державного сектора. Таку інформацію доцільно згрупувати і виділити окремим додатком до реєстру;

по-п'яте, у рамках реєстру вважається за необхідне проведення упорядкування даних про структуру власності державних підприємств[12, c. 21-22].

Відповідно до положення про реєстр, у тому випадку, якщо власником акцій одного підприємства є інше підприємство, проводиться відображення інформації про статус підприємства – власника акцій. Якщо пакет корпоративних прав держави на підприємстві – держателі акцій перевищує 50%, усі пакети корпоративних прав, що належать такому підприємству, необхідно дорівняти до пакетів, що знаходяться в державній власності. У іншому випадку неможливо коректно до державного чи приватного сектора віднести акціонерний капітал підприємства – емітента, тобто потребує розробки механізм узгодження при прийнятті управлінських рішень представниками підприємств-власників акцій і державних представників на підприємствах-емітентах.

Крім того, власники підприємства також можуть мати своїх власників, статус яких не визначено. Статус акціонерних товариств, що носить непостійний характер із причин, які було відзначено, необхідно оцінювати одномоментно і періодично.

У цілому формування реєстру об'єктів державної власності як єдиної інформаційної бази управління державним сектором економіки доцільно покласти на єдиний орган, що генерує і реалізує також концепцію формування структури державного сектора економіки[5, c. 9].


Висновки

Право власності - це сукупність правових норм, які регулюють і закріплюють суспільні відносини, що виникають із присвоєнням матеріальних благ громадянами, юридичними особами та державою, які надають названим суб'єктам рівні права та обов'язки з володіння, користування і розпорядження майном. Державна власність - це майно, необхідне для виконання державою своїх функцій (як-от: єдина енергетична система, інформаційна система, системи зв'язку, транспорту загального користування, кошти державного бюджету тощо). Державна власність поділяється на загальнодержавну та власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальну).

В чинному законодавстві України лише в загальних рисах визначено зміст загального управління державною власністю. Визначальними у вирішенні цього питання є положення п. 2 ст. 33 Закону «Про власність», відповідно з якими державні органи, уповноважені управляти державним майном, вирішують питання створення підприємств і визначення цілей їх діяльності, реорганізації і ліквідації, здійснюють контроль за ефективністю використання і схоронністю довіреного їм державного майна та інші правомочності відповідно до законодавчих актів України. Однак, як засвідчив проведений раніше аналіз законодавчих актів, що регулюють такі відносини, в них дається лише орієнтовний перелік способів управління державною власністю, застосовуваних уповноваженими на це державними органами. Безперечно, позитивно вплинуть на вирішення питань управління державною власністю Закон про державні адміністрації, новий Закон «Про власність», Закон «Про Фонд державного майна України», які поки що знаходяться на розгляді Верховної Ради України.

Однак їх прийняття не може повністю вирішити дану проблему. Нині вкрай необхідно терміново розробити та прийняти Закон України «Про управління державним майном», Закон «Про державні підприємства та установи».


Список використаної літератури

1. Закон України «Про власність» від 7 лютого 1991 р. N 697-XII зі змінами від 28 лютого 1995 р. N 75/95-ВР.

2. Закон України "Про Державну програму приватизації" // Відомості Верховної Ради. - 2000. - № 33-34. - С. 273.

3. Закон України "Про приватизацію державного майна" // Відомості Верховної Ради. - 1993. - № 24. - С. 349.

4. Закон України «Про управління об’єктами державної власності»/ //Урядовий кур‘єр. - 2006. - 18 жовтня: Орієнтир. - C. 5-12

5. Державний класифікатор України. Класифікація форм власності //Все про бухгалтерський облік. - 2004. - № 74. - C. 8-9

6. Джумагельдієва Г. До питання про способи управління об'єктами державної власності //Економіка України. - 2008. - № 2. - C. 74-78

7. Дзера О.В. Правовий режим комунальної власності та її розмежування з державною власністю //Юридичний Вісник України. - 2000. - 5-11 жовтня. - C. 32-39

8. Зінченко О. Про напрями та механізми реформування державної власності в Україні/ О.Зінченко //Державний інформаційний бюлетень про приватизацію. - 1999. - № 9. - C. 61-63

9. Іванов М. Приватизація державної власності //Економіка України. - 2001. - № 4. - C. 23-30

10. Корецький М. Рівні управління державною власністю //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2002. - № 3. - C. 78-87.

11. Крупка М. Фінансовий механізм реформування державної власності//Фінанси України. - 2002. - № 3. - C. 70-80

12. Медвєдєв Д. М. Щодо структури державного сектора економіки в рамках законодавства України // Матеріали ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. "Динаміка наукових досліджень 2003 ". – Дніпропетровськ: Наука і освіта. – 2003. – Т.10. Державне управління. – С. 20-22.

13. Мороз А. Дкержава і державна власність //Голос України. - 2002. - 26 листопада. - C. 8

14. Рубаник В. Державна власність у радянський період до питання про деякі міфи і реалії //Вісник Академії правових наук України. - 2000. - № 4. - C. 106-115

15. Спасибо-Фатєєва І. Проблеми перетворення державної власності: і здійснення корпоративних прав держави //Вісник Академії правових наук України. - 2002. - № 4. - C. 94-105

16. Чечетов М. Концептуальні засади управління об'єктами державної власності //Економіка України. - 2005. - № 3. - C. 20-32

загрузка...
Top